특집
건설산업 공생발전을 위한 과제
건설산업 참여주체간 공생발전 방안
건설 문화 및 건설산업 이미지 개선 방안
건설산업 경쟁력 강화 방안
건설산업의 투명성 확대를 위한 방안
특집
건설산업 참여주체간 공생발전 방안
Ⅰ. 공생발전이 논의되어야 하는 배경 (담론Ⅰ)
2010년대에 들어서 수주물량으로 보면 국 내건설시장과 해외건설시장의 차이가 크게 줄 어들고 있다. 해외 건설수주가 500억불을 달 성한 2010년의 경우 해외건설시장의 규모가 이미 국내건설시장의 절반을 넘어선 셈이다.
그리고 2011년에도 2010년 수주물량은 능 가할 것으로 전망되고 있다. 건설산업 글로벌 화 수준을 가늠할 수 있는 지표는 아직 정립되 어 있지 않기 때문에 정확한 측정은 어렵지만 국내건설수주물량대비 해외건설수주물량이 절반이상 넘어섰다는 것만으로도 양적으로는 건설산업 글로벌화가 상당 수준에 도달하였다 고 말할 수 있을 것이다. 이러 추이가 계속된 다면 국내건설업체가 참여하는 건설시장 규모 가 국내외 합쳐서 200조원이상이 될 것이다.
외형적으로 수주물량만으로는 건설산업의 글 로벌화 수준은 거의 선진국 수준에 도달하였 다고 평가하여도 무리가 아닐 것이다.
그럼에도 불구하고 건설산업 참여주체나 관 련 전문가들의 우리 건설산업의 글로벌화에 대한 평가는 매우 부정적이다. 그 이유는 양적 인 측면에서 글로벌화가 진전되고 있으나 이 에 걸맞는 국내 건설시스템, 건설생산체계, 건설산업 구조의 글로벌화에는 진전이 없기 때문이다. 건설업계의 사정은 이를 잘 보여주 고 있다. 건설산업의 저변을 형성하면서 국민
생활과 밀접한 관계를 갖고 있는 중·소·영 세 건설업체는 수주물량 감소로 어려움이 크 다고 호소하지만 손을 내밀어 주는 대형·중 견 건설업체는 거의 없다. 건설시스템도 이를 해소해 주지 못하고 있다. 그리고 하도급 건 설업자는 원도급자로부터 부정당한 대우를 받 는다고 호소하고 있고 건설현장작업을 담당하 는 건설현장 근로자는 원 하도급 건설업자로 부터 제 때에 제대로 임금을 받지 못하거나 임 금을 떼이는 경우가 많다고 호소하고 있다. 국 토해양부과 공정거래위원회가 주축이 되어 하 도급문제와 건설현장 작업자를 보호하기 위한 조치를 취하고 있으나 대부분의 조치가 매우 지엽적이고 실효성이 떨어진다는 평가를 받고 있다. 현안문제 해결에 초점이 맞추어지고 하 도급 관련규정에 예외규정이 많다는 것도 한 요인이다. 이러한 이유 등으로 많은 건설업체 가 하도급자임을 포기하고 원도급자가 되기를 원하고 많은 건설인력이 건설현장을 떠나고 있으며 그 자리를 외국인 노동자가 채우고 있 는 것이 우리 건설산업의 현실이다. 이러한 상 황이 지속된다면 우리 건설업계는 공멸할 수 밖에 없을 것이고 우리 건설산업의 저변을 형 성하는 중·소·영세 건설업체와 건설산업 참 여 주체들의 일자리를 외국 건설업체와 외국 인 노동자가 채우게 될 것이다. 그러면 아무리 해외건설수주가 증가하여 우리 건설시장 규 모가 200조원으로 성장하여도 국내 건설산업 참여자에게는 성과가 하나도 돌아갈 수 없는
건설산업 참여주체간 공생발전 방안
- 공존환경과 여건조성을 위한 담론 -
김재영 ㅣ (재)건설산업정보센터 소장
특집
건설산업 공생발전을 위한 과제바람직하지 않은 상황이 될 수도 있을 것이다.
이러한 극단적인 상황에 처하지 않고 우리 건설산업이 지속적으로 성장발전하기 위해서 는 건설산업 참여주체간의 공생발전을 기본원 칙으로 하여 건설시스템, 건설생산체계, 그리 고 건설산업 구조의 글로벌화을 통한 공존 환 경과 여건을 조성하여야 한다.
요컨대 우리 건설산업이 지속적으로 성장발 전하기 위해서는 ‘각자가 각각 자기 멋대로 하 여 전체와의 조화나 타인과의 협력을 생각지 않는 각자위정(各自僞政)’상황을 ‘서로 협력 하 여 함께 생존하며 함께 번영하는 공존공영(共 存共榮)의 상황’으로 전개될 수 있도록 국내 건 설시스템, 건설생산체계, 건설산업 구조 혁신 이 요구되기 때문에 공생발전을 위한 공존환 경과 여건조성에 대한 논의가 필요하다.
Ⅱ. 건설산업 참여주체간 공생발전이 필수적인 이유(담론Ⅱ)
건설산업 참여주체는 매우 다양하다. 건설 수요자인 발주자를 포함하여, 건설공사를 종 합적으로 관리하고 조정하는 역할을 하는 종 합건설업자, 건설공사 각 공정별로 시공을 하 는 전문건설업자, 건설공사에 필요한 자재를 납품하거나 기계를 제작해주는 자재 납품업자 와 기계제작자, 건설장비 등을 대여해주는 장 비대여자 그리고 건설현장관리업무나 시공 작 업을 하는 건설기술자나 건설기능자 등이 모 두 건설산업 참여주체이다.
건설참여주체의 위상은 발주자와의 관계에 따라서 원수급자와 하수급자로서 또는 고용자 와 피고용자로서 정해진다. 원수급자는 발주
자와 직접 계약을 하고 계약이행의 책임을 진 다. 하수급자는 원수급자와 계약을 하고 정 해진 공정 등에 대해서 계약이행의 책임을 진 다. 원수급자는 건설공사의 공정·안전·품 질·비용·정보 등을 관리하면서 시공을 하여 완성시키는 책임을 진다. 하수급자는 원수급 자 지시에 따라서 세부 공정에 대한 시공자 또 는 현장작업자로서의 책임을 진다. 이들의 책 임은 주어진 공정에 대해서 한정되어 있다.
건설산업 참여주체간의 계약관계와 역할 등을 근거로 건설생산체계는 다양하게 정의할 수 있다. 우리나라의 보편적인 건설생산체계 는 하도급협업방식이다. 건설산업 참여주체 중 원수급자는 주로 종합건설업자이나 소규 모 공사는 전문건설업자도 원수급자가 될 수 있다. 하수급자는 주로 전문건설업자이나 자 재나 기계제작 납품업자, 장비 대여업자 등도 비중이 큰 하수급자이다. 주로 건설현장작업 을 하는 건설현장근로자 등은 원수급자 또는 하수급자와 고용관계를 갖도록 하고 있다. 건 설산업 참여주체는 발주자와 원수급자 그리고 원수급자와 하수급자로서의 관계를 갖고 건설 공사에 참여하게 된다. 현재 건설산업에 참여 주체는 약 1만2천개의 종합건설업체, 4만6 천개의 전문건설업체가 연간 약 6만 건의 건 설공사에 참여하고 있으며 집계가 어려운 수 의 자재생산업체, 중장비 대여업체 그리고 약 2백만명에 가까운 국내외 건설인력이 수만 개 의 건설현장에서 작업을 하고 있다. 이 들이 건설산업의 참여주체로서 원 하도급 협력 방 식의 건설생산체계를 형성하고 있는 셈이다.
특집
건설산업 참여주체간 공생발전 방안
이러한 건설생산체계의 특징은 공사비(또 는 임금)와 건설공사관련 기술 등이 제공되는 경로가 수직적이라는 점이다. 발주자가 원수 급자에게 기술관련 정보를 제공하고 공사비를 정산하면, 원수급자는 다시 하수급자에게 기 술관련 정보를 제공하고 공사비를 정산하며 최종적으로 하수급자는 건설현장작업자에게 기술관련 정보를 제공하고 임금·자재대금·
장비사용료를 지불한다. 이렇듯 기술정보나 공사비(임금 등)이 발주자 원수급자 하
수급자 건설현장작업자에게 단계적으로 제 공되어 지불되고 발주자는 원수급자를, 원수 급자는 하수급자를, 최종적으로 하수급자는 건설현장작업자를 선정(또는 고용)한다는 점 에서 수직적 건설생산체계라고 부른다. 이 건 설생산체계에서 발주자는 원수급자에게, 원 수급자는 하수급자에게 하수급자는 건설현장 작업자에게 상대적인 우위에 있을 수밖에 없 으며 기술정보제공과 공사비 또는 임금 등의 지불에 대한 권한과 의무를 갖는다.
< 그림 2> 원·하도급협업방식의 건설생산체계 (개념도)
< 그림 1 > 원하도급 건설시장 구조
특집
건설산업 공생발전을 위한 과제이러한 건설생산체계에서는 공사비나 임금 지불 등에서 원수급자가 우월한 지위를 악용 할 경우 하수급자가 피해를 보게 되고 하수급 자가 우월한 지위를 악용할 경우 건설현장작 업자가 피해를 볼 수 있는 구조가 형성될 수 있다. 특히 하도급단계가 복잡해질 경우 그 피해는 더욱더 커질 수 있다. 왜냐하면 우리 나라는 전문건설업자가 공정별로 하도급자로 참여하도록 하고 있으며 일괄하도급과 재하도 급을 원칙적으로 금지하고 있으나 건산법 등 에서는 건설공사 일부에 대해서는 재하도급을 허용하며 부수공사는 일괄하도급도 일부 허용 하고 있고 하도급자인 전문건설업자에게도 장 비임대나 기계제작 그리고 건설현장작업 등 에 대해서 재하도급을 허용하고 있기 때문에 다단계 하도급이 거의 관행적으로 이루어지고 있다. 즉 건설공사는 원도급자-> 공정별 하 도급자->세부공정별 하도급자->업무(기능 별) 하도급자 ->건설현장근로자로 이어지는 다단계 하도급구조가 형성되는 경우가 많다.
다단계 하도급은 가격경쟁 현실에서는 다 음 하도급자에게 건설공사비를 전가시키는 이 른바 ‘폭탄돌리기’의 전형이라고 할 수 있다.
즉 원도급자나 직전의 하도급자는 저가 수주 를 하여도 그 부담을 최종 하도급에게 전가 시킬 수 있어 건설시장에서 저가투찰이 일상 화되는 요인으로도 작용한다는 점에서 문제가 더욱더 심각하다. 원수급자 혹은 직전의 하도 급자가 부도 등으로 퇴출되면 그 피해가 고스 란히 최종 하도급자에게로 전가되는 후방효과 가 증폭될 수도 있다. 그리고 생산성 저하요 인이 된다. 하도급 각 단계마다 건설공사 관 리비가 지출되어서 직접공사비가 감소하여 건
설공사 성능과 품질을 확보하는 것이 불가능 하고 직접공사비의 감소는 건설현장작업자의 실질임금 저하, 근로시간 연장과 체임 등으로 인한 근로조건 악화로 산재가 발생할 가능성 이 크며 부실시공으로 이어질 가능성이 크다.
따라서 다단계 하도급을 포함한 하도급문제의 현실적인 해결방안이 모색되어야 한다.
그 방향은 하도급협력방식의 건설생산체계 가 안고 있는 문제를 건설 산업의 구조적인 문 제로 인식하는 데에서 출발하여야 하고 이 문 제가 제기되는 원인이 수직적 건설생산체계에 있다는 점을 감안하여 하도급문제를 종합과 전문건설업자간의 문제라기보다는 건설공사 에 참여하는 다수·다종의 하수급지위자, 건 설현장 근로자의 문제로 인식하면서 최종 단 계에서 건설현장작업자로서의 역할을 하는 다 수·다종의 하수급지위자와 건설현장근로자 의 공생발전에 초점을 맞추어야 한다. 요컨대 건설산업 참여주체간의 공생발전은 다단계 하 도급협력방식의 수직적 건설생산체계의 특징 상 건설산업의 지속성장을 위해서는 필수적인 선택이라 할 수 있으며 그 방안은 모든 참여주 체 특히 건설현장작업자인 건설근로자가 함께 공존할 수 있는 환경과 여건을 조성하도록 하 는 것이라 할 수 있다.
Ⅲ. 대·중·소 건설업체간, 업역·
업종간 공생발전이 요구되는 이유 (담론Ⅲ)
건설업체는 건설물량 확보가 지속적 발전 의 관건이다. 건설물량확보를 위해서는 수주 경쟁력 확보가 우선이다. 수주경쟁력을 확보
특집
건설산업 참여주체간 공생발전 방안
한 대형건설업체는 대규모 건설공사를 수주하 고 있다. 그러나 수주경쟁력을 확보하지 못한 중소건설업체와 원수급자로부터 공정별로 건 설공사를 하도급 받아야 하는 하도급 건설업 체(주로 전문건설업체)는 중소규모 건설공사 를 수주하기 때문에 물량 확보에 항상 어려움 을 느끼고 있다. 이 때문에 중·소 건설업체 는 수주물량 확보를 위하여 입찰참가를 최대 화하고 저가투찰도 마다하지 않고 있다. 그리 고 하도급업체는 원수급자가 제시하는 불리한 조건에도 수주를 하고 있는 경우가 많다.
대·중·소 건설업체간, 원·하도급건설업 체간 수주격차는 건설업체의 경쟁력과 생산성 의 격차에 기인하는 건설산업의 구조적 현상 으로 볼 수 있다. 그러나 문제는 이러한 수주 격차가 건설산업의 갈등을 증폭시키고 건설시 스템개선, 건설생산체계 개편, 건설산업 구 조합리화를 위한 조치를 취하는데 장애요인으 로 작용하고 있다는 점이다. 따라서 대·중·
소 건설업체간, 원·하도급업체간 공생발전 을 위한 공존 환경과 여건 조성에는 대·중·
소 건설업체간, 원·하도급자간 수주격차 해
소가 필수적이다. 이를 위해서는 우선 수주격 차 상황을 파악할 필요가 있다.
대·중·소 건설업체간 원·하도급 건설업 체간의 수주격차 분석을 위해 건설업체를 10 분위로 구분하고 각 분위별 점유도를 나타내 는 지니계수를 이용하여 분석하였다. 각 분위 별 누적분포가 중앙의 실선으로부터 멀어질 수록 건설업체간의 수주격차가 심하다는 것 을 보여준다. 또한 업역과 업종간 수주격차도 파악하기 위하여 종합과 전문건설업체를 통 합한 경우와 종합과 전문을 별개로 구분한 경 우로 나누어 분석하였다. 종합건설업체의 경 우 대·중·소건설업체간 수주격차가 매우 심한 것으로 나타났다. 종합건설업체의 상위 20%, 약 2,500개사가 90%이상을 수주하는 것으로 분석되었으며 이러한 상황은 매년 거 의 동일하였으며 격차는 개선되지 않고 있다.
이러한 현상은 종합건설업체만 아니라 전문건설 업체도 거의 동일하였고 종합건설업체와 전문건 설업체를 함께 분석하여도 상위 20%가 공사물 량의 대부분을 수주하는 것으로 분석되었으며 역시 수주격차는 크게 개선되지 않고 있다.
<그림 3> 원도급 공사(종합건설업체)의 분위별 점유도
특집
건설산업 공생발전을 위한 과제그러나 여기에서 주목하여야 할 점은 종합 건설업체와 전문건설업체간의 수주격차의 양 상이다. 즉 업역·업종간의 수주격차이다. 1 개 건설업체 평균 수주금액은 종합건설업체가 약 161억 원이며 전문건설업체는 19억 원으 로 종합건설업체가 전문건설업체보다 약 8.5 배정도 많았다. 이는 종합건설업체는 원도급 자로 전문건설업체는 하도급자로 참여하기 때 문에 나타나는 당연한 현상이라고 할 수 있다.
그렇지만 <표 1>에서 그렇지만 않다는 것 을 보여주고 있다. 전체 건설업체 중 상위 1 분위에 속하는 4,948개 건설업체 중 종합 건설업체가 2,361개사이고 전문건설업체가
2,587개사로 수적인 면에서 거의 같은 비중 을 차지하고 있다는 점이다. 전문건설업체 중 약 5.7%는 종합건설업체 90%보다 수주물 량이 많았다. 이는 업역·업종간의 수주격차 도 존재하고 있다는 것을 보여주는 것이다. 1 분위에 속하는 전문 건설업체의 1개사 평균 수주액은 2분위 속하는 종합건설업체 평균수 주액 35억 원보다 높았다. 그리고 2분위에 속 하는 건설업체 4,948개사 중 종합건설업체가 1,900개사이었고 전문건설업체가 3,048개 사 로 2분위에 속하는 전문건설업체 수가 많았다.
2분위에 속하는 전문건설업체 1개사 평균 수 주금액은 34억 원으로 종합건설업체와 거의
<그림 4> 하도급 공사(전문건설업체) 분위별 점유도
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
10분위 9분위 8분위 7분위 6분위 5분위 4분위 3분위 2분위 1분위
<하도급 공사 >
2001년 2009년
<그림 5> 전체 건설공사 (종합+전문) 분위별 점유도
특집
건설산업 참여주체간 공생발전 방안
같았다. 3분위이하 부터는 해당 분위에 속하 는 전문건설업체수가 많았고 종합건설업체 1 개사 평균 수주금액보다 전문건설업체 1개사
평균 수주금액이 약간 많거나 거의 같았다.
종합하면 건설업체간의 수주격차는 종합건 설업체와 전문건설업체를 막론하고 대·중·
종합건설업 전문건설업 전체
1분위
수주총액 (단위 10억 원) 155,102 43,769 198,871
업체 수 (개사) 2,361 2,587 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 65.6935 16.9187 40.1922
2분위
수주총액 (단위 10억 원) 6,700 10,395 17,095
업체 수 (개사) 1,900 3,048 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 3.5266 3.4103 3.4549
3분위
수주총액 (단위 10억 원) 2,573 6,485 9,058
업체 수 (개사) 1,388 3,560 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 1.8537 1.8216 1.8306
4분위
수주총액 (단위 10억 원) 1,257 4,362 5,619
업체 수 (개사) 1,096 3,852 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 1.1471 1.1324 1.1356
5분위
수주총액 (단위 10억 원) 713 3,054 3,768
업체 수 (개사) 929 4,019 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 0.7676 0.7600 0.7614
6분위
수주총액 (단위 10억 원) 388 2,212 2,600
업체 수 (개사) 729 4,219 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 0.5316 0.5243 0.5254
7분위
수주총액 (단위 10억 원) 224 1,568 1,792
업체 수 (개사) 611 4,337 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 0.3663 0.3616 0.3622
8분위
수주총액 (단위 10억 원) 124 1,059 1,183
업체 수 (개사) 511 4,437 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 0.2418 0.2387 0.2390
9분위
수주총액 (단위 10억 원) 59 643 701
업체 수 (개사) 407 4,541 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 0.1441 0.1415 0.1417
10분위
수주총액 (단위 10억 원) 23 251 274
업체 수 (개사) 438 4,510 4,948
1개업체 평균(단위 10억 원) 0.0530 0.0556 0.0554
전체
금액 (단위 10억 원) 167,163 73,797 240,960
업체 수 (개사) 10,370 39,110 49,480
1개업체 평균(단위 10억 원) 16.1198 1.8869 4.8698
<표 1> 분위별 종합 및 전문건설업체의 건설시장점유 특징(2009년)
특집
건설산업 공생발전을 위한 과제소 건설업체간에 두드러지게 나타나고 있으나 원도급업체인 종합건설업체와 하도급업체인 전문건설업체간에는 그 격차가 아주 두드러지 지 않다는 점이다. 특히 상위 1분위에 속하는 전문건설업체의 수주물량이 2분위이하의 종 합건설업체의 수주물량 보다 많다는 것은 전 문건설업체 중 상당수가 종합건설업체 이상의 시공능력이 있을 수 있음을 보여주고 있다.
이는 대·중·소 건설업체간, 원하도급 건설 업체간 그리고 업역·업종간의 공생발전을 위 한 공존환경과 여건을 조성하는데 있어서 보 다 개방적인 접근이 필요함을 시사한다.
이를 위해서는 우선 대·중·소 건설업체 가, 종합건설업체와 전문건설업체가 그리고 원·하도급 건설업체가 보다 더 밀접한 동반 적 관계를 갖고 건설시장에 참여할 수 있도록 건설시스템 즉 건설공사발주제도를 개선하여 야 하고 건설업체간 계약이행책임을 합리적 으로 분담할 수 있도록 건설생산체계를 정비 하여야 하며, 이를 뒷받침하기 위하여 현행의 업역중심의 건설산업 구조를 기능(업종) 중심 의 건설산업 구조로 개편하여야 한다.
Ⅳ. 공생발전 전략(담론Ⅳ)
1. 공생발전이 지속성장의
전제조건이라는 인식확산(전략 1)
건설산업에서의 공생발전이란 대·중·소 건설업체, 모든 건설산업 참여주체가 지속적 으로 건설시장에 참여하면서 함께 번영하는 즉 공존공영(共存共榮)을 의미한다. 이를 위 해서는 각자가 각각 자기 멋대로 하여 전체와
의 조화나 타인과의 협력을 생각지 않는 각자 위정(各自僞政)으로 내 몰고 있는 현 건설시 스템과 건설생산체계, 건설산업구조를 개선 하여야 한다.
건설산업은 산업구조나 건설생산체계가 타 산업과 달리 매우 다원적이고 복잡하기 때문 에 「원-윈」전략을 구사하는데 어려움이 크다.
특히 발주자 ⇒ 원도급자 ⇒ 하도급자 ⇒ 자재 납품·장비임대·건설인력공급자 ⇒ 건설인 력으로 이어지는 건설생산체계가 다단계이고 건설산업 참여주체도 종합건설업자, 전문건 설업자, 자재납품업자, 장비임대업자, 건설 인력공급업자, 건설인력 등 다양하기 때문에 이해관계가 매우 복잡하게 얽혀 있다.
따라서 이러한 상황에서 현 건설시스템과 건설생산체계, 건설산업구조의 개선은 매우 어려울 수밖에 없다. 개선방안이 제시되어도 건설산업의 「윈-윈」전략으로는 한계를 노정 하는 경우가 많다. 이해당사자 모두에게 혜택 이 돌아가도록 하는「윈-윈」전략이라기보다는 이해당사자의 일부혜택을 유보하는 「윈-홀 드-윈(win-hold-win)」전략으로 비춰지고 있다는 점에서 이를 불식시키는 작업이 우선 되어야 한다. 이를 위해서는 산학연관이 함께 건설산업 공생발전이 건설산업 지속성장의 전 제이며 현 건설시스템과 건설생산체계, 건설 산업구조를 개선이 공존환경과 여건조성을 위 해 필수적이라는 인식을 심어주기위한 노력도 병행하여야 한다.
2. 건설현장작업자 보호강화(전략 2) 국가마다 건설 산업의 형성과정이나 성장
특집
건설산업 참여주체간 공생발전 방안
발전단계 그리고 건설공사 발주방식이나 계약 방식 등이 다르기 때문에 건설공사 분업구조 나 하도급자(현장작업자 포함) 등에 대한 처 우가 매우 다르고 하도급자 보호 제도도 다르 다. 독일은 하도급을 통한 분업을 거의 금지 하고 있으며 프랑스와 같은 경우는 발주자에 게 반드시 선정된 하도급자를 신고하도록 하 고 있다. 그리고 미국의 경우에도 원도급자가 내역서를 제출할 경우 하도급 내역을 함께 제 출하도록 하는 경우도 있으며 이행보증과 함 께 지불 보증서를 함께 제출하도록 하고 있 다. 이는 건설생산체계에서 하도급자(현장작 업자 포함)가 정책적으로 보호하여야 하는 경 제적인 약자일 수밖에 없기 때문이다.
우리나라도 하도급공정화법에 근거하여 발 주자가 하도급대금을 해당 수급사업자에게 직 접 지급하도록 한 하도급대금직불제도와 역시 하도급공정화법과 건산법에 따라서 원사업자 는 하수급자에게 하도급대금지급보증서를 교 부하도록 한 하도급대금지급보증제도가 운영 되고 있다. 그리고 2011년에 제한적이지만 건 산법에 포괄대금지불보증제도도 도입되었다.
그럼에도 불구하고 하도급 불공정거래, 부 조리등 하도급과 관련된 문제가 끊임없이 제 기되고 있다. 하도급자들은 발주자가 직접 하 도급대금을 지불하도록 한 하도급대금직불제 도를 선호하고 있으며 하도급대금지급보증제 도는 유명무실해지고 있다. 주된 이유는 무수 히 많은 예외규정과 원수급자에 대한 하수급 자의 불신 때문이다. 그리고 하도급자로서의 지위를 갖는 장비대여업자나 자재납품업자 그 리고 건설기능인력 등에 대한 보호 장치가 견 고하지 않기 때문이다. 따라서 명실상부한 건
설산업 참여주체가 공생발전하기 위해서는 하 도급자 권익보호가 가장 중요한 과제일 수 있 다. 그리고 권익보호 대상에는 건설현장작업 자가 우선되어야 하며 이들을 보호하는 방법 을 신중하게 찾아보아야 할 것이다.
현행의 하도급자 보호제도는 모든 하도급 자 즉 하수급지위자나 하도급 성격의 건설현 장에 참여하는 다종의 작업자 등을 구체적으 로 보호할 수 있는 제도적 장치로는 실효성 이 적다고 보고 있다는 것을 염두에 두어야 한 다. 현행의 제도로는 하도급대금직불제도와 하도급대금지급보증제도 등이 있으나 적용대 상이 극히 제한적이기 때문에 실질적으로 하 도급자를 보호하는 데에는 미흡하다는 평가이 다. 이에 대한 보완책으로 하도급대금직불제 도를 확대해가고 있으나 이 제도는 발주자의 건설공사 관리비용을 증대시킨다는 점에서 역 시 확대속도가 매우 느리고 제한적일 수밖에 없다. 태생적인 한계가 있는 셈이다.
이러한 점을 고려할 때, 하도급자 보호제도 는 전반적인 검토가 요구되며 1차적인 하도급 자뿐만 아니라 2차적인 하도급자라 할 수 있 는 건설현장 작업자 예컨대 건설현장근로자, 자재납품업자, 장비대여업자 등을 포함하여 포괄적으로 하도급자를 전 방위적으로 보호 할 수 있도록 재구성되어야 한다.
3. 종합·전문건설업체간의 공존여건 조성 (전략 3)
앞에서 보았듯이 건설업체간의 수주격차는 뚜렷하게 나타나고 있다. 따라서 수주격차 해 소방안이 강구되지 않으면 건설산업 참여 주
특집
건설산업 공생발전을 위한 과제체간 특히 종합 및 전문건설업체간 공생발전 은 현실적으로 불가능할 수밖에 없을 것이다.
수주격차 해소의 필요성은 이전에도 있었다.
대·중·소 건설업체간 공동도급활성화가 수 주격차해소방안의 대표적인 예이다. 그리고 최근에는 종합건설업자와 전문건설업자간의 하도급문제의 해소책으로 종합과 전문건설업 체가 공동으로 참여하는 주계약자 공동도급제 도가 도입되었다. 그러나 문제는 이러한 제도 의 도입이 공존환경조성이라는 긍정적 효과보 다는 대·중·소건설업체, 지역건설업체간, 종합과 전문건설업체간 갈등을 조장하는 부정 적인 효과가 더 부각되었다는데 있다. 공존환 경이 조성되기 보다는 시장잠식으로 인식하는 경우가 많았기 때문이다.
건설공사 도급은 단독참여를 원칙으로 하 되 공동참여를 허용하고 있다. 2010년 공 공공사 도급 현황을 살펴보면 수주건수로는 전체 1만7,131건 공사 증 1만 5,803건, 92.2%가 단독도급이었고 1,328건 7.8%만 공동도급이었다. 금액으로는 총 46조 5,100
억 원 중 17조 8,210억 원 38.3%가 단독도 급이었고, 28조6,880억 원 61.7%가 공동 도급이었다. 공사규모별로 도급방식을 살펴 보면 공사규모가 증가할 수 록 공동도급의 비 중이 증가하는 것으로 나타났다. 50억 원 이 상 100억 원 미만 건설공사의 경우 공동도급 이 건수로 총 588건수 중 351건 40.3%이었 고 금액으로 4조 1,621억 원 1조 7,720억 원 42.6% 이었고 나머지는 단독도급으로 단 독도급의 비중이 다소 높았다.
이를 통해서 볼 때, 대·중·소 건설업체간 공동도급은 보편적으로 이루어지고 있다는 것 을 알 수 있다. 그러나 공동도급 중 종합건설 업체와 전문건설업체간의 주계약자 공동도급 방식의 비중은 전체 공사 건수 1만 7,131건 중 194건인 1.1%, 금액으로는 전체 46조 5,100억 원; 4,640억 원인 1.0%에 불과하 였다. 공동도급에서의 주계약자 공동도급의 비중을 계산해보면, 건수로 14.6%, 금액으 로 16.2%에 불과하였다. 이는 종합건설업체 중심의 대·중·소 건설업체간의 물량배분방
도급방법
전체 턴키 대안 최저가 적격심사 기타
수주 건수
수주 금액
수주 건수
수주 금액
수주 건수
수주 금액
수주 건수
수주 금액
수주 건수
수주 금액
수주 건수
수주 금액 총계 17,131 46,510 131 10,428 14 1,174 921 13,167 14,133 19,385 1,932 2,356 단독 15,803 17,821 17 148 3 1 771 3,468 13,155 12,815 1,857 1,390
공 동
소계 1,328 28,688 114 10,280 11 1,173 150 9,699 978 6,570 75 966 공동
이행 704 24,248 104 9,453 11 1,173 103 8,421 432 4,520 54 680 분담
이행 306 916 1 0 24 186 266 617 15 113
주계
약자 194 464 2 122 1 0 189 337 2 5
공동 (분담 포함)
124 3,061 7 705 22 1,092 91 1,096 4 168
<표 2> 2010년 입낙찰방식별 도급방식(전국)
(단위: 10억원)
특집
건설산업 참여주체간 공생발전 방안
식으로 이루어지는 공동도급은 상당히 활성화 되고 있으나 종합건설업체와 전문건설업체간 의 하도급관계가 아닌 협업을 전제로 한 일종 의 공종배분방식의 주계약자 공동도급은 거의 이루어지지 않고 있다는 것을 보여주고 있다.
즉 종합건설업체와 전문건설업체간의 공동참 여는 매우 제한적이었다. 따라서 공생발전을 위한 공존여건 조성을 위한 중요한 과제는 종 합과 전문건설업체간 공생발전을 위한 「윈-윈」
전략으로서 공동도급제도를 재정립하고 관련 제도를 합리적으로 개선하는 것이라 하겠다.
4. 건설업 업역·업종간 공종환경 조성 (전략 4)
건설산업 참여주체는 종합건설업이나 전문 건설업에 등록을 하여야 한다. 종합건설업자 는 대체적으로 원도급자로서 참여하고 전문건 설업자는 하도급자로 참여하기 위하여 등록하 는 경우가 대부분이다. 그러나 일정규모 이하 소규모공사는 전문건설업체도 원도급자로 참 여할 수 있다. 이 밖에 건설기능 인력, 자재 납품업자, 장비대여업자 등도 건설공사에 참 여한다. 이들은 건설업자로 등록하지 않은 경 우 하도급자에 준하는 자격으로 참여한다.
그러나 건설업체는 매우 유연하게 건설공 사에 참여할 수 있다. 건설시장 진입과 참여 와 관련된 건설업체에 대한 규제가 대부분 철 폐되었고 종합건설업체나 전문건설업체 중 하 나의 업종만 선택하여 등록하도록 한 겸업제 한의 폐지는 건설업체의 건설시장 참여를 더 욱더 유연하게 하였다. 2011년 현재 종합 과 전문 건설업종을 모두 등록한 건설업체가
678개사에 달하고 있다. 이들 업체는 종합건 설업체도 아니고 전문건설업체도 아니다. 종 합+전문건설업체이다. 현실적으로 이들 업체 는 종합건설업체로서 전문건설업체로서 원도급 자와 하도급자로서 건설공사에 참여할 수 있다.
그럼에도 불구하고 건설시장 참여에는 아 직도 건설업체의 규모와 업역 그리고 업종과 관련된 규제가 상존하여 있다. 종합건설업체 의 공동도급에서 대·중·소 건설업체에 대한 참여제한, 종합과 전문건설업체가 참여하는 주계약자 공동도급에서의 업종제한 등이 대표 적인 사례이다. 이러한 규제는 대·중·소 건 설업체간 종합과 전문건설업체간 건설시장 참 여를 둘러싼 갈등요인으로 작용하고 있으며 공생발전에 장애요인이 되고 있다.
따라서 실질적인 건설업체간의 협력과 책 임분담을 통해서 공생발전이 가능하도록 하기 위해서는 건설업체의 건설시장 참여를 자유롭 게 할 수 있도록 발주제도를 재편할 필요가 있 다. 이와 관련하여 우선 논의하여 할 사항은 현행 물량중심의 공동도급 수급자의 구성을 공정중심의 공동도급 수급자 구성으로 전환하 여 직접시공을 전제로 공동도급 수급자를 구 성할 수 있도록 하는 것이다.
그리고 이를 위한 공존환경 조성, 즉 대·
중·소 건설업체나 종합건설업체와 전문건설 업체간 공생발전이 가능하도록 하기 위해서는 대·중·소 건설업체나 종합과 전문건설업체 의 시장참여를 제한하는 규제 즉 업역·업종 별 건설업 등록제도의 존속여부에 대한 논의 가 필요한 시점이다. 특히 겸업제한 폐지에 맞 추어 종합과 전문건설업체의 건설시장 참여와 관련된 예외규정을 정리해서 보다 개방적인 건
특집
건설산업 공생발전을 위한 과제 설산업 구조가 형성될 수 있도록 하여야 한다.Ⅴ. 맺는말
공생발전전략은 대·중·소 건설업체와 원·하도급 건설업체 그리고 건설현장작업자 의 공존을 전제로 한다는 점에서 건설산업 모 든 구성원이 혜택을 받을 수 있는 「윈-윈」전 략이다. 뿐만 아니라 건설업체간의 협업을 통 해서 고품질의 건설서비스를 적정한 가격에 제공할 수 있는 선진화된 저비용 고효율 건설 산업 기반을 조성한다는 점에서 발주자와 건 설산업 나아가 국민들도 혜택을 보는「윈-윈」
전략이라고 할 수 있다.
이 담론은 이러한 공생발전 전략이 새로운 전략이 아니라는 점을 염두에 두고 전개하고 자 하였다. 정부는 이미 건설업체간 상생협력 을 통한 동반성장을 유도하기 위하여 공동도 급제도를 활성화하고 있고 경제적 약자인 하 도급자 보호를 위한 공정거래관련 제도적 장 치를 강화하여 왔다. 따라서 이점을 가장 우 선적으로 고려하였다. 이와 함께 정부의 이러 한 조치들의 실효성을 높이기 위해서는 아직 도 개선할 점이 많고 경우에 따라서는 근본부 터 바꾸어야 한다는 건설업계와 건설현장근로 자 들을 포함한 산·학·연 전문가의 의견도 고려하였다. 이를 통해서 공생발전 전략은 건 설산업 참여주체 모두의 공감대 형성으로부터 출발하여야 하고 현안의 문제 해결 방안과 함께 건설시스템, 건설생산체계, 건설산업 구조와 같은 건설산업의 근간을 변혁시킬 수 있는 방안 이 함께 강구되어야 한다는 결론을 얻었다.
이글에서는 이를 감안하여 4개의 주제를
중심으로 공생발전과 관련된 문제를 제기하 고 그의 해결방향을 살펴보았다. 담론Ⅰ은 공 생발전이 논의되어야 하는 배경으로 건설산업 이 지속성장하기 위해서는 공생발전이 건설 산업의 최우선 과제인가를 질문하고 있다. 담 론 Ⅱ는 건설산업 참여주체간 공생발전은 경 제적으로 가장 약자이면서 건설산업의 근간인 건설현장작업자 보호를 전제로 한 하도급 제 도를 어떻게 정립할 것인가를 질문하고 있다.
담론 Ⅲ은 건설산업의 지속적 성장을 위해서 는 대·중·소 건설업체간, 업역·업종 간 어 떠한 공존방식이 있을 수 있는가를 질문하고 있다. 담론 Ⅳ는 건설산업의 공생발전을 위한 공존환경과 여건을 조성하는데 있어서 가장 큰 장애라 할 업역 중심의 건설산업 구조를 어 떻게 개편할 것인가를 질문하고 있다.
이러한 담론은 지속되어왔던 것이다. 그리 고 건설산업계는 산업계 나름대로 산학연 전 문가는 전문가대로 이에 대한 해법을 제시하 고 있다. 건설산업의 보편적인 질문이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 공생발전을 위 한 공존환경과 여건 조성이라는 주제로 이 담 론을 새삼스럽게 끄집어낸 것은 우리 건설산 업이 지속성장할 것인가, 쇠퇴하고 말 것인가 하는 분수령에 와있기 때문이다. 많은 전문가 들이 향후 우리 건설산업의 지속성장, 공생발 전, 공존환경과 여건 등에 대한 이어지는 담 론을 기대한다.
