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머리말
오래 전부터 광역자치단체와 기초자치단체는 지리적으로 인접해 있으면서도 행 정구역이 다르다는 이유로 인해 사회기반시설의 공급수준과 교통서비스 수준이 차이가 나는 경우가 많았다. 또한, 행정구역을 넘나들면서 사회생활을 영위하는 사람들이 늘어나 생활권이 확대되었지만, 행정구역이 다르다는 이유로 교통서비 스가 차별적으로 제공되기도 하였다. 이러한 일이 발생하게 된 것은 지자체마다 재정여건이 다르고, 지방재정 사업의 투자우선순위가 다르며, 중점 관리사업이 다르기 때문이었다. 결과적으로 행정구역 경계에서 도로의 차로수가 맞지 않는 병목구간이 발생하고, 어떤 곳에서는 도로연결이 되지 않는 단절구간이 발생하였 다. 이처럼 행정구역의 차이로 인해 광역적인 생활을 하는 시민들이 겪는 불편을 조금이라도 해소하기 위해 1997년 건설교통부에 광역교통기획단이 설립되었다.
당시 이 기획단은 국민의 정부출범과 더불어 100대 수행과제로 선정되어 각종 사 업이 추진되면서 그 역할에 기대가 컸다.
광역교통기획단은 특별법을 통해 수도권 광역교통 5개년계획을 두 차례 수립 하였고, 수도권의 광역적 교통문제를 완화하기 위해 여러 가지 사업을 계획하였 다. 그리고 2001년에는 지방5대도시권을 대상으로 하는 광역교통계획을 수립하 였으며, 대규모 개발사업에 대해 광역교통개선대책을 수립하고, 광역교통시설부 담금을 부과하는 등 대도시의 광역교통 개선을 위한 활동을 시행하였다.
이제 대도시권 광역교통을 전담하는 조직이 발족된 지 10년이 되어간다. 이 글
광역교통정책의 성과와 발전방안
조남건｜국토연구원 연구위원
특 집
대 도 시 권 교 통 정 책 의 발 전 과 제 2
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의 목적은 우리나라 대도시권의 광역교통 현황을 파악하고, 그동안 추진되어온 광역교통정책의 성과를 평가하여 향후 발전방향을 제시하는 데 있다.
광역교통의 현황
1. 광역대도시권의 범위
우리나라에는 수도권과 5개 지방대도시권(대전권, 대구권, 부산울산권, 광주권) 이 있다. 이들 광역대도시권은 중심도시의 인구규모, 인접한 도시의 규모, 특히 광역권에 포함된 도시와의 교통노선 등에 따라 광역교통권역이 다르고, 교통여건 도 다르다. 일반적으로 중심도시와 인접도시가 광역도시권에 포함되는지를 판단 하는 기준으로 흔히 통근교통의 비율(대도시로의 통근인구/총 발생 통근인구)을 이용하게 된다.
대도시의 통근통학권 설정은 국토연구원 외(2000)에서 수행한‘광역교통체계 의 정립’에서 다루어졌다. 이 보고서에서는 수도권에서 서울로 통근통학하는 사 람의 비율이 전체 통근통학자의 10% 이상인 지역을 설정하였다. 또한 당시 통계 청에서 실시한 인구센서스 자료를 활용하여 1995년 수도권의 통근통학권역이 서 울을 중심으로 반경 30km권으로 넓어졌음을 밝혔다. 이후 서울시정개발연구원 (2002)에서 대도시의 통근율이 10% 이상인 지역을 통근영향권으로 설정하였고, 김강수, 정경옥(2004)의 연구에서도 이를 적용하였다. 김강수, 정경옥의 연구에 의하면, 수도권의 통근권역은 서울 반경 40km, 부산권 15km, 대구권 35km, 대전 권 15km, 광주권 20km로 중심도시의 도시세력, 인접도시의 인구규모, 중심도시 에서 인접도시의 통행시간 차이(교통노선의 발달 정도) 등에 따라 대도시권역의 규모가 각각 다르게 나타나고 있다.
2. 광역교통의 실태
‘2002년도 서울시 가구통행실태조사(서울시정개발연구원, 2003)’를 이용하여 추 정한‘2003년도 서울시 통행지표(서울시정개발연구원, 2005)’에 의하면, 수도권 에서 발생하는 하루 총 (목적)통행량은 4,775만 7천 통행이며, 이 중에서 서울시 통행량은 54.1%인 2,583만 통행이다. 서울 외곽에서 서울로 들어오는 총 통 행량은 304만 5천 통행이며, 서울에서 외곽으로 나가는 통행량은 305만 3천 통행 이다.
수도권의 광역교통 중 통행목적으로는 귀가와 출근통행의 비중이 가장 높다.
대 도 시 권 교 통 정 책 의 발 전 과 제 2
출근통행을 보면, 서울 외곽에서 서울로 들어오 는 출근통행이 약 113만 8천 통행이고, 서울에서 외곽으로 나가는 출근통행은 약 46만 2천 통행 이다. 출근 시 통행량으로 볼 때, 서울로 들어오 는 통행량이 서울에서 나가는 통행량에 비해 약
2.5배 정도 된다.
광역교통의 이용수단은 전철이 36.9%, 승용 차는 32.3%, 버스는 19.4%를 점유하고 있다.
2002년과 2003년의 이용수단 변화를 보면, 승용
차와 버스의 이용은 감소추세인 반면, 전철의 이 용은 증가하고 있다. 1년 만에 나타난 변화이지 만, 이러한 광역교통의 이용수단 변화는 도로여건이 좋지 않음을 보여주는 것으로 볼 수 있다.
즉, 승용차의 이용증가로 도로여건이 악화되면 서 출근 시 정시성을 보장하기 어렵기 때문일 것 이다.
2002년도에 서울을 중심으로 광역권 출근 시
소요되는 통행시간은 승용차 이용자가 43.3분, 버스 이용자 39.7분, 철도 50.2분이었다. 이 중에 서 환승통행을 포함한 이용자의 통행시간은 70.5 분으로 교통시설 간의 연계가 원활하지 않다는 것을 보여주고 있다(이광훈, 2003 재인용).김강수, 정경옥(2004)에 의하면 대도시의 통 근권은 거리가 인접할수록 그 비율이 높아지고,
구분 계 배웅 귀가 출근 등교 학원 업무 쇼핑 친교
/개인 서울↔서울 19,731,796 189,330 7,794,101 3,288,847 1,790,342 870,884 1,917,986 1,018,497 2,861,799 서울→시외 3,045,288 20,186 1,706,491 461,984 163,781 13,743 348,330 27,383 303,390 시외→서울 3,053,281 23,773 807,663 1,137,576 179,837 48,488 361,514 76,231 418,199
시외 관련 통행
6,098,569 (100.0)
43,959 (0.7)
2,514,154 (41.2)
1,599,560 (26.2)
243,618 (4.0)
62,191 (1.0)
709,844 (11.6)
103,614
(1.7) 721,589 시외↔시외 21,926,437 278,248 9,094,405 3,571,052 2,596,972 110,679 1,958,264 964,724 2,429,569
계 47,756,792 (100.0)
511,537 (1.1)
19,402,660 (40.6)
8,459,459 (17.7)
4,730,932 (9.9)
1,966,318 (4.1)
4,586,094 (9.6)
2,086,835 (4.4)
6,012,957 (12.6)
<표 1> 서울시 목적통행 지표
(단위: 통행/일, %)
자료: 서울시정개발연구원. 2005. 「서울시 장래수요예측 및 대응방안 연구」. 부록2. p368 자료 참조
<표 2> 서울시 수단통행 지표
(단위: 통행/일, %)
구분 계 승용차 버스 지하철/철도 택시 이륜차/기타
서울↔서울 20,630,487 4,924,530 5,831,660 7,227,651 1,773,347 873,299 서울→시외 4,406,003 1,407,932 847,131 1,627,907 177,384 345,649 시외→서울 4,338,415 1,419,096 851,191 1,606,206 122,205 339,717
시외 관련 통행
8,744,418 (100.0)
2,827,028 (32.3)
1,698,321 (19.4)
3,234,113 (37.0)
299,589 (3.4)
685,366 (7.8) 시외↔시외 19,190,546 8,787,004 6,251,563 977,009 1,728,302 1,446,678
계 48,565,451
(100.0)
16,538,562 (34.1)
13,781,535 (28.3)
11,438,773 (23.6)
3,801,238 (7.8)
3,005,343 (6.20) 자료: 서울시정개발연구원. 2005. 「서울시 장래수요예측 및 대응방안 연구」. 부록2. p369 자료 참조
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점차 거리가 광역화하면서도 통근자 비율이 증가하는 것으로 나타나고 있다. 이 러한 광역권의 확대추이는 광역권의 통행발생량이 증가하고 있음을 입증하는 것 이다.
광역교통 관련계획의 성과와 문제점
대도시권의 광역교통계획은 오래 전부터 관심의 대상이었지만, 법정계획으로서 자리잡게 된 것은 광역교통기획단(광역교통정책실의 전신)과 광역교통정책실(현 광역교통기획관실의 전신)에서 두 번의 수도권 광역교통계획과 한 번의 지방대도 시권 광역교통계획을 수립하면서 비롯되었다. 물론 건설교통부 광역교통기획관 실이 담당하는 업무는 5년 단위의 실행계획 중심이며 20년 단위의 광역교통망계 획 중 극히 일부에 지나지 않는다. 그렇지만 동 계획은 중장기의 광역대도시권 광 역교통망이 망라되어 있고, 장기 비전을 제시하고 있으며, 종합적인 관점에서 장 기적인 목표를 달성하기 위한 방안을 제시하고 있다. 그리고 건설교통부 내에도 광역교통기획관실 외에 광역대도시권의 교통계획을 담당하는 부서가 없으므로 이를 근거로 우리나라 광역교통정책의 성과와 문제점을 밝히고자 한다.
1. 광역교통시설의 공급 및 운영
과거 10년간 광역교통기획관실이 주도한 광역교통시설의 공급은 광역도로, 광역 전철, 환승주차장 건설, 공영차고지 건설지원 등이다. 이 중에서 광역도로는 대도 시권광역교통관리에관한특별법(이하 대광법)에 의해 2개 이상의 시∙도에 걸치 는 도로 중 병목도로, 단절구간의 소통에 치중되었다. 광역도로 사업은 제1차 수 도권 광역교통 5개년계획에서 18개(62.3km) 사업이 제시되어 이 중 12개 구간 (28.3km)이 완공되었고, 제2차 계획에서는 11개 사업(50.8km)이 신규로 제시되 어 현재 대부분 공사 중이다. 수도권에서 완공된 12개 사업구간의 경우, 당시 대 광법에 명시된 대로 도로연장이 5km 이하로 제한되어 있다. 병목구간의 해소나 단절구간의 개통이 부분적으로 국지적인 교통소통에 도움을 주고 있으나, 수도권 의 근본적인 교통개선은 기대하기 어려운 편이다. 지방대도시권의 경우는 15개 사업(88.5km)이 제시되었고, 이 중에서 2개 구간이 완공된 것으로 알려지고 있 고, 대부분 공사 중이다.
광역전철도로 사업으로는 그동안 인천-구로 2복선(27.0km, 2005. 12), 청량 리-덕소(18.0km, 2005. 12), 수원-병점-천안 2복선(56.1km, 2005. 1) 등이 완공
대 도 시 권 교 통 정 책 의 발 전 과 제 2
되었다. 경원선의 동두천-덕정구간에 임시로 지행역이 영업을 하게 되었고, 분당선의 오리- 보정구간이 개통(2004. 11)되어 보정역이 임시 로 개통되었다. 이 중에서 인천-구로구간은 기 개통된 구로-주안구간(20.5km)이 연장된 것이 며, 수원-천안구간도 기 개통된 수원-병점구간 (7.2km, 2003년)에 연장된 것이다. 인천-구로 및 수원-천안구간의 경우에는 출퇴근 시간대를 중심으로 서울역 또는 용산역까지 급행열차를 운행하여 광역권의 통행시간을 단축하는 데 기 여하고 있다. 보정역은 죽전지구의 입주민을 위 하여 설치되었다.
2. 광역교통망계획 수립
두 차례에 걸쳐 수립된 수도권 광역교통망계획 과 한 차례의 지방대도시권 광역교통망계획은 대광법에서 대도시권 광역교통계획의 목표와 기 본방향 등을 제시하도록 하고 있다. 수도권 광역 교통 5개년계획에서는 2020년을 목표로 수송분 담 구조의 개편을 제시하고 있다. 이를 위해 동 계획에서는 기 수립된 국가기간교통망계획과 제
1차 중기교통시설투자계획 중 수도권 관련계획
을 검토하여 반영하였다. 따라서 건설교통부 광 역교통정책실이 주관이 되어 수립한‘수도권 광 역교통망계획(2001-2020)’, ‘수도권 광역교통5개년계획(1999-2003)’
, ‘지방5대도시권 광역 교통 5개년(2002-2006)’, ‘제2차 수도권 광역교 통 5개년계획(2004-2008)’에는 대광법에 의거 하여 추진하는 광역교통시설 외에도 대도시권의 간선도로망과 간선철도망이 포함되어 있다.지난 10년간 기 수립된 광역교통망계획에서 고속도로 사업으로는 서울외곽순환도로 확장(판 교-하남-퇴계원), 안중-평택고속도로, 제2중 부고속도로(하남-호법), 영동고속도로 확장(호 법-가남), 경부고속도로 확장(한남-반포) 등이 완공되었다. 고속도로 외에 국도대체우회도로 건설 등은 현재도 계속 공사 중이다.
3. 광역교통개선대책
대광법 제7조에 의거하여 면적 100만m2이상 또 는 인구 2만 명 이상의 택지개발 등을 시행하고 자 할 때, 관할 시도지사에게 광역교통개선대책 을 수립하도록 하고 있다. 이는 동법 시행 이전 에 수도권 등의 준농림지 등에서 우후죽순으로 난개발이 일어났던 일을 미연에 방지하기 위한 것이며, 각종 개발사업 추진시‘선교통계획-후 개발’을 준수하도록 하여 대규모 개발에 따른 교 통난을 경감하기 위한 것이다.
2002년~2004년에 실시된 광역교통 개선대
책 수립지구는 총 22개 지구로 택지개발 16건,<표 3> 광역교통개선대책 수립 시행내역(건수)
자료: 건설교통부. 2005. 「2005광역교통정책 업무편람」. pp10-11에서 정리
구분 계 2004년 2003년 2002년
수도권 지방권 수도권 지방권 수도권 지방권
택지개발 16 7 - 5 3 1 -
산업단지 4 1 - 1 1 1 -
도시개발 2 - - 2 - - -
계 22 8 - 8 4 2 -
대 도 시 권 교 통 정 책 의 발 전 과 제 2
산업단지 4건, 도시개발 2건이었다. 지역별로는 수도권이 17개 지구로 최근의 개 발동향이 수도권에 집중되고 있음을 보여주고 있다.
4. 광역교통시설부담금
광역교통시설부담금 제도는 대규모 택지개발 등으로 인한 교통발생의 사회적 비 용에 대해 원인자 부담원칙을 적용하는 것으로, 2001년 4월 30일부터 부과되기 시작하였다. 지방대도시권에서는 지방대도시권 광역교통계획이 수립된 2002년
1월 11일 이후 부과되었다.
이 제도와 관련하여 일부 택지개발의 사업비를 전가하여 주택 분양가를 올리는 빌미가 된다는 이야기도 있다. 그러나 동 제도 시행 전에도 비슷한 유형의 개발사 업 수행 시 교통영향평가제도를 통해 광역교통 개선에 소요되는 비용을 부담하여 왔으며, 수도권의 5개 신도시 개발 시에도 도로, 철도 등의 사업을 위한 광역교통 개선비로 총 사업비의 약 30%를 부담시킨 일이 있어서 새롭게 부과된 비용이라 고 말하기는 어렵다.
2001년부터 2004년 6월까지 각종 개발사업과 관련하여 부과된 광역교통시설
부담금은 수도권 약 1,653억 원, 지방권 약 212억 원, 합계 약 1,865억 원이었다.그러나 실제 징수액은 전체의 76%인 1,424억 원이다. 이처럼 징수실적이 낮은 것은 개발사업이 완료되지 않은 것과 체납도 있지만, 부담금 부과와 관련된 이의 신청 및 소송도 제기되어 있기 때문이다. 특히, 광역교통 개선을 위한 광역교통 시설부담금 부과와 관련하여 부담금 감면기준이 과다하고, 부담금 체납 시 처벌규
<표 4> 주요 사업별 도로개설비 및 부담금 비율
구분 총사업비(A)(억 원) 도로개설비(B)(억 원) B/A(%)
사업지구 1 58,931 15,263 25.9
사업지구 2 28,602 9,608 33.6
사업지구 3 4,103 1,215 29.6
사업지구 4 24,177 3,023 12.5
사업지구 5 3,863 509 13.2
사업지구 6 8,050 1,151 14.3
사업지구 7 6,871 1,435 20.9
사업지구 8 8,805 1,501 17.0
사업지구 9 12,364 2,658 21.5
사업지구 10 7,359 2,377 32.3
평균 16,312 3,874 22.1
자료: 국토연구원. 2004. p135
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정이 미흡하며, 법 조문 해석에 이견이 많아 지자 체가 패소하는 일도 발생하고 있어서 동 제도에 대한 개선이 시급한 상황이다(국토연구원,
2004). 현 제도에 의해 사업시행자가 부담하는
교통개선 비용은 총 사업비의 약 20% 정도다 (<표 4> 참조).5. 문제점
그동안 대도시의 광역화에도 불구하고, 시민들 은 여러 가지 제약에 따른 불이익을 받아왔다.
행정구역이 다른 경계지역에서 도로의 차선이 불일치하여 병목구간이 존재하였고, 도로가 단 절되기도 하였다. 도로안내 표지의 표시내용이 일관되지 않아서 이용자들이 불편을 겪었고, 짧 은 거리에도 불구하고 행정구역이 다르다는 이 유로, 혹은 다른 종류의 교통수단을 함께 이용하 는 경우에도 추가 요금을 냈다. 그리고 같은 종 류의 교통수단이거나 다른 종류의 교통수단을 이용할 때, 환승이 불편하여 오래 걷거나 기다리 는 일이 많았다. 이러한 불편을 완화하려는 목적 에서 1997년 광역교통관리에관한특별법(법률 제5333호)이 제정되었고, 1998년 3월에 광역교 통기획단[2003년 7월 23일 광역교통정책실로 개편, 2005년에는 건설교통부의 조직개편에 의 해 생활교통본부 소속으로 광역교통기획관(실) 로 개편되었음]과 광역교통위원회가 조직되었 다. 2001년 4월에는 광역교통개선대책 수립지침 (훈령 331호)이 제정되었다.
그러나 대도시권의 광역교통 개선을 위한 정 부의 노력에도 불구하고, 수도권과 지방대도시 권의 광역교통 개선은 쉽게 이루어지지 않고 있 다. 가장 큰 이유는 광역권의 교통수요가 지속적
으로 증가하고, 교통권역이 광역화되고 있지만 광역교통을 처리할 교통시설의 공급이 충분하지 않기 때문이다. 더구나 비록 대도시권 광역교통 계획에서 해당 대도시권에서 입안된 도로와 철 도 등 기반시설을 망라하여 제시하고 있지만, 광 역교통업무를 담당하고 있는 건설교통부의 광역 교통기획관실에서 맡고 있는 업무는 극히 제한 적이기 때문이다.
즉, 대도시권의 광역적인 교통을 처리하기 위 해 고속도로, 국도, 광역도로, 철도 및 광역전철 등이 건설되고 유지∙관리되고 있으나, 광역교 통업무를 담당하고 있는 광역교통기획관실에서 실질적인 법적 권한을 갖고 담당하는 일은‘광역 도로’와‘광역전철’, ‘환승주차장’에 불과하다.
광역교통기획관실에서는 대도시권 광역교통 계획에 제시된 각종 간선도로 및 철도의 건설과 관련하여 매년 건설교통부 장관에게 그 이행여 부를 보고하고 있다. 그러나 이러한 광역교통 관 련 시설들은 담당부서가 다르며, 광역교통기획 관실에서 이를 추진할 수 있는 권한도 없고, 더 구나 관련 사업비도 갖고 있지 못하다. 따라서 고속도로는 건설교통부 도로정책팀과 한국도로 공사, 국도는 건설교통부 도로건설팀, 철도는 건 설교통부 철도건설팀과 한국철도시설공단 등에 서 수립한 연차별 집행계획에 따라 공사가 추진 되며, 광역교통기획관은 이러한 시설에 대해 어떠한 행정권한도 갖고 있지 못하다. 그러므로 대도시권의 광역교통문제가 심화되고 있고, 교 통여건이 악화되어 개선의 필요성이 시급하지 만, 그 처방은 간단하지가 않은 것이다.
현재 광역교통계획은 건설교통부 광역교통기 획관실에서 계획을 입안하고, 세부시행계획을
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집행하고 있다. 동 실에는 광역교통정책팀, 광역도로팀, 광역철도팀과 도시철도 팀이 소속되어 있다. 대도시권 광역교통계획은 매 5년마다 수립하는 법정계획으 로서‘수도권’과‘지방권’으로 나누어 수립되고 있다. 각 계획서에 제시된 사업은 지방자치단체와 협의를 거친 후 광역교통위원회에서 승인된 것이다. 이 계획서의 사업들은 5개년 단위의 세부계획을 갖고 있으며, 매년 예산을 편성하여 집행한다.
광역교통기획관실은 교통세의 분담률에 의거하여 약 4,400억 원(2004년)의 사업 비를 받고 있으며, 이는 광역철도와 광역도로사업에 분담되고 있다.
광역교통정책의 한계와 발전방향
1. 광역교통정책의 한계
현행 대도시권 광역교통계획은 실질적인 광역교통을 개선하는 데 한계가 많다.
먼저 재원이 제약되어 있다. 교통세율이 개정되어 이전에 비해 재원이 늘어나긴 하였지만(2005년부터 과거 2% 수준에서 2~6%로 인상), 대도시권의 교통여건으 로 볼 때 매우 미흡하다.
한편, 대도시권은 토지가용자원이 부족하여 신규 노선의 개설이 어려운 편이 다. 더욱이 신설 또는 확장 시 토지 보상비가 많이 소요된다. 그러므로 다른 지방 도시의 도로건설비에 비해 건설단가가 매우 많이 소요되는 편이다. 아울러 노선 개설 시 토지보상 및 환경문제 등과 관련하여 민원발생이 많은 편이다. 따라서 수도권에서 진행되고 있는 도로사업은 주민반발로 인해 사업이 지연되는 일이 많 았다.
광역교통계획에 제시되고 있는 광역교통사업은 제도적으로 여러 가지 제약을 갖고 있다. 광역도로와 광역전철사업은 법적인 지정요건을 갖추고 있지만, 실제 로 애매한 경우도 있다. 그 이유는 건설교통부 내의 업역설정 때문이다. 예를 들 면, 광역교통사업은 매칭 펀드로 진행되는데, 광역전철사업은 건설교통부가 75%
를 부담하고, 일반철도사업은 정부(철도공사)가 100% 분담한다. 지방자치단체에 서 시행하는 지하철사업의 경우, 정부보조는 서울 40%, 지방도시 50%다. 이러한 사업비 분담율의 차이로 인해, 동질의 철도사업이라고 해도 지정내역에 따라서 광 역철도사업이 되고, 일반철도사업이 되는 것이다. 따라서 도시구간을 통과하는 철 도사업이라 해도 지자체 입장에서는 해당 구역을 통과하는 철도사업을 일반철도 사업으로 해주길 원하지만, 정부는 정부부담을 적게 하려는 광역철도사업으로 지 정하고자 한다. 마찬가지로 광역철도사업이 도시철도사업보다 정부보조금이 더
대 도 시 권 교 통 정 책 의 발 전 과 제 2
많으므로, 일부 도시 내 철도의 경우에도 지자체 에서 광역철도로 지정해 주길 원하는 경우도 있 다.1) 이런 경우, 일반시민의 입장에서는 똑같은 철도인데, 어느 구간은 건설비 부담비율이 다르 다는 것을 이해하기 어려운 것이 사실이다.
2001년 이후 대규모 택지개발사업 등 교통유
발이 우려되는 사업시행 시 광역교통개선대책을 수립하도록 하고 있다. 이른바 선교통계획-후 개발을 통해 광역교통의 문제를 근본적으로 차 단하기 위한 것이다. 그렇지만 일개 단위의 사업 을 통해 제시할 수 있는 광역교통개선대책은 지 엽적이며, 근본적으로 대도시권의 광역교통 여 건을 개선하지 못한다는 데 한계가 있다. 그리고 광역교통시설부담금을 부과하여 교통개선을 위 한 재원으로 확보하고자 하지만, 교통시설비로 서는 턱없이 부족할 뿐이다.2. 광역교통정책의 발전방향
대도시권의 광역교통을 원활히 소통시키기 위해 서는 기본적인 교통시설의 공급이 필요하다. 대 도시권 광역교통망 계획에 제시되어 있는 도로 와 철도망이 빠른 시간 내에 갖추어져야 한다.
이러한 교통시설은 재원이 확보되어야 하고, 민 원 등이 있어서 완공까지 걸리는 기간은 예측하 기 어렵다. 한편으로는 수요관리 차원의 정책집 행이 필요하다. 광역적인 교통수요의 증가에 대 해 수요대응적인 시설의 공급은 여러 가지 한계
를 갖고 있다. 이승재 외(2003)의 연구에 의하 면, 도로시설의 공급이 교통량의 증대를 가져왔 음을 보여주고 있는데, 이는 시설의 공급으로 교 통량이 유발되었거나 이전되어 전반적인 교통여 건을 악화시킬 수 있음을 입증한다. 따라서 대중 교통의 이용을 장려하여 도로중심의 시설공급을 지양하는 정책이 필요하다.
정부는 광역적 교통수요의 처리를 위해 그동 안 광역전철의 건설을 추진해 왔으며, 최근에는 간선급행버스체계(Bus Rapid Transit: BRT) 건 설을 통해 승용차와 경쟁할 수 있는 대중교통수 단을 공급할 계획을 세우고 있다. 제2차 수도권 광역교통 5개년계획에서 제시된 BRT는 이미 외 국의 45개 도시에서 유용한 교통수단으로 인정 받아 우리나라에도 광역권의 대중교통 이용을 높이기 위해 도입될 예정이다. 다만, BRT 사업 은 이제 시범사업구간(하남-군자)을 수립하는 단계여서 2008년이 되어야 이용이 가능할 것으 로 보인다.2)
그리고 광역권의 주민들이 중심도시로 접근 하는 데 대중교통수단의 이용시간이 짧게 걸리 도록 하는 방안이 필요하다. 이를 위해 기존에 수립된 대도시권 광역교통망 계획에서는 급행전 철의 도입을 제안하고 있다. 급행전철은 수요가 적은 역을 정차하지 않고 통과함으로써 전체 통 행시간을 줄일 수 있다. 일본에서 실시되고 있는 급행열차는 보통열차에 비해 25% 정도의 통행
1) 광역철도는 2개 이상 시∙도에 걸쳐 운행되는 노선으로, 중심대도시로의 통근통학 비중이 10% 이상인 도시지역을 통과하는 구간이고, 대 도시권의 도심, 부도심 혹은 시종점까지 1시간 이내에 표정속도 50km/h로 운행이 가능한 구간이라는 특성을 갖추어야 한다
2) BRT는 대중교통의 원활한 소통을 위해 버스전용 차로를 이용하거나 교차로에서 버스를 우선 출발시키는 버스우선 자동신호체계를 이용 하며, 고가차도나 지하차도 등 입체화를 통해 정류장 사이를 멈추지 않고 달릴 수 있는 고급버스 운행시스템이다. 기획예산처에서는 2008 년까지 720여억 원을 들여 하남-군자(14.8km) 간 BRT노선 시범도입을 하여 운행하고, 성과를 보아 지방도시에도 확대할 예정이다(기획 예산처 보도자료 참조)
시간을 줄여주는 것으로 나타나고 있다. 40분이 소요되는 통행시간을 30분으로 줄여주는 것만으로도 사회경제적 편익은 매우 높을 것으로 예상된다.
수도권에는 인천-용산(구로), 서울(용산)-천안구간에 급행열차가 운행되어 통행시간을 단축하는 데 도움을 주고 있으나,3)그 외 광역권을 운행하는 전철의 대피선은 계획조차 수립되지 않고 있다. 도시 내를 통과하는 전철의 지하구간에서 는 대피선의 신설공사가 어렵다고 한다. 지상구간에서는 부분적으로 대피선의 설 치가 가능하다. 대피선을 이용한 급행열차의 운행은 2복선 건설보다 공사비도 저 렴하고, 공사기간이 짧게 소요되므로 단기간의 교통처리 방안으로서 가능하다고 본다.
또한, 개인 승용차의 이용을 억제할 수 있는 정책의 집행이 필요하다. 특히 나 홀로 승용차를 억제할 수 있는 수요관리방안의 도입이다. 수도권의 나홀로 승용 차는 71.6%로서 서울도심 내 통행의 나홀로 승용차 비중(64.8%)보다 높았다(김 순관, 2004). 나홀로 승용차에 대해 중심도시 진입억제를 위한 통행세를 받는 방 안도 고려할 수 있을 것이다.
현재 서울시에서는 승용차요일제를 적용하면서 여러 가지 혜택을 주고 있다.4) 이러한 제도가 서울에서만 시행될 것이 아니라, 광역권에도 확대될 필요가 있다.
물론 이 제도에서 보장하는 자동차세의 경감, 보험료의 경감, 혼잡통행료의 경감 등이 수반되려면 수도권의 지자체와 협의할 필요가 있다. 이와 같은 수요경감 방 안이 실시되면 그만큼 도로에 여유용량이 늘어나면서 통행속도도 높일 수 있고, 교통사고를 줄이며, 교통환경도 개선되는 효과를 가져와 실질적인 광역교통개선 에 기여할 것으로 판단된다.
한편, 그동안 행정조직에 머물렀던 광역교통기획관실이 2006년 초 법정조직으 로 전환되었다. 이에 따라 향후 광역교통정책의 입안 및 집행 시 지방자치단체 및 건설교통부 내 타 부서와의 협의 시 주도적인 역할을 할 수 있게 되어 광역교통의 실질적인 개선이 기대된다.
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3) 서울역-천안구간의 경우는 역의 선로용량이 부족하여 상행선과 하행선의 정차역이 달라서 이용객이 혼선을 빚 고, 이용을 기피하는 경우도 있다
4) 승용차요일제는 운전자가 희망하는 평일(월-금요일) 중 하루에 차량의 운행을 쉬는 자율제도다. 일주일에 하 루라도 승용차를 쉬게 하여 대중교통이용을 높이고, 대기오염을 줄이며, 교통혼잡을 경감하기 위한 목적에서 2003년 7월경 서울시에서 독자적으로 시작하였다. 2006년부터는 지정된 서식으로 전자태그를 발급받아 부착하 여 운행하며, 이를 이행하는 경우 다양한 인센티브가 부여된다. 예를 들면, 자동차세 5% 감면, 자동차 보험료 자차 및 자손 2.7% 할인, 공영주차장 요금 10~20% 할인, 남산 터널 혼잡통행료 50% 감면, 거주자 주차신청 시 우선주차권 부여, 교통유발부담금 최고 40% 감면 등이 있다(서울시 홈페이지 참조)
맺음말
승용차의 대중화로 대도시의 광역화가 진행되고 있으며, 광역교통을 처리하기 위한 교통시설은 도로에 지나치게 의존하고 있다. 대도시의 가용 토지 부족, 높은 보상비용, 환경문제를 동반한 민원 등을 고려할 때, 향후 도로중심의 교통시설 공급은 한계에 봉착할 수 있다. 최근 정부의 투 자정책 기조가 변화하여 도로시설의 공급은 점 차 어려워지고 있다. 광역권의 교통수요 처리를 위해 철도의 공급이 우선시되고 있지만 공사기 간이 장기화되어 중단기적인 교통대책으로서 한 계를 갖고 있다.
교통시설의 신규공급이 어려운 상황을 볼 때, 기존 시설의 활용 및 수요관리 방안이 필요하다.
제2차 수도권 광역교통 5개년계획에서 제시한 대중교통 중심의 정책집행은 긴요하다. 광역권의 도시에서 중심도시 진입 시 진입을 규제하는 방안이 필요하다. 특히 나홀로 승용차의 진입을 억제하는 방안은 시급하다. 서울시에서 적용하고 있는 승용차요일제는 대도시권에서 확대하여 시행할 필요가 있다. 물론 이를 시행하기 위해선 중심도시와 인접도시 간의 협의가 있어야 할 것 이다.
참고문헌
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