시장기구를 중심으로 작동되는 시장경제는 시장이 정상적인 기능을 수행하는 경 우 시장실패가 발생하더라도 시장의 자정능력에 의하여 이를 교정할 수 있다는 믿 음에 기초한다. 시장이 정상적인 기능을 수행하기 위해서는 그 시장에 경제적인 의 미에서 자유롭고 공정한 경쟁이 유지되고 있어야 한다. 경제적 경쟁은 고여 있는 것이 아니라 움직이는 것이므로, 경쟁이 유지되기 위해서는 참여할 의사와 능력을 가진 모든 사업자들에게 시장이 개방되어 있어야 한다. 즉 시장에 법제도적인 요인 에 의한 것이든, 사실적인 요인에 의한 것이든 진입장벽이 없어야 한다. 그런데 시 장에 따라서는 그 시장에서 거래되는 상품 또는 서비스의 특수성 또는 사업자의 특 수성을 고려하여 법에 의하여 신규 사업자의 진입을 제한하는 제도를 두고 정부가 이 제도의 운영을 통해 시장에서 활동할 수 있는 사업자의 수를 통제하는 경우가 있다. 외형적으로는 경쟁제한적인 규제처럼 보이는 이러한 진입규제 제도가 정당성 을 갖는 경우는 경제적 경쟁 외에 그 시장에서 특별히 고려될 필요가 있는 가치가 인정되는 경우인데, 매체와 프로그램의 사회ㆍ문화적 측면의 공익성이 중시되는 방 송시장이 대표적인 경우이다.
새로운 방송매체와 관련된 사업자에 대한 진입규제
방송시장에서 진입규제의 근거를 이루는 논리의 타당성은 전통적인 방송매체인 지상파방송에 비하여 종합유선방송(SO), 위성방송, 인터넷멀티미디어방송(IPTV) 등 다양한 유형의 새로운 방송매체의 경우에는 상대적으로 약하게 나타난다. 지상 파방송의 경우에는 사업에 필수적인 전파자원의 희소성으로 인한 자연독점적 특성 과 불특정 다수의 시청자에 대한 일방적인 내용 전달로 인한 사회적 영향력이 진입 규제의 근거가 되는 논리로 제시되지만, 이러한 논리가 유료 가입자 기반으로 운영 되는 새로운 방송매체의 경우에는 그대로 적용되기 어렵다. 그럼에도 불구하고 방 송법은 새로운 방송매체와 관련된 사업자들에 대해서도 공익성에 기반을 둔 방송매 체로서의 특징을 강조하여 엄격한 진입규제 제도를 두고 있는데, 실제 이 제도의 운영은 최근 들어 방송시장 환경변화에 대응하여 비교적 유연하게 이루어진 것으로 보인다. IPTV와 같이 방송ㆍ통신 융합형 매체의 경우 방송시장에서의 진입규제 제
방송채널사용사업자에 대한 진입규제의 딜레마, 해법은 없는가?
홍대식 서강대학교 법학전문대학원 교수/변호사
2011-02-01
도의 필요성이라는 대전제 때문에 매체 출현이 가능한 기술적 환경이 성숙되었음에 도 제도적 여건이 마련되지 않아 도입이 지연되는 진통을 겪기도 하였지만, 방송시 장에서의 진입규제 제도 운영의 방향이 경쟁제한적 규제로서의 성격을 줄이는 방향 으로 전환된 점은 분명해 보인다. 이러한 방향 전환에는 경제적 경쟁을 더 이상 방 송의 공익성과 대립물로 보지 않고, 경제적 경쟁의 촉진을 통하여 방송의 다양성, 지역성ㆍ문화적 가치의 구현, 시청자 권익의 증진과 같은 방송의 공익성을 실현하 는 데에 기여할 수 있다는 인식이 반영되어 있다.
방송채널사용사업자 승인심사에 대한 엇갈린 평가
사업영역으로서 전송수단이 되는 플랫폼 계층과 방송의 내용을 구성하는 콘텐츠 계층이 구분되는 새로운 방송매체 관련 사업에서 방송매체에 프로그램을 공급하는 기능을 하는 방송채널사용사업자(Program Provider; PP)의 경우에는 진입규제가 이원적으로 이루어지고 있다. 일반 PP의 경우에는 등록제로 운영되고 있어 진입장 벽이 낮은 반면에, 종합편성이나 보도 또는 상품소개와 판매에 관한 전문편성을 행 하는 PP의 경우에는 승인제로 운영되고 있어 진입장벽이 높은 편이다. 2010년까지 보도 전문편성 PP는 2개, 상품소개와 판매에 관한 전문편성 PP를 지칭하는 홈쇼핑 PP는 5개였고, 이들도 모두 2001년 이전에 승인을 받은 사업자였다. 종합편성 PP 는 아예 없었다. 그런데 최근에 정부(방송통신위원회)의 잇따른 사업자 승인심사 절차 진행에 따라 이들 승인대상 PP 시장에도 큰 변화가 예고되고 있다. 우선 정부 는 2010년 12월 31일 종합편성 PP로서 6개 신청법인 중 4개 법인을, 보도 전문편 성 PP로서 5개 신청법인 중 1개 법인을 신규 사업자로 승인하였다. 또한 홈쇼핑 PP의 경우에도 사업 내용에 중소기업 전용이라는 제한을 두어 신규 사업자 승인심 사 절차를 진행할 예정이다.
단순하게 보면 이러한 변화는 엄격해 보이는 방송법상 진입규제 제도를 비교적 유연하게 운영해 온 정부의 방송정책 운영 방향에 크게 벗어나지 않는 것으로 보인 다. 그러나 이번의 신규 사업자 승인에 대하여는 방송의 공익성 실현이라는 관점뿐 만 아니라 시장에서의 경쟁 촉진이라는 관점에서도 과연 최선의 선택이었는지에 대 한 곱지 않은 시선이 존재한다. 특히 방송 내용 구성 측면에서 지상파방송과 다를 바가 없어 사회적 영향력이 적지 않을 것으로 예상되는 종합편성 PP의 경우 승인 받은 사업자가 4개로서 모두 언론사들이라는 점에서 이해관계가 엇갈리는 언론사들 에 따라 이번 종합편성 PP 승인 결과를 보는 관점은 극과 극으로 갈린다. 또한 우 리나라 방송시장의 규모나 수익구조에 비추어 신규로 승인을 받았거나 받게 될 PP 의 사업 전망을 비관적으로 보는 관측도 유력하다. 벌써 종합편성 PP의 경우 시장 기구를 통한 조정에 대한 기대를 접고 정부의 지원정책을 요구하고 있다는 소식도 들린다.
방송매체에도 일률적으로 규정된 진입규제 완화 시급
종합편성 PP, 보도 전문편성 PP, 그리고 홈쇼핑 PP에 대한 진입규제 제도는 명 칭은 형식적으로 승인으로 되어 있으나 실질적인 승인과 달리 법령에 의하여 이들 사업을 일반적으로 금지한 후 특정한 경우에 해제하여 적법하게 행할 수 있게 하는 행정처분이라는 점에서 실질적으로는 허가에 가깝다. 그런데 법정요건이 충족되면 행정처분을 하여야 하는 기속적 행위인 허가와 달리 기속적 판단의 전제가 되는 법 정요건이 정해져 있지 않고 정부의 재량적 판단을 허용하는 심사기준만이 규정되어 있다는 점에서 허가와도 구별된다. 이를 편의상 ‘심사기준 방식의 허가제’라고 부를 수 있을 것이다.
방송시장에서의 이러한 독특한 진입규제 제도는 방송의 기술적ㆍ사회적 특수성을 반영한 것으로서 정보와 견해의 다양성과 공정성을 유지한다는 방송의 공적 기능을 보장하기 위해서는 탄력적인 제도 운영이 필요하다는 점이 그 바탕을 이루고 있다.
방송시장에서는 새로운 사업자의 진입을 허용할 경우 기대하는 시장의 경쟁도 향상 과 공익성 실현의 조화가 원활하게 이루어질 것인지를 일반적으로 예측할 수 없고 관련된 방송매체에 따라 그 특수성의 정도를 고려하여 개별적, 구체적으로 판단할 필요가 있다는 것이다. 허가 또는 승인 권한을 갖는 정부가 심사의 원칙과 심사기 준을 구체화하고 이를 고려하여 재량적으로 판단할 여지를 갖는 것도 여기에 근거 한 것이다. 그러나 방송법상 심사기준이 방송의 공적 책임ㆍ공정성ㆍ공익성의 실현 가능성과 같이 계량하기 어려운 항목들로 구성되어 있는 이상, 법령에 부합하면서 객관적으로 합리성, 타당성을 갖는 심사의 원칙과 심사기준을 수립하더라도 심사 결과에 대한 시비는 피할 수 없다.
현재의 진입규제 제도는 방송사업의 특수성을 인정하여 자유경쟁의 예외를 구체 적으로 인정하는 사회적 합의에 기초한 것이라고 할 수 있다. 따라서 방송법상 진 입규제 요건을 완화하거나 실제 적용에 있어 정부의 재량을 축소할 것인지의 판단 은 이러한 사회적 합의에 대하여 근본적인 변화를 모색할 만큼 시대적 상황이나 경 제ㆍ사회적 여건에 변화가 초래되고 있는지에 대한 가치판단과 관련된 문제이다.
개인적으로는 현재 일반 PP를 제외하면 관련 방송매체의 특수성과 관계없이 일률 적으로 규정되어 있는 진입규제 제도에 대하여 개별적 검토를 통해 완화하는 방안 을 추진하는 것이 시급하다고 생각한다. 그 방안으로는 현재의 진입규제 제도를 승 인에 필요한 요건을 법정하고 정부가 그 요건의 충족 여부만을 판단하게 하는 법정 요건 방식의 허가제로 변경하되, 방송의 공익성을 반영하여 허가 대상 사업에 요청 되는 공익적 요소와 관련된 요건이나 의무를 추가로 부가하여 이를 충족할 경우에 만 허가하는 방식으로 운영하는 것을 생각해 볼 수 있다. 이러한 방안을 도입할 경
우 경제적 경쟁의 관점에서는 매우 예외적인 진입규제 제도를 정부가 운영하면서 정부로서도 예측하기 어려운 시장실패의 상황 발생 가능성을 사전적으로 차단하려 는 불가능에 가까운 임무에서 한걸음 물러나 시장에 좀 더 많은 기능을 돌려줄 수 있게 된다. 다만 시장의 개방성에서 진입의 자유와 짝이 되어야 하는 것이 퇴출의 자유라는 점에서, 이러한 제도 개선의 전제로서 어느 시장보다 퇴출장벽이 높은 방 송시장의 구조적 한계가 극복될 필요가 있다.
