해외사례를 통해 본 책임운영기관평가제도

이 광 훈 ･박 상 철

해외사례를 통해 본

책임운영기관평가제도

연구책임자 박상철 교수(영남대) 공동연구자(가나다순)

박종선 교수(계명대) | 장호석 박사(연세대) 연구참여자

이보라 연구원(지방행정연구원)

∙ 출처를 밝히지 않고 이 보고서를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다.

∙ 본 보고서의 내용은 연구책임자의 개인적 의견이며, 연구원의 공식적인 의견은 아님을 밝힙니다.

책임운영기관은 정부가 제공하는 서비스의 공공성을 유지하면서도 효율성을 제고할 수 있는 조직형태로 주목받아 왔습니다. 책임운영기관이 제도적 취지를 십분 발휘하기 위해서는 합리적이고 체계적인 평가체계의 확립이 관건입니다.

본 연구는 책임운영기관 평가체계에 대한 기존 연구들의 종합적 함의를 바탕 으로 영국, 캐나다, 뉴질랜드 등 해외 책임운영기관 평가제도와 기관운영 사례를 분석하고, 우리나라 책임운영기관 평가제도 개선을 위한 시사점을 제시하고 있 습니다. 특별히 해외사례의 타당성 및 적용가능성에 대하여 국내 전문가 인식 조 사를 수행함으로써 정책 기여도를 높이고자 노력하였습니다.

본 보고서가 우리나라 책임운영기관의 객관적·체계적 평가체계 확립 및 관련 정책 수립과 집행에 매우 유용한 자료가 되기를 바랍니다.

본 연구를 책임지고 수행한 영남대 박상철 교수와 참여연구진의 노고를 치하 하며, 연구 수행과정에서 지원을 아끼지 않은 많은 분들께 진심으로 감사의 말씀 을 드립니다.

2014년 12월 한국행정연구원 원장 이 은 재

제1장 서론

제1절 연구 목적 2

제2절 연구의 범위 및 방법 5

1. 연구의 범위 5

2. 연구의 방법 8

제2장 책임운영기관 평가에 관한 이론적 고찰

제1절 책임운영기관의 의의 12

제2절 책임운영기관의 이론적 고찰 15

1. 우리나라 책임운영기관에 대한 문헌연구 15

2. 해외 책임운영기관에 대한 문헌 연구 29

제3절 우리나라 책임운영기관 평가제도 실태분석 36

1. 책임운영기관의 현황 36

2. 책임운영기관 평가제도 실태분석 46

3. 책임운영기관 평가제도 문제점 분석 58

4. 소 결 65

제3장 해외 책임운영기관 평가제도 사례분석

제1절 해외 책임운영기관 평가제도 70

1. 영국 책임운영기관 평가제도 71

2. 캐나다 책임운영기관 평가제도 78

3. 뉴질랜드 책임운영기관 평가제도 82

제2절 해외 책임운영기관 사례 87

1. 영국 책임운영기관 “Driver and Vehicle Licensing Agency(DVLA)”

사례분석 87

2. 캐나다 특별운영기관 “Passport Canada” 사례분석 91 3. 뉴질랜드 책임운영기관 “SCION” 사례분석 96

제3절 소결 102

제4장 책임운영기관에 관한 전문가 인식조사

제1절 조사설계 108

1. 조사목적 108

2. 조사내용 109

3. 조사방법 111

제2절 조사결과 분석 112

1. 현행 평가제도 적정성 112

2. 외국사례 준용 타당성 118

제3절 조사결과의 종합 129

제5장 연구의 요약 및 함의

제1절 연구의 요약 132

제2절 정책적 함의 137

1. 책임운영기관 평가제도에 관한 개선방안 137

2. 해외사례를 통한 정책적 제언 140

3. 국내외 연구를 통한 법률적 개선사항 143

제3절 학문적 함의 144

참고문헌 _

<표 2-1> 우리나라 책임운영기관제도의 주요 변화 15

<표 2-2> 조직 효과성을 위한 중요요인과 매개요인 22

<표 2-3> 책임운영기관 전환에 따른 재무관리 성과 인식조사 24

<표 2-4> 조직 및 인사측면의 자율성 확보 방안 25

<표 2-5> 책임운영기관 전환에 따른 조직･인사관리 성과 인식 조사 26

<표 2-6> 책임운영기관 공무원의 직무만족 및 조직몰입 분석 27

<표 2-7> 해외 책임운영기관 도입에 관한 정책적 기조 31

<표 2-8> 해외 책임운영기관 선정 기준 32

<표 2-9> 책임운영기관의 권한 분권화와 성과계약에 따른 유형화 33

<표 2-10> 해외의 책임운영기관 제도 비교 분석 33

<표 2-11> 책임운영기관제도의 주요 변화 38

<표 2-12> 책임운영기관제도 개선방안 40

<표 2-13> 우리나라 책임운영기관 현황(’14년 6월말 기준) 43

<표 2-14> 책임운영기관 평가항목 및 가중치 변경 50

<표 2-15> 자체평가 평가항목 예시(국립중앙과학관) 51

<표 2-16> 평가보고서 기본내용 52

<표 2-17> 종합평가 항목 및 가중치 54

<표 2-18> 개정된 종합평가 항목 및 가중치 55

<표 2-19> 책임운영기관 평가제도에 관한 주요 선행연구 59

<표 2-20> 2007년도 기관별 자체평가 평균점수 61

<표 3-1> 영국의 핵심성과지표 설정을 위한 지침 74

<표 3-2> 영국 책임운영기관 기본운영규정 구성요소 75

<표 3-3> 영국 공공기관 평가제도의 평가기조 특징 77

<표 3-4> 캐나다 특별운영기관(SOAs)의 평가항목 및 지표 81

<표 3-5> Reilly 평가에 의한 권고사항 88

<표 3-6> DVLA의 핵심 운영 목표 방향 90

<표 3-7> Passport Canada 핵심목표와 활동 93

<표 3-8> 2013년 Passport Canada 핵심 목표 성과 94

<표 3-9> Passport Canada 기관 평가 후 조언 및 응답내용 96

<표 3-10> Scion의 핵심목표와 측정 98

<표 3-11> Scion 재정 운영 결과표 98

<표 3-12> Sicon 핵심 재무성과(Performance Targets) 99

<표 3-13> Sicon 비재정적(Non-Financial) 성과지표 100

<표 3-14> Scion 구성원들의 연봉 계약 현황(NZ $) 101

<표 4-1> 전문가 인식조사의 내용 110

<표 4-2> 전문가 인식조사의 방법 111

<표 4-3> 책임운영기관의 중점 개선사항 113

<표 4-4> 평가결과의 환류제도 확보 방안 116

<표 4-5> 평가결과의 조기 통보방안 117

<표 4-6> 전문가 인식조사 결과의 종합 130

<표 5-1> 책임운영기관 전환에 따른 쟁점사항(공무원 인식도 조사) 134

<표 5-2> 책임운영기관 평가에 있어서 쟁점사항 종합 136

<표 5-3> 책임운영기관 평가제도의 개선방안 139

<표 5-4> 해외사례를 통한 평가체계 및 제도 개선방안 142

<그림 2-2> 책임운영기관 조직문화 분석 28

<그림 2-3> 책임운영기관의 유형화 35

<그림 2-4> 소속책임운영기관 평가체계도 48

<그림 2-5> 중앙책임운영기관 평가체계도 57

<그림 3-1> Strategic Planning & Performance Cycle 84

<그림 4-1> 전문가 인식조사의 목적 109

<그림 4-2> 자체평가와 종합평가 간 평가항목 중복해소 수준 113

<그림 4-3> 상이한 평가대상의 평가결과 서열화 타당성 114

<그림 4-4> 성과평가지표의 운영성과평가 부합성 115

<그림 4-5> 성과항목별 외부 전문기관 위탁평가 119

<그림 4-6> 소속기관별 독립평가단의 일원적 평가 120

<그림 4-7> 외부 전문가 활용 및 시민참여형 성과관리 121

<그림 4-8> 경쟁지향 평가제도 개혁 122

<그림 4-9> 기관장 개인평가 배제 124

<그림 4-10> 정성평가 지표의 비중강화 125

<그림 4-11> 직원연봉협상권의 기관장 부여 127

<그림 4-12> 비정례적 평가 및 독립평가단 구성 128

<그림 5-1> 책임운영기관 합리적 및 실질적 제도 변화 135

1. 연구배경 및 필요성

□ 책임운영기관의 핵심은 계약에 의한 성과관리 및 책임경영에 토대를 두고 있기 때문에 책임의 확보가 중요함

○ 전통적 관료조직은 법과 규정에 따른 권한과 책임이 우선됨으로써 고 객인 국민의 요구에 탄력적으로 대응하기가 쉽지 않음

○ 신공공관리론을 바탕으로 책임운영기관은 정부가 수행하는 사무 중 에서 공공성을 유지하면서 경쟁원리에 따라 운영되고, 책임운영기 관 장에게 행정 및 재정상의 자율권을 가지고 그 운영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 제도임

□ 책임운영기관은 책임경영 및 책임성 확보가 중요하기 때문에 성과에 대 한 객관적이고 신뢰할 수 있는 평가체계의 구축이 필요함

○ ｢책임운영기관의 설치․운영에 관한 법률｣을 근거로 책임운영기관의 사업성과 및 추진 역량을 점검하고, 책임운영기관의 운영 및 제도의 개선과 기관의 존속여부 판단 등을 위한 자료를 수집하며, 기관장의

연봉책정 및 재계약, 직원의 성과급 지급을 위한 준거자료 확보에 노력함

○ 하지만, 책임운영기관 평가체제에 대하여 평가의 형식화, 평가결과 의 차기 정책 및 예산과의 제도적 연계 미흡, 평가활용에 대한 구체 성 미비, 평가 항목의 중복성 문제 등에 대한 한계점들이 지적됨

□ 책임운영기관 평가제도 개선을 위한 정책적 대응이 요구되고 있으며, 객관적이고 체계적인 평가체제의 확립에 필요한 시사점 및 정책적 개선 이 필요함

○ 책임운영기관의 기초이론과 국내 평가체제에 대한 실태분석을 통 한 시사점 도출

○ 책임운영기관의 설치 및 운영에 대한 역사와 규모 등을 고려하여 해 외사례국가를 선정하고, 사례국가별 책임운영기관의 현황과 성과평 가에 대한 평가체계 비교분석을 통한 시사점 도출 및 정책적 개선방 안 마련

2. 이론적 배경

□ 책임운영기관의 의의

○ 책임운영기관은 공조직으로서의 공공성과 민간조직의 운영원리로서 의 기업성을 동시에 가진 조직임

- 공공기관으로서 행정가치 실현을 위하여 공공성 추구의 목적

을 기반으로 하고 있으며 조직 운영 및 관리, 성과창출의 기본 원칙인 시장원리에 기반한 경쟁성을 강조

- 전통적 관료조직업무의 단순 집행 기능을 넣어 기관관리상 그 리고 운영상 자율성을 부여함으로써 행정효율성을 높이고자 한 정부의 혁신적인 제도개혁의 일부임

□ 책임운영기관에 대한 문헌 연구(평가체제 포함)

○ 책임운영기관의 제도적 변천과정을 살펴보면, 책임운영기관 운영 의 자율성과 책임성에 관한 제도적 변화가 꾸준히 있어 왔음

- 책임운영기관의 운영의 자율성과 책임성에 관한 변화는 조직관 리, 인사 및 재정 그리고 기관장 권한에 관한 자율성과 책임성 확대를 들 수 있음

○ 책임운영기관에 대한 선행연구들은 ①책임운영기관 선정기준, ②책임 운영기관의 변화관리, ③책임운영기관의 거버넌스적 성과, ④책임운 영기관의 조직, 인사, 예산 그리고 자율성 확보방안, ⑤책임운영기 관의 조직문화, ⑥책임운영기관 고객만족 등에 대한 연구를 진행하 였음

- 책임운영기관 선정기준과 관련하여 기관 업무 성격(집행･서비스 기능)이 선정기준에 있어서 가장 중요한 요소로 분석되고 있으 며, 그 외로는 성과관리의 가능성과 재정운영의 독립성으로 분석 - 내부적 관리 시스템에 대한 부분에서는 조직, 인사 그리고 재정 관리에 대한 기관장의 권한 부여와 장기적 관점에서의 예산시스

템 도입, 행정 전문성, 공직사회 분위기 쇄신, 업무성과/능률성 향상 방안, 업무수행 절차 개선 등에 대한 변화관리적 측면도 논의됨

- 조직･문화적 접근과 행정효율성, 경쟁성 및 고객중심 수요 대응 성에 대해서는 관료제적 계층문화를 지양하고 경쟁성 원리를 바 탕으로 한 시장문화 도입의 필요성이 제시됨

- 책임운영기관의 혁신을 위해서는 현재의 정부화 체제를 유지하 려는 가치문화에서 벗어나, 시장화원리 및 실질적 합리성(실질 적 가치체계)로의 전환이 필요하다는 논의가 있음

○ 책임운영기관으로의 전환에 따른 일선 공무원 인식도 조사결과는 변화관리적 측면을 더욱 구체화하고 있음

- 재무관리: 합리적 예산 집행(기업회계제도 운영 및 예산/회계 규 정과 조직 성과와의 연계)

- 조직관리: 조직/정원규정과 조직성과 연계(기관장 임용시(공모직 병행, 기관장권한 강화, 정원책정에 대한 합리성)

- 인사관리: 소속 부처에의 소속감(예산절감분에 대한 성과급 지 급 및 운영에 대한 소속 공무원으로부터의 미 독립, 인사교류의 불공정성)

- 직무만족: 일에 대한 전반적 만족감(임금 및 감독자에 대한 불 만족)

- 조직몰입: 보편적 조직 몰입도 향상(구성원 간의 이해관계적 정 책 및 조직발전에 대한 몰입 미비)

○ 책임운영기관의 성과관리와 책임성을 확보하기 위한 평가체계는 많 은 제도적 시행착오와 수정 보완으로 양적･질적 성장을 이뤘으나, 여전히 기존의 선행연구들은 다양한 쟁점들에 대한 문제점들을 제 기하고 있음

- 평가체계: ①자체평가와 종합평가의 이원화(평가항목의 중복 성 문제), ②관료제 구조적 특성으로 인한 기관별 사업관리 자율 성 부재, ③고유사업평가를 위한 자체평가단의 평가결과의 신뢰 성(평가점수의 관대화) 문제

- 평가지표: ①평가지표의 목적성 부재(책임소재의 부재와 도전 적 성과목표 지양 문제), ②종합평가와 자체평가 지표의 중복성 (평가결과의 활용 미비 및 평가지표의 종합적 접근의 어려움),

③평가지표의 현실성 결여(평가결과의 수용성 저하), ④자체평 가의 과도한 계량적 평가(우수 평가기관으로의 방책으로 남용 가능)

- 평가결과 활용: ①평가결과 보상 차별성 부재(성과향상을 위한 동기부여 저하), ②사후적 성과통제(사전적 관리체계 확보의 어 려움), ③기관업무 및 특성과 관련 없이 기관전체의 서열화식 평가 결과 활용

3. 정책 및 사례분석

□ 큰 틀에서 각 국가(영국, 캐나다, 뉴질랜드)들은 사업성과 향상 및 책임 경영이라는 공통된 설립의도를 가지고 책임운영기관을 설립･운영하고

있지만 기관의 유형, 지위 및 적용 법령에 따라 다양한 형태의 평가 제도 를 도입･적용시키고 있음

○ 영국의 책임운영기관(Executive Agencies)은 기본문서(Framework Document), 사업계획서(Business Plan), 연간보고서(Annual Report) 를 작성하여 의회에 보고하고, 이를 국민들에게 공개함으로써 실적에 따른 평가 관리 시스템을 적용

- 사업 구체성, 측정가능성, 달성가능성, 업무관련성, 개선가능성을 고려하여 목표달성도, 고객만족도, 능률성/효과성, 이해관계자 분석 및 업무성과 향상도 등의 지표 활용

○ 캐나다의 특별운영기관(Special Operating Agencies)의 경우에도 기본문서, 사업계획서, 연간보고서를 작성하고 이를 재정위원회에 제출한 후, 실적평가는 재정위원회 사무국, 감사원, Canadian Centre for Management Development를 비롯한 전문 평가 기관들이 협력 하여 실시함

- 평가는 운영 효과성, 서비스 효과성, 비용 효과성, 타당성으로 구분하며 능률성보다는 효과성 중심의 평가가 이루어짐

○ 뉴질랜드의 책임운영기관(Crown Entities)은 기관분류에 따라 차별 화된 독립사업기관법의 적용을 받고 있기 때문에 성과 평가 또한 다 른 국가의 책임운영기관들과 비교하여 다양함

- 뉴질랜드의 책임운영기관은 사업계획서(Statement of Intent), 성과기대보고서(Statementof Expectation), 연례보고서(Annual

Report)를 작성하여 국회에 제출･발표함으로써 평가를 받음 - 기관 평가의 기본이 되는 연례보고서(Annual Report)는 감찰부

서(Monitoring Department)의 컨설팅을 받아 책임운영기관과 감사원(Auditor-General)이 작성한 후, 주무부처 장관에게 보 고되고, 이를 의회에서 발표

□ 영국, 캐나다, 뉴질랜드 등 해외 책임운영기관들은 평가체계의 간소화 및 전문성 강화, 성과지표 개발 시 능률성과 효과성의 균형, 기관의 재량권 확대를 통한 평가제도의 선택권 부여, 평가결과에 대한 인센티브 지급 강화, 기관들 간의 경쟁을 통한 책임성 확보, 시민참여형 성과관리 제도의 운영, 평가결과의 공개성 강화 등과 같은 주요 특징을 가지고 있음

□ 책임운영기관 평가제도에 대한 전문가 인식조사에서는 자체평가와 종합 평가의 평가항목이 일부 해소되고, 성과평가지표가 운영성과평가에 다 소 부합하지만, 상이한 평가대상의 평가결과 서열화가 문제로 지적됨

○ 현행의 평가제도는 기관운영의 자율성을 강화하는 개선이 필요하 고, 평가결과의 적극적인 환류를 위하여 기관장의 임기를 연계하는 방안과 평가결과의 조직 통보를 위하여 평가시기를 조정하는 개선 이 필요

□ 책임운영기관 평가제도에 대한 해외사례 분석에서는 평가단의 외부 전 문가 활용 및 시민참여형 성과관리, 경쟁지향 평가제도 개혁, 기관장 개 인평가 배제, 직원 연봉협상권 기관장 부여 등에 대한 벤치마킹이 필요 하다는 지적이 있었으며, 성과항목별 외부 전문가 위탁평가와 소속기관 별 독립평가단의 일원적 평가, 정성평가 지표의 비중강화, 비정례적 평 가 및 독립평가단 구성 등에 대해서는 현실적 적용이 어렵다는 평가가 있음

4. 결론 및 정책대안

□ 책임운영기관 평가체계 및 제도의 개선방안으로는 기관운영의 자율성 과 합리적 평가체계 구축이 필요하며, 평가의 중복성을 제거하기 위해 종합평가의 메타평가 방식으로의 전환 그리고 평가의 일원화 방식이 고 려될 수 있음

○ 해외사례를 통한 시사점은 평가체계에 있어서 평가의 신뢰성 및 수요 자 중심 성과관리가 중요한 쟁점사항으로서, 평가주체의 전문화, 내 부평가 및 위탁평가의 이원화, 시민참여형 평가제도의 도입 및 확대 등 이 있음

○ 또한 경쟁지향과 기관장평가에 대해서는 사업별 책임운영기관 간 상대평가를 통하여 유사 사업별 경쟁을 지향하고, 기관장 평가의 부담완화 및 조직관리 효과성 제고를 위해서 기관종합평가 결과의 기관장 평가화를 도입할 필요가 있음

□ 평가지표 및 평가결과의 활용의 경우에는 사업특성 분류에 따른 성과평가 를 실시하고 성과수준 및 기관별 평가지표의 차별성을 인정함. 또한 기 관 운영역량 지표 개발 및 활용이 필요하며, 평가결과 수용성 확대를 위 하여 기관장 임기연장 및 직원 인센티브 확대, 평가시기의 조정 및 평가 결과 통보지연에 따른 감독기관 책임제 등 제도 마련이 필요

5. 기대효과

□ 본 연구를 통해서 우리나라 책임운영기관 평가체계가 가지고 있는 문제점 들을 지적하고, 해외사례 및 전문가 인식조사를 바탕으로 객관적이고 체 계적인 평가체계 확립에 필요한 시사점을 도출함

□ 현행 ｢책임운영기관의 설치․운영에 관한 법률｣에 있어서, 기관장 임용, 평 가제도, 평가결과의 활용, 리더쉽 및 전략, 조직 효율성 그리고 성과 및 환류와 관련하여 법률 개선안을 제시함

□ 책임운영기관 평가체계에 대한 기존 연구들의 함의점들을 종합하고 해외사례를 통하여 우리나라 책임운영기관 평가제도 연구에 필요한 이 론적 근거 및 문헌을 제공함

A Study on the Assessment System of Korean Executive Agencies in terms of International Cases

Lee, Kwang Hoon･Park, Sang Chul

Recently, improving the evaluation system is emphasized by the need for the establishment of an objective and systematic evaluation system in Korean executive agencies. Whereas a number of academic and practical studies have dealt with the problematic evaluation system, there are still many problems that have been identified in operating the evaluation of executive agencies. Thus, this study aims to point out the problems of the evaluation system for Korean executive agencies in terms of the existing literature and find ways to improve them through international practices. In conclusion, the executive agencies should be secured by operational autonomy and managed by the rational evaluation system which is related to a

meta-evaluation and unified approaches in order to remove the redundancy of the assessment. On the other hand, in the case of evaluation indicators and the utilization of evaluation results, the index of evaluation could be carried out in accordance with the business characteristics and the classification of performance levels.

제1절 연구 목적

제2절 연구의 범위 및 방법

제1장 서론

제1절 연구 목적

전통적 관료조직은 법과 규정에 따른 권한과 책임이 우선됨으로써 고객 인 국민의 요구에 탄력적인 대응이 쉽지 않다. 이러한 한계를 해소하기 위한 대안의 하나로 제시되어 온 것이 신공공관리(New Public Management) 에 바탕을 둔 책임운영기관이다. 책임운영기관은 전통적 관료조직과 달리 조직의 경쟁에 기초하기 때문에 보다 민주적일 뿐만 아니라 수요 대응성 을 보유하고 있는 것으로 평가된다. 즉, ｢책임운영기관의 설치･운영에 관 한 법률｣에서 명시하고 있는 바와 같이 책임운영기관은 정부가 수행하는 사무 중에서 공공성을 유지하면서도 경쟁원리에 따라 운영하는 것이 바람 직한 사무에 대하여 책임운영기관의 장에게 행정 및 재정상의 자율권을 부여하고, 그 운영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 제도이다.

이와 같은 책임운영기관이 제도적 취지를 십분 발휘하기 위해서는 합리 적이고 체계적인 평가체계의 확립이 관건이다. 책임운영기관의 핵심은 계 약에 의한 성과관리 및 책임경영에 토대를 두고 있기 때문에 성과에 대한 책임의 확보를 가능하게 하기 위해서는 객관적이고 신뢰할 수 있는 평가

체계의 구축이 필요하다(박희봉, 2010: 94). 이에 따라 ｢책임운영기관의 설치･운영에 관한 법률｣ 제51조를 근거로 책임운영기관의 사업성과 및 추 진역량을 점검하고, 책임운영기관의 운영 및 제도의 개선과 기관의 존속여 부 판단 등을 위한 자료를 수집하며, 기관장의 연봉책정 및 재계약, 직원 의 성과급 지급을 위한 준거자료를 확보하여 왔다.

그럼에도 불구하고, 책임운영기관에 대한 기존의 평가체제에 대해서 다 양한 문제점들이 지적되어 왔다. 예컨대 평가주관기관의 자의적 및 편의적 과제선정과 단기사업 중심의 과제선정으로 인한 평가의 형식화, 평가결과 의 차기 정책 및 예산과의 제도적 연계 미흡, 평가활용에 대한 구체성 미 비, 평가업무 조직 및 인력의 전문성 부족 등이다. 이러한 책임운영기관에 대한 평가체제의 한계는 결과적으로 제도가 보유한 경쟁성과 수요 대응성 을 취약하게 하는 원인으로 작용하는 것이다.

이에 따라 안전행정부를 중심으로 책임운영기관의 평가 제도를 개선하 기 위한 정책적 대응이 수반되어 왔다. 기존의 책임운영기관에 대한 평가 체제 실태를 분석하고, 다양한 연구결과를 반영하여 제도적 개선방안을 모 색하기 위한 작업이 추진되었다. 그러나 안전행정부 주관의 대응은 다양한 해외사례가 분석되지 않고, 국내사례에 국한됨으로써 연구결과의 일반성 을 충분히 확보하기에는 한계가 있다.

이와 같은 점에서 본 연구는 책임운영기관을 운영하고 우리나라 책임운 영기관의 특징을 유사하게 반영하는 국가들의 평가제도 사례를 분석하여 우리나라 책임운영기관의 운영 및 평가에 유용한 시사점을 제공하고자 한 다. 즉 기관운영의 자율성을 부여하고, 운영성과에 대해 책임을 부여하는

책임운영기관의 목적에 비추어 평가체제의 주요 구성요소별 해외사례를 분석함으로써 객관적이고 체계적인 평가체제의 확립에 필요한 시사점을 얻고자 하는 것이다.

제2절 연구의 범위 및 방법

1. 연구의 범위

앞서 제시한 연구목적을 효과적으로 달성하기 위하여 연구의 범위는 대 상, 시간 및 내용 등에서 다음과 같이 설정한다.

첫째, 연구의 대상범위는 ｢책임운영기관의 설치･운영에 관한 법률｣에 따라 설치된 책임운영기관 전체를 포괄한다. 우리나라는 2014년 현재 39 개의 책임운영기관을 설치 및 운영하고 있다. 이들 기관의 성과관리에 대 한 평가체계를 살펴보고, 현재의 평가체계에 대한 문제점을 도출한다.

｜표 1-1｜ 책임운영기관의 현황

유형 기관명

조사연구형

17개: 국립종자원, 국토지리정보원, 경인지방통계청, 동북지방통계청, 호남지방통계 청, 충청지방통계청, 항공기상청, 국립과학수사연구원, 국립재난안전연구원, 국립수산 과학원, 국립생물자원관, 통계개발원, 국립문화재연구소, 국립원예특작과학원, 국립축 산과학원, 국립산림과학원

교육훈련형 2개: 국립국제교육원, 한국농수산대학

문화형 6개: 국립중앙과학관, 국립과천과학관, 국방홍보원, 국립중앙극장, 국립현대미술관, 한 국정책방송원

의료형 9개: 국립서울병원, 국립나주병원, 국립부곡병원, 국립춘천병원, 국립마산병원, 국립공 주병원, 국립목포병원, 국립재활원, 경찰병원

시설관리형 4개: 울산지방해양항만청, 대전지방해양항만청, 국립자연휴양림관리소, 해양경찰정 비창

기타유형 1개: 특허청

※ 출처: 안전행정부(2014b)

둘째, 연구의 시간범위는 2010년 이후를 분석시점으로 설정하고자 한 다. 책임운영기관은 1991년 관련법령의 제정으로 설치된 이래 몇 차례의 일부개정을 통하여 오늘에 이르고 있다. 책임운영기관의 평가체제 역시 관 련법령과 제도의 개선에 따라 다수의 변천을 경험하여 왔으므로 분석시점 에 따라서 분석내용이 달라질 개연성이 없지 않다. 이러한 점들을 고려하 여 분석시점을 2010년 이후로 설정함으로써 이전의 변천과정을 포함함과 동시에 최근의 책임운영기관에 대한 평가체제가 분석대상임을 규정하고자 한다. 다만, 대안적용의 시점은 2014년 이후로 규정하며, 이는 정책수립의 절차에 따라 사회적 합의형성이나 중장기적, 해외사례 분석에 초점을 둔 연구결과가 단기간에 정책대안으로 전환되기에는 여러 가지 검토변수가 발생될 개연성이 높기 때문이다.

셋째, 연구의 내용범위는 책임운영기관의 기초이론과 실태분석, 해외사 례 분석 및 시사점 도출 등으로 구성한다. 해외사례의 책임운영기관의 연 구내용의 핵심은 연구목적에서 제시한 바와 같이 기본적으로 책임운영기 관을 운영하고 있는 외국의 평가체제 분석에 두고 있다. 책임운영기관의 설치 및 운영에 대한 역사와 규모 등을 고려하여 사례국가(영국, 캐나다, 뉴질랜드)를 선정하고, 사례국가별 책임운영기관의 현황과 성과평가에 대 한 평가체계를 비교분석하는 것에 초점을 맞추고 있다. 또한 사례 국가별 특정기관에 대한 평가체계 살펴봄으로써 우리나라 책임운영기관 평가체계 가 벤치마킹 할 수 있는 부분들을 도출하고자 한다. 그럼에도 불구하고, 해외사례의 분석결과를 시사점으로 도출 및 반영하기 위해서는 책임운영 기관에 대한 기초이론의 분석과 더불어 우리나라의 실태분석이 수반될 필 요가 있다. 이에 따라 책임운영기관의 기초이론과 우리나라의 운영 실태에

비교기준 대상 국가

한국 영국 뉴질랜드 캐나다

명칭 책임운영기관 Executive Agency Crown Entity Special Operating Agency

통제체제 중앙행정기관장 -책임운영기관장

주무부처장관 -집행기관장

주무부처장관 -이사회-독립집행

기관장

주무부처장관 -책임운영기관장

기관지위 부처내 기관 부처내 기관 독립법인 부처내 기관

기관유형

조사연구형 교육훈련형 문화형 의료형 시설관리형

기타형

대민서비스 내부서비스

연구 규제

법령 책임운영기업 책임운영기관

–하위기관 학교이사회

고등교육

직접서비스 내부서비스 과학기술연구

규제

인사관리

공무원 계약직 공무원 인사권의 일부 위임

공무원 신분 중하위직 인사권

위임 임금협상

(일부)

민간인 신분 모든 인사권 위임

공무원 신분 (공무원법에 의해

관리)

책임성장치

사업운영계획 사전승인/

중앙행정기관장 소속 하 책임운영기관운영 심의회에 의한 평가

기본문서 사업계획서

연간백서

개별기관법 사업계획서 연간재정백서

기본문서 사업계획서

연간백서

관한 내용도 분석범위에 포함하고자 한다.

｜표 1-2｜ 국가별 책임운영기관 제도(영국, 뉴질랜드, 캐나다)

출처: 문명재･이명진(2010: 44)

2. 연구의 방법

본 연구의 목적달성을 위하여 분석내용에 따라 각기 다음과 같은 연구 방법을 활용한다.

첫째, 책임운영기관의 의의와 이론적 고찰 및 선행연구의 분석 등을 위 하여 국내외의 각종 논문과 단행본 등을 대상으로 문헌조사의 방법을 활 용한다. 즉, 문헌조사를 통하여 책임운영기관의 개념을 규정하고, 활용에 필요한 이론적 논거를 고찰하며, 책임운영기관의 객관적이고 체계적인 평 가체제의 설계에 관한 선행연구의 접근방법을 분석하고자 한다.

둘째, 책임운영기관에 대한 합리적이고 체계적인 평가체제를 설계하기 위하여 사례분석을 실시한다. 일반적으로 새로운 제도의 도입뿐만 아니라 기존제도의 개선을 위해서도 빈번하게 활용하는 연구방법의 하나가 외국 사례의 벤치마킹이다. 특히, 성과평가는 평가목적이나 평가결과의 활용에 따라서 평가체제의 내용이 달라지기도 하지만, 기본적으로 주요한 요소별 설계의 일반화 역시 간과되어서는 아니 된다. 따라서 우리나라의 책임운영 기관에 대한 평가체제의 개선을 위한 기초자료로서 외국의 책임운영기관 에 대한 평가체제를 고찰하기 위한 사례분석을 실시한다.

셋째, 책임운영기관의 합리적 평가체제에 대한 대안모색의 방향을 설정 하기 위하여 포커스 그룹 인터뷰(Focus Group Interview)를 실시한다.

포커스 그룹 인터뷰는 행정학 전공의 관련학자 40여명을 대상으로 한 설 문조사 방식으로 이루어졌으며, 현행의 책임운영기관에 대한 평가체제의 한계와 더불어 합리적이고 체계적인 평가체제의 대안을 설계하기 위한 기 본방향 등에 대해 실시하고, 그 결과를 각각의 연구내용에 반영한다.

넷째, 연구 설계와 정책대안의 타당성을 검증하기 위하여 전문가 대상 의 브레인스토밍을 활용한다. 특히, 브레인스토밍은 2회에 걸쳐 실시하되 연구의 초기와 후기로 분산하여 실시한다. 초기에 실시하는 브레인스토밍 은 연구설계의 논리성 확보에 초점을 두며, 후기에는 대안의 타당성 확보 에 역점을 두고자 한다. 이와 같은 브레인스토밍의 주요 결과는 정책대안 을 모색하는데 반영하였다.

｜그림 1-1｜ 본 연구의 흐름도

제1절 책임운영기관의 의의 제2절 책임운영기관의 이론적 고찰

제3절 우리나라 책임운영기관 평가제도 실태분석

제2장 책임운영기관 평가에 관한 이론적 고찰

제1절 책임운영기관의 의의

책임운영기관은 공조직으로서의 공공성과 민간조직의 운영원리인 기업 성을 동시에 가진 조직이라 설명할 수 있다. 즉 공공기관으로서 행정가치 실현을 위하여 공공성 추구의 목적을 기반으로 하고 있으며 조직 운영 및 관리, 성과창출의 기본원칙은 시장원리에 기반한 경쟁성을 강조한 것이라 볼 수 있다(이상철, 2012). 즉 책임운영기관 설립의 의의는 중앙행정기관 으로부터의 일괄적인 통제를 벗어나 기관운영의 자율성과 예산, 인사 및 조직 관리의 효율성을 강조하여 행정 서비스 전달 기능의 극대화를 추가 하는 것이라 할 수 있다. 이는 기존의 공공기관의 문제점이라 지적된 획일 화된 운영체제 및 행정서비스 전달 체계 그리고 경쟁력 약화를 개선하기 위한 것이며, 중앙정부 업무의 단순 집행적 기능에서 벗어나 기관 관리상 및 운영상의 자율성을 부여함으로써 행정효율성을 높이고자 한 정부의 혁 신적인 제도개혁의 일환인 것이다. 이러한 책임운영기관의 의의는 법률적 근거에서도 잘 나타나 있다.

｢책임운영기관의 설치･운영에 관한 법률｣ 제2조 1항을 살펴보면 ｢책임운영 기관이란 정부가 수행하는 사무 중 공공성을 유지하면서도 경쟁 원리에 따라 운영하는 것이 바람직하거나 전문성 있어 성과관리를 강화 할 필요가 있는 사무 에 대하여 책임운영기관의 장에게 행정 및 재정상의 자율성을 부여하고 그 운 영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 행정기관을 말한다(안전행정부, 2012)¹⁾｣

앞서 제시한 책임운영기관의 의의는 책임운영기관의 등장배경과 공기업 의 민영화 정책과 연계하여 설명 될 수 있다. 일반적으로 책임운영기관의 등장배경은 신공공관리론(New Public Management)적 측면에서 우선적 으로 설명 할 수 있다. 신공공관리론의 입장에서는 정부의 권한과 기능을 축소하고 행정의 효율성 및 가치를 극대화하기 위해서 관료제로의 통합을 지양하고 권한이양 및 기능 배분을 강조한다. 이러한 맥락에서 책임운영기 관의 등장과 설립배경이 설명 될 수 있는데, 이는 광의의 개념에서의 준정 부기관에 속해 있는 책임운영기관이 계층화된 관료제적 체계를 답습하는 것이 아니라 민간조직의 운영체제(시장화 원칙

²⁾

또한 책임운영기관의 등장배경은 공공부문에서의 성과창출의 극대화 및 고객지향적 서비스 전달이라는 관점에서도 해석 될 수 있다. 즉 공조직 영

1) 안전행정부(2012). 책임운영기관의 설치･운영에 관한 법률, 제2조 1항.(http://www. law.go.kr/: 검색일 2014. 9. 15.)

2) 공공부문 및 공공기관에서의 시장화의 원리는 전통적인 공공조직이 가지고 있는 관료제적(Bureaucracy) 성격을 유지하면서 운영체제 원리를 민간조직 및 시장체계를 벤치마킹하여 도입하는 것을 의미한다.

(이상철, 2012)

역에 속해있으며 민간영역의 운영체제를 적극 도입하고, 기관운영에 대한 자율성 확보와 조직 관리의 권한의 독립화를 통하여 운영체제 및 제도적 구조가 성과창출의 극대화 및 고객지향적 서비스 전달이 가능케 된 것이다.

더불어 책임운영기관의 등장배경은 1980년대 영국에서 시작된 공기업의 민영화 정책을 통해서 살펴 볼 수 있다. 즉 공기업의 민영화 정책은 공공 기관이 가지고 있는 독점적 지위 및 기능을 민간영역에 배분하는 것으로 설명 될 수 있으며, 광의의 민영화관점에서는 서비스 전달 기능의 일부를 민간에 위탁하는 것도 포함한다. 이러한 구조적 그리고 제도적인 변화의 민영화개념을 책임운영기관의 등장배경으로 설명하기에는 한계점이 많지 만, 민영화를 통한 운영체제의 도입은 설명력이 있다. 다시 말해, 민영화 의 목적은 경영효율성과 고객지향적 서비스전달의 효과성을 극대화하는 것이며, 이를 책임운영기관에 적용하면 운영의 자율성 확보를 통한 생산 활동의 극대화 및 행정가치의 구현의 효과성과 연결시킬 수 있다(이상철, 2012; 이경호･김정욱, 2012).

｜그림 2-1｜ 책임운영기관의 공익성과 행정효율성

출처: 권해수 외(2006:77)를 재구성

연도 주요 내용

1998 ∙ 정부운영시스템 혁신방안의 하나로 책임운영기관 제도 도입 건의(정부조직개편심의위원회) 1999 ∙ “책임운영기관의 설치･운영에 관한 법률” 제정

2000 ∙ 국립중앙극장, 국립의료원 등 10개 기관 지정 2001 ∙ 중앙구매사업단, 국립재활원 등 13개 기관 추가 지정

2002

∙ 책임운영기관의 독립성과 자율성 강화

: 책임운영기관 및 그 소속기관의 하부조직 설치와 분장 사무를 기본운영 규정으로 함 : 초과수입금을 간접경비로 사용할 수 있는 기관범위 확대 및 절차를 간소화

제2절 책임운영기관의 이론적 고찰

1. 우리나라 책임운영기관에 대한 문헌연구

우리나라 책임운영기관은 1999년 ‘책임운영기관에 관한 법률’이 제정되 면서 2000년대부터 본격화 되었다. 초기 우리나라 책임운영기관은 10개 기관으로 시범 운영되다가, 2002년부터는 23개 기관으로 확대되었다. 이 후 책임운영기관에 대한 제도를 점진적으로 확대하여, 2006년대에는 특허 청을 포함 45개 기관으로 늘였으며, 2014년 기준으로 6개 유형(조사연구 형, 교육훈련형, 문화형, 의료형, 시설관리형, 기타유형:특허청)으로 총 39개의 책임운영기관을 지정하고 있다.

책임운영기관의 제도적 변천과정을 살펴보면, 책임운영기관의 운영의 자율성과 책임성 관한 제도적 변화가 꾸준히 있어 왔음을 알 수 있다. 특 히 책임운영기관의 인사 및 재정 그리고 기관장 권한에 관한 자율성 확대 부분은 그 의미가 더욱 크다고 할 수 있다.

｜표 2-1｜ 우리나라 책임운영기관제도의 주요 변화

연도 주요 내용

2004

∙ 책임운영기관의 유형 구분

: 자체수입의 비중이 낮은 기관의 특별회계 운영의 부담을 해소하기 위해 기관별 업무특성 에 따라 행정형과 기업형으로 구분

: 행정형 기관은 일반회계, 기업형기관은 특별회계를 적용

∙ 조직･인사운영의 자율성 확대

: 책임운영기관의 자율성과 책임성을 강화하기 위해 기관장 임기를 3년에서 5년으로 연장 (개방형 직위 임기와 동일), 최소한 2년 보장

: 책임운영기관 소속 직원의 인사적체 해소 및 사기진작을 위해 기관장의 인사교류 권한강 화(기관장이 소속 직원의 인사교류를 중앙행정기관의 장에게 요청한 경우 특별한 사유가 없는 한 중앙행정기관의 장의 승인 의무화)

: 인건비 총액의 범위 안에서 조직･정원 및 성과 인센티브제 운영의 자율성 부여(총액인건 비제 도입)

2005

∙ 예산운영의 자율성 강화(세출예산집행지침 개정)

: 중앙행정기관장의 예산전용권을 책임운영기관장에게 부여 : 초과수입금을 간접경비로 사용할 수 있는 기관 제한규정 폐지 : 초과수입금의 보상적 경비 지출범위 확대(10%에서 20%) : 인건비(100목)와 물건비(200목) 상호 전용 가능

2005.12

∙ 중앙책임운영기관 설치근거 마련

: 정부조직법 제2조 제2항의 규정에 의거 청으로서 “책임운영기관의 설치･운영에 관한 법 률” 제4조의 규정에 의하여 대통령령으로 설치된 기관

2006

∙ 국립과학수사연구소 등 26개 기관 추가지정 : 수원국도유지건설사무소 등 5개 기관 제외

∙ 특허청을 중앙책임운영기관으로 지정

2007년

~ 2014년

현재³⁾

∙ 6개 유형(조사연구형, 교육훈련형, 문화형, 의료형, 시설관리형, 기타유형)으로 총 39개 책 임운영기관을 지정

∙ 2009년 책임운영기관의 설치 및 운영에 관한 법률 총칙 개정

∙ 2014년 기관장 채용 관련 필요한 경우에는 필기나 실기시험을 치르게 할 수 있게 하고, 선 발시험위원회를 구성하여 위원회는 2명 또는 3명을 채용후보자로 중앙행정기관 장에게 추천(개정 2014년 7월)

∙ 인사상 특전과 관련하여 기관 운영 및 사업성과의 제고 등에 대한 공무원 특전심사시 기 관장 소속으로 특별승급위원회를 두고 ‘공무원보수규정 제 16조를 준용(본조신설 2014 년 6월)

∙ 고객만족도 조사 실시 (연 1회) (2012년 12월 신설)

연도 주요 내용

∙ 기관장은 기관의 자율성 및 전문성을 강화하기 위해서 인사권한을 가지는 사항에 대하여 인력관리계획 수립(2012년 12월 신설)

∙ 상여급 관리 개정: 제25조에 따른 상여금은 ‘공무원보수규정’ 및 ‘공무원수당 등에 관한 규 정’에도 불구하고 기관장이 따로 정할 수 있게 함(개정 2012년 12월)

∙ 2014년 6월 중앙책임운영기관 평가특례 조항 개정: (1) 법 제53조에서 ‘비교대상의 부존 재 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우’란 중앙책임운영기관이 1개인 경우를 말한 다. (2) 법 제53조에 따라 중앙책임운영기관의 평가를 ‘정부업무평가 기본법’에 다른 평가 로 갈음하는 경우 중앙책임운영기관의 장은 정부업무평가 결과를 안전행정부장관에게 제 출하여야 한다.

출처: “책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률 시행령”; 김근세(2010:13); 김근세(2007: 119)

2014년 7월 1일 시행된 ｢책임운영기관의 설치･운영에 관한 법률｣을 살 펴보면, 책임운영기관장의 성과평가 항목이 2011년도에 신설되었으며, 기 관의 성과에 따라 기관장의 성과연봉 지급액이 결정됨을 알 수 있다. 이는 기관장의 소속 기관의 경영 효율성과 성과창출에 대한 책임을 부여하는 것이라 할 수 있다. 반대로 ｢책임운영기관의 설치･운영에 관한 법률｣에서 는 기관장의 기관 성과에 대한 책임을 물어 채용계약의 해지에 대한 부분 도 명료화 하고 있다. 또한 인사관리의 경우에도 기관장의 재량권(제18 조)을 부여하고 있는데 소속공무원에 대한 임용과 정원의 조정과 부서 간, 그리고 소속 기관 간 인사 교류에 있어서 결정을 기관장에게 위임하고 있 다. 그리고 기관의 자율성과 전문성을 위한 기관장의 인력계획 권한을 부 여하고 있다(제21조의 2). 앞서 제시한 부분들 외에도 예산의 탄력적 운영 및 조직 정원에 대해 기관장에 권한을 부여하고 있는데 이러한 부분들은

3) 책임운영기관의 설치･운영에 관한 법률 시행령(시행: 2014. 7. 1.)

책임운영기관의 재량권과 자율성을 보장하는 조항이라 할 수 있으며, 동시 에 책임성을 강조하는 부분들도 있다. 특히 책임운영기관에 대한 평가가 그 실례가 될 수 있다.

책임운영기관의 평가를 위하여 평가단을 구성하는데 평가단 구성은 일 반적으로 ‘행정･경영 관련 학회 및 연구기관’, ‘경영평가 전문기관’ 그리고 회계법인, 기타 기관 운영이나 사업 성격에 적합한 전문기관들로서 안전행 정부장관이 인정하는 기관으로 한다(제29조의 13). 평가단의 종합평가 결 과는 웹상에 공고되며 우수기관에 대한 표창 및 포상금 지급이 이루어 지 고 있다(제29조의 14). 이러한 조항은 성과 향상 및 경영 효율성 증진을 위한 적절한 유인효과를 가지고 올 수 있음을 예상할 수 있다. 더불어 고 객만족도 조사(제14조의 3) 조항은 책임운영기관이 소유자인 국민에 대한 실제적인 행정서비스 만족도를 조사하는 것으로 기관평가에 있어서 행정 효과성을 증진시킬 수 있는 것이라 할 수 있다.

위와 같이 ｢책임운영기관의 설치･운영에 관한 법률｣은 기관의 재량권과 자율성 그리고 그에 따른 책임성을 강조하는 방향으로 변화해 왔음을 알 수 있다. 이러한 변화를 설명함에 있어 많은 선행연구들은 다음과 같은 6 가지 항목으로 국내 책임운영기관에 대한 특징들을 제시하고 있으며, 각 특징들에 대한 문제점과 개선방향을 논의하고 있다 -(1) 책임운영기관 선 정기준 (박천오 외 2003; 김렬･권영주, 2005) (2) 책임운영기관의 변화관 리(김근세, 2010), (3) 책임운영기관의 거버넌스적 성과(김근세, 2007), (4) 책임운영기관의 조직, 인사, 예산 그리고 자율성 확보 (안형기 외 2004; 문명재･이명진, 2010; 오영균, 2010; 임보영･류영아, 2006; 심광호 외 2014), (5) 책임운영기관의 조직문화(김근세･이경호, 2005; 김대건 외

2009), (6) 책임운영기관 고객만족 (우양호 외 2005).

책임운영기관에 대한 선정기준과 관련하여 많은 논문들이 책임운영기관 선정기준의 적합성과 확대적용 방안에 대하여 논의하고 있다. 김렬･권영 주(2005: 586)의 연구에서는 책임운영기관 선정기준을 도식화하여 설명하 고 있으며, 그 기준은 다음과 같이 4가지로 구성하고 있다 : “조직운영의 자율성, 인사관리의 신축성, 재정운영의 독립성, 성과관리의 가능성.” 이 러한 4가지 기준

⁴⁾

이렇게 제시된 선정기준들에 대해서 김렬･권영주(2005)는 대구, 경북지역 의 책임운영기관 분야 전문가들에 대한 AHP 분석을 실시하였고, 각 기준 들에 대한 상대적 중요도를 분석하였다. 분석결과를 살펴보면, 성과관리의 가능성이 가장 중요한 선정기준으로 인식되고 있었으며, 인사관리의 신축 성은 상대적으로 중요도가 낮게 인식되고 있었다. 또한 성과관리 가능성의 하위구성요소인 성과지표의 계량화, 조직목표의 명확성 그리고 조직운영 의 자율성의 하위 구성요소인 정책집행사무의 비중 등이 중요한 하위선정 기준으로 분석되었다. 본 이러한 분석결과의 책임운영기관 제도의 도입의

4) 김렬･권영주(2005: 584)에서는 김근세(1998), 서필언(2002) 그리고 박천오 외(2003)의 연구들을 종합･

정리하고 있으며 그 내용은 다음과 같다 : “① 김근세(1998): 과제성격(정책기획사무 위주, 정책집행사 무 위주, ② 서필언(2002): 정책결정기능을 제외한 사업적 기능을 가진 기관, 성과측정이 용이한 기관, 집행기관, 자체수입이 있는 기관, 공공성이 강해 조기에 민영화가 어려운 기관, ③ 박천오 외(2003):

집행사무 비율이 높은 기관, 성과측정이 용이한 기관, 정책연계성이 낮은 사무의 기관, 구성원규모가 적어도 100명 이상인 기관, 기관장의 직급이 3급 이상인 기관, 재정자립도가 일정 수준 이상인 기관.”

목적과 취지에 부합하기 위한 정확한 선정기준을 마련하는데 있어서, 상대 적으로 중요도가 높은 기준을 심도 있게 고려해 볼 필요가 있음을 시사함 과 동시에 상대적으로 중요도가 낮은 기준에 대한 보완적 방안을 강구해 야 함을 의미한다. 즉 책임운영기관의 선정기준은 자율성과 책임성의 두 가지 핵심 원칙에서 고려되어야 함과 동시에 정책집행사무의 성격과 성과 관리의 명확성이 바탕이 되어야 함을 제시한다.

책임운영기관 선정기준에 대한 하드웨어적 논의와 더불어, 많은 연구들 에서는 책임운영기관의 내부적 운영･관리 시스템에 대한 논의도 활발히 진행되었다. 즉 선정기준에서 제시된 기관 운영의 자율성 및 성과에 대한 책임성 문제는 물론, 소프트웨어적 측면역시 보다 심도 있게 파악하게 된 것이다. 우선 책임운영기관에 대한 변화관리 연구를 살펴보면, 책임운영기 관의 도입 배경과 그 성격을 설명하고 분권화라는 개념을 활용하고 있다 (김근세, 2010). 김근세(2010)의 연구에서는 우리나라 책임운영기관 제도 에 대한 변화과정을 시대적 상황과 연계하여 설명하고 있으며, 특히 행정 적 그리고 정치적 분권화라는 측면을 강조하고 있다. 즉 책임운영기관의 등장배경과 관련하여 중앙행정기관에서의 최하위 산하기관까지의 계층적 구조를 탈피하고, 시장운영체제를 도입하여 성과관리를 중요시하는 것으 로 이해될 수 있다. 또한 분권화적 측면을 더욱 강조하기 위해 책임운영기 관의 내부적 관리 시스템의 개혁도 주장하고 있는데 특히 조직관리, 인사 관리, 재정관리 개혁에 초점을 맞추고 있다.

이러한 내부적 관리 시스템의 개혁에 대한 부분은 김근세(2007)의 연구 에서도 잘 나타나 있다. 논의를 살펴보면, 책임운영기관의 거버넌스적 특 징을 신제도경제학적 관점과 관리주의 결합인 신공공관리의 원리로 접근

하고 있다. 이는 책임운영기관의 핵심으로 내세우는 관리재량권과 성과창 출 및 성과계약과 연관되는 것으로 구조적 분권화에 따른 기관 재량권 그 리고 성과평가로 인한 책임성을 부여하는 의미로 해석된다. 김근세(2007:

110)의 연구에서는 Talbot et al.(2000: 7-8)의 연구를 인용하여 관리재 량권과 성과계약을 설명하고 있는데 특징적인 부분들을 제시하면, 구조적 분화를 통한 기관의 전문성과 특수성을 강조하며 기관 운영에 있어서의 기관장의 리더쉽, 권한과 책임성을 강조하고 있다고 할 수 있다. 성과창출 을 위한 성과계약 측면에서는 기관 서비스의 질과 효과성 확보를 강조하 고 성과평가를 강조하고 있음을 알 수 있다. 즉 책임운영기관에 대한 거버 넌스적 접근법을 통하여 구조적인 분권화를 통해 기존의 정부 중심의 일 괄적인 정책 집행 및 서비스 전달이 아닌 책임운영기관장에 권한을 이양 함으로써 전문성을 바탕으로 경영 자율성과 재량권을 부여하고, 그에 따른 기관 서비스의 질적 증진을 위한 책임성을 강조하는 구조라고 할 수 있다.

또한 이러한 구조적 분화 및 성과계약으로의 변화에 대하여 책임운영기관 소속 공무원들의 인식도 조사를 한 결과, 전반적인 제도적 평가에서는 행 정서비스의 품질향상과 서비스개발 및 세입확보에 많이 노력해 왔음을 인 정하고 있다. 하지만, 행정전문성, 공직사회 분위기 쇄신, 업무성과/능률 성 향상, 업무수행 절차 개선 등에 대해서는 상대적으로 변화관리가 잘 진 행되지 못하였음을 지적하고 있다.

앞서 제시한 거버넌스적 접근과 변화관리 연구들에서 ‘기관운영에 대한 권한이양’과 ‘실질적 자율성 확보’에 대한 논의에 있어 가장 중요한 것이 조직, 인사, 재정 관리의 자율성이라 할 수 있다. 안형기 외(2004)의 연구 에서는 조직의 효과성을 기관장의 권한과 연계하여 설명하고 있으며, 책임

운영기관 운영의 효과성을 위해서 조직 및 인사제도가 중요한 요소임을 지적함과 동시에 기관장의 권한이 조직의 효과성을 부정적 또는 긍정적으 로 결정짓는 매개자 역할을 함을 강조하고 있다. 조직과 인사부분에도 핵 심적 요소들은 조직목표의 명확도, 조직운영 권한의존도, 기관장채용제도 합리성, 그리고 공무원의 소외의식으로 정리되고 있으며, 이 4가지 요소들 을 조직의 효과성 향상으로 매개하는 부분이 바로 기관장의 권한확대이다 (안형기 외, 2004: 633).

｜표 2-2｜ 조직 효과성을 위한 중요요인과 매개요인

잠재변인 측정변인

기관운영 효과성 향상

1) 업무수행 효과성 증진, 2) 행정전문성 향상, 3) 업무성과 및 능률성 향상, 4) 응집력 및 창의성 자극, 5) 행정 책임성 강화, 6) 의사결정 참여확대, 7) 행정서비스 질 향상

기관장 자율적

권한 확대 1) 조직운영권 확대, 2) 인사권 확대, 3) 예산 운영권 확대 조직목표의

명확도 1) 조직 목표 및 임무 분명, 2) 목표 및 성과지표 분명 조직운영권한

의존도 1) 정치적 인간, 2) 주무부처 개입필요, 3) 소속된 기관에 정책자문 기관장 채용의

제도적 합리성 1) 기관장 채용 합리성, 2) 책임 기관장 임용, 3) 규정 기관장임용 도움 공무원의

소외의식

1) 공무원 승진 불리, 2) 인사교류 불리, 3) 소관부처로부터 소외, 4) 타 부서보다 사기저하

출처: 안형기 외(2004: 633)

기관장의 권한 확대에 따른 조직, 인사 및 재정 관리의 자율성이 중요시 된다면, 기관 운영에 필요한 실질적 관리 제도의 특징과 개선방안 등에 대해 살펴 볼 필요가 있다. 우선 오영균(2010)은 책임운영기관에서 있어서 예산 제도에서 문제점과 개선방안을 제시하고 있다. 책임운영기관이 추구하는 궁극적인 목적, 자율성과 책임성을 중심으로 “예산운영의 신축성 강화와 다년도 예산제도 운영”의 중요성을 지적하고 있다(오영균, 2010: 75). 특히, 책임운영기관 관리적 측면에서 있어서 문제점 부분에서는 예산 및 회계 관리의 문제점을 지적하고 있으며, 기관장의 예산운영 권한 확대가 가장 시급함을 지적하고 있다. 더불어 예산의 탄력적 집행 불가능, 각종 규정 및 관계 부처의 과다한 통제 등 예산활용에 어려움이 있음이 지적되었다.

책임운영기관들 중에서는 기업형 의료기관 및 사업기관 그리고 행정 사업 기관의 경우 예산 및 회계 관리의 어려움이 많은 기관으로 분석되었다(오 영균, 2010: 79).

오영균(2010)의 연구가 실제적인 예산제도 개선방안(장기적 관점의 다년도 예산제도 도입)에 대한 정책적 함의를 제시하고 있는 반면, 임보영･류영아 (2006)의 연구에서는 10개 책임운영기관들을 대상으로 상대적 재정관리 효율성을 비교 분석하고 있다. 재정 관리의 효율성 분석을 위하여 임보영･

류영아(2006)는 투입 대비 산출을 기본적 분석 틀로 구성하고 투입 요소 에는 인력과 예산 그리고 산출 요소에는 재정자립도 및 예산절감비중을 활 용하고 있다. 자료포락분석을 실시하여 연구의 함의점을 제시하고 있는데, 첫 번째는 기존의 재정자립도가 높은 기관은 현재 그리고 미래에도 재정 자립도가 높음을 시사하고 있다. 이는 자율성이 부여되는 책임운영기관이라 할지라도 인력 및 예산 운영이 자유롭지 못한 행정적 특성이 있기 때문에,

책임운영기관으로 지정이 되더라도 과거와 현재를 비교하였을 때 재정자 립도에는 큰 변화가 없음을 의미한다. 두 번째로는, 재정자립도가 높은 책 임운영기관일지라도 재정 관리의 효율성은 검증되지 못하고 있음을 제시 하고 있다. 이 부분 역시 재정자립도가 높은 책임운영기관일지라도 만약 이러한 기관들이 책임운영기관으로 지정이 되지 않더라도 재정자립도는 높을 가능성이 있다는 것을 의미한다. 즉 자료포락분석을 통해 재정관리 비효율을 발생시키는 원인을 찾는데 한계는 있지만, 책임운영기관들의 재 정자립도 및 재정 관리 효율성 측면은 여전히 문제가 되고 있음을 시사한다.

김근세(2007)의 연구는 책임운영기관의 전환과 함께 재무적 성과에 대한 인식을 분석하고 있는데, ‘합리적 예산집행’이 가장 큰 성과로 조사되었으며,

‘기업회계제도 운영 및 예산/회계규정’이 조직의 성과에 기여한 점은 낮은 것으로 분석되었다.

｜표 2-3｜ 책임운영기관 전환에 따른 재무관리 성과 인식조사

구성 평균

예산 집행의 합리성 2.92

예산 이월/전용의 적절성 2.89

원활한 기업회계제도 운영 2.88

예산/회계규정이 조직의 성과에 기여 2.88

평균 2.89

출처: 김근세(2007: 136)

문명재･이명진(2010)의 연구에서는 책임운영기관 운영에 있어서 자율성 확보를 위해서 조직 및 인사 관리와 관련한 쟁점사항과 개선방안에 대하 여 논하고 있다. 이 연구에서는 조직과 인사관리에 있어서 기관장의 역할

을 강조하고 있으며, 그와 더불어 조직 규모 및 성과의 관리에 대한 제도 적 보완점을 강조하고 있다. 책임운영기관의 조직 간 인사교류, 충원 및 발령, 성과지급에 있어서 기관장에 대한 권한을 부여하고, 또한 기관장 임 용과 관련하여 공모직 방식도 필요함을 제시하고 있으며, 직원의 동기부여 를 위한 성과급 지급 관리 체계도 보완이 필요함을 지적하고 있다. 문명 재･이명진(2010) 연구의 핵심을 정리하면 다음과 같이 요약될 수 있다.

｜표 2-4｜ 조직 및 인사측면의 자율성 확보 방안

조직운영 자율성 인사운영 자율성

기관장임용 개방직 임용과 공모직 임용 병행

기관장 직원 임용

기관장에게 위임된 임용권에 대한 사전승인 및 협의를 요구할 수 없 도록 명시

기관 선정 정책영역별 집행기능 및 서비스 기능 집중 기관 선정

조직 규모

충원 및 인사교류에 대한 기관장 권한 강화 및 총액인건비제 탄력 적 운영

성과급 지급 예산절감분을 성과상여금으로 전 환에 필요한 제도적 보완

견제 장치 기관장 재량권에 대한 견제 조직 조직몰입 강화

소속 공무원의 독립적 운영방안 필요

출처: 문명재･이명진(2010: 50-58) 재구성

또한 김근세(2007: 134-135)의 연구에서는 책임운영기관 전환과 함께 조직 및 인사관리 성과에 대한 인식을 조사･분석하고 있는데, 조직관리 성 과에 대해서는 ‘조직/정원규정이 조직성과에 기여’가 가장 높게 인식되고 있었으며, ‘정원책정과/조정의 합리성’ 부분은 조직관리 성과에서 가장 낮 게 인식되고 있었다. 또한 인사관리 성과와 관련하여 ‘소관부처에의 소속 감’은 높게 평가되고 있는 반면, 책임운영기관 전환 후 ‘인사교류 기회의 공평성’ 및 ‘승진기회의 공평성’은 상대적으로 낮게 평가되었다.

｜표 2-5｜ 책임운영기관 전환에 따른 조직･인사관리 성과 인식 조사

구성(조직관리) 평균 구성(인사관리) 평균

적절한 하위기관/ 조직설치 2.71 승진기회의 공평성 2.57

정원 책정/ 조정의 합리성 2.70 인사교류 기회의 공평성 2.51

계약직의 적절한 활용 2.76 소관부처에의 소속감 2.76

조직/ 정원규정이 조직의 성과에 기여 2.82 사기향상 2.60

평균 2.75 평균 2.61

출처: 김근세(2007: 136)

책임운영기관의 자율성 및 책임성 확보를 위한 내외부적 관리제도 및 시스템에 대한 연구와 더불어 강조되는 것이 조직문화이다. 책임운영기관 은 순수행정기관에서 성과창출을 위한 시장원리 및 경쟁원리를 도입한 혁 신적･제도적 결과물이다. 즉 기존의 순수행정기관에서 책임운영기관 체제 로 전환되면서 초래될 수 있는 조직문화의 변화는 책임운영기관의 성과에 큰 영향을 미칠 수 있으며 조직구성원의 업무 만족도, 직무 몰입 등에 영 향을 미치는 중요한 요소라 할 수 있다. 이러한 책임운영기관의 조직문화 에 대한 논의는 김근세(2007), 김대건 외(2009)과 김근세･이경호(2005)의 연구에서 찾아볼 수 있다.

김근세(2007: 146-147)의 연구에서는 책임운영기관 소속 공무원들의 직무만족 및 조직몰입에 대한 인식도를 분석하였는데 직무만족의 경우에 는 책임운영기관 본연의 업무에 대한 만족도는 높은 것으로 평가되었으나,

‘임금에 대한 만족’ 및 ‘경력관리’ 그리고 ‘조직의 감독자에 대한 만족’은 낮게 평가되었다. 또한 조직 몰입의 경우 조직을 위한 보통이상의 노력을 한다는 부분과 조직의 성패에 대한 관심이 가장 높게 평가되었으나, ‘조직 에 대한 충성심’ 그리고 ‘구성원과 관련된 조직의 중요한 정책에 동의가능’

에 대한 부분은 낮게 평가되었다.