국 토 시 론
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지하공간개발은 활성화되어야 한다
염형민｜남양주도시공사 사장
경기도의 지하 50m 시속 100km의 수도권 대심도 광역급행철도(GTX), 서울 시의 11조 2천억 원의 대심도 도로, E대학의 연면적 7만m2의 지하캠퍼스, D 시의 대규모 지하복합문화공간, 서울 S지역의 대규모 지하복합쇼핑몰, Y공 원의 초대형 지하컴팩트멀티쇼핑타운, 서울 M지역의 도로지하상가 간의 연 결확대, 전국 대도시의 지하철 연장과 지하철 역사 등 최근 들어 부쩍 다양한 유형의 지하개발이 대규모로 기획, 발표, 개발되면서 지하공간 개발이 커다 란 사회적 이슈로 등장하고 있다. 이러한 사회적 흐름에 부응하여 정부는 지 하개발 관련 연구용역을 발주하고 그 결과를 활용한 지하개발기본법의 제정 을 검토하고 있다.
그런가하면 한편으로 일부 전문가들은 기존에 만들어져 사용되고 있는 지 하공간에서의 빈번한 사고로 인한 안전성의 취약함이나 지하 내부환경의 열 악함 등을 거론하면서, 한번 개발하면 되돌리기 힘든 지하개발의 공간적 특 성을 강조하면서 신중히 접근해야 한다고 주장한다.
이는 지하공간의 환경적 특성상 인간이 이용한다는 관점에서 보면 장단점 이 극명하기 때문이다. 지하는 내열성과 항온성, 차광성, 방음성, 차음성, 방 진성, 저진동성, 내후성, 단열성, 방사능 차단성, 방폭성 등으로 지상환경을 차단하고 내부환경의 안정성도 높다. 그러나 이러한 장점은 자연채광 제한, 조망 결여, 자연환기 곤란, 다습, 밀폐로 인한 공기오염 등 사람들이 이용하기
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에 적합한 환경이 아니며, 지하 개발시 지하수맥 절 단 및 지반 변동, 붕괴, 이몰 등의 불안을 수반하고, 지표면 아래에 위치함에 따라 침수피해 외에도 폐쇄 공포, 시각∙청각∙방향성 부족 등이 야기하는 심리 적 악영향도 무시할 수 없다. 그리고 이러한 단점이 크게 부각되면서 한동안 지하공간개발에 대한 부정 적인 시각이 많았다. 그러나 크게 보면 이러한 지하 공간의 장단점을 잘 파악하고 있는 인류는 장점은 살리고 단점은 최소화하는 이용 패턴(무인시설공간 으로 주로 사용하되 유인시설은 일시적으로 사용) 을 견지해왔다.
도시공간의 고밀∙고도이용 추이, 도시 지상의 미관과 어메니티(amenity) 중시, 도심의 높은 지가, 저탄소 녹색도시 추구 등으로 신규 공간 수요는 급 증하고 있으나, 대도시의 지상공간에서 적절한 공간 을 확보하는 것은 이미 한계에 도달해 있다. 그러므 로 지상공간 개발 한계의 돌파구로 지하공간 개발을 추구하는 것은 시대적 흐름의 하나라고 볼 수 있다.
나아가 토목공사기술의 발전으로 지하개발에 있어 서 공사 가능 땅속 깊이, 즉 심도가 점점 깊어지고 있다. 또한 인공공간환경관리 능력도 점차 높아지고 있다. 지상 350m의 초초고층건물이 건축되고 운영 되는 환경관리 능력이라면 이와 유사한 깊이의 지하 공간환경관리도 가능하리라 판단된다. 또한 지하공 간의 재해에 관한 안전관리 능력도 점차 높아지고 있다. 지상초고층건물에서 상하공간으로의 피난통 로 확보와는 달리, 지하는 상부공간(일방으로만 주 어지는) 피난로와 더불어 피난로와 배연통로가 같은 방향이라는 피할 수 없는 과제에 대한 해결방안도 점차 제시될 것이다. 건설시 공사비도 지상공간에 비해 3배 수준의 고가이나, 지상이 고지가인 경우에 는 공사비의 비중이 낮아지므로 지하공사비의 부담
이 상대적으로 적어져서 지하공간의 경제적 활용성 이 높아진다. 이러한 여건이 조성되면서 지하개발은 그 유형과 규모가 점차 커지고 있으며 앞으로 더욱 확대될 여지가 높아지고 있다.
현재 우리나라에서 지하공간이 사용되는 패턴을 정리하면, 대상 지하공간이 지상과 유사용도로서 지 상∙지하가 상호 직접 연결된‘유사지하공간’, 지상 과는 용도가 다르나 지상∙지하가 직접 연결된‘준 지하공간’, 지상과는 용도도 다르고 지상∙지하와 직접 연결이 안 된‘순수지하공간’으로 구분될 수 있다. 유사지하공간의 경우 일반적으로 지하층이 점 하는 지하공간으로 사유토지가 대부분이며 사회적 수요도 많은 반면 지하사고 발생빈도가 높은 사유지 하공간이다. 준지하공간은 공공용지인 도로, 공원, 광장 혹은 혐오시설이 지하에 위치하면서 지상공간 은 공원화 혹은 체육시설화 등의 준공공적 지하공간 으로 이용된다. 순수지하공간은 지하공간의 공간적 특성을 활용하여 도시생명시설의 설치에 주로 이용 되는 공간으로서 지상과는 별도의 용도로 사용되며, 지상과 지하가 직접 연결되지 않고, 지상부의 토지 소유권이 미치지 않는 일종의 광물권적 개념의 지하 권 설정이 요구되는 공공지하공간이다. 이러한 구분 을 하는 이유는 이를 통해 지하개발의 목적과 용도, 제도적 규제와 지원이 차별적이고 효과적으로 가능 하고, 결과적으로 지하공간의 개발이 활성화되리라 생각되기 때문이다.
이러한 구분을 통한 관리방안을 제안한다면, 유 사지하공간은 지상의 토지이용의 종속적 공간이므 로 기존의 건축법과 지구단위계획법에 의거한 계획 에서 지하공간에 관한 규정을 보완하고, 지침을 줌 으로써 합목적적 관리가 가능할 것이다. 준지하공간 은 지상의 토지이용과는 독립된 공간이나, 지상과의
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직접 연계가 요구될 뿐만 아니라, 주로 공공용지 가 그 대상이므로, 쓰임새도 준공공성이 부각될 수 있는 준지하지구단위계획이 요구된다. 순수지 하공간은 지상과는 독립된 공간이고, 지상과는 간접 연계되며 지상토지권과 별도의 공공의 구분 토지권이 형성되는 공간으로서, 도시생명시설인 무인시설적 측면 혹은 단시간 사용 혹은 비상시 이용이라는 일반적 도시공간적 활용이 아니며, 사회적 수요는 극히 제한되나 사회적 공공성이 가장 높은 공간이니만큼 개별심의로 관리되어야 할 공간이다.
결론적으로 지하공간은 지상공간의 종속공간 이라기보다는 공간 자체의 특성을 살려 상호보완 적인 대등한 공간으로 인식되어야 한다. 왜냐하 면, 지상공간의 도시기능 유지는 지하공간에서 제공되는 각종 도시생명적 시설의 뒷받침이 없이 는 단 하루도 존립할 수 없기 때문이다. 도시의 생명적 시설을 지상에 설치할 수 없거나 비효율 적일 경우 불가피하게 지하공간을 활용해야 한다.
도시에서 지상공간의 활용도가 높아질수록 지 하공간의 활용도도 높아질 수밖에 없다. 지상의 큰 나무는 그에 걸 맞는 뿌리가 지하에 뻗어져 있 는 것이 자연의 섭리이다. 근래에 사회 전반에 전 개되는 지하개발의 대규모화, 유형의 다양화, 일 반화는 지하공간 활용상의 중요성을 나타내는 단 적인 현상이라 생각된다. 중요한 공간은 소중하 게 활용되어야 그 가치를 극대화할 수 있다. 그러 나 그보다도 가치에 걸 맞는 권리를 확보해주어 야 한다. 지하광물자원이 중요하기에 광물권이라 는 권리를 별도로 부여했듯이 이제는 지하권이라 는 별도의 권리를 사회적으로 부여해야 할 때라
고 생각된다. 구분지상권 - 이 용어도 지상중심주 의의 상징임 - 에서 구분지하권으로 개념을 강화 하고 확대하여 지하권리를 명확하게 규정하고, 토지소유권의 권리 범위인 지하 깊이의 한계를 설정하여 지하공간의 공개념화로 지상공간 활용 지원 확대, 지상출구권 확보로 지하공간 활용상 의 최대 난점 해결, 지상과 별도의 지하공간 조닝 (Zoning)제로 도시지상공간의 윤택함 추구, 지하 공간의 지상과 동일한 용도 사용시의 용적률 적 용으로 지하 난개발 억제가 가능할 것이다. 또한 건폐율을 지하에도 적용함으로써 지하의 흙을 보 호하고 지하생태환경 조성에 기여하여 녹색도시 가 조성될 기반을 만들 수 있게 될 것이다.
이제는 지하층인 유사지하공간은 지하공간 범 주에서 제외하여 불필요하게 지하개발이 억제되 지 않도록 해야 하며, 준지하공간과 순수지하공 간에는 지상공간과 다른 별도의 역할을 부여하고 지하공간의 특성을 활용함으로써 한정된 도시지 상공간이 보다 다양하게 우리의 삶을 윤택하게 해주도록 지하공간을 이용해야 할 것이다.
