환무(還舞)형 발전 패러다임과 한반도의 미래 국토

미래의 한반도 • 2

이상준 국토연구원 선임연구위원 ([email protected])

환무(還舞)형 발전 패러다임과 한반도의 미래 국토

한반도의 미래상

미래에 대한 전망은 사람에 따라 낙관적일 수도 있고 비관적일 수도 있다. 프랑스 철학자 알랭이 “비관은 기분의 문제이고 낙관은 의지의 문제”라고 주장하였듯이, 사람의 주관적 판단에 따라 전망의 결과는 다를 수밖에 없다. 비관적인 미래상은 그 누구도 원치 않지만 한반도의 미래에 대해서는 낙관적인 전망과 비관적 전망이 교차하고 있다. 지난 2년 동 안의 남북관계는 미래 전망의 어려움을 여실히 보여주고 있으며, 앞으로의 남북관계에도 많은 굴곡이 있을 것으로 예상된다.

2020년 현재의 한반도는 세계인들에게 기이한 모습으로 비치고 있다. 전 세계 어디에 서도 20배 이상의 경제적 격차를 보이는 두 국가가 국경을 마주하고 있는 곳은 찾아볼 수 없다. 그리고 이것은 북한의 고립과 단절이 얼마나 심각한 상황인지를 보여주는 결과이 다. 하지만 이러한 한반도의 기이하고 암담한 현실이 기회가 될 수도 있다. 국가의 강점 과 약점을 이야기할 때 항상 염두에 두어야 하는 점은 영원한 강점이나 약점은 존재하지 않는다는 것이다. 상황이 바뀌어 강점이 약점이 될 수도 있고 반대로 약점이 강점이 될 수도 있다. 앞으로 전 세계 어느 국가도 국토가 두 배로 늘어나거나 인구가 절반 이상 증 가할 기회를 가질 수는 없을 것이다. 오직 우리만이 이러한 기회를 갖고 있다.

제466호 2020 August

한반도의 미래상 또는 비전에 대해서는 많은 논의들이 있었다. 주로 한반도가 ‘동북아의 교류협력 중심’이 되어야 한다거나 ‘세계인들에게 존경받는 중견 국가’가 되어야 한다는 주장들이 많았다. 김원배, 류재영, 오성호 외(2007)는 주변국과의 연계, 동반발전을 통해

“한반도를 동북아 경제문화 교류의 중심으로 구축”하자는 비전을 제시한 바 있고, 강정모 (2016)는 홍익인간 이념을 기본으로 하는 “교육 · 과학기술 · 경제 · 문화의 창조혁신 생태 계 중심지”라는 비전을 제시한 바 있다. 최원식(2009)은 “소국주의를 멀리 내다보며 대국 과 소국이 함께 모이는 중형(中型)국가”라는 비전을 주장했으며, 서진영 외(1998)는 “선 후진국 간의 가교”를 한국의 비전(이상준, 정일호, 김원배 외 2009에서 재인용)으로 제시 한 바 있다. 최태욱 외(2007)는 “남북이 공동으로 번영하는 한반도 경제권 형성”을 비전 (박종철 외 2007에서 재인용)으로 제시하였고, 노무현 정부는 2030년을 목표로 한 국가 비전으로서 ‘존경받는 열린 국가’를 제시한 바 있다(대한민국 정책브리핑 2006). 경제 · 인 문사회연구회는 2050년 바람직한 한국의 미래 모습으로 ‘경제적으로 풍요롭고 편리한 사 회’, ‘공정하고 차별 없는 사회’, ‘평화롭고 안전하고 쾌적하고 건강한 사회’, ‘인류사회에 기여하는 국가’를 제시하고 국가 비전으로 ‘기술 · 제도 · 문화 혁신으로 평화번영에 선도 하는 세계 모범국가’를 제안하고 있다(최병삼 외 2019).

지금까지의 논의들을 종합해보면, 한반도는 대륙과 해양 문명의 융합 속에서 대내외 적 발전 잠재력을 극대화함으로써 그 가치를 높이고 동북아와 세계경제에서 교류 중심의 역할을 적극적으로 해 나가는 비전을 지향할 필요가 있다. 물론 이러한 비전은 반드시 통 일을 전제로 한 것은 아니다. 통일 여부와 상관없이 남북한이 함께 한반도가 가진 고유의 지정학 · 지경학적 잠재력을 동북아 및 세계경제의 중심으로 도약하는 기회와 결합시킬 수만 있다면, 한반도는 교류와 융합을 선도하는 역할을 담당할 수 있을 것이다.

한반도의 미래 국토

국토는 인간과 사회의 발전을 가능케 하는 공간이며, 국토발전은 우리의 삶이 더 나아지 도록 국토공간을 변화시키는 행위 및 그 결과라고 할 수 있을 것이다. 미래 한반도의 국 토발전은 비전 실현을 위한 새로운 발전 패러다임하에서 모색할 필요가 있다.

1. ‘환무(還舞)형 발전’ 패러다임

인구감소와 저성장 그리고 코로나19 팬데믹으로 요약되는 뉴노멀(new normal) 시대의

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국가발전 패러다임은 고속성장 시대와는 다를 수밖에 없다. 지난 몇 년 전부터 우리 사회의 화두가 된 고령화, 인구감소, 경제의 저성장과 함께 팬데믹이 우리의 삶을 더욱 느리게 만들 고 있다.

해방 이후 지금까지 우리의 경제발전은 이른바 ‘선진국 따라잡기’ 중심의 국가발전 패 러다임에 따라 이루어졌다. 한 단계씩, 때로는 몇 단계씩 올라가는 ‘사다리형 발전’을 통 해 세계 11위의 경제강국으로 발전했다.¹⁾ 하지만 이제는 이러한 방식의 국가발전 패러 다임이 한계를 맞고 있다. ‘행복은 성적순이 아니다’라는 말이 현실 세계에서도 확인되 고 있는데, 한국인들의 행복도가 우리의 경제 규모나 수준에 비해 낮게 나타나고 있기 때문이다.²⁾ 이러한 측면에서 우리는 ‘환무(還舞)형 발전’ 패러다임을 고려할 필요가 있 다. 선의의 경쟁자와 함께 잘 되자는 인식이 ‘환무형 발전’의 기본 이념이다. 사다리를 타고 위로만 올라가는 것이 아니라 서로 손잡고 둥근 원을 그리면서 천천히 함께 오르 자는 ‘환무형 발전’ 패러다임에 기반한 미래 국토발전 전략을 준비해야 할 것이다.

2. ‘환무형 발전’ 패러다임에 기반한 국토발전 전략

‘환무형 발전’ 패러다임에 기반한 국토발전을 위해서는 몇 가지 지향점을 고려할 필요가 있다. 이 글에서는 포용성, 미래지향성, 매력성, 개방성 등 네 가지 지향점을 가지고 국토 전략을 논의하고자 한다. 즉, 포용적인 국토발전, 새로운 미래 성장의 동력을 품은 국토 발전, 매력적인 국토발전 그리고 세계인들과 함께하는 국토발전이다.

1) 포용적인 한반도

여름에 내리는 큰비에 대비하여 미리 댐의 수문을 열어서 수위를 조절하듯이, 미래의 통 일이라는 큰 변화에 대비하여 미리 남북 간의 격차를 줄여가는 것은 중요한 의미가 있다.

통일 이전에 5~6배 정도의 경제적 격차를 보였던 동서독도 통일 이후 여러 가지 혼란을 겪은 것을 보면, 20배 이상의 경제적 격차를 보이는 남북한이 무엇을 준비해야 할 것인지 는 너무나도 명확하다. 현재 우리와 30년 이상의 개발 격차가 있는 북한의 국토를 발전시 킴과 동시에 지역 간 불균형 심화와 환경파괴와 같은 부작용도 최소화할 방안을 마련하 는 것이 필요하다. 또한 남한과 북한이 서로를 포용할 수 있는 지속가능한 국토발전을 도 모해 가는 것이 매우 중요하다. 이러한 측면에서 볼 때, 인구감소와 저성장은 새로운 기

1) 2018년 국제통화기금이 발표한 명목 GDP 순위로 한국은 세계 11위임.

2) 유엔의 세계행복보고서에 따르면 2018년 한국의 행복지수(삶의 만족도)는 156개국 가운데 54위로 2012년(41위)보다 크게 낮아졌음(동아일보 2020).

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‘환무형 발전’을 기반으로 포용적인 한반도를 만들어가기 위해서는 남북한의 격차를 줄 여나가는 것이 중요하다. 물리적 영역과 사회제도적 영역으로 나누어 격차를 줄이는 로 드맵이 필요하고, 이러한 노력은 중앙정부도 중요하지만 지방정부의 적극적 참여도 필요 하다. 우선 남북 접경지역에 위치한 경기도, 강원도, 인천광역시 등과 북측의 인접 지자 체 간 협력체계를 구축해서 도시 및 농촌의 발전과 관련한 각종 인적 협력을 시작할 필요 가 있다. 장기적으로는 북한 전역의 지자체와 남측 지자체 간의 상호 협력체계를 구축해 서 격차 축소를 위해 노력할 필요도 있다. 중앙정부는 각종 제도와 기준 등 중앙정부 차 원에서 할 수 있는 과제를 처리해야 할 것이다. 이러한 지자체 간의 상호 협력에서는 남 북 주민들의 생활과 밀접하게 연관되어 있는 주거, 환경 분야의 격차 해소 노력을 우선적 으로 기울일 필요가 있을 것이다.

2) 새로운 미래 성장의 동력을 품은 한반도

미래의 한반도 국토는 단순히 단절을 극복하고 서로 이어지는 것에 그치지 않고 이전보 다 더 강해진 모습으로 거듭나야 할 것이다. 접합수술이 단순히 절단된 부위를 연결하는 것이 아니라 수술 이전보다 더 강한 신체로 만드는 토대가 되어야 의미가 있는 것처럼, 한반도의 국토도 단순히 분단 극복에 그치는 것이 아니라 분단 이전보다 더 발전된 모습 의 국토가 되어야 할 것이다. 우리는 북한지역을 단순히 저임 노동력의 공급지대나 남북 격차의 축소 대상으로만 볼 것이 아니라 보다 창조적인 성장동력 창출의 무대로 보고 이 를 고려한 국토전략을 모색할 필요가 있다.

이러한 측면에서 우리에게는 북한의 도시와 국토개발 과정을 새로운 성장동력의 실험 무대(test bed)로 적극 활용하는 접근이 필요하다. 이를 위해 북한이 추진 중인 경제개발 구 중에서 ICT나 복합관광의 잠재력이 높은 대상을 중심으로 우선 남북협력을 통한 실험 적 개발을 추진한다. 후에 그 성과를 바탕으로 배후 대도시 지역에서의 성장동력산업 정 착을 도모해 가는 단계적 접근이 필요할 것이다.

3) 매력적인 한반도

사람의 매력은 외모나 품성에서 자연스럽게 느낄 수 있는데, 장소의 매력은 어디에서 나오 는 것일까? 장소가 가진 자연적인 경관이 매력적인 곳으로는 먼저 스위스가 떠오르고, 다 양한 문화가 매력적인 곳으로는 홍콩, 뉴욕 등이 떠오른다. 한반도는 무엇을 통해 매력적

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인 곳이 될 수 있을까?

매력적인 국토발전이라는 측면에서 볼 때 중국, 일본 등 주변국들이 가진 문화적 강점 들과 한반도가 가진 문화적 자산을 결합시켜 우리만의 ‘매력 있는 문화’를 만들어내는 것 이 필요하다. 주변국과 함께 발전하는 ‘환무형 발전’의 패러다임을 기반으로, 대륙문화의 중국과 해양문화의 일본이 갖고 있는 문화적 자산들에서는 찾아보기 힘든 한반도만의 매 력적인 문화를 키워 나갈 필요가 있다. 쿠바가 근대 건축물로 이루어진 시가지와 음악 등 을 관광자원으로 활용하고 있듯이 북한의 문화자산도 재평가할 필요가 있을 것이다. 이 질적인 모습으로 발전한 한반도의 절반이 오히려 새로운 한류 창출의 자양분이 될 수도 있는 것이다.

매력적인 한반도 만들기 차원에서 발전 잠재력이 높은 서해안의 해주와 동해안의 원산 을 문화관광 거점으로 육성할 필요가 있다. 해주와 원산은 남북 접경지역에 위치해 있고, 각각 중국과 일본 관광객 유치에 유리한 잠재력을 갖고 있다.

남북협력을 통해 단계적으로 백두대간과 비무장지대 지역의 청정 자연자원을 한류 문 화에 결합하여 생태문화 거점을 조성해 가는 것도 고려할 필요가 있을 것이다. 장기적으 로는 중국, 일본, 러시아 극동을 연결하는 한반도 중심의 ‘(가칭) 생태문화도시회랑’을 형 성하여 한반도의 매력을 주변국 도시들과 연계해서 증진시킬 필요가 있다.

4) 세계인들과 함께하는 한반도

지금까지 한반도 국토전략과 관련한 논의들은 주로 남북 간의 격차 축소에 초점을 맞추 었기 때문에 동북아 교류협력을 선도할 전략에 대한 논의가 부족했다. 이제 새로운 국토

<그림 1> 원산갈마지구 건설 현장

자료: 연합포토.

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3) 지금까지의 국토정책은 물리적 영토를 전제로 발전을 모색하는 접근이었음. 이러한 접근은 기후변화나 초국경화 그리고 한반도 통일과 같은 거대한 여건변화에 대응하는 데 한계가 있음. 국토정책은 더 이상 물리적 영토 측면의 계획이 아니라 국가발전을 위한 공간전략으로 기능해야 하고, 유럽연합에서 그렇게 하듯이 동북아 전체를 고려한 공간전략을 마련할 필요 가 있음. 동북아 차원의 도시발전, 산업입지, 인프라 개발을 새로운 국토정책에서 고려해야 함(이상준 2017).

전략에서는 한반도 전체를 동북아와 연계하는 전략적 접근을 고려해야 할 것이다.³⁾ 과거 우리 정부는 2040년을 목표로 ‘세계로부터 기회가 몰려오는 한반도 대(大)국토 실현’을 비전으로 제시한 바도 있다.

모든 것이 네트워크로 연결되는 세상에서 우리는 주변국과 공동으로 발전할 수 있는 전략을 모색할 필요가 있다. 이러한 측면에서 ‘닫힌 영토’에서 ‘열린 영토’ 개념으로의 한 반도 국토발전을 추진해 가는 것이 중요하다. 초국경화 시대에 이루어질 ‘환무형 국가발 전’의 큰 틀은 주변국들과 함께 손잡고 협력하면서 발전하는 국가발전을 의미하며, 이를 위해서는 국가와 국가 간의 장벽을 넘어서 자유로운 인적, 물적 교류와 협력이 가능할 수 있도록 제도적, 물리적 기반을 구축하는 것이 중요하다. 이를 위해 북 · 중 · 러 접경지역 의 신의주와 나선을 우선적으로 국제개방도시로서 발전시키기 위한 남북협력을 추진하 고, 중장기적으로는 한반도와 주변 지역을 연결하는 초고속교통망 구축과 자유 이동을 위한 제도적 기반을 구축할 필요가 있을 것이다.

5) 국토전략의 실현을 위한 과제

계절에도 봄, 여름, 가을, 겨울의 사계절이 있듯이 한반도의 국토발전을 위한 노력도 단 계적으로 진행되어야 한다. 가을에 제대로 곡식을 거두기 위해서는 겨울부터 땅을 다지 는 과정과 봄, 여름의 노고가 필요하다. 봄에 좋은 씨앗을 뿌려야 가을에 좋은 결실을 맺

단기 중기 장기

‘환무형 발전’을 실현하는 교류와

융합의 중심

포용적인 한반도 만들기

남북 간 각종 기준, 제도의 격차 및 통합 잠재력 확인, 남북지자체 간 협력체계 구축

접경지역, 경제개발구 중심의 남북지자체 협력 추진

북한 균형발전, 한반도 균형 발전 측면의 중앙·지방정부·

민간 협력체계 구축 추진

새로운 성장동력을 품은 한반도 만들기

ICT, MICE, 의료관광 등 남북

공동 신성장동력 선정 신성장동력 중심 특구 조성 북한 주요 도시의 성장동력 거점화 추진

매력적인 한반도 만들기

원산, 해주 등 접경지역에서의 문화거점 조성 추진

백두산, 비무장지대, 백두대간 축의 생태, 문화거점 조성

한반도를 중심으로 한 동북아 생태문화도시회랑 추진

세계인들과 함께 하는 한반도 만들기

신의주, 나선 등 북·중·러 접경지역 개방거점 조성 추진

한·중·일·러 고속교통망 연결 추진

동북아 역내 무비자 및 주요 도시연결 복합교통망 확충 자료: 이상준 2017, 저자 재작성.

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을 수 있듯이, 한반도의 미래 국토발전을 위해서는 남북이 한반도의 미래 비전을 공유하 고 이를 위한 국토전략에 합의하는 것이 중요하다. 남북 정상회담을 통한 비전과 전략 공 유가 필요하며, 이러한 정상 간의 합의로 단계적인 추진 로드맵이 만들어질 필요가 있다.

이것이 ‘봄’에 할일이다.

이러한 로드맵의 실현은 남북 간 협의체와 국제적 협의체의 투 트랙(two tracks)으로 진행될 필요가 있을 것이다. 남북 간 협의체는 기존의 ‘남북경제협력추진위원회’를 활용 하고, 국제적인 협의체는 6자회담 참여국에 유럽연합(EU) 등 관심을 가진 국가들이 참여 하는 ‘(가칭) 한반도 이니셔티브(Initiative)’ 구성을 통해 추진할 필요가 있다.

앞에서 제시한 국토전략이 실현된다면, 미래 한반도는 지금보다 더 살기 좋은 국토로 변모할 것이다. 남북은 더 깨끗해진 환경에서 더 편리해진 인프라를 활용하며 세계인들 과 소통할 수 있게 될 것이다. 한반도의 미래 비전과 전략들은 동북아 주변국을 포함한 국제사회의 이해를 얻어낼 때, 실효성이 있을 것이다. 한반도와 동북아가 ‘사다리형 발전’

이 아니라 ‘환무형 발전’을 할수록 중국, 러시아, 일본의 국가발전에도 도움이 된다는 인 식, 한반도가 매력적인 장소로 거듭나는 것이 동북아 전체의 매력도를 높여 그들 국가에 도 이익이 된다는 인식의 공유가 필요할 것이다. 우리 정부는 한반도와 동북아의 선순환 적인 발전이 가능하다는 인식을 국제사회와 공유하기 위한 노력을 다각도로 기울여야 할 것이다.

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참고문헌