프랑스
프랑스 지방분권의 역사와 현주소
1982년 「지방분권법」의 시행 이후 35년이 지난 현재, 프랑스에서는 새 정부의 출범에 발맞추어 지방분권 (décentralisation)의 현주소를 가늠해 보는 다양한 분석이 나타나고 있다. 정부의 지방자치단체 서비스 에서 정리한 지방분권의 역사와 각 정부의 정책방향은 다음과 같다.
1. 왕정하의 강력한 중앙집권을 위한 노력
역사적으로 프랑스는 아주 오랜 시간 동안 지방을 통합하려는 중앙집권(centralisation)을 위해 노력했 던 국가로, 그 역사는 중세로 거슬러 올라간다. 왕권은 뿔뿔이 흩어진 여러 민족을 하나로 뭉치게 하는 데 주력한다. 17세기 콜베르(Colbert) 재상의 비교적 뚜렷한 중앙집권계획에도 불구하고, 당시 재정관은 각 지방마다 법, 관습, 지방 유지의 이권과 권리가 서로 다르기 때문에 하나의 왕국으로 통합하기 어렵 다는 호소를 하였다고 기록되어 있다. 그렇게 절대왕정의 중앙집권정책은 방향성만 지닌 채 실제로 프 랑스를 하나로 통합하지 못하고 왕정의 끝을 맞이하였다.
2. 중앙집권을 체계화한 프랑스혁명
프랑스혁명(1789)을 계기로 초토화된 국가에서 본격적으로 중앙집권이 진전되었다. 새로운 행정체계를 세 우는 과정에서 전국을 공통된 경계로 나누고 데파르트망(département), 아롱디스망(arrondissement), 캉 통(canton), 코뮌(commune)의 공통적인 행정구역 단위를 부여하였다. 재정, 법, 경제, 종교, 무게와 치수 분야에서도 통합된 체계를 적용하였다. 지방어와 사투리를 사용하지 않으려는 자발적 의지 또한 동반되었 다. 이렇게 국가를 하나로 통합하는 한편, 프랑스혁명의 여론은 전반적으로 지방에 자율성을 부여하는 지 방분권을 원하였으나 당시 집권당인 자코뱅당에 의해서 실현되지 못하고 수도로의 집중이 공식화되었다.
3. 제정시대, 중앙집권의 완성
나폴레옹(1769~1821)의 집권은 중앙집권화를 가속화한다. 나폴레옹 집권(1804~1814) 시기부터 지방의 회 의원들은 선출직에서 국가 임명직으로 전환되었고, 인구 5천 명 이상 코뮌의 시장을 국가가 임명하였 으며, 각 데파르트망에 국가가 임명하는 프레페(préfet)를 보내서 데파르트망의 행정업무를 관장하도록 하였다. 이와 같은 초중앙집권적인 체계는 오늘날까지 이어지고 있다.
19세기 내내 문제 제기가 되지 않았던 중앙집권적 전통에 변화를 가한 것은 파리코뮌(1871) 사건 해외동향 글로벌정보
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이다. 이를 계기로 창설된 1884년 법은 선출된 모든 코뮌의 의회에서 코뮌 수장을 지명할 권리를 부 여하였지만, 데파르트망에 파견되는 수장 프레페 체제는 지속되었다. 역사가 미슐레(Jules Michelet 1798~1874)는 저서 「우리의 프랑스」(Notre France)에서 ‘이렇게 중앙집권화된 프랑스는 한눈에 보기에 도 슬프다. 부유한 파리 근교에서 부유한 지방 플랑드르에 가려면 피카르디라는 낙후된 도시를 지나야 한다’라고 언급하였다.
4. 세계대전 후, 중앙집권에서 지방분권으로
세계대전이 끝난 후 지리학자 장 프랑소아 그라비에(Jean Francois Gravier)의 저서 「파리와 프랑스의 사막」(Paris et le desert français)은 지방분권에 대한 불을 지핀 커다란 이슈였다.
전쟁 후 프랑스에서는 지역 불균형 발전에 대한 인식이 확산되고 있었다. 프랑스 재건에 큰 공을 세운 드골 장군의 정계 복귀(1964)와 함께 국가 재건의 주요 요소 중 하나로 지방화에 대한 논의가 본격화되 었고, 1968년의 경제위기로 지방화에 대한 논의는 지방분권으로 구체화되었다. 1968년 리옹지방 연설 에서 드골은 국가는 새로운 균형을 향해 나아갈 것이며, 지금까지 중앙집권적으로 국가가 통치되었다면 이제는 지역의 활동이 모여서 국가의 경제성장 동력을 이룰 것이라고 하였다. 1963년 국토개발 및 균형 발전청(La Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale:
DATAR)이 설치되면서 본격적으로 중앙정부와 지방자치단체 간의 권한과 의무 설정 및 전반적인 제도 수립에 착수하였다.
5. 1982년, 지방분권제도 실시
지방분권이 정책적으로 시행된 것은 1981년 프랑수아 미테랑(Francois Mitterrand) 사회당 후보자 의 대통령 당선 이후이다. 미테랑 대통령은 마르세유 시장이었던 가스통 드페르(Gaston Defferre)에 게 본격적인 지방분권을 준비하라고 지시하였다. 1982년 그의 이름을 딴 「지방분권법」, 일명 「드페르법」
(Loi Defferre)이 제정되었고, 1982년부터 1986년까지 25개의 법과 200개의 시행령이 새롭게 제정되었 다. 지방분권 제1막이라 불리는 하나의 단계가 완성된 것이다. 그 후 1992년 「공화국 지방자치행정에 관 한 안내법」(La loi d’orientation relative à l’administration territoriale de la République)은 코뮌 간의 상호 협력과 지역 민주주의를 촉진하는 내용과 중앙정부 역할의 지방분산, 탈중앙화(Déconcentration) 를 촉진하는 내용을 담고 있다. 1999년 제정된 「슈벤느망법」(Loi Chevènement)은 코뮌 상호 연합 체 간의 협력을 강화하는 내용을 담고 있으며, 같은 해 제정된 지속가능한 발전과 관련된 「부아네법」
(loi Voynet), 2000년 12월 13일 제정된 「도시재생과 연대에 관한 법」, 일명 「스루법」(loi SRU, Solidarité et renouvellement urbain) 등이 주요하다.
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6. 시락 정부하의 지방분권, 제2막 올라
지방분권은 2003년 시락(Jacques Chirac) 집권기(1995~2007)의 라파랭(Raffarin) 국무총리 시대에 제 2막을 열었다. 시락 정부하에서 「헌법」 12장 제72조에 명시되었던 지방자치단체의 구성에 대한 항목이 완전히 수정되었고, 국가통치 구조를 변경하는 여러 법들이 제정되었다. 지방분권정책 시행에 앞서 지 방자치단체의 시범정책 실행과 관련하여 지역 내 주민투표 등 새로운 형태의 민주주의를 실현하고자 하 는 방안이 구체화되었다. 또한 지방자치단체의 재정 자립에 관한 법(「헌법」 72-2)은 ‘자체재원’이 지자체 재원의 대부분을 차지해야 한다고 명시하고 있다. 즉 국가에서 지자체로 권한이 이양되면서 국회에서는 지자체의 책임에 대한 논의가 광범위하게 진행되었고, 2004년 8월 13일 「지자체의 자유와 책임에 관한 법」(la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales)의 제정으로 결론을 내렸다.
이 법은 지자체에 경제개발, 관광, 직업교육/도로, 공항, 항구, 주택 및 건설, 교육/문화유산과 같은 분 야에서 지역 내 인프라 개발에 관한 새로운 권한을 부여하였다. 이 중 몇 가지 권한은 시범운영 사항으 로, 5년 동안만 제한적으로 자체 운영권이 부여되었다. 또한 국가공무원이 지자체 공무원으로 전환이 이 루어졌는데, 특히 중학교와 고등학교에서 일하는 기술관리직 및 사무직 인력이 지방자치단체 공무원으 로 전환되었다.
7. 사르코지 정부하의 지방분권의 새로운 쟁점들
사르코지 대통령(Nicolas Sarkozy) 집권기(2007~2012)의 지방분권은 지난 두 정권의 주요 국면에 비해 전환기였다. 지난 정권들이 국가의 권한을 지자체로 이양하는 데 집중하였다면, 사르코지 정권에서는 지 역의 조직을 간소화하고 지역 민주주의를 강화하며 지역의 다양성에 알맞은 구조를 개발하는 등 지방분 권의 성숙을 추구하였다. 지방행정구조 개혁 프로젝트의 결과를 바탕으로 2010년 12월 16일 「지방자치 단체 개혁법」(loi de réforme des collectivités territoriales)이 제정되었다. 해당 법의 첫 번째 골자는 코 뮌 상호 연합체 지도의 정립 및 코뮌연합 체제하의 민주주의 확립을 이루어 2014년 기초자치단체 단위 인 코뮌선거를 실시하는 것이었다. 이와 동시에 코뮌의 통폐합이 예견되었다. 또한 공공재정 분야에 있 어 지자체들은 국가의 재정적자를 줄이는 데 더 많은 노력을 함께하기로 하였다. 2010년부터 기업들이 내는 세금(taxe professionnelle)이 없어지고 지역에 경제적 기여를 하는 방식으로 전환(Contribution Economique Territorial: CET)하였다. 그 후 정부는 지자체 지원금의 균등 할당 조정에 착수하였다.
8. 사회당 올랑드 정부, 공공정책 개혁의 중심에 놓인 지방분권정책
2012년 5월 올랑드 대통령(Francois Holland)의 당선 이후(2012~2017) 지방분권은 새로운 국면을 맞 해외동향 글로벌정보
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이한다. 사회당 정부는 공화국, 민족국가라는 가치를 지니는 ‘국가’와 각 지역 활력의 기초적인 주체이자 사회적 연대의 주체인 ‘지자체’ 간의 신뢰를 형성하기 위한 조건들을 재정립하는 매우 기본적인 방향의 준수를 목표로 삼았다.
프랑스의 지방분권정책은 이처럼 오랜 시간에 걸쳐 다양한 변화를 겪었으며, 프랑스에서 하나의 통치 유산으로 자리 잡고 있다. 올해 5월 출범한 에마뉘엘 마크롱(Emmanuel Macron)의 새 정부하에서 지 난 정부의 지방분권정책이 평가될 것이며, 현 정부 또한 프랑스라는 공화국이 추구하는 가치에 기반하 여 지방분권의 새로운 목표 달성에 도전할 것이다.
[자료: Historique de la décentralisation. https://www.collectivites-locales.gouv.fr/decentralisation (2017년 8월 15일 검색)]
이수진 | 주프랑스한국교육원 고등교육담당([email protected])
영국
지역 파트너십 중심의 지역산업 지원프로그램(rDPe)
유럽에서는 1990년대 초부터 지역개발 프로그램이 시작되었다. 이 프로그램들은 주로 지역 역량강 화, 지역 기반의 재생기구 설치, 지역 파트너십 등을 강조하는 특징을 가진다. 영국에서도 1994년 SRB(Single Regeneration Budget: SRB)를 시작으로, 지역 파트너십 기반의 지역재생 프로그램이 시 작되었다. 이후 영국의 지역 프로그램은 지속적으로 파트너십 중심의 역량강화를 통한 지역균형발전을 추구하고 있다.
영국의 경우 2011년 기준 총인구의 5분의 1가량인 약 1천만 명의 인구가 농촌지역(rural area)에 거주 하고 있다. 농촌지역은 영국 국토의 86%를 차지하고 있으며, 영국 내 사업체의 28%에 달하는 50만 개 가량의 사업체가 농촌지역에 자리 잡고 있다. 여기서 농촌지역이란 인구 총 조사 결과, 100m2당 인구 1만 명 이하의 지역을 말한다. 영국정부는 농촌지역을 대상으로 총 세 가지 목표를 강조하고 있다. 첫 번 째는 지역경제 활성화, 두 번째는 지방 중심의 관계 형성, 세 번째는 삶의 질 향상이다. 이 중 지방 중심 의 관계 형성이란, 농촌에 자리 잡은 지역공동체가 서로 협력함으로써 중앙정부가 지역의 실상을 그들 의 입장에서 이해할 수 있게끔 하는 지역 중심의 협력체 구성을 뜻한다.
농촌지역 발전을 위해서 영국정부는 중앙정부 중심이 아닌 지방 중심의 정책방향을 강조하고 있다.
농업, 지역의 환경과 종 다양성, 경관 관리, 지속가능한 개발 등 농촌지역을 대상으로 한 개발사업은 지 역에 살고 있는 사람들의 일상적인 삶에 직접적인 영향을 끼친다. 그렇기 때문에 지역개발을 주로 이끌 고 있는 영국 환경식품농무부(Department for Environment Food and Rural Affairs: Defra)는 사업 의 추진과정에 지역주민들의 이해관계를 최대한 반영하는 것을 중요하게 여기고 있다.
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