무역조정지원제도의 근거와 한계

정책연구 201103

무역조정지원제도의 근거와 한계

송 원 근

무역조정지원제도의 근거와 한계

1판1쇄 인쇄 / 2011년 2월 7일 1판1쇄 발행 / 2011년 2월 10일

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목 차 3

목

차

표

․ 그 림 목 차

요 약 ․ 5

제

1

제

2

3

1. 미국 무역조정지원제도의 변천 및 특징 ․ 27

2. 미국 무역조정지원제도의 효과에 대한 경험적 증거 ․ 34

제

4

1. 한국 무역조정지원제도의 특징 ․ 39 2. 한국 무역조정지원제도에 대한 평가 ․ 42

제

5

<표 3-1> 미국 무역조정지원 프로그램 내용의 변화 ․ 31

<표 3-2> 미국 무역조정지원 신청 허가 원인별 분류(2002~2007년) ․ 32

<표 3-3> 미국 무역조정지원 비용의 연도별 변화 ․ 37

<표 4-1> 무역조정지원법의 주요 내용 ․ 41

<표 4-2> 무역조정지원기업 지정신청 및 지원 현황 ․ 52

<그림 3-1> 미국 무역조정지원 지원신청 및 허가 현황 변화 ․ 33

<그림 4-1> 농가 평균 부채의 변화 추이 ․ 44

<그림 4-2> 농업 품목별 생산비중 변화 추이 ․ 44

<그림 4-3> 농가 평균 생산량 변화 추이 ․ 45

<그림 4-4> 복숭아 및 포도 국내 생산의 추이 ․ 46

요 약 5

요 약

□ 연구의 목적과 필요성

－ 연구의 필요성

∙ FTA 추진 등 개방 확대와 더불어 시행되고 있는 무역조정지원에 대한 평가 필요

∙ 무역조정지원의 무역자유화 기여 여부에 대한 평가 필요

－ 연구의 목적

∙ 무역자유화의 추진에 있어 무역조정지원의 역할에 대해 그 이론적 근거를 살펴보고 이에 대해 평가하는 것

∙ 무역조정지원이 무역자유화에 따른 효율성 제고와 무역자유화 추진에 기여 한다는 조건을 충족시킬 수 있는지를 이론적, 경험적으로 파악하는 것

∙ 무역조정지원제도가 본격적으로 장기간 시행된 미국에서의 제도 변천과 경 험적 증거를 통해 위의 조건을 확인하는 것

∙ 우리나라에서 무역조정지원제도가 성립되는 과정과 그 특징, 그리고 법안의 내용을 자유무역을 지향하는 정책적 관점에서 평가하여 개선 방향을 제시하 는 것

□ 무역조정지원의 근거에 대한 분석 및 평가

－ 무역조정지원의 첫 번째 근거, 형평성

∙ 무역자유화와 같은 경제적 환경 변화가 국가 전체적으로 이득을 가져오는 경우에도 형평성에 근거해 손해를 보는 구성원들에게는 보상이 이루어져야 한다는 것

∙ 다른 경제적 변화에 비해 피해가 더 크고 조정비용이 높아 형평성을 근거로 무역자유화로 인한 피해에 대해서만 보상을 해야 할 이유는 없음.

∙ 무역자유화는 정부의 정책이므로 이로 인한 손실에 대해서 특별한 보상이 있어야 한다는 주장은 무역조정지원의 필요성에 대한 가장 설득력 있는 근거

∙ 그러나 이런 근거는 정부가 정책 변화에 따른 사회 구성원의 위험을 부담하는 암묵적 사회 계약을 전제로 하는데 이런 사회 계약은 개인의 위험 부담을 모두 공공의 손에 넘기는 것으로 차별적인 개인들 간의 위험의 특화가 이루 어지지 않아 자원배분이 비효율적으로 이루어져 사회후생의 감소를 가져옴.

∙ 형평성은 그 전제부터 시장경제의 원활한 작동과는 상충됨과 동시에 무역조 정지원의 필요성을 증명하는 근거로서의 논리도 미약함.

－ 무역조정지원의 두 번째 근거, 효율성

∙ 효율성이 근거로 제시되는 이유는 무역자유화에 따른 조정 과정에서 나타나 는 노동시장의 경직성, 자본시장의 불완전성 등에 의한 비효율성 때문임.

∙ 정부가 취업 기회에 대한 정보 제공, 훈련 및 교육, 재취업 비용 지원 등을 통해 조정비용을 감소시킬 수 있다는 것이 효율성에 근거한 주장

∙ 무역조정지원으로 근로자들의 부문 간 이동을 용이하게 하려는 정부 정책은 노동시장의 경직성을 뒷받침하는 제도적, 구조적 요인이 변하지 않는 한 조 정비용의 감소 효과를 크게 기대하기 어려움.

∙ 노동시장이 경직적이고 그 원인이 되는 제도의 변화가 없는 경우, 실직자의 전직 및 재취업 지원을 내용으로 하는 무역조정지원이 자본시장의 불완전성

요 약 7

으로 인한 인적자본에의 과소투자를 상쇄시키는 역할을 할 수 있을지도 역 시 미지수

∙ 무역조정지원은 부문 간 자원 이동을 제약하는 제도적․구조적 요인들을 개 선하는 역할과는 무관하므로 무역조정지원이 그에 수반되는 비용에 비해 효 율성 제고에 있어서 의미 있는 역할을 할 수 있을 것으로 기대하기 어려움.

－ 무역조정지원의 세 번째 근거, 정치적 효과

∙ 무역조정지원이 이익집단들의 반발을 무마하는 정치적 효과를 통해 무역자 유화 추진을 용이하게 한다는 논리

∙ Aho and Bayard⁽¹⁹⁸⁰⁾, Brander and Spencer⁽¹⁹⁹⁴⁾ 등 많은 연구에서 무역 조정지원이 무역자유화로 피해가 예상되는 집단에 대한 지원을 통해 보호의 정치적 매력을 약화시키는 메커니즘으로서의 역할을 할 수 있음을 지적

∙ 무역조정지원이 개방으로 피해가 예상되는 이익집단의 정치적 영향력을 행 사하는 기제로 작용하여 보호주의적인 정치적 압력을 강화하고 무역자유화 의 걸림돌로 작용할 가능성도 배제할 수 없음.

∙ 무역조정지원은 국제경쟁력이 떨어지고 비효율적인 부문의 이익집단들에 정 치적 영향력을 행사하는 기제로 사용될 가능성이 높고 이 경우 보호주의적 인 정치적 압력이 강화되어 오히려 무역자유화의 걸림돌로 작용할 수 있음.

□ 미국의 무역조정지원제도

－ 미국 무역조정지원제도의 변천 및 특징

∙ 미국의 무역조정지원은 무역자유화로 인해 실직된 근로자들에 대한 피해의 보상에 초점을 맞추고 있는 점이 특징

∙ 무역조정지원의 내용은 재취업 촉진을 위한 훈련 프로그램 및 훈련 기간 중의 소득 지원

∙ 1974년 무역법 을 계기로 무역조정지원의 범위 확대되었으나 레이건 행정 부에서 혜택 범위 감소 및 지원 자격 강화

∙ 1993년 NAFTA 의회 통과를 위한 NAFTA-TAA 제정 계기로 무역조정지원의 범위가 다시 확대됨. 무역자유화의 직접적 영향을 받는 산업뿐 아니라 그 산 업의 전후방 연관 산업에 속한 근로자들도 혜택을 받을 수 있게 된 것이 특징

∙ 무역조정지원 프로그램은 애초 1998년 9월 30일에 종료 예정이었으나 유효 기간이 지속적으로 연장되었고 2002년 무역조정지원개혁법 , 그리고 글로벌 금융위기 이후 2009년 무역 및 세계화 조정지원법 을 통해 지원 대상 및 규모가 지속적으로 확대됨.

∙ 부시 행정부 시절 의회로부터 ‘무역촉진권한^(TPA)’을 받기 위한 목적, 2007년 민주당이 의회 다수당이 된 이후 수립된 ‘신통상정책(New Trade Policy)’, 글로벌 금융위기와 오바마 정부의 등장 등이 무역조정지원이 더욱 확대된 계기

－ 미국 무역조정지원제도의 효과에 대한 경험적 증거

∙ 미국의 무역조정지원이 무역자유화에 따른 실직 근로자의 전직을 용이하게 하여 효율적인 자원배분에 기여하였는가에 대해서는 부정적 평가가 지배적

∙ 무역조정지원은 실직한 근로자들의 실업기간을 증대시키는 효과가 있는 것 으로 나타났고 늘어날 실업기간이 적절한 일자리를 찾는 데 도움을 준다는 증거도 찾아보기 어려움.

∙ 무역조정지원은 근로자들의 정치적 반대를 약화시켜 무역자유화를 위한 정 치적 기제의 역할을 하였다는 평가가 있음.

∙ 무역조정지원 비용은 크게 증대한 반면 ‘무역촉진권한’의 폐기, FTA 추진 중 단 등의 결과를 고려하면 무역조정지원이 이익집단의 정치적 반대를 약화시 켜 무역자유화에 기여했다는 평가를 내리기도 어려움.

요 약 9

□ 한국의 무역조정지원제도

－ 한국 무역조정지원제도의 특징

∙ 무역조정지원이 제도적으로 성립한 것은 자유무역협정 체결에 따른 농어업 인 등의 지원에 관한 특별법 (FTA농어업특별법)과 자유무역협정 체결에 따른 무역조정지원에 관한 법률^{(무역조정지원법)}의 제정, 시행에 따른 것

∙ FTA농어업특별법은 단순한 피해보상을 뛰어넘어 경쟁력 제고를 위한 산업 정책의 성격을 지니고 있음.

∙ 무역조정지원법의 특징은 실직 근로자 지원 중심인 미국과 달리 주로 기업 에 대한 지원에 초점을 맞추고 있음.

∙ 무역조정지원법도 무역자유화에 따른 조정에 대한 지원에 더해 경쟁력 확보 를 위한 자금 지원 제공 등 산업정책적 성격을 지님.

－ 한국 무역조정지원제도에 대한 평가

∙ FTA 이행에 따른 무역조정지원은 아직까지 본격화하지 않아 그 구체적 효 과에 대한 경험적 평가는 어려움.

∙ FTA농어업특별법 에 규정된 농업 경쟁력 제고를 위한 지원은 도덕적 해이 로 인한 방만한 생산 및 경영으로 오히려 구조조정을 지연시키는 결과를 가 져올 수 있음.

∙ UR 협상 및 타결 과정에서 농업 경쟁력 향상을 위한 막대한 규모의 지원이 이루어졌으나 농업의 생산구조나 평균 생산량의 큰 변화 없이 농가부채만이 증대하여 지원이 오히려 구조조정의 지연을 초래했다고 평가할 수 있음.

∙ 한․칠레 FTA에 따른 무역조정지원도 피해 품목으로 지목된 포도, 키위, 복 숭아 농가에 대한 폐업 지원 및 소득보전의 명목으로 이루어졌으나 결과적 으로 수입 급증에 따른 생산 감소에 대한 피해보상이나 구조조정을 위해 사 용되지 않아 국민의 세금이 낭비됨.

∙ 무역조정지원법 에서 기업에 대해 원부자재 구입부터 판로개척까지 포괄적 인 자금 지원이 가능하도록 규정하고 있어 구조조정 지연을 통해 무역자유 화의 효과 감소를 초래할 수 있음.

∙ 한국의 무역조정지원제도는 경제 효율성 측면에서 구조조정의 지연, 자원배 분의 비효율성 문제점을 지속적으로 배태시킬 가능성이 높은 제도

∙ 반면 근로자에 대한 지원의 경우는 기업에 대한 지원에 비해 전직 및 재취업 을 용이하게 하기 위한 기반 조성에 초점을 맞추고 있다는 점에서 보다 효 율적인 시책이라는 평가가 가능

∙ FTA 추진 확대와 더불어 지원 대책이 추가되는 방식은 무역조정지원이 효 과적인 대내협상의 수단이 되지 못하고 사후 보상의 수단이 될 가능성이 높 음을 보여줌.

∙ 결론적으로 우리나라의 무역조정지원제도는 무역자유화에 따른 효율성 제고 에 기여나 무역자유화에 대한 정치적 반대의 감소라는 역할을 기대하기 어 려움.

제1장 서 론 11

제１장

서 론

우리나라는 대외지향적인 수출주도공업화를 통해 급속한 경제성장을 이루었다.

그러나 우리 경제가 대외적으로 개방적인 체제로 전환된 것은 1980년대 이후라고 볼 수 있고, UR 협상, FTA 추진 등을 통해 개방의 폭을 확대해 나가고 있다. 개방의 확대는 경쟁력이 취약한 부문에 대한 조정 및 지원의 문제, 그리고 반개방 정서의 확산이라는 문제를 야기하였다. 무역조정지원(Trade Adjustment Assistance) 제도의 도 입은 이와 같은 문제의 해소를 위해 그 필요성이 제기되었다고 할 수 있다. 그러나 무역조정지원의 필요성은 무역자유화에 대한 시각의 차이에 따라 그 의미가 달라질 수 있다. 무역자유화를 적극적으로 추진하는 입장에서 보면 무역조정지원은 무역자 유화에 따른 비효율적인 부문에서 효율적인 부문으로의 자원의 이동 혹은 재배분을 원활하게 만드는 기제의 역할을 할 수 있다. 반면 무역자유화에 반대하거나 소극적 인 입장에서 보면 무역조정지원은 보호 장벽의 제거에 따른 파급효과를 최소화하는 역할을 해야 한다.

우리나라에서 무역조정지원제도는 한․칠레 FTA 비준 과정과 한․일 FTA 및 한․미 FTA 협상 과정에서 무역자유화 피해 부문에 대한 지원 및 보상 요구에 대응해 법률이 제정되면서 시작되었다. 자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법 과 자유무역협정 체결에 따른 무역조정지원에 관한 법률 이 FTA에 따른 농어업과 제조업 및 서비스업의 무역조정지원을 위한 법률로 각각 2004년과 2007년부터 시행되고 있다. 우리나라 무역조정지원제도의 특징은 대상이 되는 무역

자유화를 FTA에 한정하고 있는 점과 농어업 부문을 위한 특별법이 제정되어 있다는 점이다. 그러나 법률이 시행된 기간이 짧고 2010년 12월 현재 발효된 FTA가 5개에 불과해 우리나라에서 무역조정지원제도의 효과에 대해 논하기는 어렵다. 따라서 우리 나라의 무역조정지원제도에 대한 평가는 제도 자체의 이론적 근거와 더불어 제도의 형성과정 및 제정된 법률에 대한 평가에 국한될 수밖에 없다. 또한 오랜 기간 무역조 정지원제도를 실시해 온 미국의 사례를 참조하는 것이 무역조정지원제도를 이해하 는 데에 도움이 될 것이다.

본 보고서에서는 무역자유화의 추진에 있어 무역조정지원의 역할에 대해 그 이론 적 근거를 살펴보고 이에 대해 평가하는 것을 목적으로 한다. 일반적으로 효율성, 형 평성, 정치적 유효성이 무역조정지원의 근거로 제시되고 있다. 그러나 이러한 근거 가 자유무역을 지향하는 관점에서 제시되고 있는가 하는 점은 의문이 아닐 수 없다.

제2장에서는 이와 같은 무역조정지원의 근거에 대한 이론적 분석 및 평가를 통해 무역으로부터의 이익(gains from trade)이라는 경제학적 관점에서 일반적으로 제시되고 있는 무역조정지원 근거의 타당성 여부를 검증한다.

무역으로부터의 이익이라는 경제학적 관점에서 무역조정지원은 무역자유화에 따른 효율성 제고와 무역자유화 추진에 기여한다는 전제조건이 충족되는 경우에만 그 필 요성이 인정된다. 제3장에서는 무역조정지원제도가 본격적으로 장기간 시행된 미국 에서의 제도 변천과 경험적 증거를 통해 무역조정지원이 이와 같은 전제조건을 충 족시킬 수 있는 제도인지 여부를 파악해 본다. 제4장에서는 우리나라에서 무역조정 지원제도가 성립되는 과정과 그 특징을 살펴보고, 이와 더불어 무역조정지원 관련 법안의 내용을 자유무역을 지향하는 정책적 관점에서 평가하여 개선 방향을 제시한다.

본 연구와 기존의 무역조정지원을 다룬 연구의 결정적인 차이점은 본 연구에서는 무역조정지원이라는 제도 자체에 대하여 비판적으로 접근하여 제도의 존폐 여부를 판단하려고 하는 점이다. 무역조정지원은 무역자유화에 따른 부문 간 자원 이동 등 의 조정 과정을 정부가 지원하는 제도이다. 따라서 국제경쟁력이 상대적으로 열위에 있어 무역자유화로 생산 감소, 실직 등의 상황에 처하는 기업 및 근로자에 대해 국가 재정을 통해 적응 및 조정 과정을 지원하여 궁극적으로 무역자유화에 따른 경제효율성

제1장 서 론 13

제고에 기여하는 것이 무역조정지원의 바람직한 역할이다. 그러나 무역조정지원이 구조조정의 지연 및 한계기업의 존속, 그리고 부문 간 요소이동의 제약을 가져오고 막대한 재정 부담만을 야기하는 경우 FTA 등 무역자유화에 따른 이득은 반감된다.

우리나라는 미국, EU와 FTA 협상을 타결하여 비준을 눈앞에 두고 있고 10여 개 국 가와 FTA 협상을 진행 혹은 준비 중에 있다. 향후 FTA 이행이 급증하면서 무역조 정지원제도는 어떤 식으로든 무역자유화의 효과에 영향을 미칠 것이다. 따라서 무역 조정지원의 근거와 한계를 이론적, 경험적으로 분석․평가하고 우리나라의 현재 제 도에 대한 평가를 통해 그 영향을 예상해 보는 것은 유의미한 작업이 될 것이다. 또한 이러한 작업을 통해 자유무역을 지향하는 관점에서 정책적 개선점을 제시하는 것도 향후 무역자유화의 진전에 따라 그 효과 및 경제적 이익을 극대화하는 데에 기여할 것이다.

제２장

무역조정지원의 근거에 대한 분석 및 평가

특정 산업의 관세나 비관세 장벽이 높은 경우 이 산업에 속한 생산자들은 외국기업 들과의 경쟁이 배제되는 특혜를 받는다. 무역자유화는 이와 같은 특혜를 없애고 이 산업에서의 경쟁을 심화시키는 역할을 한다. 따라서 경쟁의 심화에 따라 자원의 효 율적 재배분으로 효율성이 제고되고 소비자후생이 증대될 뿐만 아니라 생산성 향상을 위한 혁신의 유인이 높아진다. 그러나 무역자유화 이전에 교역장벽의 보호 아래 특 혜를 받던 산업 종사자들, 특히 비효율적인 생산자들은 무역자유화에 따른 경쟁의 심화로 생산 및 수입의 감소, 그리고 실직을 경험하게 된다. 이렇게 경쟁력이 떨어 지는 기업들의 경우 생산성 및 효율성 제고의 유인이 부여되어 경쟁에서 생존하기 위해 노력하게 되고 이 과정에서 비효율적으로 고용되었던 자원들은 구조조정을 통 해 다른 부문으로 이동하게 된다. 무역조정지원은 이와 같은 비효율적인 생산자들을 지원하기 위한 제도이다.

모든 산업에서 그 산업이 처한 외부 환경이 바뀌는 경우는 무역자유화 이외에도 무수히 많다. 예를 들면 신기술의 등장으로 구식 기술에 의존한 생산방식을 사용하는 생산자는 생산 및 수익의 급격한 감소를 경험하게 된다. 이런 생산자들이 대다수를 차지하는 산업의 경우 그 산업 자체가 쇠퇴하는 결과를 맞게 된다. 이 경우 많은 생 산자들에게 기술진보라는 환경 변화에 적응하기 위해 새로운 투자와 구조조정 같은 조정의 과정이 진행된다. 또한 특정 제품 혹은 산업에 대한 소비자 선호의 변화도 기존 생산자들에게는 위협이 된다. 소비자 선호의 변화를 좀 더 정확히 예측하고 신

제2장 무역조정지원의 근거에 대한 분석 및 평가 15

속하게 대응하는 기업은 경쟁력을 유지할 수 있으나 그렇지 못한 기업은 생산과 수 익이 급감하는 상황을 맞게 된다. 기업별로 차별성이 있으나 대부분의 기업들은 이와 같은 소비자 선호의 변화에 적응하기 위한 조정 과정을 거치게 된다. 기술의 발전, 소비자 선호의 변화에 따른 기업의 조정 과정은 무역자유화의 경우와 다를 바 없다.

이러한 조정 과정은 시장경제에서 경쟁을 촉진시키고 기업들에 혁신과 효율적 생 산의 유인을 제공하는 과정이라고 볼 수 있다. 무역자유화도 마찬가지로 기업의 입장 에서는 경쟁이 심화되는 환경의 변화이고 기업들은 환경 변화에 대응하여 효율성 제 고의 유인을 갖게 되고 이를 위한 조정 과정을 거치게 되는 것이다. 이와 같은 유사성 에도 불구하고 무역자유화를 제외한 다른 환경 변화에 따른 조정 과정에서 정부의 지 원이 따르는 경우는 없다. 기술진보에 따른 변화로 사라져 간 수많은 제품들의 예를 통 해 이를 쉽게 확인할 수 있다. 1937년 설립되어 세계적인 카메라 메이커로 명성을 떨친 폴라로이드라는 기업을 보면 폴라로이드 카메라라는 제품명이 즉석카메라를 의미하는 고유명사가 되었을 정도로 세계시장을 석권한 기업이었다. 그러나 디지털 카메라의 등장과 함께 필름을 이용한 폴라로이드 카메라는 급격하게 사라져 갔고 시 장의 변화에 적응하지 못한 폴라로이드사는 2001년 파산보호신청을 하는 운명이 되었 다. 물론 폴라로이드사와는 달리 기술의 발전과 같은 시장의 변화에 적응하여 어려움 을 딛고 지속적으로 성장하는 기업도 무수히 많다. 그러나 어떤 경우든 환경 변화에 의 적응을 위한 조정 과정을 위해 정부가 지원하는 경우는 찾아보기 어렵다.¹⁾

1) 경제적 환경 변화에 따라 해고 등의 상황에 처하는 근로자들을 보호하기 위한 정부의 정책은 실업보험이다. 제1차 세계대전 이후 유럽에서부터 시행되었던 제도로 우리나라는 1995년부터 고용보험이라는 형태로 실업보험을 시행하고 있다. 그러나 실업보험은 정부의 정책에 의해 생 긴 제도임에도 불구하고 소요비용에 따른 재원은 노사가 공동 부담하고 정부는 관리비용만을 부담한다는 점에서 정부의 지원이라고 단정하기는 어렵다. 무역조정지원은 실업보험과는 무관 하게 무역자유화로 인한 수입증대로 실직을 하는 경우 정부가 지원을 한다는 점에서 차별성이 있다. 또한 생산 및 수익의 감소를 경험하는 기업에 대해서도 개방에 따른 피해라는 이유로 정 부가 지원을 해준다는 점에서 다른 경제적 환경 변화의 경우와 차이가 있다.

1. 무역조정지원의 첫 번째 근거, 형평성

그렇다면 무역자유화에 따른 변화에 적응하기 위한 조정 과정에 대해서만 정부의 지원이 필요한 이유는 과연 무엇인가? 일반적으로 무역조정지원의 근거로 제시되는 것은 형평성, 효율성, 그리고 정치적 효과²⁾이다. 먼저 형평성에 근거한 정부개입의 출발점은 경제적 환경 변화가 국가 전체적으로 이득을 가져오는 경우에도 사회의 구성원 모두에게 이익을 주는 것이 아니라는 점에서 문제가 발생한다는 것이다. 즉, 경제적 환경 변화로 인해 손해를 보는 구성원들에게는 적어도 손해의 일부분에 대 해서는 보상이 이루어져야 한다는 것이다. 그렇다면 이와 같은 형평성 차원에서 무 역자유화가 조정지원을 해야 할 차별성이 있는지 살펴보아야 한다.

무역자유화로 인한 수입의 증가로 생산의 감소가 나타나는 산업의 기업 혹은 근 로자들이 다른 산업의 기업이나 근로자에 비해 경제적으로 어려운 상황에 처하게 되는 것은 사실이다. 그러나 일반적으로 무역자유화가 아닌 다른 경제적 변화 등을 이유로 생산 감소가 나타난 산업의 기업과 근로자에 비해 무역자유화로 인해 생산 감소가 나타난 산업의 기업과 근로자가 경제적으로 특별히 더 큰 어려움에 처하게 된다는 논리는 성립하지 않는다. 또한 실증적인 증거도 찾아보기 어렵다. 형평성의 측면에서 제시될 수 있는 차별성으로 무역자유화의 부정적 영향을 받는 기업과 근 로자가 다른 경우에 비해 높은 조정 비용을 부담하는 경향이 있을 가능성이다. 이러 한 가능성에 대해서도 논리적 혹은 실증적 근거는 찾아보기 힘들다.

마지막으로 형평성과 관련한 주장은 무역자유화가 개방을 확대하기로 한 정부의 정책이므로 개방에 의한 손실은 정부 정책에 의한 것이고 이는 정부 정책이 아닌 기술 발전 등에 의한 기업, 근로자의 손실과 달리 특별한 보상이 있어야 한다는 주장이다.

정부의 무역정책에 변화가 없었다면 발생하지 않았을 손실이 나타났으므로 정부가 보상해야 한다는 논리는 형평성의 관점에서 보면 무역조정지원의 필요성에 대한 가장 설득력 있는 근거라고 할 수 있다. 미국과 한국에서 시행하고 있는 무역조정지원제 2) Aho and Bayard(1984)는 형평성, 효율성, 정치적 효과를 무역자유화뿐만 아니라 선호 변화, 기술 진보 등 경제적 변화에 따른 조정 과정에 있어서 정부 개입의 근거로 제시하고 있다.

제2장 무역조정지원의 근거에 대한 분석 및 평가 17

도는 모두 이와 같은 형평성의 논리에 근거를 두고 있다.

그러나 정부 정책의 변화에 따른 형평성의 관점에서 무역조정지원의 필요성을 주 장하는 것은 두 가지 측면에서 문제가 있다. 형평성의 관점은 정부와 기업 혹은 근 로자 간의 암묵적인 사회 계약(social contract)을 전제로 하고 있다. 정부가 기업이나 근로자에게 손해를 가져오는 경제적 변화 혹은 정책을 막지 못한 경우 보상을 해주 어야 한다는 것이 형평성을 뒷받침하는 사회 계약의 내용이다.³⁾ 먼저 이러한 전제 가 타당하다고 가정할 경우에도 무역조정지원의 필요성이 곧바로 증명되는 것이 아 니다. 예를 들어 정부와 근로자 간에 이와 같은 암묵적인 사회 계약이 존재한다고 하면 무역조정지원과 같이 무역자유화로 손해를 보는 근로자에게만 지원을 하는 것 은 형평성에 어긋난다.

형평성의 관점에서 보면 무역자유화뿐만 아니라 다른 국내적 요인에 의해 영향을 받는 근로자들 모두에게도 정부가 지원을 해야 한다. 무역자유화에 기인하지 않은 소비자들의 선호도 변화 혹은 정부 정책의 뒷받침하에 이루어진 연구개발에 의한 신기술의 등장으로 어떤 산업에서 수요와 생산의 감소, 그리고 대규모 실직이 나타 나는 경우를 생각해 볼 수 있다. 이 경우도 무역자유화와는 무관하지만 정부와 근로 자 간의 암묵적인 사회 계약에 따라 당연히 정부의 지원이 있어야 한다. 따라서 정 부가 어떠한 경제적 손해로부터 국가의 구성원을 보호해야 한다는 정부의 적극적 역할을 강조하는 사회 계약을 전제로 하는 경우에도 무역조정지원의 차별성을 증명 하기는 어렵다.

두 번째는 이러한 전제의 타당성에 관한 것이다. 앞에서 언급한 암묵적인 사회 계 약은 사회구성원에게 손해를 가져오는 경제적 변화에 대해 정부가 보상을 해야 한 다는 내용이다. 이와 같은 사회 계약은 모든 종류의 위험을 정부가 부담해야 한다는 것을 의미한다. 즉, 개인의 위험 부담을 모두 공공의 손에 넘겨야 한다는 것이고 이는 납세자들이 다른 개인들의 위험 부담을 책임져야 한다는 의미이다. 개인이 위험 부 담을 하지 않는다는 것은 시장에서의 경쟁이 효율성을 담보하지 못하게 되는 결과

3) Aho and Bayard(1984) 참조.

를 초래한다. 개인, 즉 개별 생산자가 시장에서 경쟁하는 경우 그는 이윤-손실 기준 에 의해 유인되어 혁신 및 효율적 생산을 하기 위해 노력한다. 이와 같은 이윤-손실 기준에 근거하여 개별 생산자의 위험 감수 및 부담의 수준도 결정되는데 차별적인 개인들 간에 위험의 특화가 이루어진다. 그러나 개인의 위험 부담을 전적으로 공공 으로 이전하게 되면 개별 생산자의 입장에서 위험 감수는 합리적 이윤-손실 기준에 의해 이루어지지 않게 된다. 이는 위험의 특화가 이루어지지 않음을 의미한다. 미래의 환경 변화에 따른 위험을 정부가 모두 부담하게 되어 차별적인 개인들 간에 위험의 특화가 이루어지지 않으면 경제 전체의 자원배분은 비효율적으로 이루어진다. 이와 같은 비효율적인 자원배분은 경제성장을 제약하고 사회후생의 감소를 가져온다.

결론적으로 무역조정지원의 첫 번째 근거로 제시되는 형평성의 논리는 무역자유 화에만 차별적으로 적용될 수 없다. 또한 형평성의 전제가 되는 정부와 국가 구성원 간의 암묵적인 사회 계약은 결과적으로 정부가 미래의 모든 위험을 부담하게 됨을 의미한다. 이와 같은 사회 계약하에서는 정부의 역할이 커짐과 더불어 과도한 정부 개입이 나타나게 되고 이에 따라 납세자의 부담이 증대하여 생산적인 경제활동은 위축되는 반면 지대추구행위(rent-seeking behavior)가 만연하여 시장의 역할이 축소되고 경제는 정체 상태에 빠지게 된다. 따라서 형평성은 그 전제부터 시장경제의 원활한 작동과는 상충됨과 동시에 무역조정지원의 필요성을 증명하는 근거로서의 논리도 미약하다고 볼 수 있다.

2. 무역조정지원의 두 번째 근거, 효율성

형평성과 더불어 무역조정지원이라는 정부 개입의 근거로 제시되는 요인에는 경 제적 효율성이 있다. 효율성이 정부 개입의 근거로 제시되는 이유는 무역자유화에 따른 조정 과정에서 시장의 불완전성(market imperfections) 혹은 외부성(externalities)으로 인해 효율성이 감소된다는 것이다. 시장의 불완전성의 예로 드는 것은 임금과 가격의 경직성, 노동이동의 경직성, 그리고 자본시장의 불완전성 등이다. 먼저 임금과 가격, 그리고 노동이동의 경직성이 어떻게 조정의 비용을 높이는지 논리적으로 살펴보면

제2장 무역조정지원의 근거에 대한 분석 및 평가 19

다음과 같다. 무역자유화에 따라 수입이 증대되는 산업에서는 생산 감소와 더불어 다수의 근로자가 실직하는 상황이 발생한다. 실직된 근로자들은 다른 곳에서 일자리를 찾아야 한다. 이들은 취업에 있어서 임금수준에 탄력적으로 대응할 의사를 가지고 있으나 노동시장에서 임금이 경직적일 경우 상당 기간 실업 상태에 놓일 가능성이 높다. 또한 부문 간 노동이동이 경직적인 경우에도 무역자유화의 결과인 수입 증대로 인해 실직 상태에 놓인 근로자들의 재취업에는 제약이 따른다. 따라서 임금이 경직적 이고 부문 간 노동이동에 제약이 있을 경우 대규모의 장기 실업이 나타날 가능성이 높다. 따라서 임금의 경직성과 부문 간 노동이동의 제약 등 노동시장의 경직성이 높은 경우 무역자유화로 인한 조정 비용이 상승하고 자원의 효율적 재배분을 제약하게 된다.

임금과 가격의 경직성으로 인해 비자발적 실업이 나타날 경우 정부가 취업 기회에 대한 정보 제공과 더불어 재취업을 위한 훈련 및 교육 제공, 그리고 재취업에 따른 비용 지원 등을 통해 실업기간의 감축 등 조정비용을 감소시킬 수 있다는 것이 효율 성에 기인한 정부개입의 대표적인 근거이다. 부문 간 노동이동의 경직성이 높은 경 우에 정부가 상담, 재교육 등을 통해 실직자들의 재취업을 도와 무역자유화에 따른 조정비용을 감소시킬 수 있다는 것도 역시 효율성에 근거한 주장이다. 노동시장의 규모가 작은 경우 무역자유화로 인한 수입 증대로 대규모 감원이 발생하면 노동시 장의 혼잡(congestion) 현상이 나타나 근로자들의 입장에서는 재취업에 소요되는 시 간이 상대적으로 길어진다. 이 경우도 실직자들이 다른 부문 혹은 산업에서의 취업 기회를 찾는 데 있어서 정부가 이에 대한 정보를 제공함으로써 또는 재취업을 위한 훈련 및 비용의 지원을 제공함으로써 조정 과정을 촉진시킬 수 있다는 점에서 정부 역할의 필요성이 강조된다.

마지막으로 효율성의 측면에서 정부 개입의 근거로 제시되는 것이 자본시장의 불 완전성이다. 자본시장의 불완전성에 관한 논의는 인적자본(human capital)에 대한 투 자와 관련이 있다. 인적자본에 대한 투자는 인적자본의 소유자가 자신의 서비스에 대한 수요 감소의 위험을 감소시킬 수 있는 자본시장에 대한 접근이 제약되어 있다는 점에서 물적 자본(physical capital)에 대한 투자에 비해 위험이 높아 정부 개입이 필요

하다는 주장이다. 즉, 교육과 훈련에 대한 정부의 지원, 그리고 실업보험이 부재한 경우 근로자들은 자본시장의 불완전성으로 인해 인적자본에 과소투자(underinvest)하는 경향이 있어 정부가 이를 보완해 주어야 한다는 것이다.

효율성의 관점에서 제시된 무역조정지원의 필요성을 뒷받침해 주는 이론적 작업 으로는 대표적으로 Feenstra and Lewis⁽¹⁹⁹⁴⁾와 Fung and Staiger⁽¹⁹⁹⁴⁾의 연구가 있다.

Feenstra and Lewis⁽¹⁹⁹⁴⁾는 생산요소의 부문 간 이동의 불완전성(imperfectly mobile)을 가정한 상황에서도 Dixit-Norman 패턴의 상품세제⁴⁾와 결합된 무역조정지원에 의한 보조금이 무역으로부터의 파레토 이득(Pareto gains from trade), 즉 무역에 따른 사회 후생의 증대를 가져옴을 이론적으로 증명하고 있다. Feenstra and Lewis⁽¹⁹⁹⁴⁾의 논의가 무역자유화를 추진하는 국가의 입장에서 무역조정지원과 결합된 무역자유화가 경제의 효율성을 제고시킨다는 점을 이론적으로 보여준 것이다. 반면 Fung and Staiger⁽¹⁹⁹⁴⁾의 논의는 일국 차원의 분석에서 벗어나 무역조정지원이 국가 간 무역협정에 대한 협 력을 용이하게 함으로써 관세 등 무역장벽 완화에 따른 효율성의 제고를 가능하게 한다는 점을 이론적으로 보여주고 있다는 데에 의의가 있다. 즉, 무역조정지원이 교역 상대국과의 무역자유화 수준을 높이는 역할을 함으로써 결과적으로 경제적 효율성을 제고시킨다는 것이다. Fung and Staiger⁽¹⁹⁹⁴⁾의 특징은 무역조정지원 그 자체로는 효율성이 개선되지 않는다는 전제하에 출발하고 있으며, 관세 수준, 즉 무역자유화 수준이 교역상대국 간에 협의를 통해 결정되는 경우에만 무역조정지원의 적용으로 양측의 사양산업의 관세수준을 협의를 통해 인하할 수 있어 무역자유화에 따른 효 율성의 제고가 가능하다는 논리이다. 이 논리는 효율성뿐만 아니라 무역조정지원이 무역자유화 추진에 있어서 정치적으로 효과적이라는 논의와도 연결된다.

무역조정지원이라는 정부의 개입이 경제적 효율성의 제고를 위해 필요하다는 논 의는 그 근거를 대부분 시장의 실패에서 찾고 있다. 즉, 요소시장 및 상품시장의 경 직성, 자본시장의 불완전성 등 시장의 불완전성, 그리고 노동시장의 혼잡과 같은 외

4) Dixit and Norman(1980)은 상품세제와 보조금을 결합하여 소비자에게는 자유무역 이전의 가 격을 부과하고, 생산자에게는 자유무역 가격을 적용하는 경우 무역자유화는 항상 후생증대를 가져온다는 것을 이론적으로 증명하였다.

제2장 무역조정지원의 근거에 대한 분석 및 평가 21

부효과에서 정부 개입의 근거를 찾고 있다. 대규모 감원에 의한 노동시장의 혼잡 (congestion)과 그에 따른 재취업 기간의 장기화에 따른 조정비용의 증가는 외부효과 라고 하기보다는 역시 노동시장의 경직성에 따라 나타나는 현상이라고 보는 것이 타당하다. 왜냐하면 노동시장이 경직적이지 않아 임금이 신축적이고 부문 간 노동이 동에 제약이 없다면 무역자유화로 인해 대규모 감원이 발생하더라도 노동시장의 혼 잡에 따른 재취업 기간의 장기화는 나타나지 않을 것이기 때문이다. 그렇다면 자본 시장의 불완전성을 제외하고 효율성 측면에서 무역조정지원의 근거로 제시되는 것 은 실질적으로 노동시장의 경직성이라고 할 수 있다. 문제는 노동시장의 경직성은 무역자유화와는 무관하게 구조적인 원인이 있는 것이고 무역조정지원을 통해 노동 시장의 경직성이 해소되지 않는다는 점에 있다.

노동시장이 경직적일 경우 무역자유화에 따른 조정비용이 높아진다. 무역조정지 원이 경제적 효율성을 제고시킨다는 것은 무역자유화로 인한 수입 증대로 생산이 감소하는 부문, 즉 비효율적인 부문에서 효율적인 부문으로의 자원의 이동을 정부의 지원으로 촉진시킴을 의미하고, 이와 같은 정부 지원으로 감소하는 조정비용이 지원 으로 발생하는 비용을 상쇄하고도 남는다는 것이다. 무역조정지원의 내용은 일반적 으로 실직 근로자들이 재취업을 할 수 있도록 교육, 훈련을 제공함과 동시에 실직에 따른 비용을 보전해 주는 것이다. 실직자들에 대한 금전적인 지원을 제외하더라도 재취업을 위한 교육, 훈련의 제공이 조정비용의 감소에 얼마나 기여하는지를 고찰해 볼 필요가 있다. 여기서 재취업을 위한 교육, 훈련은 근로자들이 다른 부문으로의 재취업이 가능하도록 정부가 교육, 훈련을 제공함을 의미한다. 이러한 교육, 훈련은 근로자들의 부문 간 이동을 용이하게 해주는 효과를 기대할 수 있다. 그러나 노동시 장의 경직성은 노동공급의 주체인 일부 근로자들의 공급 유연성을 높인다고 해결될 수 있는 문제는 아니다. 일반적으로 노동시장의 경직성은 구조적, 제도적인 문제이다.

예를 들면 노조의 영향력이 매우 강해 노동시장에서의 수요와 공급에 의한 임금 결 정이 어렵게 되는 경우 임금의 경직성이 높아진다. 또한 산별 노조가 존재하여 부문․

산업별 임금이 산별 교섭에 의해 결정되는 경우 산업 내 임금의 경직성이 높아질 뿐만 아니라 부문 혹은 산업 간 노동이동에 대한 제약이 커진다. 근로자의 고용 및 해고

비용이 제도적인 요인으로 인해 높은 경우도 노동시장은 상대적으로 경직성이 높다.

따라서 무역조정지원을 통해 근로자들의 부문 간 이동을 용이하게 하려는 정부의 정책은 노동시장의 경직성을 뒷받침하는 제도적, 구조적 요인이 변하지 않는 한 조 정비용의 감소 효과를 크게 기대하기는 어렵다.

피해 기업 및 실직자에 대한 보상, 그리고 실직자의 전직 및 재취업을 위한 훈련 지원 등을 내용으로 하는 무역조정지원이 자본시장의 불완전성으로 인한 인적자본 에의 과소투자를 상쇄시키는 역할을 할 수 있을지도 미지수이다. 만약 정부의 교 육․훈련에 대한 지원을 통해 인적자본에의 과소투자가 상쇄되어 노동공급의 유연 성이 증대된다고 가정해 보자. 이 경우에도 노동시장이 경직적이고 그 원인이 되는 제도 등의 변화가 없다고 하면 무역조정지원에 따른 노동공급 유연성 증대는 효율성 제고에 큰 효과를 발휘하기 어렵다. 따라서 자본시장의 불완전성으로 인한 인적자본에의 과소투자가 효율성 측면에서 무역조정지원의 필요성을 보여준다고 하기는 어렵다.

지금까지의 논의를 종합하면 효율성의 측면에서도 무역조정지원의 필요성은 명확히 드러나지 않는다. 즉, 무역자유화에 따른 효율성의 제고가 부문 간 자원 이동의 제약 등 으로 제한되는 경우 이러한 제약의 제도적, 구조적 요인이 변화가 없는 상황에서 무역 조정지원을 통한 조정비용의 감소를 꾀하는 것은 그 효과를 장담하기 어렵다. 무역 자유화의 이득은 경제 전체의 효율성이 높아지는 데에 있고, 이러한 이득을 저해하는 것은 자원의 효율적 재배분에 대한 제약이다. 또한 자원의 효율적 재배분을 제약하는 것은 부문 간 자원 이동을 제약하는 제도적․구조적 요인 때문이다. 예를 들면 부문 간 원활한 노동이동 등 노동시장의 유연성을 감소시키는 가장 중요한 원인은 강력한 노조의 존재에 따른 임금 및 고용의 높은 경직성, 그리고 이를 뒷받침하는 법적․제 도적 장치⁵⁾들이다. 무역조정지원은 이와 같이 부문 간 자원 이동을 제약하는 제도 적․구조적 요인들을 개선하는 역할과는 무관하다. 따라서 무역조정지원이 그에 수반 5) 임금제도, 해고제한제도 등 노동시장 관련 제도와 노사관계 관련 제도의 내용 및 성격에 따라 노동시장의 유연성이 영향을 받는다. 예를 들면 법적으로 규정된 해고제한 요건이 매우 엄격한 경우 기업의 해고비용이 높아 고용의 유연성은 낮은 수준에 머물 수밖에 없다. 이와 같은 법제 도하에서는 노동시장의 유연성이 낮아 효율적인 부문 간 노동이동과 같은 자원의 효율적 재배 분이 제약을 받게 된다.

제2장 무역조정지원의 근거에 대한 분석 및 평가 23

되는 비용에 비해 무역자유화에 따른 전체 경제의 효율성 제고에 있어서 의미 있는 역할을 할 수 있을 것으로 기대하기는 어렵다. 마지막으로 효율성의 관점에서도 다양한 경제적 충격 가운데 무역자유화에 대해서만 정부의 지원이 필요한 근거는 발견하기 어렵다.

3. 무역조정지원의 세 번째 근거, 정치적 효과

무역조정지원제도가 필요한 근거로 제시되는 이유 중의 하나가 무역조정지원에 따른 정치적 효과이다. 무역자유화로 기존의 보호 장벽이 제거되는 것을 강력히 저 지하려는 다양한 이익집단들의 존재가 무역자유화를 추진하는 데 있어서 가장 큰 걸림돌 중의 하나이다. 무역조정지원은 이와 같은 이익집단들의 반발을 무마하는 정 치적 효과를 통해 무역장벽을 제거함으로써 무역자유화 추진을 용이하게 한다는 것 이다. 이러한 논의는 무역자유화에 반대하는 이익집단의 정치적 영향력이 매우 강해 서 이익집단에 보호 장벽 제거에 따른 보상을 하지 않고서는 무역자유화의 추진이 정치적으로 불가능한 경우에 무역조정지원이 합리적 대안임을 주장하는 논의이다.

이 경우 무역조정지원의 대안은 높은 교역장벽과 보호무역주의(protectionism)의 발효 라는 것이다. 무역자유화가 이루어지면 경쟁력이 열위에 있음에도 무역장벽이라는 보호에 안주하던 부문 혹은 산업의 종사자들이 생산 감소, 파산 등의 피해를 입게 된다. 이들의 정치적 영향력이 강력하다면 보호주의적 성격의 정책이 채택될 것이고 무역자유화의 추진은 어려우며 따라서 이들에 대한 보상을 통해 보호무역주의를 약 화시키는 것이 정치적으로 무역자유화를 가능하도록 하는 가장 좋은 방안이라는 것 이다. 그렇다면 문제는 무역조정지원이 정치적으로 영향력 있는 이익집단들의 보호 무역주의에 대한 지지를 철회시켜 무역자유화 추진에 기여할 수 있는가 하는 점이다.

Aho and Bayard⁽¹⁹⁸⁴⁾는 이론적으로 무역조정지원이 보호를 위한 정치시장^(political market)에서 무역제한(trade restrictions)에 대한 수요와 공급을 감소시키는 데에 기여한 다는 점을 지적하였다. 따라서 무역조정지원에 대한 정치적 근거가 무역조정지원의 필요성을 설명하는 데 있어서 가장 설득력이 있다고 주장하고 있다. Brander and

Spencer⁽¹⁹⁹⁴⁾도 무역조정지원이 보호의 정치적 매력을 약화시키는 메커니즘으로서의 역할을 할 수 있음을 지적하였다.

무역자유화와 관련하여 이에 반대하는 대표적인 이익집단으로 노동조합, 특히 사 양산업의 노동조합을 들 수 있다. 무역조정지원이 노조의 보호주의 성향과 무역자유 화에 대한 정치적 반대를 약화시키는 역할을 한다면 무역자유화 추진에 호의적인 정치적 환경을 조성하고 있다고 볼 수 있다. 일반적으로 노조를 비롯해 개방에 반대 하는 이익집단의 특징은 경쟁력이 열위에 있어 개방으로 인한 피해가 대중에게 쉽게 알려질 수 있다는 점이다. 이러한 특징은 이들 이익집단의 개방으로부터의 보호를 요구하는 데 대해 동정적인 여론이 조성되도록 하는 원인이다. 개방으로 피해가 예 상되는 집단의 보호 요구에 대한 동정적 여론의 조성은 보호무역주의 정서를 확산 시키는 데에 기여한다. 따라서 이러한 이익집단의 개방에 대한 반대를 누그러뜨리는 조치는 보호무역주의 정서의 확산을 막는 효과를 거둘 수 있다. 무역조정지원은 무 역자유화로 피해가 예상되는 이익집단에 대한 지원을 해주는 제도적 장치로 이들의 개방에 대한 정치적 반대를 약화시키는 역할도 해줄 것으로 기대할 수 있다.

그러나 무역조정지원이 개방으로 피해가 예상되는 이익집단의 정치적 영향력을 행사하는 기제로 작용하여 오히려 보호주의적인 정치적 압력을 강화하고 무역자유 화의 걸림돌로 작용할 가능성도 배제할 수 없다. 내생적 보호이론(endogenous trade protection)에 따르면 개방에 취약한 부문에 대한 보호수준은 그 부문의 정치적 조직화 수준에 영향을 받는다. 즉, 이익집단들은 정부의 보호와 지원을 얻기 위해 경쟁적으 로 로비를 하는데 각 이익집단들에 대한 보호수준은 정부의 성격, 보호를 위한 정책 수단의 왜곡(distortion)정도, 관련 재화의 수입수요탄력성, 수입의존도 등 경제 전체 의 후생과 관련된 요인들과 더불어 이익집단의 정치적 조직화(political organization) 수준에 의해 결정된다.⁶⁾ 따라서 다른 조건이 일정하다고 할 때, 특정 이익집단에 대 6) Becker(1983)는 정치시장에서 이익집단들 간의 경쟁과 정부와의 상호작용을 통해 정치적 균형이 결정되는 이론을 제시하였다. 이익집단들은 정부로부터 보조금 지원 및 과세와 관련하여 정책에 의한 혜택을 받기 위해 정부에 정치헌금을 통해 로비를 하고 정부는 전체 사회후생과 이익집 단으로부터의 정치헌금 계획을 고려해 정책수준을 결정하는 게임에서 정치균형이 결정된다는 것이 Becker의 이익집단의 정치경제학이다. 이와 같은 이론을 무역정책에 적용한 것이 내생적

제2장 무역조정지원의 근거에 대한 분석 및 평가 25

한 보호 수준의 결정에 있어서 그 이익집단의 정치적 조직화 수준이 중요한 역할을 한다. 개방으로 피해가 예상되는 이익집단이 정치적 조직화 수준이 높은 경우 정부 에 대한 로비를 효과적으로 수행하여 수입 경쟁으로부터 보호를 받을 가능성도 높 다는 것이다. 정부에 대한 로비는 다양한 형태가 있을 수 있으나 개방에 대한 정치적 반대와 이에 호의적인 여론의 확산도 포함이 된다. 정치적 조직화 수준이 높은 이익 집단은 수입 경쟁의 제한을 통한 이득을 위해 개방에 대한 정치적 반대 및 반개방 여론 확산을 효과적으로 전개할 수 있다. 그렇다면 이와 같은 이익집단에 무역조정을 위한 지원을 약속하는 것이 정치적으로 무역자유화에 대한 반대를 약화시키는 역할을 할 수 있을 것인가에 대해 고찰해 볼 필요가 있다.

개방으로 피해가 예상되는 부문은 상대적으로 경쟁력이 떨어지고 비효율적인 부문 이다. 따라서 이 부문 종사자들에게 혁신을 통한 경쟁력 제고보다는 경쟁제한을 통해 지대^(rent)를 추구하는 것이 더 매력적이고 손쉬운 방법이다. 정치적 조직화 수준이 높아 지대추구행위에 비교우위가 있다면 기존 생산자들의 입장에서 정치적 압력^(political pressure)을 통해 수입 경쟁을 제한하는 것이 더 이득이 된다는 것이다. 그렇다면 이런 상황에서 무역자유화를 추진하기 위해 개방으로 피해가 예상되는 이익집단에 대한 지원이 정치적 반대를 약화시키는 역할을 할 것으로 기대하는 것은 무리가 있다. 따라서 이와 같은 이익집단의 종사자들이 개방에 대한 정치적 반대보다 경쟁을 받아들이기 위해서는 지대추구행위의 비용이 높거나 경쟁력 제고를 통한 이득이 경쟁 제한에 따른 이득보다 커야 한다. 정부의 지원이 수입 경쟁에도 불구하고 경쟁력을 유지하 는 데 도움이 되는 경우 이익집단의 개방에 대한 정치적 반대는 약화될 수 있다. 그 러나 이러한 정부의 지원은 개방에 따른 무역조정을 촉진하기보다는 경쟁 심화에도 불구하고 기존의 종사자들을 동일 부문에 계속 머물게 하는 역할을 할 수도 있다.

예를 들면 A라는 산업이 상대적으로 비교열위(comparative disadvantage)에 있어 국제 보호이론이다. Grossman and Helpman(1994)은 무역보호의 수준에 대한 이익집단의 로비와 정부의 정책선택을 공동 대리인 문제(common agency problem)로 모형화하여 균형조건을 도 출하고 있다. 부문별 보호수준을 결정하는 것은 부문별 정치조직화 여부, 수입수요탄력성, 수 입의존도 등의 요인이라는 것이 Grossman and Helpman(1994)의 균형조건에서 도출된 결론 이다.

가격(world price) 수준으로는 경쟁을 할 수 없는 경우를 생각해 보자. 이 경우 개방을 하게 되면 대부분의 국내 생산자들은 경쟁력이 없어 퇴출의 가능성이 높다. 따라서 이 부문 종사자들은 조정 과정을 통해 타 부문으로 이동하게 된다. 무역조정지원은 이런 조정 과정을 원활하게 하는 것이어야 하나 이것은 개방, 즉 무역자유화를 전제 로 한다. A라는 산업의 종사자들이 이러한 상황을 예상한다면 무역자유화에 반대할 것이고, 이들이 정치적 조직화 수준이 높아 정책결정 과정에서의 영향력이 크다면 무역자유화가 쉽게 이루어지기는 어렵다. 이런 상황에서 무역자유화에 대한 정치적 반대를 약화시키기 위해 무역조정지원제도를 채택한다면 A산업 종사자들의 입장에 서는 정부의 지원에 따른 결과가 적어도 무역자유화 이전의 소득 수준을 보장하는 것이어야 한다. 그렇지 않다면 무역자유화에 대한 정치적 반대를 철회할 유인은 찾 기 어렵다. 따라서 A산업과 같이 개방 피해가 예상되는 부문에서의 무역자유화에 대한 정치적 반대를 약화시키기 위해서는 상당한 수준의 보상을 전제로 하는 무역 조정지원이 보장되어야 한다. 이러한 수준의 무역조정지원은 막대한 보상을 통해 자 원의 효율적 재배분을 위한 무역조정(trade adjustment)을 오히려 저해하는 효과를 가 져와 무역자유화의 효과를 반감시키는 결과를 가져올 가능성이 높다. 이와 같은 무역 조정지원제도는 A산업과 같이 개방으로 인해 피해가 예상되는 이익집단이 정부로 부터 보호 및 지원을 받을 수 있는 또 다른 정책수단이 된다. 따라서 무역조정지원 제도의 도입은 A산업과 같은 이익집단의 입장에서는 보호 및 지원을 받을 수 있는 정책수단의 범위가 넓어지는 효과가 있다. 정부로부터 지원 및 보호를 받기 위해 로비 등 정치적 영향력을 행사할 때, 정책수단의 범위가 상대적으로 넓다는 것은 정치적인 선택 범위가 확대됨을 의미하며, 이는 정치적 영향력의 행사가 용이해짐을 의미한다.

결론적으로 무역조정지원제도는 국제적인 기준에서 경쟁력이 떨어지고 비효율적인 부문의 이익집단들에게 정치적 영향력을 행사하는 기제로 사용될 가능성이 높다. 무역 조정지원이 국제경쟁에서 비교열위에 있는 이익집단의 정치적 영향력 행사의 기제 로 사용되면 이들 이익집단의 정치적 영향력 확대에 따라 보호주의적인 정치적 압 력이 강화되어 무역자유화에 대한 정치적 반대의 감소가 아닌 오히려 무역자유화의 걸림돌로 작용할 수 있다.

제3장 미국의 무역조정지원제도 27

제３장

미국의 무역조정지원제도

1. 미국 무역조정지원제도의 변천 및 특징

미국에서 무역조정지원(Trade Adjustment Assistance)이라는 제도는 1962년 무역확 장법(Trade Expansion Act of 1962)의 제정과 더불어 시작되었다. 무역조정지원을 무역 확장법에서 규정한 것은 케네디 라운드⁷⁾에 따른 관세 감축으로 실직한 근로자들에 대한 보상을 위해서였다. 제2차 세계대전 이후부터 수입 경쟁으로 직장을 잃게 되는 근로자들에 대한 조정지원 프로그램에 대한 논의가 있어 왔고 무역조정지원 프로그 램이 노조를 중심으로 제안되기 시작하였다. 이와 같은 논의가 이루어지다 다자간 무역협상인 케네디 라운드를 통해 미국이 대폭적인 수입관세 인하를 단행하면서 이에

7) 다자간 무역협상인 케네디 라운드는 1963년부터 1967년까지 진행되었고 케네디 라운드의 결과 미국의 관세 수준이 1962년에 비해 최대 50%까지 감소하였다. 케네디 정부가 이와 같은 무역 자유화를 단행한 데에는 경제적 이유와 더불어 정치외교적인 이유도 크게 작용하였다. 1957년 벨기에, 프랑스, 독일, 네덜란드, 이탈리아, 그리고 룩셈부르크의 6개국으로 결성된 유럽경제공 동체(EC)에 대해 당시 동서냉전의 상황에서 서유럽 국가들 간의 정치․군사적 충돌 가능성을 감소시킨다는 측면에서 미국이 그 결성에 적극적으로 찬성하고 있었다. 그러나 EC는 회원국들 간의 관세장벽을 감축하여 미국으로부터의 수입이 회원국들 간의 교역으로 전환되는 효과가 있었다. 미국은 이와 같은 EC 결성의 효과에 대한 대응으로 케네디 라운드를 통해 서유럽 국 가들과의 무역자유화를 진전시킬 경제적 이유가 있었다. 또한 보호 장벽의 완화를 통해 공산권 과의 대결에서 미국과 서유럽 간의 정치적 연대를 더욱 공고히 하려는 정치, 외교적 이유도 다 자간 무역자유화에 크게 작용하였다고 볼 수 있다.

대한 정치적 반발의 무마를 위해 보상의 성격이 강한 무역조정지원제도를 도입하게 된 것이다. 그러나 1962년에 도입된 무역조정지원의 경우 지원 대상 및 지원의 규모가 매우 제한적이었다. 시행 후 처음 7년 동안은 지원을 신청한 사람들 가운데 아무도 자격을 받지 못하였고, 이후 1970년대 초반에도 지원자 가운데 절반 이상이 혜택을 받지 못할 정도로 엄격한 기준을 통해 무역조정지원의 수혜자를 선별하였다. 무역조정지 원의 내용은 재취업 촉진을 위한 훈련 프로그램과 더불어 훈련 기간 중의 소득 지원 등이었고 이와 같은 무역조정지원의 기본 골격은 이후에도 변함없이 적용되고 있다.

미국의 무역조정지원은 기업과 지역을 대상으로 한 지원도 포함하고 있으나 무역자유 화로 인해 실직된 근로자들에 대한 피해의 보상에 초점을 맞추고 있는 점이 특징이다.

1970년대 초반까지 엄격한 기준을 통해 운영되던 무역조정지원제도는 1974년 무 역법(The Trade Act of 1974) 에서 지원의 범위를 이전보다 확대하면서 새로운 전기를 맞게 된다. 이 법에서는 무역조정지원의 지원 범위를 확대했을 뿐만 아니라 혜택의 규 모도 증대시켰고 노동부(Department of Labor)는 무역조정지원의 혜택을 받을 수 있는 기업의 자격(eligibility)을 대폭 완화시켰다. 구체적으로 ‘1974년 무역법’을 통하여 무역자 유화로 인해 부정적 영향을 받은 기업으로 노동부로부터 인정받은 기업에서 해고된 근로자들은 재취업을 위한 훈련(retraining)을 받을 자격이 주어지고 기존의 실업보험 프로그램에 의해 주어지는 지원 외에 52주 동안 현금지원을 받을 수 있게 되었다. 그 결과 1976년에는 무역조정지원으로 6만2,000명의 근로자에 대해 7천9백만 달러의 지원 비용이 소요되었고 이후 무역조정지원의 혜택 범위와 규모가 확대되어 1980년 에는 16억 달러의 비용으로 53만2,000명의 근로자에 대한 지원이 이루어졌다.⁸⁾

1981년 들어선 레이건 행정부에서는 무역조정지원에 따른 혜택의 범위를 감소시 키는 방향으로 법률이 개정되었다. 구체적으로 무역법 개정안을 통해 무역조정지원 의 현금지원을 실업급여(unemployment benefits)의 지급이 끝난 이후에 지급될 수 있 도록 하였고 지원의 수준도 실업급여 수준으로 감축하였다. 또한 레이건 행정부는 지원을 받을 수 있는 자격조건도 강화하였다. 그 결과 무역조정지원의 혜택을 받은

8) Baicker and Rehavi(2004) 참조.

제3장 미국의 무역조정지원제도 29

숫자는 1982년 3만 명으로 급감하게 된다. 또한 1980년대 전반에 걸쳐 무역조정지 원 혜택의 자격조건은 지속적으로 강화되었다. 예를 들면 1986년의 개정안에서는 구직 활동(job search)을 필수적인 조건으로 추가하였고, 1988년 개정안에서는 현금 지원을 받기 위해서는 근로자가 재취업을 위한 훈련에 참여해야 한다는 조건을 규 정하였다. 이와 같이 1980년대 미국은 레이건 행정부하에서 무역조정지원제도가 전 반적으로 그 규모와 혜택의 범위를 감소하는 방향으로 변화되었다. 이러한 변화는 작은 정부를 강조하던 레이건 행정부의 성격이 반영된 것이라고 할 수 있다. 무역조정 지원제도가 이와 같은 기조를 유지했다면 제도 자체의 존폐가 문제되었을 것이다.

미국의 무역조정지원제도가 감소 기조에서 벗어나 다시 지원의 범위를 넓혀가게 된 계기는 북미자유무역협정(NAFTA: North America Free Trade Agreement)의 체결이 었다. 1993년에는 북미자유무역협정^(NAFTA)의 의회 통과를 용이하게 하기 위하여 기존의 무역조정지원 프로그램이 아닌 NAFTA에만 해당하는 무역조정지원 프로그 램인 NAFTA-TAA(Transitional Adjustment Assistance)를 제정하는 등 지원의 범위를 넓혀 갔다. NAFTA-TAA는 기존의 무역조정지원 프로그램과는 별도로 캐나다, 멕시 코와의 교역에 따른 실직 혹은 두 국가로의 생산기지 이전에 따른 실직 등에 대해서 만 조정지원을 해주는 프로그램이다. NAFTA-TAA가 기존 TAA와 다른 것은 무역 자유화의 직접적인 영향을 받는 산업뿐만 아니라 그 산업의 전후방 연관 산업에 속 한 근로자들도 무역조정지원의 혜택을 받을 수 있게 되었다는 점이다.⁹⁾ 또한 공장 이 캐나다나 멕시코로 이전되어 실직한 경우에는 수입 증가로 인한 실직이라는 것 을 근로자가 증명하지 않아도 된다. NAFTA-TAA의 도입으로 기존의 TAA와 더불 어 두 종류의 무역조정지원 프로그램이 공존하게 된 것은 미국의 정책 기조가 NAFTA 체결과 더불어 무역조정지원 감소에서 다시 확대로 바뀌었음을 의미한다.

9) 클린턴 행정부가 만든 NAFTA-TAA의 가장 큰 특징은 직접적인 수입 경쟁에 노출되어 있지 않으나 다른 제품의 수입, 예를 들면 그 산업에서 생산되는 제품을 부품으로 사용하는 제품의 수입으로 생산 감소, 실직 등의 영향을 받게 되는 근로자들에게까지 혜택의 범위를 넓혔다는 점이다. 또한 근로자들이 무역조정지원의 혜택을 받기 위해 NAFTA-TAA와 기존 TAA에 모두 지원하는 것이 허용되었다. 다만 한 프로그램을 통해 지원을 받게 되면 다른 프로그램을 통해 서는 지원을 받지 못하게 규정하였다.

이와 같은 정책기조는 이후에도 지속된다.

미국의 무역조정지원^(TAA) 프로그램은 애초에 1998년 9월 30일에 종료하기로 되 어 있었으나, 유효기간이 지속적으로 연장되었다. 또한 지원의 대상 및 규모를 2002 년 무역조정지원개혁법(Trade Adjustment Assistance Reform Act of 2002)의 제정을 통해 대폭 확대시켰다. 이 법에서는 잠재적 지원 대상자를 2배로 늘려놓았고, 프로그램의 연간 총비용도 3배로 증대시켰다. 기존에 분리되어 있던 TAA와 NAFTA-TAA를 통 합하여 NAFTA-TAA에서만 규정하고 있던 무역자유화의 간접적 영향을 받는 근로 자들을 일반적인 지원 대상에 포함시켰고 농민들도 무역조정지원의 혜택을 받을 수 있도록 하였다. 더욱 중요한 점은 이전의 프로그램이 실직근로자의 재취업을 위한 훈련과 현금보조만을 규정하고 있는 반면, 새로운 프로그램은 임금보험(wage insurance) 과 의료보조(health credits)까지 포함하고 있다는 점이다.

2002년에 무역조정지원 프로그램이 이렇게 지원의 대상 및 규모를 대폭 확대시킨 것은 정치적인 이유에 기인한다. 먼저 당시 부시 행정부는 새로운 무역협정의 원활한 추진을 위해 의회가 행정부에 부여한 “무역협정에 대한 신속처리권한(Trade Promotion Authority)”의 회복을 원했다.¹⁰⁾ 따라서 2002년 무역법(The Trade Act of 2002) 을 통 해 행정부의 TPA를 회복하는 대신에 의회와 부시 행정부는 무역조정지원의 확대에 합의한 것이다. 즉, 부시 행정부가 FTA 등 무역협정을 통한 무역자유화의 확대를 추진하면서 미국 내의 정치적 반대를 무마하기 위한 목적으로 무역조정지원 프로그 램의 대상 및 규모를 대폭 확대하였음을 알 수 있다. 기존의 프로그램과 2002년 확 대된 무역조정지원 프로그램의 차이는 <표 3-1>을 통해 알 수 있다.

10) “무역협정에 대한 신속처리권한(Trade Promotion Authority)”이 행정부에 부여되면 의회는 새로운 무역협정에 대해 찬성-반대의 의사표시만을 할 수 있을 뿐 개정 요구를 할 수 없다.

Trade Promotion Authority는 1974년 무역법(The Trade Act of 1974) 의 규정에 근거하여 부여되었고 1994년까지 지속되었다. 부시 대통령은 2000년 대통령선거에서 자유무역의 중요 성을 강조하며 ‘신속처리권한’을 선거공약의 하나로 내세웠고 이를 바탕으로 2002년 무역법 (The Trade Act of 2002) 을 통해 행정부의 “무역협정에 대한 신속처리권한”을 회복하였다.

그러나 TPA는 2007년 7월 1일 의회에서 갱신이 되지 않아 소멸되었다.

제3장 미국의 무역조정지원제도 31

<표 3-1> 미국 무역조정지원 프로그램 내용의 변화

구 분 1974년 무역법 1981~2001년 2002년 무역법

자격 (eligibility)

수입 증대로 인한 직 접 경쟁이 근로자의 실직과 판매 및 생산 감소의 중요한 원인 임을 증명할 수 있는 근로자

1993년 NAFTA-TAA에 서 캐나다, 멕시코와의 교역에 의한 간접적 영 향 받은 산업의 근로자 및 두 국가로의 공장 이 전에 영향 받은 근로자 포함

1) 수입 증대 혹은 공장 해외이전의 직접적 영 향을 받은 산업과 더 불어 간접적 영향을 받는 전후방 연관 산 업의 근로자 포함¹¹⁾ 2) 수입에 의한 가격하 락의 영향을 받는 농 민 포함

혜택의

부가 조건 없음

1) 구직활동(job search) 참여

2) 공인된 직업훈련 참여

노동부장관 지정 조건 만족 시 직업훈련 참여 6개월까지 유보 가능

현금보조 기간 52주

78주(공인된 직업훈련 참여 시 부가로 26주의 현금보조 가능)

78주(공인된 직업훈련 참여 시 부가로 26주의 현금보조 가능) 직업훈련

(training) 최대 104주 최대 104주

구직활동 수당 비용의 90% 이하 혹은

800달러

비용의 90% 이하 혹은 1,250달러

전직 수당

전직 비용의 90% 이하 혹은 근로자 평균 주급 의 3배 혹은 800달러

전직 비용의 90% 이하 혹은 근로자 평균 주급 의 3배 혹은 1,250달러

의료보험 없음 없음

의료보험 비용의 65%

에 대한 환급 가능한 세 액공제(tax credit) 추가 프로그램 추가적인 임금 수당 실험 대체 TAA(5년 실험) 자료: Baicker and Rehavi(2004)

11) 2002년 무역법(The Trade Act of 2002) 에서 규정된 무역조정지원 수혜 자격의 이와 같은 확대는 수혜를 받는 근로자의 원인별 비중에 커다란 변화를 가져왔다. 이전까지는 NAFTA의 경우에만 해당되었던 전후방 연관 산업의 실직자나 생산기지 이전에 의한 실직자의 비중이 전체 수혜자의 절반 가까이 차지하게 되었음을 <표 3-2>를 통해 알 수 있다.