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머리말
현대사회의 재난은 그 다양성과 복잡성으로 인해 한두 부서나 기관의 능력으로는 감당하기 어렵고, 여러 관련기관간의 정보공유와 협조·지원이 반드시 필요하다.
이에 대해 사전에 충분히 대비를 하여야만 사전에 재난을 예방하고 대비할 수 있 을 뿐만 아니라, 재난 발생시에도 효율적으로 대응할 수 있어 재난으로 인한 피해 를 최소화할 수 있다.
또한 재난의 발생환경은 일반적 행정환경과 달리 불확실성(Uncertainty), 상호 작용성(Interaction), 복잡성(Complexity)이라는 특징을 가지고 있는데, 이러한 특 성으로 인해 행정체계가 처리해야 할 업무를 사전에 전부 파악하는 것은 불가능 하다. 때문에 재난에 관한 정보의 상호 공유와 관련기관간의 유기적인 협조체제 가 더욱 필요하게 된 것이다.
이렇듯 재난관리(예방, 대비, 대응, 복구)에 있어서 정보는 재난의 예방, 대비 를 통하여 사건·사고를 미연에 방지하거나 그 피해를 완화시킬 수 있을 뿐만 아 니라, 재난 발생시에도 통합상황관리로 효율적인 대응을 가능케 하여 그 피해를 줄일 수 있고 유사사례의 재발을 방지할 수 있는 것이다.
이 글은 서울시의 통합방재상황관리사례를 중심으로 재난대응에 있어 통합상 황관리의 필요성과 방법 그리고 효과성 등을 살펴보고, 통합상황관리조직과 방재 정보시스템의 모델을 제시하고자 한다.
통합방재상황관리와 도시방재정보시스템
- 서울시 통합방재상황관리사례를 중심으로
윤명오｜서울시립대학교 도시방재안전연구소장 심재강｜서울소방방재본부 마포소방서 구조계장
특 집
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통합방재상황관리에 대한 이론적 고찰
1. 통합방재상황관리의 당위성과 방법
1) 통합방재상황관리의 범위 및 필요성
재난의 통합방재상황관리에 대한 이론적 근거는 재난의 통합방재상황관리방식에 서 찾을 수 있다. 퀘렌텔리(Quaranteli, 1991)는 재난을 오로지‘사회적으로 충격 적인 사건’이라는 것으로 식별하여야 하며, 재난대응의 유사성, 재난계획내용의 유사성, 대응자원의 공통성 등으로 인하여 과거의 전통적인 재난관리방식이었던 분산관리방식으로는 재난에 효율적으로 대응할 수 없기 때문에 통합방재상황관 리방식이 타당하다는 이론적 근거를 제시하고 있다.
통합방재상황관리의 범위는 재난관리의 전단계(예방 - 대비 - 대응 - 복구)에 걸쳐 관리하는 것을 의미하는 것이 아니라, 모든 재난관련 기관이 동원되거나 협 조를 요하게 되는‘대응단계’에서의 상황관리를 범위로 하여 현재의 재난관련 조 직의 틀을 유지한 상태에서 최소한의 유사한 상황실 기능의 통합과 방재정보시스 템의 연계를 통한 통합방재상황관리를 의미한다고 할 수 있다.
이러한 통합방재상황관리의 필요성은 위기상황에서의 의사결정이 가지고 있는 특성에서 찾을 수 있는데, 위기상황에서의 의사결정은 정상적인 행정 및 조직활동 의 결과와 구별될 수 있는 다음과 같은 기본적인 특성을 가지고 있다. 재난상황에 적절한 의사결정을 신속하게 결정하여야 하는 시간적인 압박, 재난현장 상황의 불 확실성과 비구조적 성격, 다차원성, 복잡하고 동적인 환경, 의사결정의 기준 결여 등 다섯 가지 특성이다(Hisham EI sherif. 1990. “Building a Crisis Management
Strategic Support System”
. Advances in Telecommunications Management. Vol 3.p36-37).
2) 통합방재상황관리의 구축방법
통합방재상황관리체제를 구축하기 위한 방법은 두 가지로 구분할 수 있다.
첫 번째 방법은 통합방재상황관리를 위한 별도의 조직을 구축하는 방법1)과 평 상시 위기관리조직인 소방이나 경찰기관의 상황실을 평상시에는 위기관리조직
1)일본 동경도(東京都)의 경우가 이에 해당하게 되는데, 동경도는 재난발생시 통합상황관리와 지휘·통제를 위해 서 재난관리조직이 상시 운영하는 상황관리조직 이외에‘동경도 방재센터’를 설치하여 재난발생시 이를 가동 하고 있음
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의 상황실로 운영하고 대형재난 발생시에는 통 합상황관리조직으로 운영하는 방법2)으로 구분 할 수 있다.
두 가지 방법 모두 장점과 단점이 있겠지만 첫 번째 방법인‘일본 동경도 방재센터’형태는 일상적 재해시에는 가동되지 않고 위기상황 발 생시에만 가동되기 때문에 실제 그 활용도가 거 의 없을 뿐만 아니라 구성원들이 위기관리에 대 한 경험을 가질 기회가 거의 없기 때문에 실제 재난 발생시 효율적인 조정과 통제가 어려워지 는 것이 큰 문제점으로 지적되고 있다.
두 번째 방법인‘서울종합방재센터’형태의 통합상황관리조직체제는 평상시 위기관리조직 인 소방기관에서 화재, 구조, 구급 등 일상적인 재해에 대응하고 수습하는 역할을 수행하다가 일정규모 이상의 대형 재난이 발생하게 되면 통 합상황관리조직체제로 전환된다. 때문에 일상적 재해에 대한 반복적인 대응과 수습활동으로 조 직 구성원의 반복적인 일상재해에 대한 대응활 동의 경험을 축적하게 된다.
이러한 경험의 지식화를 통하여 대형 재난 등 비일상적인 재해가 발생하더라도 용이하게 대응 할 수 있을 뿐만 아니라 일상적 재해의 대응과 수습활동시 관련기관과의 공조체제를 그대로 유 지하면서 조정과 통제가 쉽다.
2. 재난발생시 통합방재상황관리의 효과성
재난상황을 통합관리하게 되면 재난대응에 있어
서 각 방재관련 기관의 통합대응이 가능하게 되 어 효율성을 높일 수 있게 되고, 방재관리조직이 학습조직으로 변화되면서 지속적인 대응능력 향 상효과를 가져올 수 있다. 뿐만 아니라 통합방재 상황관리조직이 방재정보의 접속점 기능을 하게 됨으로써 정보 및 자원의 공유가 용이하게 되는 등 많은 효과성을 가지게 된다.
1) 통합방재상황관리를 통한 방재관리의 효율성 제고
재난은 누적성(cumulativity), 상호작용성 (interaction), 불확실성(uncertainty)의 세 가지 특성을 가지고 있다.3) 이러한 특성상 재난의 대 응은 1개 부서에서 처리할 수 있는 것이 아니고 중앙정부나 지방정부의 모든 기능들이 통합되어 대응할 수 있는 체제로 전환하고 있는 것이 세계 적인 추세다.
2) 방재관리조직의 학습조직화
미국의 연방위기관리청(FEMA)은 petak이 재난 대응과정과 활동에 따라서 시계열적으로 그 과 정을 구분한 완화, 대비, 대응, 복구의 4단계로 분류했던 재난관리과정을‘위험감소(Risk
Reduction)’
단계와‘방지(Prevention)’단계를 포 함하여 6과정이 순환한다고 분석하고 있다.즉 과거의 경험을 새로운 정책과 계획에 반영 하여 지속적으로 위험을 감소시킬 뿐만 아니라 과거의 경험을 토대로 적극적으로 예방활동을 추진함으로써 화재와 같은 재난을 사전에 제거
2)우리나라의‘서울종합방재센터’가 이에 해당함
3) comfort. 1988. 6~8“Disigning Policy for Action: the Emergency Management System”( )
할 수 있다고 보는 것이다.
이는 방재관리조직이 학습조직4)이 되어야만 가능한 것이며 재난의 유형이 지 속적으로 변하는 것처럼, 조직 또한 유연하게 변화할 수 있는 틀을 제공하게 되는 것이다. 따라서 통합방재상황관리조직의 상설운영은 조직이 학습효과를 가질 수 있도록 하여 학습조직(Learning Organization)화 됨으로써 전문성의 확보가 가능 하다.
3) 방재관련 정보의 접속점으로서의 기능
현대는 정보화사회다. 빠른 정보화진전에 따라 정보화 기반의 구축은 오래지 않
4) Garvin(1993)은 학습조직을‘조직원이 학습할 수 있도록 모든 기회와 자원을 제공하며 학습결과에 따라 지속적 변화를 이루는 조직이며, 변화에 능숙한 조직’으로 정의하였음. 구조개혁이나 인원감축 등 혁신이 지속적 변화 를 유발하지 못하는 한계성으로 출발하였음
<표 1> 통합형 상황관리방식과 분산형 상황관리방식의 차이
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기능
구분 통합형 상황관리 분산형 상황관리
효율성
·재난상황의 통합관리로 신속·적절한 대응 가능
·중복성, 과잉성 배제 가능
·인적, 물적 자원 활용의 효율성 제고
·통합상황관리조직의 위상에 따라 효율성이 달라짐
·기관별 대응으로 신속한 대응 가능
·분산관리 및 대응으로 인하여 재난의 총체적인 대응 곤란
·인력 및 자원의 조정·통제가 어려워 중복성, 과잉성 상존
신속성
·재난상황의 통합관리로 신속하고 종합적인 대응 가능
·관련기관간의 조정과 통제를 위한 채널 필요
·단순재난일 경우 신속한 대응 가능
·유형별 대응체계로 복합형 재난일 경우에는 종합대응 곤란
전문성
·재난 유형에 따른 전문성 부족
·반복적인 대응활동을 통한 전문성 확보
·재난 유형에 따른 전문성 확보 가능
의사결정의 적절성
·관련기관간의 정보공유를 통해 정확한 재난 현상파악 가능
·종합적인 정보판단에 따른 적절한 의사결정 가능
·특수재난시 전문적인 의사결정 지연
·특수재난일 경우에 전문적인 의사결정이 가능
·재난의 종합적인 판단 곤란으로 의사 결정이 단편적일 수 있음
학습성 ·종합적인 대응의 반복으로 사고대응 및 수습에 학습효과를 가질 수 있음
·전문성은 가질 수 있으나 전체적인 사고 대응 및 수습에 학습효과를 가지기 어려움
아 마무리되면서, 정보화를 활용한 지식기반사 회로의 이동이 급속히 이루어질 것이다.5)
따라서 통합방재상황관리조직은 각 방재관련 기관을 서로 연결할 수 있는 접속점의 역할을 담 당하게 되어 각 방재관련 기관들이 저마다 구 축·운용하고 있는 방재정보시스템을 상호 연계 함으로써, 활발하게 정보를 공유하고 재난관리에 있어서 효율성을 제고할 수 있게 되는 것이다.6)
3. 상황관리와 방재정보시스템에 있어서의 통합과 분산
통합방재상황관리는 각기 다른 조직의 상황실과 사고 현장의 상황을 특정한 통합상황관리조직에 서 통합관리함으로써 재난대응의 종합성과 신 속, 적절성을 높일 수 있으나 다음과 같은 한계 를 가지고 있다.
가장 큰 문제는 상황관리의 주도권 다툼문제 와 통합상황관리조직의 위상문제가 한계로 작용 하기도 한다. 조직의 특성상 자기 조직의 역할을 강조하기 위해서 중요 정보를 공유하지 않거나 단독 대응 등의 문제가 발생할 수 있고, 통합상 황관리조직의 위상이 저하되면 통합상황관리를 통한 상황의 조정과 통제가 어려워져 관련기관 과의 유기적인 협조부족 등의 문제가 나타날 수 있다.
따라서 통합방재상황관리는 조직 상호간의 신뢰성, 통합상황관리조직의 위상 등에 따라서
효율성이 달라진다는 내재적 한계를 가지고 있 는 것이다.
서울시 소방방재상황의 통합관리사례 (서울종합방재센터)
서울시는 대도시의 재난관리 문제점을 해소하기 위하여 1998년 8월 소방과 방재업무를 통합하여 기존의 소방본부를 소방방재본부로 확대 개편하 면서 재해와 재난의 통합관리체계를 구축하였 다. 아울러 재난 발생시 통합방재상황관리를 통 한 효율적인 상황관리 및 대응을 위하여 서울종 합방재센터를 창설하였다.
서울종합방재센터는 1단계로 서울시내 21개 소방서에서 담당하고 있던 각종 상황의 신고접 수 및 출동지령, 지휘관제를 통합하였으며, 2단 계로는 서울시의 재난상황실과 민방위경보통제 상황실, 재해대책본부상황실을 통합하여 통합방 재상황관리체제를 구축하였다.
1. 서울종합방재센터의 운영시스템
서울종합방재센터는 종합상황실과 민방위경보 상황실, 재해대책본부상황실 등 크게 3개의 상 황실로 구성되어 있으며, 각 상황실마다 별도의 정보시스템을 운영하고 있다.
종합상황실과 전산통신과에서 119종합방재 전산정보시스템7), 통합운영시스템8), 국가안전관
5)미래학자 Stan Davis는 현재를 정보기반사회에서 지식기반사회로 전환해 가고 있는 단계라고 말하고 있다(Stand Davis. “Lessons from the Future(making sense of a blurred world). pp40~57)
6)김태윤은“현재 네트워크와 대응단계의 접속점에서의 서울종합방재센터의 설립은 이러한 논리를 정당화시킬 수 있는 바람직한 해결책으 로 보인다”고 말하고 있음(김태윤, p197)
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리시스템9), 재난일제통보시스템10) 등 4개 시스템을 운영하고 있으며, 각 시스템별 주요 기능은 다음과 같다.
먼저 서울종합방재센터 종합상황실 내에 설치되어 있는 민방위경보통제소에 서 운용중인 민방위경보시스템은 행정자치부의 중앙 민방위경보통제소로부터 민 방위경보발령을 접수하고 이를 서울시 전역에 경보를 전파하고, 자연재해나 대형 재난 발생시에는 시장의 명에 의해 재해경보를 전파하고 있다. 민방공경보나 재 해경보는 서울시의 각 동사무소에 설치되어 있는 경보사이렌(135개소)으로 경보 를 발령하고 있으며 경보발령구역은 서울시 전역 또는 해당 지역별로 구분할 수 있다.
다음으로 재해대책본부 상황실은 건설국 치수과와 도로운영과에서 운영하고 있으며 수방활동기간에는 치수과에서 운영하고, 설해기간에는 도로운영과에서 운영하고 있다. 운영시스템으로는 수방시스템과 국가안전관리시스템(재해분야), 제설시스템이 있다. 시스템의 주요 기능으로는 서울시내 37개 강우량관측소의 강 우량 데이터를 수신하여 상황판에 표시하고, 23개 하천수위관측소의 하천수위 데 이터 수신·표시기능, 91개 빗물펌프장의 가동현황과 잠수교 상황 원격화상 표시 기능, 한강상류 6개 댐수위 표시기능 등을 가지고 있다. 또한 기상청 및 기상위성 을 통한 기상정보를 수신하여 상황실의 상황판에 표시하는 기능도 포함된다.
2. 통합방재상황관리를 위한 통합운영시스템 구축
서울시는 그동안 별개로 구축되어 운영되던 기존의 소방·치수·제설·국가안 전·민방위경보 등 방재관련 전산통신시스템을 통합하거나 연계하기 위하여 서 울종합방재센터 창설과 연계하여 방재통합운영시스템을 구축하였다. 방재통합운 영시스템은 2단계 사업으로 구분되는데, 1단계 사업은 유관기관간의 정보공유기 반 구축과 정보공유를 목표로 추진되었고, 2단계 사업은 방재통합운영시스템의 확장을 통한 정보공유를 확대하는 사업으로 추진될 계획이다. 방재통합운영시스
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7)화재·구조·구급 등 각종 재난·재해상황 발생시 신고전화 접수부터 자동 출동대 편성, 출동지령, 관련정보의 현장지원 및 원격지휘 등 각종 상황 종합 대응과 수습활동을 지원하며, 재난·재해 통계분석까지 수행하는 정 보시스템
8) 119종합방재정보시스템, 수문정보시스템, 국가안전관리시스템, 기상시스템을 연계하여 각 시스템간의 정보공 유를 통한 종합적인 상황관리 및 대응이 가능하도록 하는 운영시스템
9) 행정자치부에 연결되어 있는 NALA-Net를 통하여 구청 및 재난관련부서의 재난상황을 취합·관리하는 시스템 10) 재난발생시 25개 자치구청 및 유관기관에 동시에 상황전파를 처리하는 기능을 가지고 있으며, 비상발령용 전
화 20회선이 연결되어 있으며 비상소집대상 직원에게 자동으로 전화연락하는 기능을 포함함
템 구축사업의 1단계 사업은 2001년 9월 12일 시작하여 2002년 4월 12일 완료되었으며 현재 운영중이다.
방재통합운영시스템은 <그림 1>과 같이 서울
종합방재센터를 중심으로 재난관련 기관과 정보 시스템을 연계하는 방재정보의 접속점 역할을 하면서 방재관련 정보의 공유11), 통합방재상황관 리12), 풍수해관리13), 대시민 정보제공14)등의 기능
종합방재센터 전용프로그램 긴급구조 관련기관 전용프로그램
관리기능별 세부기능 관리기능별 세부기능
상황관리
재난재해등록, 재난/재해상황관리, 보고서출력,사례연구,보고서관리(시장), 국가안전보고서,민방위경보관리
119출동정보관리 화재출동현황,구조출동현황,
구급출동현황
자원관리 인력관리,장비관리,물자관리,
보유자원검색 상황관리 재난/재해상황 관리,
재난재해 상세정보,구급활동
정보관리
유관기관정보,기상/치수정보, 대상물정보,시설물정보,수용시설관리, 의료시설관리
자원관리 일반기관 자원관리, 적십자 자원관리
시스템관리 사용자관리,코드관리,배치처리,
권한관리 정보관리
대상물정보, 수용시설관리, 의료시설관리, 유관기관관리, 시설물정보,기상치수정보
119감독대 메시지관리 시스템관리 사용자관리, 코드관리
<표 2> 종합방재센터 운영프로그램 세부기능
수도방위사령부 단말기 서울지방경찰청 단말기
적십자 단말기 한전 단말기 가스공사 단말기 한국통신 단말기 시청유관부서
시민 119종합방재전산정보시스템
소방행정망시스템 119재난(화재,구조,구급)
대상물 병원정보
국가안전관리시스템
구청활동상황, 피해내역정보 (현재 구축진행중)
수문정보시스템
기상청화일 서울시 지역별 강수량정보
하천 및 댐수위정보 펌프장 가동상황정보
기상정보
관련기관서브시스템 서울종합방재센터
통합운영시스템
센터통합서브시스템
대시민서브시스템
<그림 1> 서울시 방재통합운영시스템 개념도
119출동정보제공
필요정보제공 유관기관현장 활동정보입력
피해,복구 내역입력
재해/재난정보 (WEB)
을 수행하고 있다.
또한 서울종합방재센터에서는 각종 상황을 관리하고 유관기관간의 협조체제 를 유지하기 위하여 종합방재센터 전용프로그램과 긴급구조 관련기관 전용프로 그램, 대시민프로그램(인터넷) 등 세 가지의 프로그램을 구성, 운영하고 있다.
긴급구조 관련기관 전용프로그램은 서울종합방재센터와 단말기로 연계되어 있는 6개 기관(서울시경찰청, 수도방위사령부, 가스안전공사, 한국전력, 한국통 신 강북본부, 대한적십자사 서울지사)에서 사용할 수 있는 프로그램으로, 보안성 을 위해 회선은 인터넷망을 가상사설망(VPN)으로 구성하였으며, 단말기는 서울 종합방재센터에서 6개 기관의 상황실에 일괄적으로 설치하여 운용하고 있다.
3. 유관기관간의 정보공유 실태
현재 서울종합방재센터와 서울시 유관기관에서 이루어지고 있는 정보공유는 다 음과 같다.
먼저 서울시 정보화기획단에서 구축한 서울시 전역 지하매설물에 대한 수치지 도15)를 서울종합방재센터에서 변환·활용할 수 있도록 하여 2002년 3월 15일부터 서울시의 지하에 설치되어 있는 전기, 가스, 수도, 통신의 배관망도를 비롯한 다 양한 기능의 수치정보를 현장에 제공할 수 있도록 하였다.
또한 <그림 2>, <그림 3>과 같이 각 수치지도상에 표시된 배관망, 맨홀 등의 지 도정보속성을 조회할 수 있어 지하매설물에서 사고가 발생하였을 때 이를 활용할 수 있도록 하였으며16), 설계도면, 사진 등 이미지자료도 지도정보시스템에 탑재되 어 활용되고 있다.
또한 서울시 주택국(지적과)에서 운영하고 있는‘건축물대장발급시스템’의 건
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11)대형건물도면(119종합방재정보시스템), 한강수위, 강수량(수문정보시스템)등의 각 재난, 재해관련 시스템에 서 독자적으로 구축된 정보를 센터통합운영시스템에서 공유하여 각 상황실 및 재난, 재해관련 유관기관에 제 공함
12) 대형 재난(재해) 발생시, 신고접수, 출동지령, 유관기관 상황전파, 현장지휘, 수습관련 조치사항 등에 관한 상 황정보를 종합상황실, 사고대책본부, 재해대책본부에 제공
13) 수해 및 응급복구상황에 관한 사항을 각 자치구별로 자료를 취합, 관리
14) 인터넷을 통하여 부상자, 사상자정보를 비롯한 재해, 재난관련 정보를 시민에게 신속하게 제공
15)지하시설물 수치지도 자료는 2002년 12월 현재 총 344만 349건으로 상수도, 하수도, 전기, 통신, 난방, 가스, 지하구에 대한 자료가 실려 있음
○ 벡터자료 - 지하시설물 점(1,496,894건): 맨홀, 벨브 등 / 지하시설물 선(1,942,843건): 배관망 / 지하시설물 면(612건): 지하구
○ 이미지자료 - 설계도면, 사진 등 818건이 지도정보시스템에 탑재되어 활용되고 있음
16)센터 상황실에서 조회시 약 5초 정도가 소요되며, 소방서·파출소에서 조회시 약 15초 정도가 소요되고 있음
축물 소유자별 데이터 233만 건을 건축물 단위 의 정보로 변환하여 총 71만 2,102건의 데이터 를 확보하고 화재나 붕괴사고시 건축물의 구조 및 노후 정도를 파악하여 현장 출동대에게 정보 를 제공함으로써 현장지휘관의 의사결정을 지원 하고 적절한 대응 및 현장활동이 가능하도록 하 였다.
이밖에 대한적십자사 서울지사에서 관리하고 있는 구호품 내역을 실시간으로 조회할 수 있으 며, 서울시 치수과에서 운영하고 있는 홍수정보 시스템을 연계하여 서울시내 주요 하천 수위에 대한 정보와 지역별 강우량 정보, 빗물펌프장 가
동상황 등을 실시간으로 제공받아 활용하고 있 다. 뿐만 아니라, 서울시 경찰청에서 운용하고 있는 서울시내 교통상황을 실시간 화상으로 제 공받아 활용중이다.
통합방재상황관리를 위한
통합상황관리조직 및 정보시스템의 모델
1. 우리나라의 통합방재상황관리 설계방향
1) 대응조직 중심의 통합상황관리조직 구축 통합상황관리는 대응단계에서 관련기관과의 원
<그림 2> 수치지도 속성조회 및 조회결과 모습
<그림 3> 수치지도 단면도 및 사진조회 모습
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활한 정보공유 및 지원체제를 확립하기 위한 것이므로 일정 규모 이상의 재난이 발생할 경우 통합방재상황관리를 하는 것이 타당할 것이다.
미국의 경우에는 방재관련 조직간의 연계와 지휘체계에 있어서 유연성이 많지 만 우리나라 현실에서는 실제 조직간의 연계와 유연성이 부족하기 때문에 대응조 직인 소방조직을 중심으로 하는 통합상황관리조직이 구축되어야 전문성과 책임 성을 갖게 된다.
2) 방재정보시스템을 이용한 통합방재상황관리체계 구축
재난의 통합방재상황관리를 위해서는 재난과 관련된 정보를 한 곳에 모을 수 있 는 접속점이 필요하다. 정보시스템을 이용하여 각 유관기관간의 정보를 공유하며 실시간으로 재난의 전개상황과 대응상황을 확인할 수 있고 방재정보시스템의 접 속점 역할이 가능한 종합방재센터체제가 필요하다. 미국의 지방자치단체에서 운 영하고 있는 비상운영센터(EOC)가 모델이 될 수 있다고 하겠다.
3) 통합방재상황관리의 범위와 단계별 대응기준 설정
재난발생시 재난의 크고 작음이나 유형에 관계없이 모든 재난상황을 통합관리하 는 것은 재난수습에 있어서 비효율성을 초래할 뿐만 아니라, 재난관리 전담기관 이외의 기관에 부담을 주게 되기 때문에 바람직하지 않다.
따라서 재난발생시 통합방재상황관리가 필요한 재난에 대한 기준을 설정하여 재난발생시 즉시 가동할 수 있는 체계가 구성되어야 한다. 또, 통합방재상황관리 대상의 기준은 사전에 매뉴얼화하여 통합방재상황관리체제 가동시 즉시 수행할 수 있어야 하고, 수시로 시스템 훈련을 통하여 가동상태를 확인하는 것이 중요하 다고 하겠다.
2. 통합상황관리조직 모델
우리나라는 재난과 재해를 통합하는 상황관리조직이 없고 재난·재해의 유형에 따라 재해대책본부 상황실과 사고대책본부 상황실을 구성하여 운영하고 있기 때 문에 사고유형에 따라 대응 및 수습활동이 달라 그 효율성이 떨어지게 된다. 따 라서 재난과 재해를 구분하지 않고 통합된 상황실을 운영함으로써 업무의 효율 성을 높이는 것은 물론이고 대응과 수습의 경험이 축적화되는 학습효과를 거둘 수 있다.
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<그림 4> 국가 통합방재상황관리체계의 모델
현행 국가방재상황관리체계 국가 통합방재상황관리체계
중앙안전대책위원회 (국무총리실)
중앙재해대책본부 상황실 (행정자치부)
시, 도 재해대책본부 상황실 (재난상황실)
시, 도 긴급구조본부 상황실 (소방본부)
시, 도 사고대책본부 상황실 (재난상황실) 중앙긴급구조본부
상황실 (행정자치부)
중앙사고대책본부 상황실 (각 사고 주무부처)
재해 재난 재해, 재난 통합형
중앙재난재해대책본부상황실 (국무총리실)
* 중앙안전관리센터로 명칭하여 중앙긴급 구조본부 상황실을 하부기관으로 편입
시·도 재난재해대책본부
* 재난상황실, 민방위상황실, 소방상황실, 긴급구조본부상황실을 통합하여 지역 안전관리센터로 개편(대응기관인 소방 상황실을 중심으로 통합)
시, 군, 구 재난종합상황실 시, 군, 구 긴급구조본부상황실
⇨
<그림 5> 지방 통합방재상황관리체계의 모델
현행 국가방재상황관리체계
재난관련기관 상황실 (각 기관) 시, 도 재해대책본부
상황실 (재난상황실)
시, 도 사고대책본부 상황실 (재난상황실)
시, 도 긴급구조본부 상황실 (소방본부) 시, 도 긴급구조본부
상황실 (소방본부)
시, 도 사고대책본부 상황실 (재난상황실)
재해 재난
국가 통합방재상황관리체계
재해, 재난 통합형
중앙재난재해대책본부상황실 (국무총리실)
* 중앙안전관리센터
시·도 재난재해대책본부
* 재난상황실, 민방위상황실, 소방상황 긴급구조본부상황실을 통합하여 지역안전관리센터로 개편 (소방상황실을 중심으로 통합)
시, 군, 구 재난종합상황실 시, 군, 구 긴급구조본부상황실
⇨
구 사고대책본부 상황실
구 긴급구조본부 상황실 (소방서)
뿐만 아니라 관련 부처간의 공조체제 유지에 있어서도 효과성이 높다. 또한 지 방정부 차원에서의 통합방재상황관리는 재난 대응의 중심업무인 인명구조·구 급·화재진압 등 소방업무가 광역업무일 뿐만 아니라, 기초자치단체와 소방서의 관할구역 상이 등으로 통합상황실의 운영 또한 곤란하기 때문에 시·도 등 광역 자치단체로 한정하여야 한다. <그림 4>, <그림 5>는 국가·지방정부단위의 통합방 재상황관리 모델을 제시한 것이다.
3. 통합방재정보시스템의 모델
효율적인 관리와 대응을 위해서는 정보시스템의 활용이 바람직하다. 위기관리정 보시스템은 위기관리의 수준에 따라 시스템의 내용이 달라지게 되는데 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체 등 수준에 따라 필요한 정보시스템을 다음과 같이 구
수준 필요한 정보 대표적인 정보시스템
중앙정부 전략 및 정책정보
·전략정보시스템
·공통 데이터 및 지식베이스
·전문가시스템
광역자치단체 기획 및 관리정보 ·집단의사결정시스템
·관리정보시스템
기초자치단체 및 민간기업 상황관리 및 전술정보 ·의사결정시스템
·위기상황정보(EDPS, TPS) 자료: 박홍윤. 1997. p385
<표 3> 위기관리 수준별로 필요한 정보와 정보시스템
시스템 구분 시스템의 주요 내용
의사결정지원시스템 (전략시스템)
홍수피해예측시스템, 지진피해판독시스템, 침수피해예측시스템, 화재확산예측시스템, 각종 피해예측 시뮬레이션 및 지식관리시스템 등
지원정보시스템 각종 시설물 정보, 이재민구호정보, 인적자원정보, 병참자원정보 등 재난관리시스템
(운영시스템)
상황관리, 복구관리, 재정관리, 통계관리, 정보관리
교육훈련관리, 자료관리, 시스템관리, 시스템인터페이스관리 등
유관기관 연계시스템 방재기상정보시스템, 하천수위정보시스템, 댐 관리 정보시스템, 응급혈액정보시스템, 산업안전정보시스템, 해양오염정보시스템 등
<표 4> 국가단위 방재정보시스템의 모델 국
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분할 수 있다.
중앙정부 차원에서 필요한 정보는 운영시스템 이 아니라 정책·전략적인 정보시스템이다. 미국
FEMA에서 운영하고 있는 국가비상정보관리시
스템(National Emergency Management Infor-mation System: NEMIS)은 실제 대응기능보다는
지원기능을 위주로 설계되어 있다. 우리나라의 국가안전관리정보시스템도 예방, 대비, 대응, 복 구의 재난관리 전단계를 포괄하는 정보시스템보 다는 지원정보시스템 위주로 개발되어야 하며,<표 5> 지방자치단체(광역) 수준의 방재정보시스템 모델
시스템구분 하위시스템 시스템 세부 기능 및 내용
운영시스템
·지령운영시스템
·재해신고접수 처리(신고자위치확인)
·신고내용 파악(재해유형 및 양상파악)
·재해지점 결정 및 출동대 편성
·출동지령 ·보고 및 전파
·지령관제시스템
·출동중 정보제공(출동대에 재해정보 제공)
·현장활동지원(현장활동 정보제공,유관기관 협조요청, 병원정보 제공,헬기요청,현장도착 및 상황보고 등)
·작전지령(재해내용분석,출동대 재조정,재해상황보고)
지원정보시스템
·자체 지원정보시스템
·유관기관연계 정보시스템
·지리정보시스템
·소방대상물정보관리 ·지리 및 소방용수관리
·소방장비관리 ·의료정보관리
·경방조사관리 ·예방경계정보관리
·기상정보관리 ·유관기관정보관리
·지리정보관리(도시정보시스템 포함) ·안내정보관리
·위험물제조소 등 관리 ·사고취약대상관리
·대형화재취약대상 및 다중이용업 관리
·협조체제관리 및 출동지침관리
·동원자원관리 ·재해통계관리 등
의사결정지원 시스템 (전략시스템)
·예측시스템
·홍수피해예측시스템 ·화재확산예측시스템
·피해확산에 따른 자원예측시스템
·기타 예측 시뮬레이션 등
·전문가시스템 ·설계,제어,예측분야에서 활용되나 우리나라에서는 그 활용도가 높지 않음
방재계획시스템
·재해예방계획시스템
·수해예방대책 ·도시시설대책
·농림수산시설대책 ·훈련 및 방재지식 보급계획
·응급활동체계 ·정보의 수집 및 전달
·재해구호법의 적용 ·상호협력·파견요청계획
·수방대책 ·경비·교통규제 대책
·재해응급대책시스템
·피난계획·구조 ·구급계획 ·의료구호계획
·긴급수송계획·음료수·식료 ·생활필수품 등의 공급계획
·청소·방역·사체처리계획 ·교육·금융·노무계획
·가스 등 라이프라인의 응급 ·복구계획
·공공시설 등의 응급복구계획 ·응급주택계획
·재해복구계획시스템 ·민생안정을 위한 긴급계획
·격심재해의 지정계획
지방자치단체에서 개발되어 운영되고 있는 방재정보시스템과 중복되지 않도록 하여야 한다. 이에 중앙정부 차원에서의 방재정보시스템 모델을 다음과 같이 제 시한다.
또한 광역자치단체 및 기초자치단체에서 필요한 정보시스템은 <표 5>와 같은 기능의 운영시스템과 정보지원시스템, 의사결정지원시스템 등 전술·전략정보시 스템이다.
맺음말
방재관리는 그동안 통합관리와 분산관리에 있어서 상호 장단점을 가지고 많은 연 구가 있었으나, 현재는 재난·재해의 다양화, 복잡화, 대응의 유사화 등의 이유로 통합화되고 있는 것이 세계적인 추세다. 이른바 대응위주의 전략으로서 통합방재 상황관리를 통한 통합대응체제를 갖춘 서울시의 정책은 그 당위성이 충분하다고 하겠다. 통합방재상황관리체제의 발전을 위한 방안으로 다음의 여섯 가지를 제시 하고자 한다.
첫째, 서울종합방재센터를 모델로 하여 우리나라 16개 시·도 광역자치단체에
‘종합방재센터’를 설치하도록 한다. 이러한 노력은 단순히 상황관리 기능의 통합 에 그치는 것이 아니라 현장대응 위주의 전략에 따라 재난·재해의 유형에 관계 없이 초동 대응을 담당하고 있는 소방기관에서 신속하고 적절한 현장대응을 가능 하게 하는 것이다.
둘째, 종합방재센터는‘지역안전센터’의 역할을 수행하도록 한다. 서울종합방 재센터는 분산되어 있는 서울시의 4개 상황실을 통합하여 운영함으로써 향후 지 역안전센터의 역할을 수행할 수 있는 기반을 갖추었으나, 상당수 시·도의 경우 에는 소방종합상황실과 지역안전센터가 별개로 설치·운영하게 될 것이다. 이는 지극히 바람직하지 않은 조직운영 형태로 보이며 실제 재난 발생시 효율적인 대 응이 곤란하다. 뿐만 아니라 방재정보시스템의 공유로 인한 효율적인 재난의 대 응 및 수습이 어려울 것이기 때문에 재난대응조직인 소방조직에 재난관련 상황실 을 통합하여 지역안전관리센터를 설치하여 운영하여야 한다.
셋째, 모든 재난·재해시 적용이 가능한 유형별 대응 매뉴얼을 수립하여 활용 하여야 한다. 재난관련기관 합동으로 매뉴얼 수립, 대응 시나리오에 대한 적응 훈 련을 통하여 실현 가능한 매뉴얼이 될 수 있도록 지속적으로 보완하고 매년 실시 하는 을지훈련은 군사훈련 위주가 아닌 지역 재난·재해 대응훈련으로 실시하여
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국 가 의 재 난 방 지 어 떻 게 해 야 하 나 3 ,
기존에 수립되어 있는 매뉴얼의 잘못된 부분을 계속하여 보완해 나가는 작업을 병행하여야 한 다.
넷째, 방재관련 기관간의 정보공유가 시스템 화되어야 한다. 방재관련기관 방재정보시스템의 표준화를 통하여 상호 데이터의 효율적인 공유 가 가능하도록 해야 한다. 따라서 국가안전관리 시스템에서 119시스템 표준화 작업을 통해 전국 의 119시스템이 표준화되어 상호 원활한 정보공 유체제를 구축하도록 하고, 국가안전관리시스템 과 119시스템의 공통DB를 사용하여 구축하도록 하여야 한다. 또한 중앙정부와 지방정부의 각 방 재관련 부서의 방재정보시스템이 연계가 가능하 도록 협정을 체결하거나 정보 공유를 제도화하 여 모든 재난관련 정보가 유기적으로 공유할 수 있어야 한다.
다섯째, 현재의 종합방재센터 기능을 지속적 으로 강화하여 나가야 한다. 종합방재센터는 어 떠한 일이 있더라도 그 기능을 중단해서는 안되 도록 이중화를 하여야 하며, 신속한 의사결정을 내려야 하는 의사결정자가 올바르게 판단을 할 수 있도록 정보를 제공하는 피해예측시스템 등 의사결정시스템이 보강되어야 한다. 또한 재난 대응분석 평가시스템과 재난경험사례의 DB화, 통합운영시스템의 확장, 정보분석 기능의 강화 등을 통해 종합방재센터의 기능이 더욱 강화되 어야 한다.
마지막으로 서울종합방재센터는‘학습조직 화’되어야 한다. 서울종합방재센터는 방재에 관 한 지식창고 역할을 수행하여야 하며, 센터 구성 원은 방재관리 학습조직으로서 방재지식을 분석 하고 재해석하여 새로운 지식을 창출해야 한다.
또, 새로운 방재관리의 방향을 끊임없이 제공하 여야 하며, 통합상황관리조직으로 진화하여 나 가야 한다.
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