유럽의 공공·사회서비스 고용 현황 및 시사점

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유럽의 공공·사회서비스 고용 현황 및 시사점

조동희 세계지역연구센터 선진경제실 구미팀 부연구위원 ([email protected], 044-414-1123)

2018년 6월 20일 Vol. 18 No. 23 ISSN 1976-0515

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차 례

1. 검토 배경

2. 유럽의 공공·사회서비스 고용 규모 및 비중 3. 소득수준 및 연령구조와의 관계

4. 시사점

주요 내용

▶ 우리나라 공공·사회서비스 고용 규모의 적정성을 평가할 때 유럽의 현황은 유용한 참고가 될 수 있음.

- 현 정부가 고용창출 및 공공·사회서비스 향상을 위해 공공부문 일자리 확대 정책을 추진하고 있는 가운데, 공공부문 고용 규모의 적정성에 대한 국내 논의는 일자리의 기능이 아닌 고용주의 유형(예: 정부 대 비정부) 에만 집중하고 있는 한계가 있음.

- 본 보고서는 일자리를 기능에 따라 분류하여 △유럽 국가들의 공공·사회서비스 고용 현황을 살펴보고 △공공·

사회서비스 고용 규모와 소득수준 간 관계를 분석함으로써 현 정부 정책의 적절성을 평가하기 위한 참고자료 를 제공

▶ 노르웨이, 덴마크, 스웨덴 등이 공공·사회서비스 고용의 인구 대비 규모 및 총고용 내 비중이 가장 크고, 주요국 중에서는 영국이 가장 큼.

- 부문별 구성을 보면 노르웨이, 덴마크 등에서는 사회복지서비스가 가장 높은 비중을 차지하는 반면 스웨덴, 영국 등에서는 교육서비스가 가장 큰 비중 차지

▶ 공공·사회서비스 고용의 인구 대비 규모 및 총고용 내 비중과 소득수준 간 강한 양의 상관관계가 존재하 고, 특히 사회복지서비스 부문 및 보건 부문이 소득수준과 관계가 강함.

- 연령분포가 미치는 영향을 고려한 후에도 소득수준은 공공·사회서비스 고용과 강한 양의 상관관계를 가짐.

▶ 우리나라의 인구 대비 공공·사회서비스 고용 규모는 유럽 주요국 수준에 크게 못 미치고, 특히 사회복지서 비스 부문이 부족함.

▶ 유럽에서 발견되는 공공·사회서비스 고용과 소득수준 간 상관관계를 고려할 때 현 정부의 공공·사회서비스 고용 확대 정책은 국민소득 3만 달러 시대를 앞둔 우리의 상황에 적절함.

- 다만 공공부문 일자리 확충이 민간부문 고용에 미칠 수 있는 부작용에 대한 대책도 동시에 마련될 필요

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유럽의 공공·사회 서비스 고용 현황 및 시사점

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KIEP 오늘의 세계경제 2018..6.20

1. 검토 배경

■ 현 정부가 고용창출 및 공공·사회서비스 향상을 위해 공공부문 일자리 확대 정책을 추진하고 있는 가운데, 공공부문 고용 규모 관련 국내 논의는 일자리를 기능이 아닌 고용주의 유형(예: 정부 대 비정부)에 따라 분류한 자료에 의존하고 있어서 고용 규모의 적정성을 평가하는 데 한계가 있음.

- 현 정부는 국정전략 ‘소득 주도 성장을 위한 일자리경제’의 일환으로 2022년까지 공공부문 일자리 81만 개 창출(국정과제 16번), 특히 교육, 보건, 사회복지 등에서 34만 개 창출(국정과제 17번)을 목표로 하고 있음.¹⁾

◦ 이를 통해 민간부문 고용창출 유도와 공공·사회서비스 품질 향상을 기대하고 있고, 2018년의 경우 전년대비 공공·사회서비스 일자리 2만 5천 개 확대를 계획하고 있음.²⁾

- 우리나라 공공부문 고용 규모의 적정성에 대해 많은 논의가 있었으나,³⁾ 대부분의 논의가 기능이 아닌 고용주의 유형(예: 정부 대 비정부)에 따라 일자리를 구분한 통계에 의존하고 있다는 한계가 있고, 인구 및 경제 규모에 따른 차이도 고려되지 않았음.

◦ 공공부문 고용 규모를 국제적으로 비교할 때 주로 인용되는 OECD의 통계(그림 1 참고)는 기능이 아닌 공공- 민간 여부에 따라 일자리를 분류하는데, 사립학교, 민간의료기관, 민간 위탁 사회서비스 등의 분류가 국가마다 달라서 이를 토대로 우리나라 공공부문 고용 규모의 적정성을 평가하는 데에는 한계가 있음.

주: 스위스, 코스타리카, 터키, 포르투갈은 2014년 자료.

자료: OECD Government at Glance 2017 DB(검색일: 2018. 6. 7)를 이용하여 저자 작성.

그림 1. 2015년 국가별 총 고용 대비 공공부문의 비중에 대한 OECD 자료

1) 대한민국 정부(2017), 『100대 국정과제』.

2) 관계부처 합동(2017), 『2018년 경제정책방향』.

3) 조선일보(2017. 12. 4), 「한국, 사립교원·민간 의료기관은 公共서 제외」, http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/12/04/2017120400217.html(검색일: 2018. 6. 7).

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◦ 또한 공공·사회서비스 고용 규모의 적정성을 평가하기 위해서는 수요자인 국민의 수(인구)도 고려하는 것이 타당하나, 기존의 논의는 이러한 수요 측면을 고려하지 않았음.

■ 본 보고서는 일자리를 기능에 따라 분류하여 △유럽 국가들의 공공·사회서비스 부문별 고용 현황을 인구 및 총고용에 대비해서 살펴보고 △공공·사회서비스 고용 규모와 소득수준 간 관계를 분석함으로써 현 정부 정책의 적절성을 평가하기 위한 참고자료를 제공

- 국제표준산업분류(ISIC Rev. 4)의 분류기호 O(공공행정, 국방 및 사회보장행정), P(교육서비스업), Q86(보건업), Q87(사회복지서비스업) 각각에 해당하는 고용의 인구 대비 규모 및 전체 고용 내 비중을 비교함으로써 우리나라 공공·사회서비스 고용 규모의 적정성을 평가하는 데 보다 적절한 참고자료를 제공

- 또한 소득수준과 공공·사회서비스 고용 간 상관관계를 분석함으로써 국민소득 3만 달러 시대 진입을 앞둔 시점에서 공공·사회서비스 고용 확대 정책의 시의성을 평가

2. 유럽의 공공·사회서비스 고용 규모 및 비중

■ 노르웨이, 덴마크, 스웨덴 등이 공공·사회서비스 고용의 인구 대비 규모 및 총고용 내 비중이 가장 크고, 주요국 중에서는 영국이 가장 큼.

- [그림 2]가 보여주듯이 노르웨이, 덴마크, 스웨덴 등은 인구 천 명당 공공·사회서비스 취업자가 150명을 넘고 전체 취업자 중 30%를 초과⁴⁾

- 영국은 인구 천 명당 144명 및 전체 취업자 수 대비 29%로, 인구 및 경제 규모 상위 5개국 중 가장 높고 상기한 북유럽 국가들의 수준에 가까움.⁵⁾

4) 이 3국의 2017년 인구 및 경제 규모는 다음과 같음(괄호 안은 한국 대비 %): 노르웨이 5백만 명(10%) 및 3,710억 달러(24%); 덴마크 6백만 명(12%) 및 3,070억 달러(20%); 스웨덴 1천만 명(20%) 및 5,390억 달러(35%). 자료: IMF World Economy Outlook DB(검색일: 2018.

5. 30). 인구 및 경제 규모를 고려할 때, 본 주제에서 우리나라에 정책적 시사점을 줄 수 있는 북유럽 사례로는 스웨덴이 가장 적절함.

5) 2017년 기준 인구 및 경제 규모 상위 5개국은 다음과 같음(괄호 안은 한국 대비 %): 독일 8천 3백만 명(163%) 및 3조 6,850억 달러(240%);

영국 6천 6백만 명(129%) 및 2조 6,250억 달러(171%); 프랑스 6천 5백만 명(127%) 및 2조 5,830억 달러(168%); 이탈리아 6천 1백만 명(120%) 및 1조 9,370억 달러(126%); 스페인 4천 6백만 명(90%) 및 1조 3,140억 달러(85%). 자료: IMF World Economy Outlook DB(검색일: 2018.

5. 30).

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자료: 취업자 수는 Eurostat DB(유럽) 및 KOSIS DB(한국), 인구는 IMF World Economy Outlook DB (검색일: 2018. 5. 29)를 이용하여 저자 작성.

그림 2. 2017년 국가별 공공·사회서비스 고용 규모 및 비중

- 지리적으로 북부 국가들이 공공·사회서비스 고용의 인구 대비 규모 및 총고용 내 비중이 가장 크고, 중·동부 및 남부는 작음(그림 3 참고).

(가) 인구 천 명당 취업자 수 (나) 전체 취업자 수 대비 비중

자료: 취업자 수는 Eurostat DB, 인구는 IMF World Economy Outlook DB(검색일: 2018. 5. 29)를 이용하여 저자 작성.

그림 3. 2017년 공공·사회서비스 고용 규모 및 비중의 지리적 분포

■ 공공·사회서비스 고용의 부문별 구성을 보면 노르웨이, 덴마크 등은 사회복지서비스가 가장 높은 비중을 차지하는 반면 스웨덴, 영국 등은 교육서비스가 가장 큼.

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- [그림 4]가 보여주듯이, 앞서 언급한 국가들 중 노르웨이와 덴마크는 사회복지서비스 부문 취업자 수가 인구 천 명당 50명을 초과하며 가장 높은 비중을 차지

- 반면에 스웨덴과 영국은 교육서비스 부문이 인구 천 명당 50명 이상으로 가장 높은 비중 차지

자료: 취업자 수는 Eurostat DB(유럽) 및 KOSIS DB(한국), 인구는 IMF World Economy Outlook DB (검색일: 2018. 5. 29)를 이용하여 저자 작성.

그림 4. 2017년 국가별 공공·사회서비스 고용의 부문별 분포

- 한편 사회복지서비스, 보건, 교육서비스 등의 경우 인구 대비 고용 규모가 전체 공공·사회서비스의 인구 대비 고용 규모와 함께 증가하는 경향이 있으나, 공공행정, 국방 및 사회보장행정 부문은 그러한 경향성이 없음(표 1 참고).

관측치 수=31 공공행정, 국방 및 사회보장행정 교육서비스 보건 사회복지서비스

공공·사회서비스 전체 0.125 (0.497) 0.717 (0.000) 0.821 (0.000) 0.914 (0.000) 주: 모든 회귀식에 상수항 포함. 유의확률은 강건표준오차를 사용하여 계산.

자료: 취업자 수는 Eurostat DB, 인구는 IMF World Economy Outlook DB(검색일: 2018. 5. 29)를 이용하여 저자 계산.

표 2. 부문별 인구 대비 고용 규모의 전체 공공·사회서비스의 인구 대비 고용 규모에 대한 단순회귀(괄호 안은 유의확률)

3. 소득수준 및 연령구조와의 관계

■ 유럽 국가들의 경우 인구 대비 공공·사회서비스 고용 규모와 소득수준 간 강한 양의 상관관계가 존재하고, 특히 사회복지서비스 부문 및 보건 부문이 소득수준과 강한 관계를 보임.

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- [그림 5]가 보여주듯이 소득수준과 인구 대비 공공·사회서비스 고용 규모 간 강한 양의 상관관계 존재

◦ 특히 앞서 눈여겨본 스웨덴과 영국은 소득수준에 비해서도 인구 대비 공공·사회서비스 고용 규모가 큰 편임.

자료: 취업자 수는 Eurostat DB(유럽) 및 KOSIS DB(한국), 인구 및 국내총생산은 IMF World Economy Outlook DB (검색일: 2018. 5. 29)를 이용하여 저자 작성.

그림 5. 2017년 국가별 공공·사회서비스 고용 규모와 소득수준

- 소득수준과 총고용 내 공공·사회서비스의 비중 간에도 유사한 관계(그림 6 참고)

자료: 취업자 수는 Eurostat DB(유럽) 및 KOSIS DB(한국), 인구 및 국내총생산은 IMF World Economy Outlook DB(검색일: 2018. 5. 29)를 이용하여 저자 작성.

그림 6. 2017년 국가별 공공·사회서비스 고용 비중과 소득수준

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- 부문별로 인구 대비 고용 규모를 소득수준에 단순회귀하면 사회복지서비스>보건>교육서비스 순으로 강한 관계를 확인할 수 있고, 반면에 공공행정, 국방 및 사회보장행정은 소득수준과 유의한 관계가 없음(표 2 참고).

◦ 이 관계를 인과관계로 가정할 경우, 다른 조건이 일정할 때 소득수준이 1천 달러 상승하면 인구 천 명당 부문별 취업자 수가 △사회복지서비스에서 0.5, △보건에서 0.2, △교육서비스에서 0.2씩 늘어나는 경향이 있음.

관측치 수=31 피설명변수: 부문별 인구 천 명당 취업자 수

사회복지서비스 보건 교육서비스 공공행정, 국방 및 사회보장행정

설명변수 일인당 국내총생산(천 달러) 0.466 (0.002) 0.206 (0.050) 0.163 (0.075) -0.006 (0.919)

^ ^0.5188 ^0.4092 ^0.1469 ^0.0007

주: 모든 회귀식에 상수항 포함. 유의확률은 강건표준오차를 사용하여 계산.

자료: 취업자 수는 Eurostat DB, 인구 및 국내총생산은 IMF World Economy Outlook DB(검색일: 2018. 5. 29)를 이용하여 저자 계산.

표 3. 2017년 인구 대비 부문별 고용 규모의 소득수준에 대한 단순회귀 결과(괄호 안은 유의확률)

■ 연령분포가 공공·사회서비스 고용 규모에 미치는 영향을 고려한 후에도 소득수준은 여전히 인구 대비 공공·사회서비스 고용 규모와 강한 양의 상관관계를 가짐.

- [표 3]이 요약하듯이, 공공·사회서비스 수요에 유의한 영향을 미칠 것으로 예상되는 10세 미만 인구 비율과 65세 이상 인구 비율을 통제한 후에도 소득수준은 인구 대비 공공·사회서비스 고용 규모와 강한 양의 상관관계를 가짐.

관측치 수=31 피설명변수: 인구 천 명당 취업자 수

설명변수

일인당 국내총생산(단위: 천 달러) 0.781(0.001)

10세 미만 인구 비율 9.233(0.071)

65세 이상 인구 비율 4.388(0.092)

^ ^0.5770

주: 모든 회귀식에 상수항 포함. 유의확률은 강건표준오차를 사용하여 계산.

자료: 취업자 수는 Eurostat DB, 인구 및 국내총생산은 IMF World Economy Outlook DB(검색일: 2018. 5. 29)를 이용하여 저자 계산.

표 4. 2017년 인구 대비 공공·사회서비스 고용 규모의 소득수준 및 연령분포에 대한 회귀 결과(괄호 안은 유의확률)

4. 시사점

■ 우리나라의 인구 대비 공공·사회서비스 고용 규모는 유럽 주요국 수준에 크게 못 미치고, 특히 사회복지서비스 부문의 고용이 부족함.

- [그림 7]이 보여주듯이 우리나라의 인구 대비 공공·사회서비스 고용 규모는 노르웨이, 덴마크, 스웨덴 등 북유럽 복지국가들뿐만 아니라 인구 및 경제 규모 주요국들에 비해서도 절반에 그치고, 소득수준이 우리 나라보다 낮은 나라들을 다수 포함하는 EU 28개국 전체에 비해서도 60% 수준에 그침.

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자료: 취업자 수는 Eurostat DB(유럽) 및 KOSIS DB(한국), 인구는 IMF World Economy Outlook DB(검색일: 2018. 5.

29)를 이용하여 저자 작성.

그림 7. 2017년 유럽 국가 대비 한국의 공공·사회서비스 고용 규모

- 부문별로는 교육서비스를 제외하면 북유럽 및 주요국에 크게 못 미침(그림 8 참고).

자료: 취업자 수는 Eurostat DB(유럽) 및 KOSIS DB(한국), 인구는 IMF World Economy Outlook DB(검색일: 2018. 5. 29)를 이용하여 저자 작성.

그림 8. 2017년 북유럽 및 유럽 주요국 대비 한국의 부문별 공공·사회서비스 고용 규모

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■ 유럽 국가들에서 발견되는 인구 및 총고용 대비 공공·사회서비스 고용과 소득수준 간 상관관계를 고려할 때 현 정부의 공공·사회서비스 고용 확대 정책은 국민소득 3만 달러 시대 진입을 앞둔 우리의 상황에 시의적절함.

- 위의 [그림 5], [그림 6] 및 [표 1], [표 2]에서 살펴보았듯이 유럽 국가들의 경우 인구 및 전체 고용 대비 공공·사회서비스 고용과 소득수준 간 강한 양의 상관관계 존재

- 상기한 상관관계가 소득수준 상승에 따른 국민의 공공·사회서비스 수요 증가에 의한 것일 경우, 현 정부가 추진하고 있는 공공·사회서비스 고용 확대 정책은 시의적절함.

◦ 현 정부는 2022년까지 공공부문 일자리 81만 개 창출(국정과제 16번), 특히 교육, 보건, 사회복지 등의 일자리 34만 개 창출을 목표로 하고 있고(국정과제 17번),⁶⁾ 2018년의 경우 전년대비 공공·사회서비스 일자리 2만 5천 개 확대를 계획하고 있음.⁷⁾

- 최근의 설문조사를 보더라도 우리 국민들의 공공·사회서비스 수요는 증가하고 있고, 응답자의 70% 이상이 공공·사회서비스 확충에 동의하고 있음.⁸⁾

■ 한편 공공부문 일자리 확충이 민간부문 고용에 미칠 수 있는 부작용에 대한 대책도 동시에 마련될 필요

- 공공부문 고용 확대 정책은 노동시장의 구인 경쟁을 격화시킴으로써 민간부문의 구인 여건과 인적자본의 효율적 배분을 저해할 수 있음.

◦ Lamo, Perez and Sánchez-Fuentes(2013)의 분석에 따르면 이러한 부작용의 실재(實在) 및 정도는 노동시장 및 생산품시장의 여건에 따라 달라짐.⁹⁾

- Pedro(2014)는 이러한 부작용을 완화할 수 있는 수단으로 공공부문 임금을 민간부문 임금에 연동시킬 것을 제안하고 있음.¹⁰⁾

◦ 예를 들어 공공부문 임금(혹은 임금상승률)을 민간부문처럼 경기변동국면에 따라 변하도록 함으로써 불황기에 구직자들이 과도하게 공공부문으로 쏠리는 것을 방지하는 것임.

◦ 이를 통해 공공부문 고용 확대가 초래할 수 있는 공공-민간 간 인적자본 배분의 왜곡을 완화시킬 수 있고, 공공부문 고용 확대에 따른 재정부담도 낮출 수 있음.

6) 대한민국 정부, 앞의 책.

7) 관계부처 합동, 앞의 책.

8) 보건복지부(2017), 『2017 사회서비스 수요·공급실태조사』.

9) Lamo, Ana, Javier Perez, and Antonio Jesús Sánchez-Fuentes(2013), “Crowding-in or crowding-out? Employment in the public and the private sector en the OECD,” Arijit Mukherjee ed. Wages and Employment: Economics, Structure and Gender Differences, Nova Publishers, New York.

10) Gomes, Pedro(2014), “Optimal Public Sector Wages,” The Economic Journal, Vol. 125.