캐나다 원주민의 지위 및 토지, 자원에 대한 권리
2014.08.01 주밴쿠버총영사관
1. 캐나다 원주민의 지위와 권리에 대한 역사적, 법적 배경
ㅇ 캐나다 원주민의 지위와 권리를 규정하는 법의 역사적 시초는 1763년 영국이 프랑스로부터 북아메리카 지역 식민지에 대한 주도권을 차지하며 발표한 왕립선언서(Royal Proclamation)로서,
- 원주민의 원천적인 토지 소유권(Aboriginal Title)을 인정함과 동시에 이러한 소유권이 영국 왕실과의 조약(Treaty)을 통해서만 이전(상실)이 가능하다는 점을 명시하였으며, 대원주민 관계에서 영국 정부는 원주민의 이익을 최대한 대변해야하는 신탁(Fiduciary)의 의무가 있음을 규정함
ㅇ 16세기부터 시작된 원주민과 유럽과의 관계는 1976년 왕립선언서에 반영된 바와 같이 국가대 국가의 비교적 동등한 관계가 유지되었으나, 1800년대에 이르러 유럽 정착민의 숫자가 증가하며 원주민들을 동맹·협력 관계보다 점차 종속적인 관계로 인식하게 되며, 마침내 열등한 원주민을 “문명화” 해야 한다는 기조가 정착되어 1900년대 중반까지 150여 년간의 관계 기반을 형성하게 됨
- 1857년, 캐나다 원주민 문명화 법(Gradual Civilization Act)을 통해 원주민들이 전통적인 생활방식을 버리고 “문명화”된 삶으로의 전환할 경우 50에이커(6만 평)의 땅과 재정적 지원을 약속
ㅇ 1867년, ‘영국령 북아메리카 조례(British North America Act)’를 통해
‘캐나다 연방‘이 탄생하며, 원주민 관계에 대해 조약 체결권을 포함한 각종 권한과 의무(1976년 왕립선언서에서 명시한 ’Fiduciary‘ 의무 포함)가 캐나다 연방정부로 이전됨
ㅇ 1876년, 캐나다 연방정부는 원주민들의 권익을 인정하고 보장한다는 원칙하에 기존 원주민 관련 법령 등을 통합한 원주민법(Indian Act)을 제정
- 동 법은 캐나다 정부가 원주민 개별 부족내의 안건이나, “원주민”
자격을 부여하는 결정권을 행사하게 하는 등 결과적으로 원주민에 대한 캐나다 연방정부의 영향력을 강화하는 법적 기반을 제공
ㅇ 1800년대부터 지속되어 온 원주민에 대한 “문명화” 방침 및 차별적 제도와 정서는 20세기 중반을 지나며, 기존 체결된 조약의 이행 여부, 조약 미체결 지역에 대한 토지 소유권 등에 대한 법적 이슈가 부각되며 원주민과의 새로운 협력 방안을 모색하는 전환을 보임
ㅇ 1982년 제정된 캐나다 헌법(Constitution of Canada)은 1976년 왕립선언서에 명시된 대원주민 관계의 원칙을 승계하여, 조약(Treaty) 체결을 통해 보장된 원주민들의 권리뿐만 아니라 전통적인 생활 방식에서 비롯되는 일반적인 권리를 보장하고, 원주민 관계에 대한 연방정부의 의무(‘Fiduciary')를 규정
- 이전까지 원주민(Aboriginal)으로 인정되지 않던 'Inuit(북극지역 거주,
‘에스키모’)', ‘Metis(원주민-유럽계 혼혈)’를 ‘Indian’과 함께 법적인 지위를 가지는 원주민(Aboriginal)으로 최초 인정
※ ‘First Nation'이라는 명칭은 법적 근거를 가지지는 않으나, ‘Indian’을 대신하여 일반적으로 통용되고 있으며, 일부에서는 모든 원주민을 총칭하는 ‘Aboriginal'과 같은 의미로도 사용(’Native'라는 표현은
사용하지 않는 경향)
ㅇ 1985년, 캐나다 연방정부는 ‘원주민법(Indian Act)’ 개정을 통해, 이전 법령 하에서 ‘원주민’ 지위를 인정받지 못했거나 부당하게 박탈당한 원주민들의 법적 재등록을 시행
※ 이전 ‘원주민법’ 제정 당시 원주민 인구조사에 누락된 원주민이나 부족 등은 이후 법적 권리가 주어지지 않았으며, 법적 지위를 가진 원주민이라 해도 비원주민과의 혼인, 부동산 매입, 대학 진학, 군대 입대 등의 사유가 발생하면 법적 원주민 지위가 박탈되었음
ㅇ 또한, 상기 개정 ‘원주민법‘에서는, 조약(Treaty)상에 규정되어 있지 않거나 연방법이 적용되지 않는 분야에서는 원주민들도 주정부 법의 적용을 받는다는 점을 명시하며, 에너지, 광물, 목재 등 각종 천연자원에 대한 권한을 가진 주정부의 대원주민 관계 확립 필요성이 부각되게 됨
2. 원주민 조약(Treaty) 체결 현황
ㅇ 1700년대 영국이 북아메리카 지역 식민지에 대한 주도권을 차지하며 맺어지기 시작한 원주민들과의 조약은(‘Treaties of Peace and Neutrality’ 1701-1760, ‘Peace and Friendship Treaties’ 1725-1779), 캐나다 연방 설립(1867년)을 전후하여 본격화되어(‘Upper Canada Land Surrenders’ and ‘Williams Treaties’ 1781-1862/1923,
‘Robinson Treaties’ and ‘Douglas Treaties’ 1850-1854), 1900년대 초에는 캐나다 중서부 지역의 광범위한 지역을 포함하는 11개의
‘Numbered Treaties (1871-1921)’가 체결됨(지도 참조)
- 이러한 전통적인(‘Historical') 조약들은 대부분 원주민들이 자신들의 역사적인 생활 터전(토지 및 관련 권리)에 대한 소유권을 캐나다
연방정부에 이양하는(’the entire property of White people for ever') 대가로, 보상금과 보호구역(Reserve) 토지를 할애 받으며 캐나다 정부에 속한 공유지에서의 수렵과 어업 활동을 할 수 있는 권리를 보장받는 형태를 가짐
ㅇ 1921년 ‘Treaty 11' 체결 이후 더 이상의 전통적인 조약은 체결되지 않았으나, 1900년대 중반을 지나며 기존 조약의 이행 여부 및 법적 해석 등에 대한 문제가 대두되기 시작하였으며, 1974년 BC주 Nisga's 원주민 부족의 권리에 대한 대법원 판결을 계기로 캐나다 연방정부는 원주민 조약 담당 부서(Office of Land Claim)를 설립하여
'근대적(Modern)' 조약 체결을 본격적으로 추진하게 됨
- ‘Historical' 조약이 맺어진 적이 없는 지역(BC주 대부분, 퀘벡주, 유콘 준주 및 노스웨스트 준부 일부, 동부 대서양 연안)에 대한 총체적인(’Comprehensive') 조약(’Land Claim'으로도 명명) 체결뿐만 아니라,
- 기존 ‘Historical' 조약을 통해 보장되었으나 실질적으로 완전한 혜택을 받지 못했던 보호구역(Reserve) 토지 할애 및 정부 공유지에서의 자유로운 수렵/어업 권리 등에 대한 재협상 등도 포함
ㅇ '근대적(Modern)' 조약 체결 협상이 시작된 이후 Nunavut 준주 설립(‘Inuit’ 원주민의 토지 소유권 인정, 1993년), 유콘 준주의 포괄협정(Umbrella Agreement, 1993년) 및 BC주의 ‘Nisga's 조약’
체결 등 일부 진전도 있었으나, 현재 많은 지역에서 아직 뚜렸한 진전을 보이지 않고 있으며, 최근에는 일괄적인 ‘조약’ 보다는 일부 경제 개발사업과 관련한 부분적인 협상을 추진하는 추세를 보임
3. 천연자원에 대한 원주민의 권리
ㅇ 캐나다 헌법은 ‘조약’을 통해 부여된 특정한 권리 외에도, 원주민들이 전통적인 생활 방식을 유지하기 위해 필요한 토지 및 천연자원 등을 사용할 수 있는 일반적인 권리('Right to Access')를 보장하고 있음
- 동 사항은 원주민들의 전통적인 생활 방식인 수렵, 어업 등을 자유롭게 할 수 있도록 보장한다는 일차적인 의미와 함께, 이러한 활동에 영향을 미치는 자원 개발 사업 등을 제한할 수 있는 주요 법적 근거가 되고 있음
ㅇ 또한, 캐나다 헌법은 원주민의 전통적인 영역(또는 ‘조약’을 통해 지정된
구역)에서 행해지는 각종 개발 사업 등에 대해 반드시 원주민 협의('Consulting')해야 하는 의무가 연방정부(또는 주정부)에게 있음을 규정하고 있음
※ 토지, 자원의 사용권 및 협의 절차에 대한 논쟁은 환경보호 움직임과도 연계되어 각종 에너지자원 개발 사업 추진 과정의 주요한 난관으로 작용하며, 정부의 공시적인 개발 허가를 획득하고도 해당 지역 원주민들과의 마찰 등으로 인해 법정 공방으로 이어져 사업의 시의성과 경제성을 상실해 개발이 지연되거나 추진되지 못하는 경우도 있음
ㅇ 한편, 지금까지 캐나다 정부와 ‘조약’을 체결한 적이 없는 지역(BC주 대부분 등)의 원주민들은, 토지 및 천연자원에 대한 ‘사용’할 수 있는 권리(‘Right to Access') 및 정부의 대원주민 ’협의‘ 의무의 차원을 넘어, 전통적인 영역에 대한 소유권(’Aboriginal Title')을 주장하고 있음
- 이러한 ‘소유권‘의 개념은 해당 영역에 대한 총체적인 권한을 의미하는 것으로서, 일부 자원에 대한 단순한 사용 권한이나 특정 사업 추진 과정의 협의 대상이 되는 차원이 아닌. 각종 개발 사업 등에 실질적인 허가권을 가진 ’정부‘ 차원의 권한 부여를 의미함
캐나다 대법원은 ‘14.6월 최초로 원주민의 전통 영역에 대한 소유권 (’Aboriginal Title')을 인정하는 판결을 내림
(BC주 Tsilhqot'in 원주민 - 토지 1,700 km2)
Tsilhqot'in 판결은 역사적으로 의미 있는 선례로서, 천연자원 개발 사업을 추진하는데 있어 원주민들을 단순한 보상 차원의 협의 대상이 아닌, 실질적인 사업 허가권을 행사할 수 있는 주체로 고려해야하는 전환점이 됨
4. 서부캐나다 지역 주(Province)별 원주민 현황 및 주정부 정책
BC(British Columbia)
ㅇ BC주에는 203개 부족(캐나다 전체 612개), 17만 명의 원주민 (First Nation, Metis, Inuit)이 있으며, 60% 가량이 원주민 보호구역(Reserve, Band) 이외 지역에 거주(First Nation 70%, Metis 약 30%, Inuit 인구는 극소수)
ㅇ BC의 203개 부족은 모두 개별적인 자체 국가로서의 지위를 주장하는 가운데, 토지, 자원 등의 각종 권리에 대한 불확실성이 상존하며, 이러한 불확실성은 경제 활동에 부정적 영향을 미치고 있음
- BC주는 여타 캐나다 지역과 달리 역사적으로 원주민들의 권리를 규정하는 ”조약(Treaty)"이 체결된 경우가 적어 불확실성이 가중
ㅇ BC주정부는 1993년 원주민 조약위원회(British Columbia Treaty Commission)를 설립하여, 역사적으로 조약을 체결한 적이 없는 BC주 대부분의 원주민 부족들과 조약 협상을 진행 중(조약 체결시, 연방정부의 최종 승인 필요)
※ BC주정부의 원주민관계화해부(Ministry of Aboriginal Relations and Reconciliation)는 원주민 관계 및 자원개발 프로젝트 추진 컨설팅 등을 지원하는 대원주민 전담 부서임
ㅇ BC주정부는 각 원주민 부족에 대해 기본적으로 개별적인 “정부대 정부"의 관계로서 상호 화합(Reconciliation)을 유도하며 각종 경제 개발 활동 등에 원주민의 참여를 적극 권장한다는 입장
- 이와 관련, BC주정부는 전통적인 ”조약(Treaty)" 체결을 위한 노력 외에도 일부 제한적인 경제 개발 사안에 대해 추가 협의 없이 정부가 결정할 수 있는 “Development Agreement", 특정 사업의 수익을
공유하는 ”Revenue Sharing Agreement", 특정 지역 내 다수의 원주민 부족을 포함하는 사안 등에 대해 공동 합의할 수 있는 “Decision Making Agreement" 등 다양한 방안으로 원주민과의 협력 관계를 구축 추진
- BC주 북부 해안 Kitimat 지역의 Haisla 부족은 전통적인 조약이나 토지 소유권 협정 등을 체결하지 않은 상황에서도 최근 정부 및 민간 기업들과 함께 지역경제뿐만 아니라 BC주, 캐나다 경제 전반에 큰 영향을 미칠 항만, LNG 농축 및 수출 시설, 파이프라인 건설 등의 다양한 대형 프로젝트에 참여 중임
Alberta
ㅇ 앨버타주에는 46개의 부족의, 25만 명 원주민 (First Nation, Metis, Inuit)이 거주(Metis 인구가 8만5천여명, Inuit 인구는 2천여명)하며, Metis 원주민의 고유 토지권리를 법적으로 인정하는 유일한 주임
ㅇ 앨버타주는 1871년부터 약 50년간 순차적으로 체결되었던 11개의
‘Numbered Treaties’의 6, 7. 8번 조약에 포함되어 있으며, 동 whdird 따라 원주민들의 토지 소유권, 수렵·어업권, 자치기관 등에 대한 권리가 규정되고 있음
ㅇ 원주민 정책 방침(Aboriginal Policy Framework)은 앨버타주의 원주민 관련 문제에 대한 정책의 기본적인 틀을 제공하며, 구체적으로 원주민에 대한 경제·사회적 기회 제공과 기반여건 개선의 필요성을 규정하고 연방정부, 주정부, 원주민 자치기관과 지역 사회의 책임과 역할을 제시하고 있음(앨버타 주정부의 대원주민 전담 부서 “Ministry of Intergovernmental, International and Aboriginal Relations”)
- ‘05년, 토지 관리와 자원 개발에 대한 원주민 협의 방침(First Nations Consultation Policy on Land Management and Resource
Development)을 통해 자원에너지 개발과정에서 원주민 조약에 명시된 권리, 내용 등과 마찰이 없도록 토지 사용 및 자원 개발에 대한 사전 협의 원칙을 규정함.
Saskatchewan
ㅇ 사스카체완주 원주민(First Nation, Metis)은 전체 인구의 15%(북부 지역에서는 전체의 85%)를 차지
ㅇ 사스카체완 주정부는 Metis 원주민들과 원만한 관계를 유지하며, 캐나다에서 가장 오래된 원주민 자치 단체인 Federation of Saskatchewan Indian Nations(FSIN) 과도 상호 협조적 관계를 유지하고 있음
- 개발 사업 과정에서 원주민 조약에 규정된 원주민의 권리를 보장하고, 비원주민들과의 화합을 유도하며, 안정적인 투자 환경을 조성하기 위해 자체적인 원주민 협의 의무(Duty to Consult Policy)를 시행
※ 사스카체완 주정부의 원주민 관계 및 자원개발 프로젝트 추진 컨설팅 등을 지원하는 대원주민 전담 기관은 “Ministry of First Nations and Métis Relations”
ㅇ 사스카체완 주정부는 33개 원주민 부족들이 조약을 통해 약속 받았던 토지를 받지 못했음을 인정하였으며, 연방 정부와 주 정부가 조약에 명시된 권리를 보장하기 위해 Treaty Land Entitlement 프로그램을 진행하여 1992년 25개 부족과 Treaty Land Entitlement Framework Agreement를 체결
Yukon
ㅇ 유콘 준주는 전체 3만여 명 인구 중 25%가 원주민으로서 이 가운데 대부분인 90% 정도가 First Nation으로 구분됨.
ㅇ 토지 소유권 및 원주민 협력처(Land Claims and First Nation Relations Office)가 원주민 관계 및 자원개발 프로젝트 추진 컨설팅 등을 지원하는 유콘 준주정부의 대원주민 전담 기관
ㅇ 유콘 지역 원주민들의 대표기관(Council of Yukon First Nations, CYFN)과 연방정부, 유콘 준주정부는 원주민 자치정부에 대한 포괄협정(Umbrella Agreement)을 체결, 자치정부 설립 기반 마련하였으며,
- 자치정부(Self- Government) 협약을 맺은 원주민 부족들이(현재 총 11개) 주정부나 지자체와 유사한 권한을 행사하고 있으며, 캐나다 원주민법(Indian Act)의 적용을 받지 않고, 토지 소유권 협의 등에서 비자치정부 원주민들과 다른 지위와 권한을 부여받고 있음.
- 원주민 자치정부는 일정 부분 입법권을 행사할 수 있으며, 토지 구역 설정, 사업 허가(Permit), 세금 등을 통해 관내에서 발생하는 개발사업 등의 경제활동을 규제, 관리할 수 있는 권한을 가짐
Northwest Territories
ㅇ 노스웨스트 준주는 원주민 인구 비율이 가장 높은 주로서 4만 여명의 전체 인구 중 48%가 원주민으로서, 이 가운데 Inuit이 11%, Metis가 9%를 차지하며, First Nation 가운데에서는 ‘Dene' 으로 분류되는 부족이 원주민이 전체 원주민의 28%를 차지
ㅇ 원주민 및 정부관계부(Department of Aboriginal Affairs and Intergovernmental Relations)는 원주민 관계 및 자원개발 프로젝트
추진 컨설팅 등을 지원하는 노스웨스트 준주정부의 대원주민 전담 부서임
ㅇ 노스웨스트 준주에서는 토지 소유권과 자치정부에 관련된 사항을 일괄적으로 규정하는 총괄협약 형태의 “Land, Resources and Self-Government Agreement”가 협의되고 있음. 끝.
