요 약

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요 약

친환경적 개발은 자연환경을 얼마나 고려하면서 개발하느냐에 따라 그 성패가 좌우된다. 2003년 지속가능한 개발 개념을 기본이념으로 하는 국토기본법과 국 토계획및이용에관한법률이 제정되었으며, 친환경적인 계획의 수립을 유도하고

‘선계획-후개발’원칙이 제시되었는데도 불구하고 자연훼손에 대한 논란은 그치 지 않고 있다는 문제의식에서 이 연구는 진행되었다. 따라서 본 연구는 보호지역 이 아닌 신도시와 같은 개발지역내 ‘보통’의 자연환경을 대상으로 진행하였다.

즉, 개발대상지내에 있는 녹지, 구릉지, 하천, 경관 등의 훼손을 줄이고 주변생태 계와의 연결성을 유지하기 위한 제도적 장치를 마련하는 것이 본 연구의 목적이 다.

제1장 연구의 개요

이 연구는 국토연구원에서 2002년도 추진된 “국토계획과 환경계획체계 연계 방안 연구”의 후속연구의 성격을 지닌다. 2002년도의 연구과제는 친환경적인 국 토계획 수립을 위해 환경계획과 연계에 초점을 두었으며, 개발에 따른 자연훼손 문제를 사전에 예방하거나 그를 최소화하기 위함이었다. 그러나 2002년도 연구 는 포괄적인 관점에서 계획연계의 방향과 방법을 중심으로 다루었고 그러한 연

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계를 위한 실천적 수단을 제시하지 못했다. 따라서 2002년도 연구가 친환경적인 공간계획을 작성하기 위한 방안으로서 공간계획과 환경계획의 연계체계 구축에 초점을 두었다면, 이번 연구는 그를 전제로 자연훼손 저감을 위한 구체적인 실천 수단을 제시하는 데에 초점을 두었다.

이 연구는 계획수립과 환경성평가를 대상으로 진행되었다. 자연훼손은 설계와 시공 그리고 공사이후 관리과정에서도 나타나지만 이러한 것은 주로 기술과 공 사비용과 연관된 것으로 이번 연구에서는 다루지 않았다. 또한 다양한 개발사업 가운데 택지개발사업, 도로건설사업, 하천정비사업, 그리고 전원주택단지조성사 업(19호 이하의 주택지 조성)을 대상으로 연구를 추진하였다. 연구는 이러한 사 업과 연관된 제도, 관련보고서 등의 문헌, 자연훼손의 원인에 대한 전문가 조사 그리고 사례지를 통한 자연훼손 실태를 중심으로 진행하였다.

제2장 자연훼손의 개념

선행연구와 관련제도에서 다루고 있는 자연훼손의 내용과 범위를 정리하면 다 음과 같은 5가지 사항으로 요약된다. 첫째, 지형 및 녹지 변형으로서 녹지 및 산 림 훼손, 구릉지 절단, 식생 훼손 등이다. 둘째, 하천변화로서 하천 형태 변형, 계 곡 및 호소 훼손을 포함한다. 셋째, 경관훼손에 대한 것으로 자연요소의 파괴, 인 공물과 자연과의 부조화, 경관 고유의 심미성 훼손 등으로 정리된다. 넷째, 표토 상실사항으로서 토양 훼손, 표토 상실, 투수층 훼손을 자연훼손의 범주에 포함한 다. 다섯째, 생태계 영향과 관련된 것으로 야생동식물 서식지 파괴, 생태계 단절 및 교란, 녹지 고립 등을 포함한다.

선행연구와 국내외 관련제도에서 다루고 있는 자연훼손의 개념 및 범위 비교 를 통해 본 연구에서의 자연훼손의 조작적 정의를 하였다. 즉, 자연훼손이란 ‘자 연환경의 고유한 성질이나 능력을 감소시키거나 상실케 하는 인위적인 행위로서 특히 국토의 이용 및 개발에 의하여 설치되는 시설과 자연환경의 변형행위로 나 타난 현상’으로 하였다. 이러한 개념 하에 연구에서 다룰 자연훼손의 범위는 녹 지, 하천, 지형, 생태계로 한정하였다.

ⅹⅲ 제3장 자연훼손의 원인진단

제3장에서는 자연훼손 내용을 검토할 대상사업을 선정하고 이와 관련된 관련 제도, 계획 및 현지답사를 통해 자연훼손의 원인진단을 시행하였다. 분석대상사 업은 택지개발사업, 전원주택단지조성사업, 도로건설사업, 그리고 하천정비사업 의 4가지 사업을 대상으로 하였다. 관련된 제도와 계획의 주요내용을 검토하여 현황제도와 계획에서의 한계를 분석하였다. 또한 사례지의 현장조사를 통해 자 연훼손의 실질적인 실태를 분석하고, 이에 대한 전문가의 의견조사를 통해 자연 훼손의 원인을 규명하고자 노력하였다.

먼저 택지개발사업은 ‘용인동백지구’, ‘용인죽전지구’를 대상으로 국토계획법, 도시계획수립지침, 택지개발촉진법, 택지개발업무처리지침, 환경정책기본법, 자 연환경보전법, 해당지구의 택지개발사업기본계획, 사전환경성검토, 환경영향평 가 등의 제도와 계획에 대한 검토를 토대로 현장답사를 시행, 실제 시공현장을 둘러보며 훼손유형별로 정리하였다.

전원주택단지조성사업은 용인시의 사례를 들고 있는데, 주택건설촉진법과 해 당도시계획조례의 미비점을 이용, 공사를 진행 중인 곳을 찾아 해당 제도의 맹점 을 기술하였다.

도로건설사업은 ‘88올림픽고속도로 <옥포~성산간> 확장사업’에 대하여 분석 을 시도하였는데, 환경친화적인 도로건설지침을 기준으로 해당 환경영향평가서 를 검토한 이후 현장답사를 시행, 환경훼손사례를 들고 있다. 도로의 경우는 불 가피한 면이 타 사업에 비해 자못 크다고 할 수 있으나 잘못되었다는 측면보다는 좀 더 친환경적인 건설을 바라는 의도에서 사례지를 선택하였다.

하천정비사업은 춘천시 공지천을 대상으로 하천정비기본계획 수립지침과 기 본계획보고서를 토대로 검토하였다.

이후 관련 전문가 및 사업관련계획가 등을 대상으로 직접 면접조사를 하는 방 식으로 자연훼손의 원인에 대한 의견을 수렴하였다. 면접조사를 위한 질문서는 앞에서 검토한 관련 제도 및 계획 내용 그리고 현장답사 결과를 토대로 작성하였 다. 이상과 같은 자연훼손실태분석, 관련제도 및 계획의 한계 그리고 전문가의

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의견수렴을 통하여 이 연구에서는 자연훼손의 원인으로 자연훼손문제를 다루지 않고 있는 개발계획, 환경성 평가과정의 부실, 광역녹지축체계 고려 미흡 및 보 전대상 확보를 위한 제도적 장치 부재, 자연에 대한 배려보다는 편익을 위한 시 설배치에 초점을 둔 계획 수립, 개발과 보전에 대한 인식의 문제 및 과학과 기술 의 과신에 의한 계획수립 그리고 제도적 틈새를 악용한 개발행태 등 7가지 사항 을 제시하였다.

제4장 해외사례 검토

제4장에서는 해외사례를 검토하여 우리에게 적용 가능한 실천수단을 강구하 기위한 아이디어를 얻는데 주력하였다. 여러 보고서를 검토한 후 독일, 영국, 일 본을 선정하여 해당나라의 관련제도 및 사례검토를 통한 시사점을 도출하였다.

독일은 공간계획과 환경계획을 연계하면서 다양한 수단을 보유하고 있다. 또 한 보호지역 이외의 도시정주공간에서 자연을 고려한 계획수립을 위한 여러 수 단을 가지고 있다. 몇 가지를 나열해 보면, 자연공간계획(환경계획)의 수립과 이 를 공간계획의 척도계획으로 활용, 자연간섭규정, 자연간섭규정을 시행하기 위 한 동반계획의 수립 및 적용, 환경영향평가(전략환경평가 포함), 기초정보로서 환경지도 제작과 활용 등이다.

영국은 지역계획지침(Regional Planning Guidance)과 같은 제도에 따라 계획수 립 빛 개발행위 허가과정에서 자연환경을 문제를 심도 있게 다루고 있다. 영국의 공간계획체계를 보면 국토 전역을 대상으로 하는 중앙정부의 국토계획은 없지 만, 도시 및 농촌계획법을 통해 구조계획과 지방계획으로 이원화하여 운영하고 있다. 한편, 지방정부법을 개정하여 대도시권 광역정부를 해체하면서 이들 대도 시권의 자치구에 대해서는 구조계획과 지방계획을 통합한 개념의 개발계획을 수 립하도록 하고 있다. 이에 따라 먼저 국토 및 공간계획체계 현황을 도시 및 농촌 계획법, 개발계획허가제도 등으로 정리하고 있으며, 자연훼손 방지를 위한 제도 로 환경영향평가제도 등이 자연환경을 고려하기 위한 실제 수단으로 활용하고 있다.

ⅹⅴ 일본은 우리와 비슷한 계획체계를 지니고 있으며 환경정책대강과 같이 건설 분야에서 스스로 환경을 배려하고자 하는 노력을 기울이고 있다. 일본은 우리와 비슷한 공간계획체계를 지니고 있어서 우선 일본의 국토계획체계를 계획의 종류 와 관련법을 중심으로 알아보고, 도시계획체계 현황을 살펴보았다. 또한 자연훼 손 방지를 위한 제도로서 환경기본법, 환경기본조례, 환경기본계획, 환경영향평 가, 도시계획법 등을 검토하였다. 그리고 사이타마 시(市)의 도시계획마스터플랜, 환경정책대강, 환경계획, 녹지정책대강, 도시녹지보전법, 녹지기본계획 등을 통 하여 자연훼손방지 관련 내용을 정리하였다.

해외사례 검토를 통해 여러 가지 시사점을 얻을 수 있었는데 이러한 사항들이 실제 자연환경보전을 위한 작업이 되도록 하려면 이를 지원할 기초정보가 필수 적인 사항으로 환경지도의 필요성이 대두되었다. 환경지도는 토지의 생태적 특 성을 비롯하여 인간 생활과 연관된 정보를 총망라 하고 있어서 토지이용계획이 나 환경보전에만 활용되는 것이 아니라 산업, 문화 등의 분야에서도 활용될 수 있을 것이다. 이 환경지도는 채택하는데 시간과 비용의 관점에서 어려운 작업이 라 생각되지만 현재 추진중인 각 부처에서 토지이용, 보전과 관련된 모든 정보를 하나의 시스템화 할 수 있다면 짧은 시간내 제작이 가능할 것이다.

제5장 자연훼손 저감을 위한 기본방향

제5장에서는 최종 실천수단 제시에 앞서 자연훼손 저감을 위한 기본방향을 제 시하였다. 문제해결을 위한 기본전제로 먼저 인간중심적 패러다임에서 생태중심 적 패러다임으로의 전환의 필요성을 강조하면서 자연에 대한 우리의 인식변화를 제시하였다. 이를 바탕으로 개발과 보전의 통합을 이루어야 개발에 따른 자연훼 손에 대한 대처가 가능하다고 주장하였다. 그리고 자연환경보전의 대상을 지정 된 보호지역이나 보호종과 같이 특정 동식물 위주에서 일반 자연환경으로 범위 를 확대하여 개발대상지내의 보통 자연을 계획적으로 보전하여야 함을 제안하였 다. 또한 무엇보다 공간계획의 최상위 계획인 국토계획이 물리적이고 시설위주 에서 철학적 관점을 강조하고 문화와 생태를 토대로 한 계획으로 발전되어야 한다.

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이상과 같은 배경 하에서 자연훼손 저감을 위한 기본방향으로 자연환경보전에 대한 입장의 변화, 개발과정에서 자연환경보전을 위해 고려하여야 할 요소들과 개발에 의한 자연훼손을 줄이기 위한 추진과제를 도출하였다. 실천적 주요 추진 과제는 공간(개발)계획의 환경성 강화, 개발가이드라인 성격의 환경계획 작성, 환경성 평가의 기능 강화, 개발에 의하여 훼손될 대상지에 대하여 실질적인 대안 이 계획수립단계에서 검토될 수 있는 제도적 장치 마련, 생태서비스 제공을 위한 제도적 여건 조성, 기초정보 구축 등이다.

제6장 자연훼손 저감을 위한 실천수단

제6장에서는 앞에서 정리한 실천수단의 항목별 구체적인 내용을 제시하고 있 다. 즉, 실천수단으로는 공간(개발)계획의 환경성 강화, 개발가이드라인 성격의 환경계획 작성, 환경영향평가제도의 일원화 및 연계화, 자연훼손저감및경관고려 규정(자연고려규정) 마련, 생태서비스의 체계적인 도입, 환경지도 작성 등 6개 항 목, 11개 실행수단 들이다.

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ⅹⅶ 먼저 공간(개발)계획의 환경성 강화에서는 각종 공간계획 수립 시 부문계획으 로 자연훼손 저감계획을 신설할 것과 상위계획연계성 확보, 보전 대상 중심의 개 발가능지 분석, 환경계획과 연계를 자연훼손 저감을 위한 실천수단으로 제안하 고 있다.

두 번째로 개발가이드라인 성격의 환경계획 작성부분에서는 토지이용에 대한 환경보전을 목적으로 수립하는 만큼 이를 위해 기본적으로 자연환경보전․경관 관리 관련사항이 포함되어야 하며, 이를 통한 계획의 공간화가 필요함을 제안하 고 있다. 또한 환경계획에는 자연환경에 대한 분석과 평가와 현황을 바탕으로 하 여 개발계획을 지원할 수 있는 실질적인 정보를 담아야 함을 강조하고 있다.

세 번째로 환경영향평가제도의 일원화 및 연계화를 내세우고 있는데 사전환경 성검토와 전략환경평가의 통합운영, 환경영향평가제도의 개선, 환경영향평가의 이행여부에 대한 사후평가 과정 도입을 골자로 하고 있다. 여기에서 사후평가는 공사완료 이후 일정 기간이 경과한 이후 야생동식물 서식환경과 생활환경에 미 치는 영향을 평가하도록 하는 것이다. 이러한 환경성 평가는 계획과정과 연관하 여 서로 맞물리도록 하여 계획내용과 환경성 평가내용들이 서로 점검할 수 있도 록 하여야 환경성 평가의 실효성을 높일 수 있음을 강조하고 있다.

네 번째로 자연훼손저감및경관고려규정(자연고려규정)의 마련을 제시하고 있 는데 이 같은 규정을 통해 개발에 의하여 불가피하게 훼손되는 대상에 대하여 계획수립단계에서 그에 대한 대책을 미리 강구하도록 하고 있다. 이 규정은 환경 영향평가에서 간과하고 있는 자연훼손을 직접적으로 다루고 있다는 점에서 이 둘 간의 차이가 있다.

다섯 번째로 생태서비스의 체계적인 도입을 들고 있다. 도시계획시설이 시민 의 편익을 위해 제공되는 것처럼 자연이 제공하는 깨끗한 물, 맑은 공기, 휴식, 위해로부터 안전한 공간 제공 등도 계획적으로 제공되도록 하여야 한다. 이를 위 해 먼저 도시계획시설과 같은 개념으로 생태서비스를 제공하기 위한 여건 마련 이 필요하다. 생태서비스는 녹지축 설정과 연관하여 배치되도록 하는 것이 좋을 것이다. 생태서비스를 제도적으로 뒷받침하기 위해 생태서비스의 종류, 생태서

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비스 조성을 위한 계획과 지침 등을 작성하도록 한다. 또한 생태서비스를 계획적 으로 제공하기 위한 녹지기반시설계획(green infrastructure planning)의 수립을 제 안하고 있다.

여섯 번째로 환경지도 제작을 제안하였다. 이것은 앞에서 제시한 5가지 실천 수단을 제대로 추진하려면 기초정보로서 환경지도가 필요하다는 점에서 개발에 의한 자연훼손 문제를 다루기 위해 가장 핵심적인 것은 환경을 바탕에 둔 기초정 보를 구축하는 것이라 할 수 있다. 예를 들면, 환경계획의 공간화는 토지의 생태 적 특성을 비롯하여 환경여건(바람, 기후, 토양, 지하수 등)에 대한 공간적 정보가 있어야 가능하다. 또 전략환경평가를 통하여 적절한 입지를 선정하는 작업도 결 국 환경지도와 같은 정보를 통해서 가능한 일이다. 이 연구에서 제안하고 있는 자연고려규정은 개발에 의하여 어떠한 곳이 어떻게 훼손되는지 판단이 가능하여 야 적용가능하다. 물론 공간계획과 환경계획의 연계도 개발과 보전을 서로 타협 할 수 있게 하는 기초정보를 공유하야야 가능한 일이다. 이와 같이 여기에서 제 안된 실천수단들이 환경지도가 있어야 가능하다고 볼 때, 환경지도는 무엇보다 먼저 작성되어야 할 것이다. 환경지도 작성이 장기간 소요되므로, 환경지도 가운 데 핵심이 되는 비오톱지도 작성을 우선 추진하는 것을 검토할 필요가 있을 것이 다.

제7장 결 론

본 연구는 개발 사업으로 인한 자연훼손을 저감하기 위한 방안을 마련하기에 앞서 우선 자연훼손에 대한 개념을 정립하고 유형을 구분하였다. 이를 바탕으로 개발사업과정에서 발생되는 실태를 분석하고, 계획보고서와 환경성 평가보고서 의 내용을 분석하여 자연훼손의 인과관계를 제시하였다. 이러한 자연훼손의 유 형별 개발전후의 훼손실태에 대한 검토과정을 거쳐 그 원인을 진단하고, 이에 대 한 구체적인 실천수단을 제시하였다. 또한 본 연구는 개발에 따른 자연훼손 문제 를 해결하기 위해 계획 수립과 개발계획과정에 초점을 두어 진행되었다. 관련제 도 및 계획내용, 환경성 검토 및 평가내용, 전문가 의견 수렴 등을 통해 현 제도

ⅹⅸ 의 한계를 도출하고 제도 개선사항을 정리하였다.

본 연구에서 제시한 자연훼손의 저감방안 중에서 무엇보다 중요한 것은 자연 에 대한 인식전환이라 할 수 있다. 자연과 환경 그리고 개발에 대한 근본적인 인 식의 변화가 제도적 장치의 토대를 이룰 때 진정한 친환경적 개발이 가능할 것이 다. 또한 국토계획이 자연의 질을 배려하고 철학적 사유를 기반으로 작성되도록 계획수립체계의 전환이 필요하다.

연구진행에 있어서 아쉬웠던 점은 우선, 자료취득의 한계로 인한 계획과정의 면밀한 검토가 이루어지지 못하고, 실제 개발의 공사과정으로 인한 계획의 변화 과정을 파악하는데 어려움이 있었다는 것이다. 또한 자연훼손 저감을 위한 측면 에서 제시한 기초정보의 구축, 계획체계의 개편 등에 대한 내용에 있어, 개별 사 업을 시행하고 진행하는 사업시행자측면의 고려가 적었다는 점이다.

향후 추진될 연구과제로는 ⅰ)환경계획내용의 작성 및 현실적 적용 방안 강구,

ⅱ)환경지도 작성지침 마련, ⅲ)자연고려규정 작성을 위한 기초연구 및 시범사업 추진, ⅳ)생태서비스 개념 정립 및 적용방안, ⅴ)광역녹지축의 활용 및 상충에 대 한 개선방안, ⅵ)환경영향평가제도 일원화를 위한 구체적 방안, ⅶ)녹지기반시설 계획의 내용 보완 등을 제시하였다.

￭ 색인어 _ 생태서비스, 자연고려규정, 친환경개발계획, 환경영향평가, 환경지도

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