소고(小考)
Research on Functions and Limitations of Korean “Cheong”
Organizations
이수영*･오세영**1)
초 록
전통적으로 청 조직은 정책집행을 전담하기 위한 행정기관으로 설치되어 왔으나, 현대에 와서는 정책집행을 넘어 정책형성 및 결정도 많이 담당하고 있는 것으로 나타나고 있다. 그렇지만 우리나라 법제는 청 조직에 대해 여전히 정책집행 전담기관으로 간주하고 있고, 그 결과 정책형성 및 결정 역할을 능동적이고 적극적으로 수행하는데 필요한 제도적 장치들을 충분히 제공하고 있지 못한 상황으로 판단된다. 또한, 청 조직을 관할하는 규정에 일관성 또는 통일성이 부족하여 어느 부처에 소속되어 있느냐에 따라 청 조직에 적용되는 규정에 상당한 차이가 존재하고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 우리나라 청 조직의 역할 변화를 먼저 살펴보고, 그 변화된 역할을 수행하는데 있어 직면하는 제도상의 한계를 분석하며, 이를 극복하기 위한 방안을 생각해 보고자 한다.
주제어: 청(廳), 자율성, 집행기능, 정책형성기능
Ⅰ. 들어가며
우리나라는 정부 수립 이후 지금까지 수십 차례의 정부조직법 개정을 통해 조직의 확대, 축소, 신설, 폐지를 되풀이해 왔다<그림 1>. 2013년 2월 말 새 대통령이 취임하면서, 이명박 정부의 15부
* 李洙榮(제1저자): University of Georgia에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 서울대학교 행정대학원 교수로 재직 중에 있다.
주요 관심분야는 인사행정, 조직이론, 조직행태, 가족친화정책 등이다. ([email protected])
** 吳世英(제2저자): 서울대학교 행정대학원에서 박사과정을 수료하였고, 주요 관심분야는 조직구조론, 정책평가론 등이다.
2처 18청에서 17부 3처 18청으로 정부조직 구조개편이 이루어졌으며 이에 따라 조직간 기능 조정도 새로이 이루어졌다. 이러한 정부 조직의 재설계에 대한 논의들은 정권 교체가 이루어질 때마다 주기적으로 등장하는 이슈이며1), 조직재설계의 필요성이나 근거에 대한 많은 수사(rhetoric)가 존재하지만 관련 의사결정에는 정치적 속성이 내재되어 있다는 점은 공공연한 비밀이라 할 것이다(박천오 2011; 최성욱 2012). 즉, 현실적인 면에서 봤을 때 정부 조직과 공무원들이 실질적으로 대통령의 국정 청사진 또는 선거 공약 등을 실현하는 데 가장 필요한 정책수단 중 하나이기 때문으로 보인다. 또한, 상징적인 면에서 생각해보면, 새롭게 취임한 대통령은 전임자와는 차별화된 국정운영에 대한 새로운 접근 모습을 국민에게 보이고자 할 것이고, 중앙 정부의 부, 처, 청과 같은 행정기관들에 대한 조직 개편을 통해 자신의 의지와 이상을 천명하고 싶어 하기 때문일 것이다.
그런데 수차례의 정부조직 개편이 이뤄지는 동안에도 중앙행정기관이라고 일컬어지는 부, 처, 청의 역할에 대한 명확한 구분 기준은 여전히 분명하게 정립된 것은 아니며 이에 대한 연구는 미약한 수준이라 할 것이다. 현행 정부조직법 제2조 제2항은 ‘중앙행정기관은 이 법과 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 부･처 및 청으로 한다’라고만 규정하고 있으며, 부･처･청의 성격, 역할, 위상에 대해서는 명확히 밝히지 않고 있다(한국행정연구원 2002, 50). 특히, 본 연구의 대상인 청 조직은 행정 각 부의 소관사무 중 그 내국의 사무로 하기에는 업무량이 과다하고 업무의 독자성이 높기 때문에 집행 업무를 독자적으로 관장할 수 있도록 행정 각 부 소속으로 설치하는 중앙행정기관을 의미하는 것으로 여겨져 왔다(김광웅 외 1992; 김동희 2000). 그러나 현대 사회의 행정이 다루는 문제가 복잡다기화 됨에 따라 근래 다수의 청 조직은 원래의 설립 취지와 같은 집행 기능만 수행하기 보다는 해당 분야의 정책 형성 기능까지 담당하고 있는 실정이다. 이러한 현상에는 정책의 집행자가 더 효과적인 정책을 형성할 수 있을 것(Lindblom and Woodhouse 1993)2)이라는 가정이 반영되어 있다고 볼 수 있다. 여기에 청 조직의 딜레마가 존재한다.
정부조직법에는 청 조직의 성격, 위상, 역할에 대해 명확히 규정되어 있지 않은 상태로 정책 집행 업무의 효율적인 추진을 위해 부 조직 산하에 청 조직을 설치하도록 되어 있으나, 최근의 현실에서는 상당수의 청 조직이 정책 결정 및 집행까지 모두 담당하는 상황에 직면하고 있다고 할 것이다.
이러한 현실 상황에서 증대된 청 조직의 역할은 그 역할을 제대로 수행하기 위해 필요한 법률안 제안권, 국무회의 참석 및 발언권, 예산편성권 등과 같은 권한이 제대로 수반되지 않아서 한계에 부딪히고 있는 것이다.
1) <그림 1>에 나타나 있듯이 정권별로 정부 조직의 수에 변동이 발생하였으며, 특히 청 조직의 수는 현재까지 증가 추세를 보여주고 있다.
2) Lindblom and Woodhouse(1993)의 연구는 대의민주주의 하에서 행정부 공무원이 전문성을 바탕으로 의회의 의원을 대신하여 정책을 형성하던 현상을 설명하고 있으나, 본 논문에서는 정부의 역할과 기능이 커짐에 따라 정부 내에서 조직 위계 구조에 따라 역할의 명확한 구분이 이루어지지 못하는 현상에 확대하여 적용해본다.
수차례 지속되어 온 정부 조직개편의 과정에서 자주 관찰되는 현상이 하나 있는데, 부(部) 소속인 차관급 청(廳) 조직이 장관급인 부 혹은 국무총리 직속인 처(處) 조직으로 격상되려고 부단히 애를 쓰고 있다는 것이다. 예를 들면, 중소기업청(이하 중기청) 혹은 과거 식품의약품안전청(이하 식약청)의 경우가 여기에 해당된다. 중기청은 대･중소기업 상생 발전 및 공정 경제라는 시대적 분위기 속에서 지식경제부에서 독립해서 중소기업부로의 승격을 염두에 두어 왔고, 식약청의 경우에는 보건복지부에서 독립하여 국무총리 소속의 식품의약품안전처 같은 조직으로의 변화를 추구해 왔다. 물론 이번 정부조직개편을 통해 식약청은 국무총리 소속의 식품의약품안전처로 개편됨으로써 어떻게 보면 숙원사업을 이루었다고 할 수도 있을 것이고, 중기청은 부로의 승격은 좌절되었지만 산업통산자원부의 중소기업 관련 권한과 기능을 많이 가져옴으로써 종전보다 위상이 강화되었다고 볼 수도 있을 것이다. 이렇듯 청 조직이 부 혹은 처 조직으로의 변신을 위해 노력하는 이유 또한 청 조직이 가진 권한 상의 한계 때문으로 판단된다. 물론 청 조직에 따라 이러한 주장의 적용에 다양한 차이가 존재할 것이므로, 개별 청 조직별로 살펴보고 처해 있는 상황을 분석해 보는 것이 필요할 것이다.
이에 본 연구에서는 현재 우리나라 청 조직에 대한 법규와 관련 문헌을 전반적으로 살펴본 후 청 조직의 유형을 기능에 따라 구분하고, 소관부처와의 관계를 중심으로 청의 권한을 분석해 보고자 한다. 또한 청의 정책 결정 및 형성 기능이 실제로 강화되고 있는지를 살펴보고 변화된 역할의 수행 시 직면하는 제도상의 한계를 분석한 후, 이러한 딜레마 상황을 개선하기 위한 방안에 대해서도 고민해 보고자 한다.
<그림 1> 연도별 행정부 부･처･청 수의 변화
출처: 통계청 정부기구추이 (매년 12월 31일 정부조직법 기준)
Ⅱ. 청 조직의 개념 및 변천
안전행정부 정부조직관리정보시스템에 의하면 청은 행정 각 부의 소관사무 중 업무의 독자성이 높고 집행적인 사무를 독자적으로 관장하기 위하여 행정 각 부 소속으로 설치되는 중앙행정기관으로 정의된다. 또한, 일반적으로 청은 보조기관인 국(局)의 경우보다 업무량이 많고 어느 정도 독자적인 업무수행이 필요한 때 설치한다(오석홍 2010). 부 혹은 처 같은 중앙행정기관과 비교하면 청 조직의 개념을 상대적으로 잘 파악할 수 있다. 행정 각 부는 대통령 및 국무총리의 통할 하에 고유의 국가행정사무를 수행하기 위해 기능별 또는 대상별로 설치한 기관이고, 정부조직법(제7조)상 각 부 장관은 소속청의 중요 정책 수립에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있도록 하고 있으며, 구체적인 지휘･감독 범위는 부처별 훈령 등으로 구체화되어 있다. 또한, 처는 국무총리 소속으로 설치하는 중앙행정기관으로 여러 부에 관련되는 기능을 통할하는 참모적 업무를 수행하는 기관이다.
물론, 현재 우리나라에는 3개의 처(국가보훈처, 법제처, 식품의약품안전처)가 존재하는데, 엄밀히 말해서 처의 본연의 설치 목적인 참모적 업무에 합치되는 기관은 법제처 정도라고 할 것이다.
한편, 우리나라의 최초의 청은 1949년 12월에 신설된 관재청이고, 2014년 4월 기준 통계청, 기상청 등 18개의 청이 설치되어 있다. 지금까지의 청 조직 변천 과정을 살펴보면 아래 <표 1>과 같이 정리 할 수 있을 것이다. 우리나라 정부 수립 이후 다양한 청 조직이 신설되었는데, 안병만(2002)은 이러한 청의 팽창이 우리 정부 조직의 수적 팽창을 주도했다고 지적하고 그 경향은 제3공화국부터라고 주장한다. 즉, 1960년대부터 70년대까지 농촌진흥청, 철도청 등 당시 경제개발계획 실현과 관련된 임무를 수행하는 청들이 많이 신설되어 청의 개수가 집중적으로 확대되었다. 1990년대 이후에는 식품의약품안전청, 문화재청, 소방방재청 등 다양한 청 조직이 신설되었는데, 이는 사회가 다원화되고 이에 따라 정부역할이 다양해지면서 청의 업무범위가 사회 전 분야에 걸쳐 넓어지고 있음을 보여주는 것이라고 할 것이다. 그리고 민진(2006)은 정부 조직의 변동에 대한 연구를 수행했는데, 정부 수립 후 2003년까지 존재했던 31개 청 조직의 평균 수명은 18.74년3)으로 중앙행정기관인 청은 정책집행 조직으로서 제도화 수준이 높다고 지적했다. <표 1>에서 보는 것처럼 청의 기능이 소멸한 경우(전매청, 해무청, 공업단지관리청 등)와 부･처로 승격한 경우(환경청, 노동청 등)가 일부 있으나 정권변동에도 불구하고 대부분의 청이 명칭이나 기능을 유지하여 왔음을 알 수 있다.
3) 보다 구체적으로는 수명이 40-49년은 4청, 30-39년은 5청, 20-29년은 5청, 10-19년은 5청, 3-9년은 9청, 3년 미만은 3청임.
<표 1> 우리나라 청 조직의 변천4)
장면정부이승만/
55.2~61.5
박정희정부1
63.12~73.1박정희정부2
73.1~81.3 전두환정부
81.3~88.2 노태우정부
88.2~93.2 김영삼정부
93.2~98.2 김대중정부
98.2~03.2 노무현정부
03.2~08.2 이명박정부
08.2~13.2 박근혜정부 13.2~
검찰청(48) 검찰청 검찰청 검찰청 검찰청 검찰청 검찰청 검찰청 검찰청 검찰청
전매청(51) 전매청 전매청 전매청(87폐지)
외자청(55) 조달청(61) 조달청 조달청 조달청 조달청 조달청 조달청 조달청 조달청
해무청(55, 61폐지)
농진청(62) 농진청 농진청 농진청 농진청 농진청 농진청 농진청 농진청
노동청(63) 노동청(81노동부승격)
철도청(63) 철도청 철도청 철도청 철도청 철도청 철도청(05공사전환)
국세청(66) 국세청 국세청 국세청 국세청 국세청 국세청 국세청 국세청
수산청(66) 수산청 수산청 수산청 수산청(96해양수산부)
산림청(67) 산림청 산림청 산림청 산림청 산림청 산림청 산림청 산림청
원자력청(67, 73폐지)
관세청(70) 관세청 관세청 관세청 관세청 관세청 관세청 관세청 관세청
병무청(70) 병무청 병무청 병무청 병무청 병무청 병무청 병무청 병무청
공업진흥청(73) 공업진흥청 공업진흥청 중기청(96) 중기청 중기청 중기청 중기청 공업단지관리청(73, 77폐지)
항만청(76) 해운항만청(77) 해운항만청 해운항만청(96폐지)
특허청(77) 특허청 특허청 특허청 특허청 특허청 특허청 특허청
환경청(80) 환경청 환경청(90환경처승격)
통계청(90) 통계청 통계청 통계청 통계청 통계청
기상청(90) 기상청 기상청 기상청 기상청 기상청
경찰청(91) 경찰청 경찰청 경찰청 경찰청 경찰청
해양경찰청(96) 해양경찰청 해양경찰청 해양경찰청 해양경찰청 예산청(98, 99폐지)
식약청(98) 식약청 식약청(13식약처승격) 문화재청(99) 문화재청 문화재청 문화재청
방재청(04) 방재청 방재청 방사청(06) 방사청 방사청 행복청(06) 행복청 행복청 새만금청(13) 새만금청 ()안은 설치연도, 검찰청은 1948년 검찰청법으로 설치되고 1963년 정부조직법에서 법무부 소속이 됨.
4) 출처: 정용덕(2008)의 표를 기초로 정부조직법과 ‘기록물생산기관 변천연혁 관리정보’ 이용하여 수정. http://theme.archives.go.kr/next/orga n/mainView.do (2014. 04.14).
정 부 조 직 법
제27조 (기획재정부)
국세청 제3항 내국세의 부과･감면 및 징수에 관한 사무를 관장하기 위하여 기획재정부장관 소속으로 국세청을 둔다.
관세청 제5항 관세의 부과･감면 및 징수와 수출입물품의 통관 및 밀수출입단속에 관한 사무를 관장하기 위하여 기획재정부장관 소속으로 관세청을 둔다.
조달청
제7항 정부가 행하는 물자(군수품을 제외한다)의 구매･공급 및 관리에 관한 사무와 정부의 주요시설공사계약에 관한 사무를 관장하기 위하여 기획재정부장관 소속 으로 조달청을 둔다.
통계청 제9항 통계의 기준설정과 인구조사 및 각종 통계에 관한 사무를 관장하기 위하여 기획재정부장관 소속으로 통계청을 둔다.
Ⅲ. 청 조직의 설립 근거 및 목적
1. 설립 근거
중앙행정기관에 해당하는 개별 청 조직의 설립에 대해서는 대부분 정부조직법 제4장 행정 각 부 편(제27조 내지 제43조)에서 행정 각 부를 정한 조항들 속에 개별항으로 규정되어 있다. 예를 들어, 국세청과 관세청은 정부조직법 제27조 기획재정부에 대한 규정의 각 항에 규정되어 있고, 경찰청은 동법 제34조 안전행정부에 대한 조항에 규정되어 있는 식이다. 다만, 행정중심복합도시건설청(행복청)과 새만금개발청(새만금청)은 정부조직법이 아니라 특별법에 의하여 설치되어 있다(<표 2> 참조). 따라서 청을 신설하거나 폐지5), 변경하기 위해서는 정부조직법이나 특별법을 개정해야 하므로 반드시 국회의 동의가 필요하다고 할 것이다. 또한, 내용적인 측면에서 보면, 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙(대통령령) 제6조는 행정기관의 설치에 관한 내용을 규정하고 있다. 동 조항은 행정기관을 설치하고자 하는 경우에는 다음 요건을 갖추어야 한다고 명시하고 있는데, 업무의 독자성과 계속성이 있을 것, 기존 행정기관의 업무와 중복되지 아니할 것, 업무의 성질과 양으로 보아 기존 행정기관의 기구 개편 등으로 그 업무를 수행할 수 없을 만한 타당성이 있을 것 등이 그 내용이다. 따라서 청 조직을 신설하고자 할 경우에는 앞서 언급한 대로 국회의 동의를 통한 정부조직법 규정의 변경뿐만 아니라 설치하고자 하는 청의 업무가 업무의 독자성, 비중복성, 업무량의 규모와 그 중대성 등의 실질적인 내용도 갖추고 있는지를 판단해야 하는 것으로 보는 것이 타당하다.
<표 2> 청 조직의 법적 근거
(2014년 4월 기준)
5) 2014년 7월 초 현재 세월호 참사로 인해 해양경찰청과 소방방재청을 폐지(해체)하는 정부조직법 개정안이 발의되어 국회에서 논의 중이다.
제32조
(법무부) 검찰청 제2항 검사에 관한 사무를 관장하기 위하여 법무부장관 소속으로 검찰청을 둔다.
제33조 (국방부)
병무청 제3항 징집･소집 그 밖에 병무행정에 관한 사무를 관장하기 위하여 국방부장관 소속으로 병무청을 둔다.
방사청 제5항 방위력 개선사업, 군수물자 조달 및 방위산업 육성에 관한 사무를 관장하기 위하여 국방부장관 소속으로 방위사업청을 둔다.
제34조 (안전행정부)
경찰청 제4항 치안에 관한 사무를 관장하기 위하여 안전행정부장관 소속으로 경찰청을 둔다.
소방 방재청
제6항 소방, 방재, 민방위 운영 및 안전관리에 관한 사무를 관장하기 위하여 안전 행정부장관 소속으로 소방방재청을 둔다.
제35조
(문화체육관광부) 문화재청 제3항 문화재에 관한 사무를 관장하기 위하여 문화체육관광부장관 소속으로 문화 재청을 둔다.
제36조 (농림축산식품부)
농진청 제3항 농촌진흥에 관한 사무를 관장하기 위하여 농림축산식품부장관 소속으로 농촌진흥청을 둔다.
산림청 제5항 산림에 관한 사무를 관장하기 위하여 농림축산식품부장관 소속으로 산림청을 둔다.
제37조 (산업통상자원부)
중기청 제3항 중소 및 중견기업에 관한 사무를 관장하기 위하여 산업통상자원부장관 소속으로 중소기업청을 둔다.
특허청 제5항 특허･실용신안･디자인 및 상표에 관한 사무와 이에 대한 심사･심판사무를 관장하기 위하여 산업통상자원부장관 소속으로 특허청을 둔다.
제39조
(환경부) 기상청 제2항 기상에 관한 사무를 관장하기 위하여 환경부장관 소속으로 기상청을 둔다.
제43조
(해양수산부) 해양
경찰청 해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무를 관장하기 위하여 해양수산부장관 소속으로 해양경찰청을 둔다.
특 별 법
제38조 행복청
｢신행정수도 후속대책을 위한 연기･공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣ 제1항 행정중심복합도시건설업무를 효율적으로 추진하기 위하여 국토 해양부장관 소속하에 행정중심복합도시건설청을 둔다.
제34조 새만금
개발청
｢새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법｣ 제1항 새만금사업의 원활한 추진과 효율적인 관리를 위하여 국토교통부장관 소속으로 새만금개발청(이하 “개발청”
이라 한다)을 둔다.
2. 설립 목적
조석준･임도빈(2010, 398-403)은 우리나라 청 조직 설치 목적에 대해 다음과 같은 세 가지 이유를 제시하고 있는데, 이 세 가지 목적들 간에는 서로 배타적인 관계는 없는 것으로 보인다. 또한, 첫째 이유는 국가의 시각을, 둘째와 셋째 이유는 조직의 시각을 반영하는 것이라 할 것이다. 첫째, 청이
경제 발전의 수단이었다는 주장으로 청 조직이 설치된 가장 큰 목적은 정부가 경제발전을 주도하던 시대에 이를 분야별로 맡아서 추진할 조직이 필요했기 때문이라고 한다. 이는 집행 업무를 전담하기 위한 청 조직의 전형적인 설치 이유라고 할 것이다. 당시 민간부문이 발달하지 않았기 때문에 정부가 경제발전을 주도해야 했고 이러한 청들의 추진력과 집행력은 경제개발의 큰 원동력이었는데, 1960~70년대에 집중적으로 신설된 조달청, 농촌진흥청, 노동청(현 노동부), 철도청(현 코레일), 국세청, 수산청, 산림청, 관세청, 공업진흥청(현 중소기업청), 특허청, 환경청(현 환경부) 등이 대표적인 예이다. 주로 업무가 경제적인 성질(사업적 성격)을 가지고 있어서 부에서 분리 가능했고, 대부분의 업무는 정책 결정이라기보다는 특별한 기술이나 전문지식을 필요로 하거나 표준운영절차가 잘 발달되어 있어 일상적으로 할 수 있는 성질의 것이었다.
둘째는 업무나 규모의 팽창에서 이유를 찾는 주장이다. 정부가 정책을 수행할 필요성이 있는 업무가 점점 증가하는 추세 속에서 그 업무의 규모가 커졌지만 부처 내의 다른 일들과의 업무 성질이 명확하게 분리되어 자율적인 처리가 가능하고 필요한 경우 청으로 분리･독립하였다고 볼 수 있을 것이다.6) 또한, 관료제 자체의 팽창 경향에서도 설명을 찾아볼 수 있는데, 예를 들면 경찰청은 내무부 내부의 치안국 형태로 있다가 조직과 인력이 점점 커져서 치안본부 같은 형태를 거쳐 현재의 경찰청으로 독립하는 경로를 보였다. 아래 <표 3>에 따르면, 2014년 현재 존재하는 18개 청 조직 중 처음부터 청의 형태로 설립된 검찰청 및 행복청과, 복수의 기관에 분산되어 있던 유사한 성질의 업무를 통합하여 효율적으로 처리할 수 있도록 설치한 방사청 및 새만금개발청을 제외한 나머지 청들은 이러한 업무나 규모의 팽창 경로를 거친 것으로 나타나고 있다.
셋째, 조직의 인사적체 해소 수단이라는 주장으로 국이 청으로 승격하게 되면 기구가 확장되고 자리가 늘어나기 때문에 인사적체를 해소하는 방법이 될 수 있다고 한다. 청으로의 승격은 부의 인사 숨통을 트는 기회가 되며 고위직의 경우 본청에 승진할 자리가 없으면 청장으로 나갔다가 나중에 부의 차관으로 돌아오는 것이 전형적인 경력발전 경로였다. 이러한 이유로 각 부는 청을 신설･확대하면서도 자신의 통제 하에 두려는 강한 유인을 갖게 되는 것이다.
6) 물론 업무가 증대되고 규모가 커진다고 해서 모두 청 단위 조직으로 독립되는 것은 아니다. 예를 들면, 우정사업본부의 경우 업무나 규모가 너무 커져서 독립시킬 경우 소관 부의 업무나 규모에 영향을 줄 가능성이 있기 때문에 청 조직으로 독립되지 못하고 있다는 해석도 존재한다(조석준･임도빈 2010).
<표 3> 18청의 변천 경로 비교7)
(2014년 8월 기준)
초기 설치 형태 청으로 승격
1 국무총리 임시외자총국(49) → 외자청(55) → 조달청(61)
2 농림부 중앙농업기술원(49) → 농림부 농사원(57) → 농촌진흥청(62)
3 농림부 산림국(48) → 산림청(67)
4 재무부 사세국(48), 사세청(50, 現 지방국세청) → 국세청(66)
5 재무부 세관국(48) → 관세청(70)
6 국방부 제1국(48) → 육군본부 예하 병사구사령부(49) → 병무청(70)
7 상공부 표준국(61) → 공업진흥청(73) → 중소기업청(96)
8 상공부 외국(外局)인 특허국(49) → 특허청(77)
9 문교부 국립중앙관상대(49) → 기상청(90)
10 내무부 치안국(48) → 치안본부(74) → 경찰청(91)
11 내무부 치안국 경비과 해양경찰대(53) → 해양경찰청(96)
12 공보처 통계국(48) → 통계청(90)
13 구황실재산사무총국(55) → 문교부 문화재관리국(61) → 문화재청(99)
14 내무부 민방위본부(75) → 소방방재청(2004)
15 국방부･합동참모본부･육해공군사업단･조달본부･국방과학연구소 등 8개 기관의
무기구매 및 군수품 조달업무 → 방위사업청(2006)
16 국토교통부･농림축산식품부･문화체육관광부･환경부･산업자원통상부･미래창조과학부･전라북도 등 7개 기관의 새만금지구 내 개발업무 → 새만금개발청(2013) 비고: 검찰청(48), 행정중심복합도시건설청(2006)은 최초에 독자적 외청으로 설치
Ⅳ. 청 조직의 유형 구분
청 조직의 유형만 별도로 다루고 있는 연구는 아직까지 찾아보기 어렵지만, 정용덕(1993, 1995)과 김근세･권순정(2000) 등의 연구 내용을 현재의 청 조직 기능에 적용해서 재정리해 보면 다음과 같은 유형 구분이 가능할 것이다.
정용덕(1993, 680-682)은 Calrk and Dear(1984)의 연구를 기초로 자본주의 국가기구의 유형을 사회합의, 생산보장, 사회통합, 집행의 네 가지 기능으로 구분한다. 이 분류에 의하면, 사회합의 기능은 모든 사회 구성원들이 기존의 사회계약을 수용하도록 함으로써 사회질서, 안정, 보안의 유지를
7) 출처: 기록물생산기관 변천 연혁 관리정보(http://theme.archives.go.kr/next/organ/mainView.do, 2014.09.10)와 대통령기록관 (http://14cwd.pa.go.kr/gov/6i031.asp, 2014.09.10.).
가능케 하는 기관들과 관련이 되고, 정치, 법, 군대, 경찰 등과 같은 기능을 담당하게 된다. 생산보장 기능의 경우, 공･사부문의 생산증대를 위하여 생산조건을 확보하는 기관과 관련이 되고, 공공재를 직접 생산하는 기능(공적 생산), 공공재를 간접 생산하는 기능(공적 제공), 국고와 관련된 재정 및 금융정책 기능 등이 여기에 속한다. 사회통합 기능은 모든 사회 구성원의 후생을 보장함으로써 사회적 통합을 확보하는 기관과 관련되는데, 보건, 복지, 교육, 정보나 통신 등과 같은 복지 및 이데올로기 관련 기능이 포함된다. 마지막으로 집행 기능은 위 세 가지 기능들이 잘 수행되도록 조정하고 집행하는 기관과 관련되고, 관리 및 규제기관들이 여기에 속한다. 이런 기준에 따라 정용덕(1993)은 1982년부터 1992년까지 존재했던 우리나라 청 조직을 아래 <표 4>와 같이 유형화하였고, 2014년 현재의 18개 청을 유사한 방법으로 구분하면 <표 4>의 마지막 열에 있는 구분과 같다. 특히, 2014년 기준 분류는 정용덕(1993)의 유형화를 보다 구체화해서 제시하고 있는 김근세･권순정(2000)의 연구를 참고로 하여 재구성하였다. 20여년 전과 비교해서 집행기구는 큰 변화가 없고, 공적생산기능과 억압기능은 비교적 강화되었으며, 공적제공기능과 국고기능은 약간 축소되는 변화가 감지되고 있다.
<표 4> 기능에 따른 우리나라 청 조직의 유형 구분
국가기능 1982-1992 2014
합의 기구
정치 - -
법 검찰청 검찰청
억압 경찰청, 병무청 경찰청, 병무청, 해양경찰청
생산 기구
공적생산 농촌진흥청, 산림청, 공업진흥청, 철도청, 기상청
농촌진흥청, 산림청, 중소기업청, 기상청, 방위사업청, 소방방재청, 행정중심복합도시건설청, 새만금개발청
공적제공 수산청, 해운항만청 -
국고 국세청, 관세청, 전매청 국세청, 관세청
통합 기구
복지 - -
이데올로기 제조 - 문화재청
집행 기구
관리 통계청, 조달청 통계청, 조달청
규제기관 특허청 특허청
Ⅴ. 청 조직의 권한과 기능
1. 청 조직의 권한: 부(部)와의 관계
중앙행정기관의 하나인 청 조직은 부 소속으로 설치하도록 규정되어 있으므로 항상 소관 부 조직과의 관계가 문제시된다. 앞서 청 조직의 딜레마를 언급했었는데, 현대 사회에서 그 역할이 점점 증가하고 있는 청 조직이지만 현실에서는 상위 부 조직에 소속되어 있어 법률과 예산 측면에서 상당한 제약을 받고 있는 상황에 처해 있다. 즉, 청 조직은 외형상으로는 부 소속하에 독립된 별도의 조직형태를 유지하고 있지만, 실제로는 소속된 부의 감독을 받도록 규정되어 있는 것이다. 정부조직법 제7조 제4항도 각 행정기관의 장･차관 내지 차장은 중요 정책수립에 관하여 그 소속 청의 장을 직접 지휘할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 이에 대한 자세한 사항은 각 부의 부령(예: 국방부령)을 통해 부의 장관이 소속 청장을 어떻게 지휘할 것인지에 대한 규정을 명문화 해두고 있다. 그 규정의 내용은 부와 소속청의 성격에 따라 조금씩 다르지만, 기본적으로 예산, 중요 정책사항 등의 승인 및 보고, 외청장회의 등에 대해 언급하고 있다. 이와 같은 장관의 산하 청에 대한 감독의 근거는 직접적으로는 해당 청이 부에 소속되어 있다는 사실에 있지만, 정부조직법상 그렇게 규정한 이유는 행정부의 국회에 대한 책임 때문(조석준･임도빈 2010)이라고 할 것이다. 즉, 국회는 국무위원인 장관에 대해서만 책임을 물어 해임건의를 할 수 있으므로 국무위원이 아닌 청장에 대해서는 소관 부의 장관이 책임지고 감독하도록 규정하고 있는 것이다. 이 밖에도 인사, 예산, 조직, 법령 제･개정 등과 같은 중요한 행정 관리 활동들에 대해서도 청장은 장관의 관리감독을 받거나 혹은 상위 부 조직을 경유해서 업무를 진행시키도록 되어 있다. 이하에서는 부와의 관계에서 청 조직이 가지는 권한에 대해 조직 편제 측면 그리고 장관의 청장 지휘규정 측면에서 살펴보고자 한다.
1) 청과 부의 조직 편제상의 연계 분석
앞서 언급한대로 정부조직법 제7조 제4항은 각 행정기관의 장관, 차관 내지 차장은 중요 정책수립에 관하여 그 소속 청의 장을 직접 지휘할 수 있다고 규정하고 있는데, 이런 관리감독 기능을 원활하게 하기 위해서는 업무상 독립된 기능을 수행하는 청이라 하더라도 상위 부 조직 내에 해당 청이 수행하는 업무와 관련된 담당 부서가 존재하는 것이 일반적이라고 할 것이다. 아래 <표 5>는 ｢○○○부와 그 소속기관 직제｣ 및 그 ｢시행규칙｣을 기초로 작성한 2014년 4월 기준 18개 청 전체에 대한 소관 부 내부의 청 담당 부서 현황에 대한 분석 결과인데, 청 조직 간에 상위 부와의 조직 편제상의 연계에 있어 차이가 존재하는 것으로 나타나고 있다. 청 조직과 연계 조직을 가지고 있는 상위 부조직의
경우 실･국에 담당과를 설치하고 있는 것을 알 수 있으며, 이러한 담당부서는 조직개편 과정을 거치면서 변화할 수도 있다. 예를 들어 중소기업청의 경우 정권이 교체될 때마다 일상적으로 겪는 다수의 조직개편 과정을 거치면서 상위 부 내에 중소기업 업무를 관리･감독하는 부서가 사라졌다가 다시 설치된 예라고 할 것이다. 1996년 중소기업청이 신설될 당시에는 통상산업부 내에 있는 중소기업정책관이 중소기업청의 업무를 관리･감독했으나, 1998년 중소기업특별위원회가 설치되면서 통상산업부 후신인 산업자원부 내의 중소기업 담당 부서가 사라지게 되었다. 이후 2008년 중소기업 특별위원회가 폐지되면서 중소기업 정책 결정 및 집행 업무가 중소기업청으로 일원화되었고, 현재는 산업통상자원부 산업정책실의 기업협력과에서 중소기업청과의 협력 업무를 담당하고 있다. 이러한 조직 체계는 중소기업청의 업무에 대해 산업통상자원부의 관리･감독 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 하기 위한 것으로 행정의 책임성 및 가외성이라는 측면에서 의미가 있다고 할 것이다. 그런데 행정의 책임성 및 가외성을 확보하기 위한 구조로 인하여 행정의 효율성이나 대응성 측면에서 문제가 발생하는 경우도 있다. 예를 들면, 종전 식품의약품안전청의 경우 청 조직임에도 불구하고 그 전문성으로 인해 식품 및 의약품의 안전에 관한 정책 결정 및 집행 기능을 수행하는 조직인데, 상위 보건복지부의 조직 체계 내에 식품정책과와 의약품정책과가 존재함으로 인해 이 부서들과의 협의 및 조정 등이 필요해져서 자율적인 정책 결정 및 집행을 하지 못하는 경우가 빈번히 발생하고 또 정책 결정 자체가 지연되어 정책의 타이밍을 놓치는 일이 심심치 않게 발생하였다고 한다.8) 상위 부 조직 내에 해당 청이 수행하는 업무와 관련된 담당 부서가 존재하는 이러한 조직체계는 식약청의 식품의약품 안전 행정 및 정책에 대해 보건복지부가 관리･감독하는 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 하기 위함인데, 행정의 책임성 및 가외성이라는 측면에서 의미가 있다고 할 것이지만, 행정의 효율성이나 대응성 측면에서는 문제가 발생할 수도 있는 구조라고 할 것이다.
물론 모든 부 조직이 이렇게 소속 청의 업무와 관련된 부서를 내부에 보유하고 있는 것은 아니다.
아래 <표 5>에서 알 수 있듯이, 경찰청(안전행정부), 해양경찰청(해양수산부), 행복청과 새만금청(이상 국토교통부), 조달청과 통계청(이상 기획재정부), 특허청(산업통상자원부), 병무청(국방부)의 경우 직제 및 시행규칙 상 부 조직 내에 소속 청을 담당하는 부서가 존재하지 않는 것으로 나타났다.
경찰청의 경우에는 경찰법에 행정안전부 산하에 경찰위원회를 구성하여 경찰행정의 주요 사항에 대해 심의하고 의결하는 임무를 부여하고 있으나, 현재 이 경찰위원회9)는 거의 유명무실한 상황이다.
8) 출처: 구 식약청 사무관과의 인터뷰. 2012년 12월 11일.
9) 경찰법 제9조에 따르면 이 위원회에서는 첫째, 국가경찰의 인사, 예산, 장비, 통신 등에 관한 주요정책 및 국가경찰 업무 발전에 관한 사항, 둘째, 인권보호와 관련되는 국가경찰의 운영･개선에 관한 사항, 셋째, 국가경찰 임무 외에 다른 국가기관으로부터의 업무협조 요청에 관한 사항, 넷째, 제주특별자치도의 자치경찰에 대한 국가경찰의 지원･협조 및 협약체결의 조정 등에 관한 주요 정책사항, 그리고 다섯째, 그 밖에 행정안전부장관 및 경찰청장이 중요하다고 인정하여 위원회의 회의에 부친 사항을 다루도록 규정되어 있다.
부 청 부의 담당 부서 담당 부서의 기능
안전행정부 경찰청 경찰위원회 - (유명무실, 경찰법에 규정)
소방방재청 재난관리국 중앙재난안전대책본부 운영 및 소방방재청과의 업무 협조･지원 문화체육
관광부 문화재청 문화정책국
문화여가정책과 문화재청의 주요 업무에 관한 사항
환경부 기상청 환경정책실
기후대기정책과 기상청의 업무에 대한 총괄
해양수산부 해양경찰청 - -
조달청과 통계청의 경우 기획재정부 기획조정실에서, 특허청은 산업통상자원부 기획조정실에서 소속 외청의 업무를 관리한다고 규정되어 있으나 개별 청의 담당부서는 상대적으로 명시적으로 규정하고 있지 않다고 보아야 한다. 물론 청 담당 부서가 부 내에 없다고 해서 청 조직이 모든 것을 마음대로 좌우할 수 있다는 의미는 당연히 아니다. 법률 제정, 국무회의 안건 제안, 예산 등의 경우에 청 조직은 부 조직을 통하지 않고서는 어떤 행위도 할 수 없는 상황이므로 담당 부서의 존재 여부와 상관없이 상위 부 내의 규제개혁담당관, 예산담당관, 행정관리담당관 등과 같은 부서와 긴밀히 협조를 하여야만 한다.10)
위에서 논의한 조직 편제상의 차이가 어떤 이유로 발생했는지에 대해서는 아직 연구가 이루어지지 않은 상황이다. 하지만, 다음과 같은 두 가지 정도의 추정은 가능하다고 할 것이다. 첫째, 이 직제 규정(특히 시행규칙)이 정부조직법 같은 공통으로 적용되는 법률이 아니라 각 부에서 만드는 부령으로 제정되어 있어서 각 부에서 자율적으로 여기에 대해 규정했기 때문에 통일성이 없다는 추정이 가능할 것이다. 둘째, 직제 규정등에 상위 부에 담당 부서가 없는 청 조직은 경찰청, 해양경찰청, 행복청11), 새만금개발청, 조달청, 통계청, 병무청, 특허청의 여덟 개 조직12)인데, 이들을 나머지 청들과 비교해보면 상위 부의 업무나 기능과의 연계성이 상대적으로 낮고 비교적 독자성이 높은 성질의 임무를 수행하는 조직이 아닌가 하는 생각이 든다. 따라서 이들 청에 대해서는 청 업무의 자율성과 독립성을 강화시키기 위해 상위 부의 업무 통제를 약화하여 차별화되게 구성했다고 추정할 수도 있을 것이다. 청 조직 간에 존재하는 이런 차별적인 편제 규정은 해당 청 조직의 자율성 강화와 전체 청 조직의 통일성 추구 사이에 존재하는 긴장관계와 연결되어 있다고 할 수 있을 것이다.
<표 5> 소속 청과 관련된 부 내부 부서 분석
10) 출처: 구 지식경제부 서기관과의 인터뷰. 2012년 11월 23일.
11) 행복청의 경우 정부조직법이 아니라 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기･공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’에 의한 한시적 조직이라는 점에서 예외적인 경우로 이해할 수 있다.
12) 특허청의 경우 책임운영기관이라는 조직의 특성도 작용을 한 것으로 판단할 수 있다.
부 청 부의 담당 부서 담당 부서의 기능
국토교통부 행복청 - -
새만금청 - -
법무부 검찰청 검찰국 검찰과
1. 검찰행정에 관한 종합계획의 수립 및 시행 2. 검찰행정(인사･조직 등) 관계법령의 입안 3. 검찰공무원의 배치･교육훈련 및 복무감독 4. 검찰청의 조직 및 정원 관리
5. 검찰예산의 편성 및 배정 6. 검찰청사 및 장비에 관한 사항 7. 검찰운영의 개선
기획재정부
국세청 세제실 조세정책과
1. 국세청･관세청의 중요정책 수립과 관련된 지휘에 관한 사항 2. 법령에 의해 국세청장･관세청장에게 위임한 사항과 관련된 협의･
관세청 보고
조달청 - -
통계청 - -
농림축산 식품부
농촌진흥청 식품산업정책실
과학기술정책과 농진청 업무에 관한 사항
산림청 식품산업정책실
기후변화대응과 산림청 업무에 관한 사항
국방부
병무청 - -
방위사업청 전력자원관리실
전력정책과 방위사업청의 국방부장관 승인 및 보고사항 검토 산업통상
자원부
중소기업청 산업정책실
기업협력과
중소기업청과의 업무협조 및 산업통상자원부 승인 및 보고사항에 관한 검토
특허청 - -
출처: ｢○○○부와 그 소속기관 직제｣ 및 그 ｢시행규칙｣
2) 장관의 소속청장 지휘규정에 관한 분석
다음으로 장관의 소속청장 지휘에 관한 규정에 대한 분석을 통해 청과 상위 부와의 관계를 살펴보기로 한다. 정부조직법 제7조 제4항에 근거하여 각 행정기관의 장관, 차관 내지 차장은 중요 정책수립에 관하여 그 소속 청의 장을 직접 지휘할 수 있으나, 지휘의 구체적인 내용은 부령인
｢○○○장관의 소속청장에 대한 지휘에 관한 규칙｣으로 규정하고 있다. 하지만 부 조직에 따라 이 규정이 있는 부와 없는 부가 공존하고 있는데, 산하 청을 보유하고 있는 10개 부 조직 중 법무부(검찰청), 안전행정부(경찰청), 국토교통부(행복청, 새만금개발청)와 해양수산부(해양경찰청)는 소속청장 지휘에 관한 규칙은 없는 상황이다13). 그 이유는 아직 명확히 밝혀진 것이 없지만, 위에서
13) 법무부 산하 검찰청의 경우 검찰청법(제8조)에서 법무부장관의 지휘･감독 규정이 있음.
언급한 부 소속의 청들이 다른 청들에 비해 부와의 업무 독자성이 상대적으로 더 강한 것이 하나의 원인이 될 수 있고, 이들 청에 대해서는 검찰청법이나 특별법 혹은 대통령령과 같이 부령보다 상위의 법령에서 소속부서장의 지휘권을 규정하고 있기 때문이 아닌가 추측해 볼 수 있다.
이와 더불어, 조직별 소속청장 지휘규정의 내용을 비교하여 보여주고 있는 아래 <표 6>에 따르면 이 규정을 가진 부 조직이라고 하더라도 그 규정된 내용에 있어 상당한 차이가 존재한다는 것을 알 수 있다. 소속청장 지휘규정에는 중요 정책사항의 승인과 보고, 승인 및 보고의 방법, 인사/예산/감사 및 장관의 명의로 시행할 사항, 승인 또는 보고사무의 총괄, 법령 질의, 정책수립에 대한 업무협조, 외청장 회의 등에 관한 내용이 포함되어 있는데, 그 규정 범위는 부에 따라 상당히 다른 것으로 나타나고 있다. 주요 정책사항 등의 승인과 보고 규정은 청장 지휘규정을 가지고 있는 6개 부 모두 공통적으로 보유하고 있는 것으로 파악되는데, 이 경우에도 각 청의 업무 내용에 따라 승인받거나 보고해야 하는 내용은 달라질 수 있다. 반면, 정책수립에 대한 업무협조 규정은 기획재정부만, 장관 명의로 시행할 사항과 승인 또는 보고사무의 총괄 규정은 국방부만 보유하고 있는 것으로 나타났다.
앞서 분석한 부와 청의 조직편제 문제와 마찬가지로 소속청장 지휘규정에 부 조직간 차이가 존재하는 이유에 대해서도 명확히 밝혀진 것은 없는 상황이다. 이 지휘규정 역시 부 자체의 자율적인 규정의 형식인 부령으로 규정되기 때문에 이러한 차이가 발생한다고 추정해 볼 수 있으며, 주로 인사･법령질의･예산 등에 대한 지휘를 규정하고 있다는 점에 주목해보면 상위조직으로 하위조직을 통일적으로 관리하기 위해 필요한 부문에 대해서는 상세한 내용 파악을, 그렇지 않은 부분에 대해서는 비교적 자율적인 운영을 인정하고 있다고 추정해 볼 수 있을 것이다.
<표 6> 부 조직별 소속청장 지휘규정 내용 비교 부
규 정 기재부 국방부 문체부 농식품부 산자부 환경부
중요 정책 사항 등의 승인과 보고 ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ
승인 및 보고의 방법 등 ㅇ ㅇ ㅇ
인사 ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ
장관의 명의로 시행할 사항 ㅇ
승인 또는 보고사무의 총괄 ㅇ
법령 질의 ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ
정책수립에 대한 업무협조 ㅇ
외청장 회의 등 ㅇ ㅇ
예산 ㅇ ㅇ ㅇ ㅇ
감사 ㅇ ㅇ ㅇ
출처: ｢○○○장관의 소속청장에 대한 지휘에 관한 규칙｣
2. 청 조직의 기능: 정책결정 vs. 정책집행
앞서 언급하였듯이, 청은 행정 각 부의 소관사무 중 업무의 독자성이 높고 보조기관인 국 단위보다는 업무량이 많은 경우 집행적인 사무를 독자적으로 관장하기 위하여 행정 각 부 소속으로 설치되는 중앙행정기관이다. 따라서 흔히 청 조직이라고 이야기할 때 사람들은 정책집행을 전담하는 기구라고 인식하는 경향이 있다. 하지만, 청 조직이라고 해서 부에서 결정한 정책을 무조건 단순하게 집행만 하는 것은 당연히 아니다. 청 조직의 경우 정책 집행 기능이 상대적으로 크다는 것을 의미한다고 보는 것이 타당할 것이다. 즉, 청 조직이라고 하더라도 정도의 차이가 있기는 하겠지만 정책 결정과 집행 기능을 모두 수행하고 있으며, 현대 사회의 복잡성, 불확실성, 다양성 등과 같은 현상으로 인해 청 조직이 수행하는 정책의 결정 역할이 점점 증가되고 있다고 할 것이다. 이하에서는 청의 계획수립 권한에 대한 분석과 안전행정부의 정부기능분류시스템 자료 및 한국조직학회의 자료에 대한 분석을 통하여 일반적인 예상보다 청 조직이 정책 형성(결정)에 보다 높은 수준으로 관여하고 있다는 것을 알아보고자 한다.
1) 부･처･청 담당 업무의 성질을 기준으로 한 분석
여기에서는 청 조직이 부나 처에 비해 상대적으로 정책 집행 업무를 많이 수행하는 것은 사실이지만, 청 조직 자체도 정책 결정 업무를 일반적인 인식보다는 많이 수행하고 있다는 것을 살펴보고자 한다. 또한, 개별 청 조직에 따라 정책 결정과 집행 업무를 수행하는 비중에 차이가 있는 것은 아닌지 알아보기 위해 개별 청 조직별로 보다 세부적으로 분석해 보고자 한다.
한국조직학회(2006)는 2003년 행정자치부에서 발간한 『정부기능분류』를 참조하여 우리나라 각 중앙행정기관의 단위 사무의 기획(결정) 대 집행 비율을 분석하였는데, 그 결과는 아래 <표 7>과 같다. 위 연구에 의하면 일반적으로 우리가 인식하고 있는 것처럼 정책기획기능의 비중은 처 > 부 > 청의 순으로 나타났고, 정책집행기능의 경우에는 청 > 부 > 처의 순으로 분석되었다.
이를 근거로 한국조직학회는(2006) 정책기능상으로 처는 기획기능중심이고, 부는 중간영역, 청은 정책집행기능 위주의 기관으로 구분하였다.
<표 7> 중앙행정기관별 기획 및 집행 기능 비율
정책기획기능 정책집행기능
처 소계 45.08 37.91
부 소계 44.40 45.08
청 소계 29.36 55.90
출처: 한국조직학회(2006)
정책수립 정책집행･적용･관리 정책평가･연구개발･지원 합계 처 소계 379 (30.3%) 646 (51.6%) 227 (18.1%) 1,252 기획예산처 187 (49.3%) 149 (39.3%) 43 (11.3%) 379
법제처 22 (19.5%) 69 (61.1%) 22 (19.5%) 113
국정홍보처 93 (32.3%) 102 (35.4%) 93 (32.3%) 288 국가보훈처 77 (16.3%) 326 (69.1%) 69 (14.6%) 472 부 소계 3,103 (23.3%) 7,958 (59.6%) 2,283 (17.1%) 13,344 재정경제부 281 (46.1%) 225 (36.9%) 104 (17.0%) 610 교육인적자원부 206 (31.3%) 362 (54.9%) 91 (13.8%) 659 통일부 123 (26.5%) 230 (49.5%) 112 (24.1%) 465 외교통상부 133 (26.7%) 352 (70.7%) 13 (2.6%) 498
법무부 86 (13.4%) 451 (70.1%) 106 (16.5%) 643
국방부 189 (21.5%) 520 (59.2%) 170 (19.3%) 879 행정자치부 160 (14.5%) 676 (61.3%) 266 (24.1%) 1,102 과학기술부 133 (24.5%) 289 (53.3%) 120 (22.1%) 542 문화관광부 108 (14.0%) 572 (74.2%) 91 (11.8%) 771
농림부 93 (23.4%) 259 (65.1%) 46 (11.6%) 398
산업자원부 213 (18.4%) 772 (66.6%) 174 (15.0%) 1,159 정보통신부 234 (32.2%) 383 (52.8%) 109 (15.0%) 726 보건복지부 245 (28.9%) 378 (44.6%) 224 (26.4%) 847 환경부 107 (13.4%) 555 (69.5%) 137 (17.1%)) 799
이와 더불어, 한국조직학회(2006)는 2005년 행정자치부의 통합시스템산출물을 근거로 부･처･청의 기능을 보다 세분화하여 정책 수립, 집행, 지원 기능으로 비교 분석하였는데, 그 결과가 아래 <표 8>에 제시되어 있다. 부, 처, 청 전체로 살펴보면, 총 37개 중앙행정기관 중 기획예산처, 재정경제부, 그리고 관세청만 정책수립 기능이 집행 기능보다 많은 것으로 나타날 뿐 나머지 행정기관들은 일반적인 예상과 달리 모두 정책집행 기능이 정책수립 기능보다 상대적으로 큰 비중을 차지하는 것으로 분석되었다. 전체 기능 중 정책 집행 기능이 차지하는 비율은 부, 처, 청의 순으로 각각 59.6%, 51.6%, 61.3% 라는 수치를 보이는데, 청 조직뿐만 아니라 부와 처의 경우도 집행 기능이 일반적인 예상을 넘어 전체 기능의 절반 이상을 차지하는 것으로 나타났다. 특히, 정책집행 기능의 비중에 있어서는 부 조직과 청 조직 간에 차이가 아주 미미할 정도로 양자 모두 정책집행 기능의 비중이 높았다. 정책수립 기능의 경우 부, 처, 청 순으로 각각 23.3%, 30.3%, 17%로 조사되었는데, 따라서 정책수립 기능이 다른 두 가지 기능보다는 부, 처, 청 간에 상대적으로 비중의 차이가 크다고 할 것이다.
<표 8> 중앙행정기관별 정책 수립, 집행, 지원 기능 현황
정책수립 정책집행･적용･관리 정책평가･연구개발･지원 합계
노동부 144 (22.1%) 415 (63.6%) 94 (14.4%) 653
여성부 39 (19.8%) 115 (58.4%) 43 (21.8%) 197
건설교통부 394 (24.7%) 972 (61.1%) 226 (14.2%) 1,592 해양수산부 215 (26.7%) 432 (53.7%) 157 (19.5%) 804 청 소계 978 (17.1%) 3,514 (61.3%) 1,242 (21.7%) 5,734
국세청 53 (10.1%) 397 (75.6%) 75 (14.3%) 525
관세청 90 (36.1%) 64 (25.7%) 95 (38.2%) 249
조달청 44 (13.8%) 193 (60.5%) 82 (25.7%) 319
통계청 88 (31.2%) 153 (54.3%) 41 (14.5%) 282
병무청 31 (16.3%) 146 (76.8%) 13 (6.8%) 190
경찰청 83 (18.8%) 272 (61.7%) 86 (19.5%) 441
기상청 34 (12.9%) 201 (76.4%) 28 (10.6%) 263
문화재청 22 (7.6%) 247 (85.8%) 19 (6.6%) 288
농촌진흥청 45 (8.0%) 197 (34.8%) 324 (57.2%) 566
산림청 92 (22.0%) 229 (54.8%) 97 (23.2%) 418
중소기업청 119 (25.8%) 288 (62.3%) 55 (11.9%) 462
특허청 43 (10.1%) 301 (70.7%) 82 (19.2%) 426
식품의약품안전청 56 (10.7%) 342 (65.1%) 127 (24.2%) 525 해양경찰청 48 (19.6%) 157 (64.1%) 40 (16.3%) 245 소방방재청 130 (24.3%) 327 (61.1%) 78 (14.6%) 535 출처: 한국조직학회(2006)
한편 안전행정부의 정부기능분류시스템(BRM)14)의 단위과제 수를 기준으로 정책수립, 정책집행, 정책지원 기능을 분류해 보면 아래 <표 9>와 같이 나타난다.15) 부 수준에서는 기획재정부, 외교부, 산업통상자원부, 미래창조과학부 등에서 정책수립기능이 정책집행기능과 정책지원 기능에 비하여 상대적으로 비중이 높은 것으로 나타났으나, 그 외 대부분의 부 조직에서는 정책집행기능의 비중이 더 높은 것으로 나타났다. 그리고 청과 처 수준에서는 정책수립보다 정책 집행기능의 비중이 더 높은 것으로 나타나 부･처･청 수준에서 집행업무의 비중이 가장 높은 점은 한국조직학회(2006) 연구와 일치한다고 판단할 수 있다.
14) 단, 정부기능분류시스템(BRM) 속성정보는 단위과제를 부처에서 직접 관리･입력하는 시스템으로 부처에 따라 수립･집행･지원 기능 분류 판단의 차이가 있을 수 있으며, 기능이 명확히 구분되지 않는 경우 중복 선택을 포함한 경우도 있다. 국세청, 방사청, 경찰청, 국방부는 보안등의 이유로 개별 부･청별로 독립적인 시스템을 구축하여 독자적으로 관리하고 있으며, 검찰청은 자체 기능분류시스템을 구축하지 않았고 안행부의 통합시스템에도 참여하지 않았다.
15) BRM시스템에서 정책수립은 정부의 업무수행 원칙을 마련하는 활동으로 기획, 조정, 수립, 개선, 법률 제･개정 등을 포함하고, 정책집행은 마련된 원칙을 적용하여 계획된 업무를 수행･관리하는 활동으로 집행, 관리감독, 개발, 개선 등을 의미하며, 정책지원은 원칙마련, 적용, 집행을 지원하기 위한 활동으로 전달, 보고, 연구, 조사, 평가, 감사 등을 그 내용으로 한다.
<표 9> 중앙행정기관 기능분류 현황
(2014년 5월 기준, 단위: 단위과제 수, %)
기관명 정책수립 정책집행 정책지원(미지정포함) 계
처 소계 456 (22.0%) 1,041 (50.3%) 573 (27.7%) 2,070
법제처 108 (23.3%) 312 (67.2%) 44 (9.5%) 464
국가보훈처 82 (15.0%) 263 (48.2%) 201 (36.8%) 546 식품의약품안전처 266 (25.1%) 466 (44.0%) 328 (30.9%) 1,060 부 소계 7,989 (34.9%) 1,0411 (45.5%) 4,493 (19.6%) 22,893 기획재정부 724 (60.4%) 294 (24.5%) 181 (15.1%) 1,199 미래창조과학부 570 (41.7%) 420 (30.7%) 376 (27.5%) 1,366 교육부 518 (39.3%) 465 (35.3%) 334 (25.4%) 1,317 외교부 531 (48.1%) 443 (40.2%) 129 (11.7%) 1,103 통일부 310 (39.3%) 335 (42.5%) 144 (18.3%) 789 법무부 179 (14.7%) 956 (78.6%) 82 (6.7%) 1,217 안전행정부 847 (41.3%) 971 (47.3%) 233 (11.4%) 2,051 문화체육관광부 630 (28.8%) 1,175 (53.7%) 385 (17.6%) 2,190 농림축산식품부 463 (38.8%) 397 (33.2%) 334 (28.0%) 1,194 산업통상자원부 741 (45.9%) 593 (36.7%) 282 (17.5%) 1,616 보건복지부 410 (27.9%) 660 (44.9%) 399 (27.2%) 1,469 환경부 382 (23.7%) 788 (48.9%) 443 (27.5%) 1,613 고용노동부 217 (19.5%) 521 (46.7%) 377 (33.8%) 1,115 여성가족부 157 (25.0%) 186 (29.6%) 286 (45.5%) 629 국토교통부 820 (33.5%) 1,455 (59.5%) 171 (7.0%) 2,446 해양수산부 490 (31.0%) 752 (47.6%) 337 (21.3%) 1,579 청 소계 2,451 (21.6%) 5,030 (44.4%) 3,851 (34.0%) 11,332 관세청 103 (16.1%) 262 (41.0%) 274 (42.9%) 639
조달청 66 (10.4%) 352 (55.4%) 217 (34.2%) 635
통계청 186 (22.7%) 223 (27.2%) 411 (50.1%) 820
병무청 268 (29.1%) 556 (60.3%) 98 (10.6%) 922
소방방재청 279 (22.5%) 588 (47.4%) 373 (30.1%) 1,240 문화재청 192 (18.9%) 464 (45.6%) 361 (35.5%) 1,017 기상청 208 (30.0%) 355 (51.2%) 131 (18.9%) 694 농촌진흥청 237 (17.4%) 240 (17.6%) 888 (65.1%) 1,365 산림청 191 (20.7%) 313 (34.0%) 417 (45.3%) 921 새만금개발청 63 (15.7%) 287 (71.4%) 52 (12.9%) 402 중소기업청 279 (35.9%) 298 (38.4%) 200 (25.7%) 777
특허청 87 (13.1%) 411 (61.8%) 167 (25.1%) 665
해양경찰청 199 (24.8%) 542 (67.4%) 63 (7.8%) 804 행 복청 93 (21.6%) 139 (32.3%) 199 (46.2%) 431 출처: 안정행정부 정부기능분류시스템(BRM) 속성정보
한국조직학회(2006)에서 제시한 데이터와 BRM 속성정보를 이용하여 부, 처, 청이 담당하고 있는 업무의 성격을 좀 더 구체적으로 분석해보면16) 조사연도에 관계없이 정책집행기능의 비중이 가장 높은 것으로 나타났으나, 부･처･청 모두 2005년에 비하여 2014년에 집행기능의 비중이 감소하고 있으며 특히 부와 청 조직에서 큰 폭의 집행기능 감소가 나타난 것을 <그림 2>를 통해 알 수 있다.
또한 정책수립기능과 정책지원기능 간에 순위나 비중의 변동이 발생하고 있음을 알 수 있는데 처의 경우 정책수립기능이 2005년도에 비하여 감소하였으나 부와 청의 경우 증가하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 부, 처, 청의 설립 기준을 설정할 경우 절대적인 기준은 아니더라도 정책집행 보다는 오히려 상대적으로 조직 형태 간의 차별성이 부각되는 정책수립 기능을 유용한 기준으로 고려해야 하는 것이 아닌가 하는 고민이 필요하다고 할 것이다(한국조직학회 2006).
<그림 2> 부･처･청의 정책수립, 정책집행, 정책지원 기능 비율 비교
출처: 한국조직학회(2006), 안전행정부 정부기능분류시스템 데이터
16) 한국조직학회의 2005년도 데이터와 2014년도 BRM 데이터는 정부조직개편으로 인하여 동일한 조직을 분석 대상으로 하고 있지 않기 때문에 개별 조직간 비교는 어려울 수 있으나, 중앙행정조직인 부, 처, 청에 대한 평균적인 비교는 가능할 것으로 판단된다.
