2017 - 03
이지용
트럼프 신행정부의 중국 정책과
미·중 관계 전망
세미나 일자 2017. 1. 20
발 표 이지용 아시아태평양연구부 교수 토 론 김현욱 미주연구부 교수
전가림 호서대학교 교수 허승재 동북아국 심의관
이 글은 국립외교원 외교안보연구소에서 매주 개최되는
주요국제문제분석 세미나에서의 논의를 참고로 하여 저자가 작성한 것입니다.
발 행 일 2017년 2월 1일 발 행 처 국립외교원 외교안보연구소 편 집 조민근 연구원
사진제공 연합뉴스 디 자 인 역사공간 인 쇄 웃고문화사
발간등록번호 11-1261021-000001-03
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2017-03
CONTENTS
문제 제기 01
트럼프 신행정부의 중국 정책과 주요 영향 요인 03 트럼프 시기 중국의 대응 정책 전망 15 트럼프 신행정부 시기 미·중 관계 전망과 한반도에 미칠 영향 18
한국의 고려 사항 22
트럼프 신행정부의 중국 정책과
미·중 관계 전망
1. 문제 제기
2017년 1월 20일 미국의 45대 대통령으로 취임한 도널드 트럼프(Donald Trump)와 신행정부의 키워드는 ‘미국(국익) 우선주의(America First)'와 ‘변화(change)’가 될 것임.
버락 오바마(Barack Obama) 전 대통령은 고별사에서 ‘희망과 변화(hope and change)’에 대해 언급했는데, 트럼프 신행정부 또한 미국 국내·외 정책 전반에
‘변화’를 예고하고 있음.
트럼프 신행정부 기간 미국의 정책에는 오바마 행정부 시기와는 다른 방향으로의 많은 변화가 있을 것으로 전망되는 가운데, 현재 관심의 초점은 그 변화가 어느 방향 으로, 그리고 어느 정도로 미국 사회를 변화시킬지에 맞추어져 있음.
국제사회에서 미국의 영향력을 감안할 때, 트럼프 신행정부가 국제 정치·경제 문제, 더 나아가 국제질서에 끼칠 영향에 대해서도 다양한 우려가 제기되고 있음.
특히, 대선 캠페인 기간 이후 현재까지 트럼프 대통령이 중국에 대해 언급해 온 공격 적인 발언들로 인해 신행정부의 중국 정책이 관심의 초점이 되고 있음.
향후 미국의 중국 정책과 미·중 관계 전개 방향이 아태지역, 그리고 동북아와 한반도 안보 및 경제 환경에 주는 파급 효과를 감안할 때, 트럼프 신행정부의 중국 정책과 중국의 대응 방식, 그리고 그 결과에 대한 분석적 전망이 요구되고 있음.
이러한 문제의식을 가지고 본고에서는 트럼프 신행정부의 중국 정책을 트럼프 대통령 개인의 행위자 수준, 그가 내세우는 정책 기조, 각료들의 성향, 그리고 중국에 갖고 있는 미국의 이익 등을 종합적으로 분석하면서 전망하고자 함.
트럼프 신행정부의 중국 정책과
중국의 대응 방식, 그리고 그 결과에
대한 분석적 전망이 요구되고 있어...
미·중 관계를 전망하는데 있어서 트럼프 신행정부의 중국 정책만이 아니라 이에 대한 중국의 대응이 또 다른 주요 변수임. 따라서 미국에 대한 중국의 대응 방식을 분석적으로 전망하고, 끝으로 한반도 안보환경에 주는 영향에 대한 전망 또한 시도 할 것임.
2. 트럼프 신행정부의 중국 정책과 주요 영향 요인
트럼프 시기 미국의 대외정책과 중국 정책을 지금 정확하게 예단하는 것은 쉽지 않음.
일반적으로 선거 캠페인 기간 중 발표한 공약과 취임 후 실질적인 정책에는 항상 간극이 존재했으며, 오히려 취임 후 각 대통령의 실질적인 정책은 보수와 진보, 또는 급진과 온건 사이에 수렴되는 것이 일반적인 경향임.
하지만 미국 대외정책에서 대통령과 행정부가 갖고 있는 폭넓은 권한을 감안할 때 대통령 개인의 세계관과 대외관계 인식은 매우 중요하며, 지금까지 민주당과 공화당을 포함한 기존 정치와 차별적이고도 급진적인 정책 변화를 주장하고 있는 트럼프 발언 등을 고려할 경우, 트럼프 시기 미국의 대외정책과 중국 정책을 이러한 일반적 경향성 으로 단순화시켜서 예단할 수도 없는 상황임.
따라서 향후 미국의 중국 정책을 전망할 때, 트럼프 대통령이 선거 캠페인 과정에서 보여준 선동적인 ‘중국 때리기(China Bashing)’만을 가지고, 또는 취임 후 ‘수렴성’의 경향만을 가지고 예단할 수 없는 것임.
가. 트럼프 신행정부 중국 정책 판단 주요 요인
트럼프 신행정부의 중국 정책은 대외정책 기조라는 큰 틀과 주요 영향 요인을 중심 으로 분석 및 전망할 필요가 있겠음.
트럼프 신행정부의 중국 정책은 대외정책 기조를 이룰 ‘미국 우선주의'와 중국 정책 자문 그룹, 외교·안보 각료 성향, 그리고 중국과 아태지역에서의 미국 이익 등을 주요 영향 요인으로 전개될 수 있을 것임.
1) ‘미국 우선주의’: 외교·안보 정책 기조
트럼프 대통령은 1월 20일 취임 직후 신행정부의 정책 기조 슬로건으로 ‘미국 우선 주의’를 선언하고, 이에 기반한 여섯 가지 중점 정책을 발표하였음.1)
여섯 가지 중점 정책 중 ‘미국 우선주의 외교정책’의 핵심 내용은 ‘힘을 통한 평화 (Peace through strength)'와 불공정 무역 관행에 대한 강경한 대응임.
트럼프 대통령이 선거 캠페인 과정에서 선언한 ‘미국 우선주의’를 ‘신고립주의(New Isolationism)’ 또는 ‘불간섭주의(non-interventionism)’와 동일한 의미로 잘못 해석 하는 경향이 있었음. 하지만 ‘미국 우선주의’는 ‘신고립주의’와 명확한 차이가 있음을 주목해야 하겠음.
신고립주의는 트럼프 시기 미국의 대외정책의 근본적 변화를 의미하는 새로운 용어가 아니며, 미국의 대외정책사에서 지속적으로 등장해온 용어임. 또한 신고립주의의 의미는 미국이 직면했던 국제 정치·경제적 상황과 조건에 따라 다른 의미를 갖고 있음.
‘미국 우선주의'의 핵심은 세계 정치·경제적 사안에서 미국의 이익을 우선적으로 관철시키겠다는 의지가 강하게 내포되어 있는 개념임.
트럼프 대통령의 ‘미국 우선주의’는 자유, 민주주의, 인권 등의 ‘가치’보다 미국의
‘이익’을 우선시한다는 의미가 핵심임. 즉, 미국의 직접적 이해가 관여되지 않은 사안에 관여와 개입을 안 할 수 있다는 것이지 세계 정치·경제 사안에서 물러나겠다는 의미가 아님.
특히, ‘미국 우선주의’는 자국의 이익을 지키기 위해서는 미국의 우월한 경제력과 군사력을 최대한 활용하겠다는 ‘힘의 논리’를 강하게 함축하고 있음.
1) https://www.whitehouse.gov/america-first-foreign-policy
미국의 대외관계 및 대(對)중국 관계에서 자국의 이익을 위해서는 힘을 투사하는 방식으로의 변화를 예고한다고 볼 수 있는 것임.
<표 1> 트럼프 대통령 정책기조 ‘미국 우선주의’와 이전 행정부 비교
대통령
대외정책 트럼프(공화) 오바마(민주) 부시(공화)
신고립주의 ▲ △ X
미국예외주의 X X ○
불간섭주의 ▲ ○ X
대외정책 수단 하드파워
(America First)
스마트파워 (하드&소프트) 미국 가치에 기반한 실용주의적 외교정책
하드파워 (신보수주의)
중국 정책 견제와 균형 관여와 견제
‘아시아 재균형’정책 관여와 견제
※ 표에서 ▲와 △은 대외정책 원칙, 수단 등에서 해당 사항에 유보적이라는 의미를 나타내지만 트럼프 대통령 과 오바마 전 대통령의 유보적 의미는 다르다는 것을 구별하기 위한 것임.
‘미국 우선주의'의 특징은 미국 대외정책을 설명하는 두 가지 핵심 키워드인 ‘미국 예외주의(American Exceptionalism)'와 ‘신고립주의(New Isolationism)’에 대한 입장에 있어서 오바마, 그리고 조지 W. 부시(George W. Bush) 행정부의 대외정책과 비교함으로써 그 차별성을 구별할 수 있겠음(표 1 참조).
트럼프 대통령과 오바마 전 대통령은 자유, 인권, 민주주의 등과 같은 미국적 가치를 국제적으로 확산하는 미국의 적극적 역할에 동의하지 않는다는 점에서 공통점이 있으며, 이는 신보수주의에 기반해 미국의 패권적 지위를 계속 유지하면서 자유, 인권, 민주주의 등의 가치들을 범세계적으로 확산시키는 미국 예외주의와 ‘적극적 옹호자(vindicator)’로서의 미국 역할을 주장한 부시 행정부와는 다른 접근임.
오바마 행정부는 국내 재정의 한계를 인정하고 미국 독주보다는 다자적 관계를 이용해 우위를 지속하려는 이른바 ‘다자적 축소(multilateral retrenchment)’2)
2) Daniel W. Drezner, "Does Obama Have a Grand Strategy?" Foreign Affairs (July/August 2011), p. 58.
전략을 취했다는 측면에서 전형적인 ‘신고립주의’와 차이가 난다면, 트럼프 대통령은 미국적 가치의 확산 역할은 지양하면서도 국익을 수호하기 위해서는 경제 및 군사적 힘의 우위를 이용하고자 한다는 측면에서 ‘신고립주의’와 차이를 보이고 있음.
2) 트럼프의 중국 정책 자문 그룹
트럼프 대통령의 외교정책 자문 그룹(advisory group) 내 중국 정책을 자문하는 인물 중 대표적인 인물은 피터 나바로(Peter Navarro) 현 캘리포니아 주립대(UC Irvine) 교수와 마이클 필스버리(Michael Pillsbury) 허드슨 연구소 중국전략센터 소장을 들 수 있겠음.
트럼프 신행정부에서 신설되는 국가무역위원회(NTC: National Trade Council) 위원장에 지명된 나바로는 중국 전문가로 분류되지 않지만 대중국 강경매파에 속하며, 중국에 대한 그의 인식은 Crouching Tiger: What China's Militarism Means for the World(2015), The Coming China Wars(2008) 등에 잘 드러나 있음.
‘백 년간의 마라톤’3) 저자로도 유명한 필스버리는 미국의 중국 전문가들 중에서도 대중 강경론자로 분류할 수 있는데, 그의 논지는 중국은 미국의 패권을 찬탈하고자 하는 전략을 추진 중이며 그 목표를 2049년으로 설정하고 있으므로 미국은 중국의 도전에 대응할 필요가 있다는 것임.
나바로 교수와 외교정책 자문역을 맡고 있는 알렉산더 그레이(Alexander Gray)가 포린 팔러시(Foreign Policy)에 기고한 미국 대외정책 방향에 대한 글4)은 전술한 ‘미국
3) Michael Pillsbury, The Hundred-Year Marathon: China's Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower (New York: St. Martin’s Press, 2015)
4) Peter Navarro and Alexander Gray, “Donald Trump’s Peace Through Strength Vision for the Asia-Pacif- ic,” Foreign Policy, (November 2016), <https://foreignpolicy.com/2016/11/07/donald-trumps-peace- through-strength-vision-for-the-asia-pacific/>.
우선주의'의 대외정책 원칙이 중국에 어떻게 전개될 것인가에 대해 시사하는 바가 크다고 볼 수 있음.
기고문의 주된 내용을 대중국 안보정책에 초점을 맞출 경우, 미국은 남·동중국해, 대만, 한반도 등 중국과 관련된 이슈에서 힘의 논리를 바탕으로 중국의 도전을 제어 하고 미국의 국익을 지켜야한다는 것임.
미국의 중국 정책 전문가 주류그룹이 이번 선거에서 힐러리 클린턴 외교자문 그룹에 합류한 반면, 트럼프 측에는 나바로와 필스버리 같은 대중국 강경파가 속한 점에도 주목할 필요가 있음.
미국의 중국 전문가 주류그룹은 닉슨 대통령 이후 미국이 중국에 취해온 관여 (engagement) 정책 옹호론자들로서 중국에 대한 균형적 이해와 많은 경험을 축적 해오고 있음. 이것이 시사해주는 바는 이른바 주류그룹은 미·중 관계 관리에 노련한 경험으로 안정적 관리를 할 수 있을 것으로 예측되었으나 트럼프 후보 당선으로 미국의 중국 정책의 불확실성이 높아졌다는 것임.
3) 트럼프 외교·안보 각료
트럼프 신행정부의 외교·안보 정책과 중국 정책은 기 선임된 각료들의 성향에 기반해 판단할 때, 강경론이 득세할 것으로 판단할 수 있음.
국제관계, 외교·안보 이슈에 전문적 지식과 경험이 부족한 트럼프 대통령은 외교·안보 담당 각료의 의견과 입장을 활용할 것으로 전망할 수 있음. 따라서 각료 들의 성향이 중국 정책에 중요한 영향을 끼칠 것으로 판단할 수 있음.
※ 트럼프 대통령이 그동안 사업을 운영하면서 해당 영역에서 전문가의 조언을 십분 활용해 왔다는 점을 감안할 때, 국정운영에서도 자신의 전문영역이 아닌 분야에 임용된 전문가의 의견을 따를 것으로 추정할 수 있음.
현재까지 임용된 외교·안보 각료들은 군 출신 강경파가 주를 이루고 있으며, 무역·
통상 관련 중국의 보호무역주의 관행에 대한 비판론자들이 포진한바, 이는 트럼프 신행정부의 중국 정책 방향을 시사해주고 있음(표 2 참조).
<표 2> 트럼프 대통령 외교·안보, 무역통상 각료 및 각료급 지명자
행정부(외교·안보) 지명자(후보) 성향(평가 종합)
국가안보회의(NSC)* 마이클 플린
(Michael Flynn, 전 국가정보국(DIA) 국장) 보수 강경매파 국가안보회의(NSC)
부보좌관 캐슬린 맥파랜드 보수 강경매파
국무부
렉스 틸러슨 (Rex Wayne Tillerson,
CEO Exxon Mobil)
보수 강경매파 ※ 틸러슨의 경우 중국에 매우 강경한 입장을 보이고 있으며, 반면
러시아에 대해서는 관여정책을 취할 가능성이 높다고 평가
국방부*
제임스 매티스 (James Mattis,
전 중부사령관)
보수 강경매파
국토안보장관* 존 켈리(John Kelly,
전 남부사령관) 보수 강경매파
CIA 마이크 폼페오
(Mike Pompeo)
보수 강경매파 (티파티 멤버로 분류)
국가정보국(DNI)*
마이클 로저스 (Michael S. Rogers, 전 국가안보국(NSA) 국장)
보수 강경매파
백악관 비서실장 레인스 프리버스
(Reince Priebus) 중국 비판론자
상무부 윌버 로스
(Wilber Ross)
중국에 보호무역관행 개선 강력 요구
국가무역위원회(NTC) 피터 나바로 반중(反中) 경제학자
무역대표부(USTR) 로버트 라이시저
(Robert Lighthizer) 보호무역주의
*는 군인 출신을 의미.
외교·안보 각료 및 각료급 인사들의 지명 전(前)과 후(後)의 발언 등을 종합할 때, 이들은 미국의 국익과 관련 아태지역의 중요성과 동맹국들과 협력 강화에 대한 의지를 보이고 있고, 강경한 대응을 통한 북핵 해결 의지를 피력하고 있으며, 중국의 공세적 확장정책에 비판적 입장을 견지하고 있다는데 공통점이 발견되고 있음.
국가안보회의, 국무부, 그리고 국방부 장관 지명자들은 공히 아태지역에 대한 미국의 이익과 영향력 유지에 강력한 의지를 보이고 있으나, 동시에 트럼프 대통령의 입장을 반영해 국방비 증액과 방위비 추가 분담 필요성을 피력하고 있음.
중국에 대해서는 최근 중국이 남·동중국해에 보이는 팽창정책과 북핵 문제에 대한 미온적 대응, 그리고 군사력 증대에 대해 비판적 문제의식을 갖고 있으며 중국의 현상 유지 타파 행위에 대해 강도 높은 대응을 시사하고 있음.
양안 관계와 관련해 트럼프 대통령과 달리 ‘하나의 중국’ 원칙에 대해서 존중해야 한다는 입장을 피력함. 다만, 미국의 ‘대만관계법’과 대만의 독립성 유지, 그리고 미국과 대만 관계의 중요성에 대해 강한 의지를 보이고 있음.
다만, 트럼프 대통령이 지명한 각료들은 안보, 무역 및 통상 등에 있어서 강경론자들로 구성되어 있긴 하지만 해당 분야에 매우 전문적 지식과 경험이 있는 인물들로 평가 할 수 있음. 따라서 대외 및 중국 정책을 강경 하게 전개할 것으로 전망되지만 국제규범과 법의 범위를 벗어나는 급진적이고 무모한 정책을 취하지는 않을 것임.
4) 아시아태평양 지역 및 중국에 대한 미국의 국가이익
트럼프 신행정부의 대중 정책에서 트럼프 개인에 대한 행위자 수준의 분석, 중국
중국 정책을 강경하게 전개할 것으로
전망되지만 국제규범과 법의 범위를
벗어나는 급진적이고 무모한 정책을
취하지는 않을 것...
정책 자문 그룹, 그리고 각료들의 성향 못지않게 중요한 요인은 미국이 아태지역과 중국에 가지고 있는 국가이익임.
중국에 대한 미국의 국가이익과 관련해 우선적으로 관찰되는 사안은 중국에 대한 미국의 인식 변화가 뚜렷하게 포착되고 있다는 것임.
중국에 대한 미국의 인식 변화에서 중요한 점은 첫째, 미국의 중국 전문가 그룹의 중국에 대한 입장이 관여에서 경쟁을 강조하는 방향으로 중심점이 이동해 있으며, 둘째, 중국에 대한 관여정책을 통해 중국이 세계 정치·경제에 성공적으로 편입되고 긍정적 역할을 할 수 있다는 기존의 관점에 대한 회의론이 정부와 의회를 중심으로 확산되고 있음.
미국의 대중국 인식 변화는 ‘국가안보전략’에서도 명시적으로 표출되고 있는바, 2010년 이후 5년 만에 발표된 2015년 ‘국가안보전략’에서는 중국과의 협력 추구 기조를 재확인하면서도 중국을 장기적 강대국 세력 경쟁 위협국으로 분류하고 있으며, 이들이 국제규칙과 규범을 수용하도록 해야 한다는 점을 강조하는 등, 중국에 대한 위협 인식이 탈냉전 이후 가장 강조되고 있는 특징을 보여주고 있음.
중국에 대한 인식 변화와 함께 고려해야 할 또 다른 중요한 점은 미국이 아시아태평양 지역과 중국에 갖고 있는 정치·경제적 이해관계임.
미국이 아시아태평양 지역에 가지고 있는 정치·경제적 이해를 잘 대변해 주고 있는 정책은 다름 아닌 오바마 행정부의 ‘아시아 재균형' 정책이며, 이는 중국이 2009년 이래 동 지역에서 자국의 영향력 확장을 위해 전개하는 공세적 대외정책에 대한 미국의 인식과 입장을 대변해주고 있음.
트럼프 대통령의 외교정책 자문단은 오바마 행정부의 ‘아시아 재균형’ 정책에 대해 매우 비판적 입장을 취하고 있는데, 그 비판은 아시아 지역에 대한 미국의 개입을 문제 삼는 것이 아니라 중국에 대해 너무 온건한 대응으로 일관했다는 점에 초점이 맞추어져 있음.
즉, 아시아 지역, 특히 중국과 마찰을 빚고 있는 남중국해에서 미국은 중국에 대해 힘의 우위에 기반해 보다 강경하게 대응해야 한다고 주장하고 있는 것임.
미국은 아태지역에서 영향력을 유지하는데 정치·경제적 이해를 가지고 있는 만큼 중국에 대해서도 여전히 ‘공존’을 유지하는데 국가이익을 가지고 있음.
경제적으로 단순하게 따져볼 때, 미·중 양국 간 상품 교역량만 따져도 2015년 기준으로 약 6천억 달러에 육박하며, 중국은 또한 2017년 1월 기준으로 약 1조 5백억 달러의 미국 국채를 보유하고 있음.
물론, 미국 전체 경제 규모에서 중국과의 교역액이 갖는 비중은 낮은 것이 사실이며, 미국 국채 역시 전체 규모에서 중국이 차지하는 비율은 일본에 이어 2위에 해당하는 약 5.5%(2017년 1월 기준)5) 정도인 것은 사실임.
하지만 중국에 진출한 미국의 다국적 기업과 글로벌 생산 네트워크라고 하는 가치사슬의 중요성, 그리고 미국 자본이 중국과 관련해 직·간접적으로 투자한 금액, 또한 중국 경제가 세계 경제에 주는 여파 등을 감안할 때 중국은 경제적으로 매우 중요하다고 하겠음.
더 나아가 미·중 관계만이 아니라 동북아 안보, 중동, 비전통 안보 이슈 등 양 강대국이 협력적으로 대처함으로써 상호 윈-윈 해야 하는 분야는 매우 많고 다양한 것이 현실임.
미·중 관계를 종합적으로 판단할 때, 미국의 국익에 중국이 직접적으로 도전하지 않는 이상 양국 관계를 양호하게 관리해 나가는 것이 중국만이 아니라 미국의 이익에 부합 한다는 점은 미·중 관계를 분석 및 전망할 때 놓치지 말아야 할 중요한 요인에 해당함.
나. 트럼프 신행정부의 중국 정책
트럼프 신행정부의 중국 정책을 대외정책 기조와 주요 영향 변수를 종합적으로 고려하면서 전망할 때, 미국이 중국에 갖고 있는 ‘기본적 이해 구조’라고 하는 골간을 기본 축으로 하고, 그다음에 변화의 방향과 폭을 가늠하는 작업이 되어야 할 것임.
5) http://ticdata.treasury.gov/Publish/mfh.txt 참조.
이점을 주지할 때, 트럼프 신행정부의 중국 정책 전개 방향의 기본 개념은 ‘공세적 견제와 균형’으로 전망할 수 있겠음.
즉, 향후 미국이 중국에 대한 견제와 공세를 강화하면서 양국 간의 대치국면이 야기될 수 있지만, 이러한 대치국면은 일종의 ‘제한선’ 내에서 전개될 것임.
여기서 ‘제한선’이 의미하는 바는 상호 공존 필요성이라고 하는 미·중 관계의 기본 이해 구조를 반영하면서 양국이 물리적 충돌 또는 관계 단절과 같은 극단적 방향으로 전개되지는 않을 것이라는 의미임.
트럼프 신행정부는 상기한 미·중 관계의 큰 틀을 전제로 하면서 구체적 사안별로 전망해보면, 집권 초기 양안 관계, 남중국해, 북핵 문제, 그리고 경제·통상 문제 등의 이슈 영역에서 전방위적으로 중국을 압박하면서 미·중 간 첨예하게 대립하는 양상이 전개될 것으로 전망됨(표 3 참조).
트럼프 신행정부는 기존 미·중 관계에 작동해왔던 이슈 영역별 암묵적 양해(tacit understanding)의 틀을 깨고 제로베이스에서 시작하고자 할 수 있음.
트럼프 대통령이 이른바 ‘하나의 중국’ 원칙에 대한 존중을 무시할 수 있음을 피력한 것이 대표적 예에 해당함. 이와 관련해, 트럼프 대통령의 저작 중 ‘협상의 기술’을 참고하면 흥미로운 점이 발견될 수 있음.
최근 트럼프 대통령이 중국에 대해 보이는 행태를 ‘협상의 기술’에서 제시한 협상의 11가지 포인트에서 유추할 경우, 협상에 앞서 옵션을 극대화(Maximize the options)하고 상대가 협조적이 아닐 경우 강하게 대응 보복(Fight back)하면서도 여지를 남기기 위해 호의를 보이는(Deliver the goods)6) 전형적인 전술을 구사하고 있다고 볼 수 있겠음.
즉, 중국과의 협상에서 기존의 명시적 또는 암묵적 합의사항조차도 옵션화하고, 힘을 과시하면서 대응 보복 가능성을 시사한 다음, 중국이 희망을 가질 수 있는
6) Donald Trump, Trump: The Art of the Deal (New York: Random House, 1987), pp. 47-61 passim.
메시지를 전달하면서 중국으로부터 미국의 이익과 관련된 최대한의 양보를 얻어내기 위한 전술로 해석할 수 있는 것임.
따라서 트럼프 대통령은 초기부터 미·중 간 이슈 영역별로 강경한 ‘수사’를 동원해 옵션을 극대화시킨 다음, 미·중 전략경제대화(S&ED)를 포함하는 실무 차원의 회담 에서 보다 현실적인 협상을 통해 자국의 이익을 최대한 확보하는 방식을 취할 것으로 전망할 수 있겠음.
<표 3> ‘미국 우선주의’와 중국 정책
대외정책
● 미국 우선주의
- 미국의 경제·군사력에 의한 평화 (힘에 의한 미국 국익 수호)
미·중 관계 및 중국 정책
경제 무역 금융 투자
● 미국 기업 및 시장에 대한 보호무역주의와 중국의 지적 재산권 침해, 사이버공격을 통한 기술과 기업기밀 절취 및 도용 등에 강력히 대응
안보 미·중
양자
● 중국의 미국 이익 존중을 기반으로 공동이익 모색 (트럼프)
● 마오주의로 회귀하는 중국의 위협에 대응 (공화당 강령)
- 중국이 말하는 핵심이익(티벳, 신장위구르, 홍콩 등)에 대한 문제제기
대만 ● 양안 관계의 현상유지 지지 (하나의 중국 원칙 존중 표현 없음)
북한 및 북핵
● 북한 및 북핵에 대한 강경한 대처와 함께 북한 문제에서의 중국의 역할 수행 강조
- 중국에 대한 secondary boycott 수단 동원 통한 대중국 압박공세
남중국해 ● 중국의 남중국해 확장정책 비난(공화당 강령)
- 단, 불공정 무역관행에 대응해 압박하기 위한 수단으로 명시
※ 본 표는 트럼프 신행정부 캠페인 과정에서 확정된 공화당 강령, 트럼프 발언, 각료 성향 등을 종합적으로 요약한 표임.
경제·통상 압력은 이른바 ‘책임이 수반된 강경 태도(responsible hardball)’로 대표 되는 정책을 전개할 것으로 판단됨.
트럼프 대통령은 특히 중국의 불공정 무역 관행을 강도 높게 비난하고 있으며, 무엇보다도 중요한 것은 미국 국내 경제 문제로 국민들의 불만이 고조된 여론 등을 감안할 때 중국을 주(主)타깃으로 삼을 가능성이 매우 높음.
아태지역에서 자국의 정치·경제적 이해와 영향력을 지키기 위한 조치를 지속 강화할 것임.
안보이슈와 관련해서 남·동중국해에 대한 미국의 입장과 태도 유지 및 강화, 미일 동맹 및 한미동맹, 그리고 한·미·일 안보 협력 강화를 추구할 것임.
3. 트럼프 시기 중국의 대응 정책 전망
가. 시진핑 시기 중국 대외정책
시진핑(習近平) 주석은 정권 출범 후 국내적으로는 공산당 집정 능력 강화와 개인 권력 공고화에 역점을 두고 있으며, 대외적으로는 아시아 지역에 대한 공세적 확장정책을 펴면서 지역 영향력을 강화하고자 하고 있음.
미국의 영향력을 약화시키고 지역 정치·경제 질서에 있어서 자국 중심의 뉴아키텍처를 구축함으로써 자국의 영향권을 확대·강화한다는 전략적 목표 하에, 다자기구 및 지역 국가에 대한 외교역량 강화, 중·러 협력 체제 공고화, 중국 주도의 경제 질서(RCEP, FTAAP, FTA 등 자유무역질서와 위안화 지역화, AIIB 등 금융질서 개편) 수립 등을 추진하고 있음.
시진핑 시기 중국은 ‘일대일로(一帶一路)’ 전략(중국 공식 명칭은 구상)을 추진하고 있는바, ‘일대일로’는 대내·외 경제발전 전략과 지역 영향력 확대 구축 전략이 모두 내포된 포괄적 대외 발전전략임.
중국이 공세적으로 추진하고 있는 남중국해 인공섬 조성 및 ‘구단선’ 주장은 미국에 대항하는 해양 방어전략 1단계인 ‘제1도련선’ 구축의 일환이며, 남중국해와 동중국해 해양에 대한 영향력을 확장하고 이를 공고화한다는 목표를 가지고 있음.
경제적으로는 해양자원 개발 이용, 정치·경제적으로는 ‘일대일로’ 해양 실크로드 구축을 통한 중국 경제권 형성 등의 목표도 동시에 가지고 있음.
중국은 한반도에서 남북 분단, 북한의 친중 정권화, 그리고 한국의 친중 정권화를 의미하는 ‘현상유지++’ 전략을 최대 기대치로 설정하고 있음.
중국이 ‘현상유지++’라고 하는 전략목표 최대치를 달성할 경우, 미국의 동아시아 동맹체제에 치명적 균열을 발생시킬 수 있고, 지역 패권 장악에 결정적 발판을 장악할 수 있을 것임.
중국은 한·중 관계를 발전시키는데 있어, 가능성은 약하지만 이러한 최대 전략 목표치 달성을 설정하고 있는 것으로 판단됨.
따라서 중국은 한국이 한미동맹 결속력을 보다 공고화하고, 더 나아가 한·미·일 안보 협력 체제를 강화하는데 강력히 반대할 것임.
나. 시진핑 정부 대외정책 제약 요인
국내적으로는 권위주의와 권력 집중을 강화하고, 대외적으로는 팽창정책을 추진하고 있는 시진핑 주석은 민족주의 감정이 결부되어있는 남중국해, 대만, 그리고 미·중 관계 등에서 유연한 자세를 취할 여지가 많지 않음.
2017년 중국공산당 19차 전국대표대회(중공 19大)를 앞두고 여전히 권력 공고화 과정에 있는 시진핑 주석은 국내·외적인 압력에 취약하게 노출되어 있다고 평가할 수 있음.
다른 한편으로 중국공산당은 이른바 ‘뉴노멀’ 시기에 경제개혁과 구조조정의 힘든 시기를 통과해야 하는 상황임. 즉, 정치와 경제 양면에서 어려운 과제를 해결해야 하는 국내적 압박을 받고 있는 조건에서 민족주의가 결부되어 있는 대외 문제에서 쉽게 타협하는 모습을 보일 수 없을 것임.
오히려 미국으로부터의 압력에 대해 국내적으로 반미 감정을 불러일으킴으로써 국내적으로 취약한 입지를 상쇄하는데 역이용할 가능성도 있다고 볼 수 있음.
다. 중국의 트럼프 신행정부 중국 정책 전망 및 대응
트럼프 신행정부 외교정책 방향에 대한 중국의 판단은 부정적 요인보다는 기회 요인이 더 많을 수 있을 것으로 기대하고 있었으나 트럼프 집권이 가시화되고 중국에 대한 강경 대응 노선이 예고됨에 따라 대응전략 마련에 고심하고 있는 것으로 알려지고 있음.
미국 대선 캠페인 과정에서 중국은 트럼프 당선 시 미국은 글로벌 거버넌스 이슈에 대한 관여를 축소하고 아태지역에서 경제적 이익을 위해 중국, 러시아 등과의 지정학적 타협 가능성까지도 기대한 바 있었는데, 이는 지역 영향력 확장정책을 전개하고 있는 중국에 전략적 기회가 될 수 있다고 보는 판단이 대세였음.
또한 트럼프의 대중 경제 보복 위협에 대해 미·중 양국의 경제적 상호의존 특성상, 일방적 보복을 실제화할 가능성은 떨어지는 것으로 판단하고 있었음.
하지만 트럼프 대통령이 ‘하나의 중국’ 원칙 재고 가능성을 피력하고, 각료들이 대중 강경론자들로 구성되는 동시에 경제, 안보 등 분야에서 전방위적인 대중 공세가 예고되는 가운데, 중국은 뚜렷한 대응전략을 도출하고 있지 못하고 있는 상황에서 ‘관망(wait and see)' 자세를 유지하고 있음.
중국이 견지하고 있는 ‘관망’ 자세의 전환을 가져올 핵심적 이슈는 양안 관계, 남중 국해, 북한(북핵) 문제, 그리고 무역 보복 강도 등이 될 수 있음.
4. 트럼프 신행정부 시기 미·중 관계 전망과 한반도에 미칠 영향
가. 트럼프 신행정부 시기 미·중 관계 전망
트럼프 대통령과 시진핑 주석의 대외정책 기조와 제약 요인 등에 대한 분석을 바탕으로 향후 미·중 관계를 전망할 때, 트럼프 집권 초기(2017-2018)는 갈등과 마찰을 빚으 면서 긴장이 높은 수준으로 촉발될 수 있을 것임.
경제·통상 영역에서 미국의 대중 압박 강화와 안보 영역(남중국해, 양안 관계, 북핵 등)에서의 강경한 대중 정책으로 전개될 것으로 전망할 수 있음.
이와 관련 2017년도에 개최될 미·중 전략경제대화(S&ED)와 그 결과에 대한 실행 과정은 미·중 양국의 갈등관리 의지를 평가할 수 있는 계기를 제공할 것임.
특히, 미·중 관계의 안보 현안인 남중국해와 동중국해에서 미국은 군사적 대응을 강화할 것으로 전망되며, 이는 중국의 강한 반발을 불러일으키면서 미·중 간 긴장이 고조되는 결과를 가져올 것임.
남중국해는 아시아 지역의 전략적 해상수송로로서, 세계 3대 경제권이자 가장 역동적인 경제성장을 보이고 있는 아시아에 경제적 이해를 가지고 있는 미국은 이 전략적 해상수송로에 대한 영향력 유지에 사활을 건 이해를 가지고 있음.
따라서 미국이 전략적 해상수송로인 남중국해, 동중국해의 해권(海權)을 중국에 양도할 가능성은 없다고 볼 수 있음. 트럼프 측은 해권 유지를 위한 해군력 강화 차원에서 신규 군함 350척 이상을 건조하다는 의지를 피력한 바 있음.
향후 미·중 관계를 전망할 때,
트럼프 집권 초기(2017-2018)는
갈등과 마찰을 빚으면서 긴장이
높은 수준으로 촉발될 수 있을 것...
다만, 트럼프 신행정부의 대중 강경정책이 미·중 관계의 갈등관리를 포기하는 것을 의미하지는 않으며, 초기의 갈등과 마찰 국면을 지나 중반 이후(2018년 이후) 상호 이익 조정기로 접어들 것으로 전망할 수 있음.
미·중 양국은 경제적 상호 이익이 대규모로 맞물려 있으며, 군사·안보적 충돌 또한 상호 간 치명적 결과를 가져올 수 있으므로 최대한 갈등 관리를 통해 회피하여야 하며, 다양한 글로벌 이슈 영역에서의 협력이 필요한 상황임.
미국과 중국 양자의 경제적 상호의존 및 기타 의존관계에서 발생하는 이해, 아태 지역 안보의 안정적 관리 필요성 등을 감안할 때, 양국은 기본적으로 경쟁적 공존을 추구할 것임.
탈냉전 후 역대 미국 행정부의 중국 정책은 일방적 관여 또는 견제 위주의 정책이 아닌 관여와 견제의 균형을 잡는 방향으로 형성되는 경향을 보여주고 있는바, 전술 (前述)한 미·중 관계의 기본적 이해 구조를 감안할 때 '윈-윈(win-win)'을 모색하는 방향으로 수렴될 가능성이 높음.
다만, 시진핑 주석 취임 이후 매우 공세적으로 전개하고 있는 중국의 대외정책이 남중국해, 양안 관계 등에서 지속될 경우 잠재된 미·중 갈등 요인이 분출하면서 동아시아 지역 정세의 불안정을 야기할 개연성이 크다고 볼 수 있겠음.
중국은 주·객관적 국력에서 미국에 직접적으로 도전할 수 없는 상황이고, 미·중 관계를 안정적으로 관리하는데 이해를 가지고 있으나, 자국이 주장하는 이른바 “핵심 이익”(양안 관계, 남중국해 등)과 관련된 사안에 대해서는 주·객관적 국력 조건과 상관 없이 무력충돌을 포함해 강하게 대응한 역사를 가지고 있음.
따라서 양안 관계와 남중국해 등의 문제가 고양되고 있는 중국의 민족주의와 결부될 경우, 예상하지 못한 상황이 전개될 개연성도 배제할 수는 없음.
나. 미·중 관계가 한반도에 미칠 영향
트럼프 신행정부 초기에 한국은 미국, 중국 양쪽 방면에서 외교적 압력을 보다 심하게 받는 시련기를 맞이할 것으로 전망 할 수 있겠음.
집권 초기 예상되는 미·중 간 마찰 심화와 미·중 관계 경색은 북핵, 남중국해, 사드 (THAAD) 이슈, 통상 마찰 등 정치·경제 이슈 전반에 걸쳐 원만한 상황 관리를 어렵게 할 것임.
미국은 한미동맹, 미일동맹 등의 중요성을 역설하면서도 동맹국의 경제적, 정치적 역할을 보다 많이 요구할 것이며, 중국 또한 미·중 갈등 국면에서 한국에 대한 압박을 강화할 것으로 예상됨.
북핵 문제와 관련해서 트럼프 신행정부의 접근법은 첫째 중국 역할 유도를 위한 대중 압박, 둘째 북미 직접 접촉을 통한 사안 해결을 모색할 것이나, 북핵 문제 해결이 쉽지 않을 경우 ‘선제적 타격(surgical strike)', ‘북한 정권교체’ 해법 등이 대안으로 부상할 개연성이 있음.
중국은 북핵 문제와 관련 미국의 ‘중국 역할론’을 수용하지 않을 것이며, 김정은 정권 역시 협상을 통한 비핵화에 합의할 가능성이 매우 낮은 것이 현실임.
강경론자가 주를 이루는 트럼프 외교·안보팀 성격을 감안할 때, 실행 가능성이 높다고 볼 수는 없으나 ‘선제적 타격' 해법 등이 제기될 가능성이 있으며, 이 경우 중국과 북한의 강력한 반발과 함께 한반도 긴장이 고조될 것이며, 한국은 상황을 안정적으로 관리해야 하는 도전과제에 직면할 것임.
※ 마이클 플린 국가안보보좌관은 대북 강경론자로서 북한 문제(정권교체)로 북핵 문제 해결할 것을 주문한 바 있으며, 마이크 폼페오 CIA 국장은 대북 군사시설
트럼프 신행정부 초기에 한국은 미국, 중국
양쪽 방면에서 외교적 압력을 보다
심하게 받는 시련기를 맞이할 것으로
전망할 수 있어...
공격 등을 의미하는 ‘동적전쟁(kinetic warfare)’과 미디어, 심리전 등 비전통적 전쟁을 의미하는 ‘비동적전쟁(non-kinetic warfare)’을 동시에 동원해야 할 시점이라고 주장한 바 있음.
미·중 간 갈등 심화와 미국의 대북 강경론 등은 북한이 중국에 갖는 전략적 가치를 더욱 증가시킴으로써 북·중 관계 응집도를 강화시킬 것임.
중국의 대북 정책 기조인 ‘한반도 현상 유지와 분쟁 방지’(공식적으로는 비핵화도 포함되어 있으나 실질적 정책의지는 의문시)는 미·중 관계 악화, 또는 한반도 사드 배치 등에 영향 받는 것이 아닌 ‘기조’로서 변함없이 유지되고 지속될 것임.
다만, 미국의 대북 강경론은 중국의 ‘기조’인 현상 유지와 분쟁 방지에 역행하는 것으로, 중국은 이 경우 북·중 관계를 개선시키고 북한에 대한 보호자 역할과 의지를 강조함으로써 이른바 ‘미국 위협’을 억지하고자 할 것임.
북·중 관계 개선과 중국의 대북 공약(commitment) 강화는 북핵 문제 해법을 위한 중국 협조 유도를 더욱 어렵게 할 것임.
한반도 이슈와 관련, 중국이 남북한과 북핵 문제를 둘러싸고 전개하고 있는 전략적 행태(playing off)는 지속될 것이며, 미·중 간 합의를 통한 문제 해결 가능성은 난망함.
5. 한국의 고려 사항
미국의 한반도 방위 공약 불확실성이 존재하고, 중국의 한국에 대한 압력과 영향력 행사가 증가하는 상황에 대응해 한국은 아시아 지역 외교역량을 확대할 필요가 있음.
예를 들어, 일본과의 안보 협력 체제 구축, 러시아와의 협력 확대 및 대러 외교력 강화, 그리고 EU, 호주, 베트남, 인도 등에 대한 외교력 강화를 고려해야 할 것임.
북한과 북핵 문제와 관련해 한국은 기본적으로 남북 관계를 통해 한국이 주도권을 쥐고 관리할 영역임을 주지하고 남북 관계 개선을 위한 노력을 경주할 필요가 있음.
북한 비핵화와 위협에 대응하기 위한 한미 동맹 공조 강화, 한·미·일 안보 협력을 통한 억지력 향상, 유엔 대북제재 강화 등과 함께 대북 대화 채널을 비공식적으로 개설할 필요가 있음.
외교적 도전과 시련 앞에선 한국이 중점을 두어야 할 것은 이른바 ‘선택’이 아닌
‘원칙’과 ‘기본’을 보다 확고히 세우는 것임.
주권, 안보, 정치적 가치 등의 기본에서 원칙을 일관성 있게 지켜나가는 ‘뿌리’ 다지 기가 필요한 시점임.
특히, 미·중 관계와 관련해서 한국에서 많이 논의되는 것 중 하나가 이른바 ‘선택’의 위기임. 하지만 미·중 사이의 ‘선택론’은 전형적인 중국식 논리에 해당함.
미국과 중국은 종합 국력에 있어 여전히 비교할 수 없는 차이를 보이고 있으며, 남북 분단의 현실에 놓여있는 한국은 중국과 한반도 안보에 있어 근본적인 입장 차를 가지고 있음을 재인식할 필요가 있음. 중국 시장에 대한 한국 경제의 의존도가 한국의 안보와 대외정책의 근간을 흔드는 문제가 될 수는 없는 것임.
외교적 도전과 시련 앞에선 한국이 중점을 두어야 할 것은 이른바 ‘선택’이 아닌
‘원칙’과 ‘기본’을 보다 확고히 세우는 것...
상반되는 것은 보완적인 것이다
