정책 건의서
「자본시장과 금융투자업에 관한 법률
「자본시장과 금융투자업에 관한 법률 시행령」개정(안) 검토의견
시행령」개정(안) 검토의견
｢자본시장과 금융투자업에 관한 법률 시행령｣ 개정(안) (금융위원회 공고 제2019-335호)
공고일자 : 2019. 9. 6.
2019. 9. 27
Ⅰ ‘경영권에 영향을 주기 위한 것’의 범위 축소 1. 내 용
□ [현행] 자본시장과 금융투자업에 관한 법률 (이하 ‘자본시장법’)과 시행령은 주식보유 목적에 따라 ‘경영권에 영향을 주기 위한 것’과 아닌 경우를 나누고 보고내용·방식을 차등화
ㅇ 임원의 선임ㆍ해임 또는 직무의 정지, 이사회 등 회사의 기관과 관련된 정관의 변경 등이 ‘경영권에 영향을 주기 위한 것’의 범위에 포함
* 경영참여 목적으로 주식을 5% 이상 보유하거나 1% 이상 지분 변동이 있는 경우 5일 이내에 상세 보고해야 하나 단순투자일 경우 월·분기별로 약식 보고
□ [개정안] ‘경영권에 영향을 주기 위한 것’에서 일부 행위를 ‘일반 투자’로 분류하고 ‘경영권에 영향을 주기 위한 것’(경영 참여)에서 제외 ㅇ 회사 임원의 위법행위에 대응하는 상법상 권한 행사*는 제외
* 위법행위 유지청구권(상법 제402조), 해임청구권(상법 제385조 제2항), 신주 발행 유지청구권(상법 제424조)
ㅇ 기업지배구조 개선을 위하여 정관 변경을 추진하는 경우 제외
* 다만 정관 변경이 특정 기업의 지배구조 개편을 겨냥한 것이거나, 특정 임원의 선해임에 즉각적 영향을 주는 경우에는 규제 특례 대상이 될 수 없음
ㅇ ‘배당’과 관련된 주주활동 및 단순한 의견표명이나 대외적 의사표시도 제외
< ‘경영권에 영향을 주기 위한 것’의 범위 >
현행 개정안
경영 참여
∘임원의 선임/해임 또는 직무 정지
∘정관 변경(이사회 등 회사기관 관련)
∘자본금 변경
∘배당 결정(단, 연기금은 경영참여 미해당)
∘합병, 분할, 분할합병, 해산, 주식 교환
∘영업전부 또는 중요한 일부 양수도
∘자산전부 또는 중요한 일부 처분
∘기타(영업전부 임대, 계약체결 등)
좌동
(아래 ‘일반 투자’에 포함되는 행위 제외)
일반
투자 신설
∘회사, 임원의 위법행위에 대응 하는 상법상 권한 행사(해임청구, 유지청구 등)
∘연기금이 사전 공개한 원칙에 따른 기업 지배구조 개선 목적 정관 변경
∘배당 관련 주주활동
∘단순한 의견표명, 대외적 의사표시
2. 문제점
□ 위임입법의 한계를 초과
ㅇ 법이 임원의 선·해임, 직무의 정지 등을 모두 경영권에 영향을 주는 행위라고 규정하고 있음에도 시행령이 상위법의 명시적 규정을 배제하는 것은 법률위임의 법위를 벗어나는 것
- 자본시장법은 임원의 선·해임 또는 직무의 정지 및 이사회 등 회사의 기관과 관련된 정관의 변경을 ‘경영권에 영향을 주기 위한 것’으로 규정
* 자본시장법 147조 제1항 : ...‘경영권에 영향을 주기 위한 것’을 ‘임원의 선임, 해임 또는 직무의 정지, 이사회 등 회사의 기관과 관련된 정관의 변경 등 대통령령으로 정하는 것’...
□ 정부에 의한 경영 개입 확대 우려
ㅇ 국민연금 기금운용은 독립성이 보장되지 않아 정부로부터의 영향에 취약
* OECD 회원국 중 공적연금이 국내기업 주식 의결권을 보유한 17개국 가운데 기금운용 최고의사결정기구 장이 현직 장관인 경우는 한국이 유일(한경연, ’19.5)
* OECD 회원국 중 보유주식 의결권을 기금운용위가 직접 행사하는 경우도 한국이 유일
ㅇ 스튜어드십 코드를 명분으로 임원해임, 정관변경·임원보수·배당 제안 등 기업의 경영에 대한 정부의 요구가 증가할 우려
* 故조양호 한진그룹 회장은 주주총회에서 국민연금의 반대로 그룹 핵심 계열사인 대한항공의 대표이사직 상실(‘19.3.29)
* 국민연금은 SK그룹 지주회사인 SK㈜에서 최태원 SK그룹 회장의 사내이사 연임에 대해서도 "기업가치 훼손 내지 주주권익 침해 이력이 적용된다"며 반대
* 해임청구권 등 회사·임원의 위법행위에 대응하는 상법상 권한행사를 보고 없이 가능하도록 허용→이재용 삼성전자 부회장의 삼성전자에 대한 횡령·
배임 혐의 확정 시 삼성전자 주요주주인 국민연금은 해임청구권 행사 가능
- 기금운용위원회 의결권 행사에 있어 통제장치가 없고 국민연금이
’18년 하반기에 스튜어드십 코드를 도입한 이후부터는 오히려 주주권 행사를 더욱 확대하는 등 글로벌 스탠다드와 괴리
* 아일랜드, 일본, 노르웨이, 스웨덴, 네덜란드, 프랑스는 공적연금이 기업경영에 대한 영향을 막기 위해 국내기업 지분 한도 설정, 의결권 직접행사 금지 등 통제장치 보유
ㅇ 경영권 범위 축소, 보고의무 완화 시 국민연금의 적극적 의결권 행사 확대 계획과 맞물려 국민연금의 기업 통제 증가 예상
* 국민연금은 ’20년에 의결권 행사와 연계 및 비공개·공개 중점관리기업 선정, 공개서한 발송 등 주주활동 본격 시행 예정(국민연금의 주주권 행사 로드맵, ’18.7)
□ 국민연금 기금운용 원칙의 잦은 개정 시 기업 경영의 불확실성 확대 ㅇ 국민연금이 사전 공개한 ‘원칙’은 변경이 가능하기 때문에 추후
국민연금의 판단에 따라 경영참여의 범위 확대 가능
- 국민연금이 사전 공개한 ‘원칙’인 ‘국민연금기금 수탁자 책임 활동에 관한 지침’(스튜어드십 코드)은 국민연금 기금운용위원회에서 제·개정
* 기금운용위원회는 위원장이 보건복지부 장관이고, 당연직 위원 중 4명이 차관, 1명은 국민연금 이사장으로 정부의 영향이 큰 구조
ㅇ 스튜어드십 코드는 기금운용위에 수탁자 책임활동을 포괄적으로 위임하고 있어 국민연금이 정부의사에 따라 정관변경 등 경영참여 확대 우려
※ 국민연금 수탁자 책임 활동에 관한 지침
제4조 (수탁자 책임 활동의 내용) 기금이 보유하고 있는 상장주식에 대해 다음 각 호의 수탁자 책임 활동을 수행할 수 있다.
1. 의결권 행사
2. 중점관리사안에 대한 비공개 대화, 비공개 중점관리기업 선정, 공개 중 점관리기업 선정, 공개서한 발송 등
3. 예상하지 못한 주주가치 훼손 사안에 대한 비공개 대화, 공개서한 발송 등 4. 소송 제기
5. 그 밖에 기금운용위원회 위원장이 필요하다고 인정하는 사안 또는 기금운용위원회가 의결한 사안
□ 5%룰을 규정한 법조항의 취지에 반함
ㅇ 적대적 인수합병 대응 수단이 부족한 상황에서, 간접적인 경영권 방어수단* 역할을 하던 주식 대량보유 보고의무를 무력화
* 대주주의 지분변동 정보를 시장에 공개하여, 상장사가 적대적 인수합병에 노출되는 것을 방지하기 위해 도입
ㅇ 5%룰은 대량보유주식의 보유상황을 시장에 공시하기 위해 도입 되었으나 이후 적대적 매수에 대한 조기경보체체로서 의미 보유
- 5%룰은 잠재적 공개매수를 공시하기 위해서가 아니라 대량보유 주식의 보유상황을 시장에 공시하는 차원에서 ‘92년 3월 도입
* 당시 일반·기관투자자는 상장법인이 발행한 주식 중 의결권 있는 주식총수의 10% 이상 소유를 제한하는 ‘대량주식취득금지’ 규제 때문에 적대적 매수가 불가능
- ‘94년 1월 10% 이상의 대량주식취득금지 규정이 폐지되면서 5%룰이 적대적 매수에 대한 조기경보체제로서의 의미를 갖게 됨
□ 회사의 조직, 인사 등에 대한 규정은 경영에 영향을 주는 사항 ㅇ 지배구조 변경은 대표이사ㆍ이사회와 감사(위원회)의 구조 변경을
의미하는 것으로 경영 관련 사항에 해당
- 지배구조는 회사의 의사결정구조이고, 경영권은 회사에 관한 의사결정을 할 수 있는 권리이기 때문에 지배구조변경은 경영권 변화를 수반 ㅇ 금융위는 과거 주주제안을 통한 이사·감사 후보 추천 등을 경영
참여 해당 주주권이라고 해석하였는데 이보다 강한 해임청구권 등을
‘경영권에 영향을 주기 위한 것’이 아니라고 하는 것은 모순
※ 경영참여 주주권에 대한 금융위원회의 법령해석(’17.6)
∘ (경영참여 미해당 주주권) ① 비공개 대화, ② 단순 입장·요구사항 관련 대외공 표(공개중점관리기업 공개, 공개서한 발송), ③ 의결권 행사, ④ 주주대표소송 등
∘ (경영참여 해당 주주권) ① 주주제안을 통한 이사·감사후보 추천 등
□ 배당을 경영권에서 배제하는 것은 현실과 괴리될 뿐만 아니라 글로벌 스탠다드와 배치
ㅇ 배당은 기업의 유동성과 직결되어 투자에 직접적인 영향을 미치는 것이고, 배당 결정은 기업이 보유한 자금 처분에 사실상 영향력을 행사하는 것으로 중대한 경영권 행사에 해당
- 과다한 배당 요구는 회사 존립에 큰 영향을 미칠 수 있는 사안인데, 이를 일괄적으로 경영권 영향 목적이 없다고 분류한 것은 문제 ㅇ 미국은 배당정책ㆍ주식배당ㆍ주식분할 등을 자본구조ㆍ배당정책에
중대한 변화(material change)로 분류하고 있고 일본도 배당정책 변경을 중대한 변경으로 간주
- 미국(SEC 규정)은 경영참여 목적의 일반투자자는 Schedule 13D(일반보고양식), 경영참여 목적이 아닌 일정 기관투자자는 Schedule 13G(약식보고양식) (20% 미만인 경우에 한함1)) 양식을 사용
- Schedule 13D(일반보고양식) (e)에 “현재 자본구조나 배당정책에 중 대한 변화(material change)”를 포함시켜,2) 자본구조나 배당정책에 중대한 변화를 전형적인 경영참여목적이라고 판단
- 일본은 2006년 5% 보고를 강화하는 내각부령 등을 개정하면서 경영참여 행위를 주관적 기준에서 객관적 기준으로 명확화*
* 경영참여 행위 기준 변화 : 사업 ‘지배’ 목적(주관적 기준) → 사업 활동에
‘중대한 변경 또는 중대한 영향’을 미치는 행위를 할 목적(객관적 기준)
- 이에 따라 금융상품거래법 제27조의26 제1항 ⑨ “배당 정책의 중요한 변경”을 경영참여행위에 포함
□ 임원 및 회사의 ‘위법행위’가 포괄적으로 해석될 수 있어 기관투자자의 해임청구권 및 유지청구권 행사 시 분쟁 소지 우려
ㅇ 위법행위 유지청구권 ‘등’에는 위법행위 유지와 성질이 같은 대표 소송 및 소수주주권에 속하는 대부분의 권리가 포함될 수 있어 유지청구권 행사 시 분쟁 가능
1) Release No. 34-39538, SEC
2) 주식분할이나 주식배당 등을 모두 아우르며, 판례상 '중요성'의 의미는 10% 이상의 변화는 ‘중요’, 5% 이하의 변화는 ‘중요하지 않다’고 보는 것이 일반적. 그 사이 구 간에 대해서는 사례별로 다르게 판단
3. 검토의견
□ ‘경영권에 영향을 주기 위한 것’의 범위 축소 반대
Ⅱ 보유목적 유형별 보고 의무 차등화 1. 내 용
□ [현행] ‘경영 참여’ 목적으로 5% 이상 지분 취득 및 1% 이상 지분 변동 시 5일 이내 보고를 해야 하나 ‘단순 투자’ 목적일 경우 일반 투자자의 5% 신규 취득을 제외하고 월·분기별 보고(보고항목도 적음)
< 지분 5% 이상 보유·변동 시 보고시기 >
단순 투자 경영 참여
신규보고 일반투자자 5일 이내 5일 이내
공적연기금 분기별
(익월 10일 이내) 5일 이내 변동보고 일반투자자 월별
(익월 10일 이내) 5일 이내
공적연기금 분기별
(익월 10일 이내) 5일 이내
□ [개정안] 보유 목적이 ‘경영권에 영향을 주기 위한 것’(경영참여)에서 제외된 ‘일반 투자’일 경우 공적 연기금만 월별 약식 보고
< 지분 5% 이상 보유·변동 시 보고시기 개정(안) >
단순 투자 일반 투자 경영 참여 신규보고 일반투자자 5일 이내 5일 이내 5일 이내
공적연기금 분기별
(익월 10일 이내) 월별
(익월 10일 이내) 5일 이내 변동보고 일반투자자 월별
(익월 10일 이내) 10일 이내 5일 이내 공적연기금 분기별
(익월 10일 이내) 월별
(익월 10일 이내) 5일 이내
2. 문제점
□ 시장에 공개되는 지분변동 정보가 제한되어 시장의 투명성 저해 ㅇ 시행령이 실시되면 주식시장에서 막대한 영향력을 행사하는 국민
연금, 기관투자자들의 주식보유 변동 정보가 현재보다 축소
- 기관투자자의 행동에 영향을 받는 개미 투자자들이 시장 변동의 시그널을 이전보다 적게 받게 될 영향 큼
* 경영권 영향 목적의 활동은 임원 선임·해임이나 합병 관련 주주제안 등 으로 국한되어 시장에 공개되는 대주주의 지분변동 정보가 제한
ㅇ 주식시장에 막대한 영향력을 행사하는 국민연금은 작은 활동이나 공시조차 시장에 미치는 영향이 크기 때문에 대량보유 보고의무에서 제외된 활동* 등의 행사에 특혜를 주면 시장 투명성을 저해
* 예: ‘배당’ 관련 주주활동, 임원 보수, 단순한 의견표명이나 대외적 의사표시 등
□ 외국 투기자본에 의한 공격에 대한 기업의 경영권 방어능력 위축 ㅇ 헤지펀드가 일반투자 목적으로 5% 이상 지분 취득 후 지배구조 개선
명분으로 분쟁 야기 시 공시기한 연장(5→10일)으로 기업 대응력 약화
* 10대 행동주의 펀드의 기업 공격(‘13∼’14년) 평균기간은 77.1일(한경연, ‘19.1)
□ 시장 지배적 기관을 우대하는 불공정 행위
ㅇ 주식시장의 최대주주인 국민연금을 통제하지 않고 오히려 특례를 제공하는 것은 시장 지배적 기관을 우대하는 차별에 해당
* 주식시장에서 국민연금 비중(’19.6) : 7.6%(국내주식 보유액 120.3조원)
□ 주주활동의 책임성 약화 우려
ㅇ 보고의무가 완화되면 보고의무 위반에 따른 제재조치*도 제한적으로 적용되어, 결국 주주활동의 책임성을 약화시킬 우려
* 보고의무 위반에 따른 제재조치 : 의결권 행사 제한, 민·형사상의 책임(3년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금) 등
- 투자자가 누구인지를 막론하고 기업 경영에 참가하여 회사경영에 영향을 미치려는 자는 그에 따른 책임을 져야 함
□ 공적연기금이 기업의 미공개 정보를 활용하여 단기이익을 실현할 경우 소수주주에게 피해를 미칠 우려
ㅇ 증선위가 미공개중요정보를 이용할 염려가 없다고 판단하더라도 공적연기금은 미공개 중요정보를 확보·이용할 가능성이 높음
- 수익이 목적인 공적연기금은 대주주라는 지위를 이용하여 기업과의 접촉을 통해 확보한 내부정보를 활용하여 단기차익 실현 가능
* 국민연금 의결권 행사의 원칙 : 기금자산의 증식(국민연금기금 수탁자 책임 활동에 관한 지침 3조)
- 최근 공적연기금은 스튜어드십 코드 시행으로 기업과의 대화가 빈번해지는 등 미공개정보의 취득 및 이용가능성이 높아지고 있음
* 국민연금 수탁자 책임활동에 관한 지침 제4조는 기금이 보유하고 있는 상장주식의 ‘중점관리사안에 대한 비공개 대화’를 수행할 수 있다고 규정
3. 검토의견
□ 보유목적 유형별 보고 의무 차등화에 반대