미 트럼프 행정부의 ‘외교적 힘을 통한 통상 정책’과 향후 대응 방향
최 원 기
경제통상연구부 교수
1. 미 트럼프 행정부의 ‘외교적 힘을 통한 통상정책’ 추진
⑴ 제로섬(zero-sum)적 무역관
트럼프 행정부는 다자주의보다는 상대국과의 흑자/적자의 유무에 따라 무역에서의 득실을 판단하는 양자주의적인 제로섬(zero-sum)적 무역관을 바탕으로 ‘외교적 힘을 통한 통상정책’으로 써 자국의 이익을 추구하고자 하는 경향을 보이고 있다.
트럼프 행정부의 제로섬적 무역관은 자국 우선주의 (‘America first’)와 보호무역주의를 표방하면서 윌 버 로스(Wilbur Ross) 상무장관, 피터 나바로(Peter Navarro) 국가무역위원회 위원장, 로버트 라이시저 (Robert Lighthizer) 무역대표부 대표 등 대중(對中) 강경파 인사를 통상정책 입안, 집행 및 협상 담당으로 임명한데서 드러나고 있다. 이러한 무역관에 근거해 트럼프 행정부는 ▲환태평양경제동반자협정(TPP) 탈 퇴,
▲북미자유무역협정(NAFTA) 재협상, ▲제조업의
본토 복귀 추진,▲중국에 대한 통상 압력 강화 등을
대통령 행정명령(executive order)의 형태로 추진 하고 있다.이러한 트럼프 정부의 정책 기조는 최근 미국 국내 통상법의 엄정 집행을 통한 ‘국익 우선의 통상정책’
으로 공식화되었다. 지난 3월 1일 미국무역대표부 (USTR)는 “2017년 대통령 국가무역정책 의제(the President's National Trade Policy Agenda for 2017)”라는 공식 문서를 통해 트럼프 행정부의 통상 정책 기조를 최초로 제시하였다. 이 보고서에서 트럼프
행정부는 “통상정책에서 미국의 주권을 보호(defend US national sovereignty over trade policy)”하 는데 최우선을 두겠다는 점을 명시적으로 밝히고 있다.
또한, 미국 통상정책의 우선 과제(Top Priorities)로
①통상정책에서 미국의 주권 수호; ②미국 국내 통상 법의 엄정한 집행; ③미국 상품 및 서비스 수출 확대 를 위한 모든 가용한 수단 활용과 미국 지재권 보호와 집행 강화; ④주요 경제권과의 새롭고 더 나은 무역 협정 체결 등 4가지를 제시하면서 향후 강경한 통상 정책 추진 의지를 표명하고 있다.
⑵ ‘힘을 통한 통상 이익 추구’ 공식화
트럼프 행정부는 향후 세계무역기구(WTO) 규범 및 제도에 의존하기보다는 ‘슈퍼 301조(Section 301 of the Trade Act of 1974)’와 같은 미국 국내 통상법 을 엄격히 적용하여 제3국의 덤핑이나 수출보조금과 같은 ‘불공정 무역관행’을 시정하겠다는 점을 강조하 고 있다. 특히 주목되는 것은 트럼프 행정부가 WTO 분쟁해결제도(DSU: Dispute Settlement Under- standing)의 무력화를 공개적으로 시사하고 있다는 점이다. 즉, USTR 보고서에서 트럼프 행정부는 WTO 무역분쟁 상소기구가 미국에 불리한 판결을 하더라도
“미국은 이를 준수할 필요가 없다(Americans are not directly subject to WTO decisions)”는 점을 강조하면서, 향후 WTO 분쟁해결제도를 무력화하겠 다는 점을 공공연히 밝히고 있다. 만약 미국이 향후 WTO 분쟁해결제도를 무시하고 WTO 제도와 규범 으로부터 탈각(脫却)한다면, WTO 상소기구의 판결
IF 2017-06K April 11, 2017
미
에 불만을 가져온 중국도 내심 이를 환영하면서 WTO 제도의 무력화에 동참할 가능성이 높다. 이에 따라 향후 트럼프 행정부의 통상정책 여하에 따라 WTO 다자무역체제의 약화 가능성에 대한 우려가 커질 것으로 보인다.
트럼프 행정부가 제로섬적 관점에 입각해 일방주 의적인 보호주의 통상정책을 추진하는데 준용할 수 있는 미국의 국내 통상법적 근거들은 매우 다양하다.
트럼프 행정부가 통상정책 관련 행정명령의 근거로 사용 가능한 통상법 규정들은
▲통상법 232(b)조,
301조, 122조 및▲적성국 교역법, ▲국제비상상황
시 발동 가능한 경제권한 법률 등이 있다. 문제는 트 럼프 행정부가 향후 이러한 국내법적 근거들을 적극 적으로 준용할 가능성이 높다는 점이다.⑶ ‘환율조작국’ 지정
트럼프 행정부가 공개적으로 예고하고 있는 일방주 의적 통상정책의 핵심 중 하나가 무역 상대국에 대한
‘환율조작국’ 지정이다.1) 트럼프 정부는 대미 무역흑 자 1위인 중국을 주요 대상으로 환율조작국 지정을 적극 검토하고 있다. 하지만,
▲중국은 환율조작국
지정 3개 기준 중 1개만 해당하고, ▲한국, 독일, 일본, 대만은 2개 조건에 해당한다. 따라서 현재의 기준으 로 중국을 환율조작국으로 지정하기는 현실적으로 불가능하다는 것이 대체적인 평가이다. 만약 현재의 기준으로 중국을 환율조작국으로 지정할 수 없다면, 환율조작국 지정 자체는 트럼프 행정부가 목표로 하 는 대중 무역흑자 축소에 큰 의미가 없다.이에 따라 트럼프 행정부는 빠르면 올해 상반기 중에 환율조작국 지정 기준을 완화하거나 변경하여 중국 을 환율조작국으로 지정할 가능성이 있다. 이 경우,
▲미·중 통상 갈등이 본격화될 수 있으며, ▲변경된
기준에 따라 한국, 일본, 독일, 대만 등도 환율조작국 으로 지정될 가능성을 배제할 수 없다. 또한, 미국이 중국과의 극단적인 대결 상황을 피하면서도 대중국 압박 수단으로써 세계 경제에 미치는 파장이 상대적 으로 작은 한국, 대만 등을 환율조작국으로 우선 지정 할 가능성도 존재한다.⑷ ‘국경세’ 조정
트럼프 행정부가 검토하고 있는 또 하나의 통상 압력 수단은 ‘국경세(border tax)’ 조정이다. 이는 ▲공화당 이 법인세율을 35%에서 25%로 인하하는 것을 골자 로 하는 법인세 개정의 일환이며, ▲부가가치세와 유사 하게 법인세 부과에서 있어서 수입에는 징세, 수출에는 면세하는 것을 주요 내용으로 하고 있다.
하지만 국경세 조정은 다음의 세 가지 문제를 안고 있어 실효성이 떨어질 것으로 전망된다. 첫째, 수입 품에 대해 국경세가 부과되면, 수입 중간재에 의존하 고 있는 미국 국내 기업의 생산비가 상승하여 가격 경쟁력을 약화시킬 수 있다는 점이다. 둘째, 국경세 조정은 수출에 대한 보조금 지급을 금지하는 WTO 규정의 위반 가능성이 높다. 셋째, 국경세 조정 시 미국의 수입 수요 감소 및 수출 수요 증가로 달러화 강세 가능성이 커지면서 현재 트럼프 정부가 추진하고 있는 약(弱)달러 정책 기조를 상쇄하는 효과가 발생 할 수 있다.
국경세 조정은 WTO 규정을 위반할 가능성이 높 아 보인다. 그러나 최근 USTR이 발간한 무역 관련 보고서에서 트럼프 행정부는 WTO의 규범이 미국의 이익과 배치된다면 WTO 결정을 무시할 수 있다는 점을 강조하고 있다. 따라서 향후 트럼프 행정부가 WTO 규정과는 무관하게 국경세 조정을 추진할 가능 성도 배제할 수 없다.
2. 트럼프 행정부 통상정책의 지속 가능성
⑴ 거시경제정책과 통상정책의 내적 모순성
트럼프 행정부가 ‘외교적 힘을 통한 통상 이익 추구’
라는 정책 기조를 공식화하였으나, 향후 이러한 정책 기조가 구체적으로 실행이 될지, 그리고 실행된다면 얼마나 지속 가능할 것인지에 대한 의문이 제기되는 것도 사실이다.
먼저 트럼프 행정부의 대내 거시정책과 대외 통상 정책의 정책적 지향점이 상호 모순적이다. 트럼프 행
1) 미 재무부의 환율조작국 지정 기준은 ①대미 무역수지 200억 달러 이상, ②경상수지 GDP 대비 3% 이상, ③외환시장 순매수 GDP 대비 2% 이상 등 3 가지이다.
정부의 통상정책 기조는 1980~90년대 해외 시장 개방 을 목적으로 통상 압력을 강화했던 과거 공화당 정부 의 통상정책과 유사하다. 그러나 트럼프 정부는 과거 와 달리 수출시장의 개방이 아니라 국내 시장 봉쇄를 통한 자국 산업 보호 및 제조업 육성을 목적으로 통상 정책을 추진하고 있다. 또한, 트럼프 행정부는 국내 적으로 이자율 조정 및 재정 확대 등 달러화의 강세 를 추동하는 국내 거시경제정책을 지향하고 있다. 하 지만 이러한 거시경제정책은 달러 가치 인하를 목적 으로 추구하는 통상정책과 정책적으로 일관되지 않고 내적 모순성을 노정하고 있다.
⑵ 의회와의 정책 조율 문제
다음으로 트럼프 행정부의 통상정책에 대한 미 의회 와의 충돌 및 국내 관련 이익집단의 반발 가능성도 배제할 수 없다. 트럼프 행정부의 통상정책 기조가 구체적 정책으로 실현되기 위해서는 의회의 지지뿐 만 아니라 공화당의 지지 여부가 관건이다. 하지만 트럼프 행정부의 통상정책은 공화당 주류파의 입장과 는 상당한 차이를 노정하고 있다. 만약 공화당 주류 파를 비롯해 미 의회가 반대할 경우, 트럼프 대통령 이 공언하는 정책들이 구체적으로 실행되는데 많은 국내 정치적 난관들이 발생할 수 있다.
NAFTA 재협상의 경우, 구체적 내용에 따라 대통령 권한 사항을 초과할 가능성이 높다. 이러한 경우 재 협상에 대한 의회의 승인이 필요하며, 행정부가 독자 적으로 추진하기는 어려울 수도 있다.
환율조작국 지정 여부도 최소한의 법적 요건이 충족 되어야 하는바, 트럼프 대통령이 공언하는 대로 신속 하게 추진되기 어려울 수 있다. 또한, 환율조작국 지정 문제를 공식적으로 제기하는 경우, 가령 우리나라에 대한 환율시장 개입의 투명성 등을 문제시할 가능성 은 있으나, 만일 우리나라가 환율조작국으로 지정되 더라도 현 제도 하에서는 환율조작국에 대한 제재 조 치가
▲자유무역협정(FTA) 대상에서 제외 및 ▲정부
조달 시장 참여 제한으로 한정되어 있어 그 실질적 효과는 상대적으로 낮을 수 있다는 전망도 제기된다.또한, 환율조작국에 대해서 향후 보다 강력한 제제 조치를 위한 새로운 법안이 제정될 경우, 제재 조치 의 영향이 커질 것이나 새로운 환율조작국 제제 법안
제정에는 상당한 시간이 소요될 가능성도 있다.
아울러 트럼프 정부가 대(對)중국 통상 압력을 강화 하여 미·중 통상 분쟁이 격화된다면, 중국에 투자하고 있는 미국 국내 산업계의 반발이 야기되어 미 의회를 통한 산업계의 반대 로비가 생길 수 있다.
이러한 가능성들이 현실화될 경우, 트럼프 행정부 가 지향하고 있는 현 통상정책 기조의 지속 가능성 여부는 매우 불투명해질 수도 있다.
3. 정책적 대응 방향
⑴ 통상 분야에서 한·미 간 상호 신뢰 기반 확대 노력
트럼프 행정부의 통상정책이 ‘힘을 통한 통상 이익 추구’에 초점이 맞추어짐에 따라 향후 통상 분야에서 미국과 상호 신뢰 기반을 확대하는 외교적 노력이 필요 하다.
소규모 개방형 경제(small-open economy) 구조 를 띤 한국은 제로섬(zero-sum)적 무역관을 가진 미국 트럼프 정부에 대해 강대강(强對强)의 통상정책 을 취하기가 현실적으로 어렵다. 따라서 우리로서는 한·미 FTA의 미국에 대한 긍정적 경제효과를 강조 하면서, 미국 트럼프 정부와의 양국 통상관계에 대한 상호 신뢰 기반을 확대하는 노력이 필요하다.
▲우리
나라의 약 300억 달러 규모의 대미 무역흑자 중 80%정도가 자동차 수출에서 발생하며, 오히려 미국의 대한 (對韓) 서비스 수지가 대폭 증가했다는 점, 그리고
▲
자동차를 비롯한 한국 기업들이 미국에서 약 36,000 명 정도의 질 높은 고용을 창출하고 있다는 점 등 한·미 통상관계의 상호 호혜적 측면을 미국 측에 적 극적으로 부각시킬 필요가 있다.⑵ 무역구제 조치 강화에의 적극 대응
아울러, 국경세 조정 및 무역구제 조치 강화에 적극 대응할 필요가 있다. 트럼프 행정부는 통상 압력의 수단으로 국내법을 엄정하게 집행한다는 입장을 견 지함에 따라 향후 반덤핑 및 상계관세 부과 등 국내 통상법에 근거한 무역구제 조치를 적극적으로 활용 할 가능성이 크다.
따라서 한국은 미국과의 양자 통상 채널을 적극
가동하여 대응책을 모색할 필요가 있다. 특히 최근 국내 철강 수철 업체들의 피해 사례에서 나타나듯이 무역특혜연장법(Trade Preference Extension Act of 2015) 제502조를 통한 ‘입수 가능한 불리한 사실 (adverse facts available)’ 규정 등을 남용할 가능 성이 높다.2)
트럼프 정부가 수입을 억제하고 수출을 장려하기 위해 적극 검토 중인 ‘국경조정세(border adjustment tax)’가 부과된다면, 우리나라 수출 기업에 대한 부정 적 영향이 클 것으로 보인다. 국경세 조정은 WTO 규정의 위반 가능성이 제기되나, 실제로 실행될 가능 성이 높다고 평가된다. 또한, 트럼프 행정부가 통상 압력의 주요 대상으로 상정하고 있는 중국 및 멕시코 와 미국 간 통상 마찰이 본격화될 경우, 미국 및 유럽 등 주요 시장에서의 무역 장벽에 막힌 중국산 제품들 이 국내에 유입되면서 국내 산업에 직·간접적인 피해 를 줄 가능성도 있으므로 이의 대비도 필요하다.
⑶ 한·미 FTA 재협상에 대한 전향적 접근
미국이 한·미 FTA의 재협상 문제를 공식적으로 제기 하는 경우, 이를 새로운 기회 요인으로 삼아 한국은 재협상 문제에 대해 전향적으로 접근할 필요가 있다.
발효 5년이 경과한 한·미 FTA를 변화된 상황에 맞게 새롭게 업그레이드한다는 차원에서 동 문제에 접근 할 필요가 있다. 또한, 한·미 FTA는 서비스, 전자상 거래(e-commerce) 등을 포함하는 매우 높은 수준의 FTA이므로, 새로운 기회요인으로 활용한다는 관점 에서 한·미 FTA의 재협상 문제에 대해 유연한 입장 을 견지할 필요가 있다.
트럼프 정부가 한·미 FTA 재협상을 시도할 가능 성은 있지만, 전면적이기보다는 부분적일 가능성이 높다. 이러한 미국의 재협상 요구 시 어떻게 대응할 것인가에 대한 방안(contingency plan)을 마련하여 면밀하게 대응할 필요가 있다.
⑷ WTO 제도와 규범 강화를 위한 다자외교 노력 강화
다자 차원에서는 WTO의 규범과 제도에 기반을 둔 통상 질서의 유지·강화를 위한 외교적 노력이 필요
하다.
우리나라는 우리 수출품에 대한 무역 분쟁 발생 시 WTO 분쟁해결제도를 적극적으로 활용해 왔다. 사실 지금까지 우리나라가 WTO에 제소한 17건 중 11건 이 미국을 상대로 한 것이다. 트럼프 정부의 ‘WTO 분쟁해결제도 무력화’ 정책 기조가 현실화되어 향후 WTO 다자주의 규범 및 제도가 약화되는 결과가 초 래된다면, 우리는 매우 심각한 부정적 영향을 받을 것 으로 전망된다. 따라서 G20, APEC 등 다양한 다자 외교 포럼을 활용하여 WTO 다자통상 질서를 유지·
강화하기 위한 다자 및 양자 차원의 외교적 노력이 필요하다.
⑸ TPP 폐기 이후 상황 변화 대비
한편, 폐기된 TPP의 재추진 등 상황 변화에도 대비 할 필요가 있다. 트럼프 대통령이 행정명령을 통해서 TPP 탈퇴를 선언하였으나, 미 의회 및 민간 연구기 관을 중심으로 TPP 복원의 필요성이 제기되는 등 TPP의 ‘불씨가 완전히 꺼졌다’고 단언하기는 아직 이르다고 할 수 있으며, 향후 상황 변화를 더 지켜볼 필요가 있다.
TPP는 금융 분야의 투자자국가간소송(ISD: Investor- State Dispute) 강화, 전자상거래(E-Commerce) 등 새로운 4차 산업 관련 사항들을 다수 포함하고 있어 향후 미국에 경제적으로 중요한 함의를 가지고 있다.
미국이 앞으로 다자 FTA가 아니라 양자 중심의 통상 협상을 추진하는 경우, TPP 참여국들과의 협상을 통 해 마련한 내용들(TPP chapters)과 상관없이 처음 부터 다시 통상 협상을 시작할지, 아니면 동 내용들 을 보완하는 형태로 추진할지는 향후 더 지켜볼 필요 가 있다.
동아시아 FTA 구도는 그동안
▲TPP를 추진해 온
미국과▲‘역내 포괄적 경제 동반자협정(RCEP)’을 적극
지지해온 중국 간 경합 구도(architectural rivalry)의 양상을 띠어 왔다. 그런데 미국이 TPP를 탈퇴하면서 미·중으로 양분되는 동아시아 FTA 구도 현상이 당장 은 가시화되지 않게 되었다. 아울러 트럼프 행정부의 양자 FTA 중시 기조에 비추어 TPP의 완전한 폐기2) ‘입수 가능한 불리한 사실’ 규정은 반덤핑 관세 부과 시 조사 과정 중 조사 대상자가 비협조적인 경우 ‘입수 가능한 사실’에 기초하여 상계 관세 판정을 내리는 절차이며, 많은 경우 징벌적 성격의 고관세율이 부과된다.
가능성도 배제할 수 없는 상황이다. 그렇지만 만약 미국이 TPP를 재추진한다면, 말레이시아나 멕시코 등 협상 시 이의를 많이 제기한 국가를 제외한 채 축소 된 형태로써 나타날 가능성도 있다.
아울러 일본이나 뉴질랜드 등 이미 TPP를 비준한 국가들은 여전히 TPP를 복원하겠다는 입장을 견지 하고 있다는 점이 주목된다. TPP에 강한 애착을 가 지고 있는 일본은 미국이 탈퇴한 현 상황에서 미국을 제외한 TPP 11개국 및 TPP 가입에 관심을 보여 온 한국, 태국, 필리핀 등이 참여하는 보다 확대된 형태 의 TPP를 추진하는 방안을 적극적으로 검토하고 있 는 것으로 알려졌다. 따라서 일본을 비롯한 주요 TPP 회원국들이 미국이 참여하지 않는 형태의 TPP 재추진 방안을 현실화할 가능성에 대비하여 한국은 일본과 긴밀한 소통을 하는 것이 바람직하다.
⑹ 외교와 통상의 통합적 접근 조직 체제 마련 긴요
마지막으로 외교와 통상을 통합적으로 접근하는 통상 체제 구축이 긴요하다. 미 트럼프 정부는 외교와 통상 의 통합적 관점에서 ‘힘을 바탕으로 한 통상정책’을 추진하고 있는바, 외교와 통상이 분리된 현재 우리의 통상 조직으로는 효과적 대응에 많은 한계가 있다.
▲국내 통상 협상의 역량(조직, 인원)을 강화하고, ▲
외교와 통상을 통합적으로 접근하여 시너지를 낼 수 있는 통상 대응 체제를 시급히 마련하여 대응 역량을 강화하는 것이 매우 중요하다.기체결한 FTA의 업그레이드 및 FTA 네트워크 확대 도 적극적으로 추진해야 한다. 현재 협상이 진행되고 있는 한·중·일 FTA 및 RCEP 협상을 적극 추진하여 동아시아 차원의 FTA 네트워크를 확대하는 노력이 필요하다. 또한, 우리나라가 체결한 기존 FTA의 업그 레이드를 적극 추진하여 FTA의 실효성을 제고하는 노력도 해야 한다. 아울러, FTA 네트워크 확대 차원에 서 현재 협상 준비 논의가 진행되는 한-MERCOSUR FTA 및 과거 협상이 중단된 한·일 FTA 재개 문제도 적극적으로 검토할 필요가 있다.
이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 참고자료로 작성된 것으로서 외교부의
공식입장과는 무관한 것입니다.
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