국토
특집
행복한 삶터 만들기와 주거복지
PLANNING AND POLICY
2013 ｜ 11
이슈와 사람 “주거복지 정책의 성공적 실현은 전달체계 구축에 달려 있습니다”- 장영희 서울연구원 부원장
-interview 콘스타디노스 굴리아스(Konstadinos Gulias) 외: 남캘리포니아 활동기반 교통계획모형의 개발과 비전
우리 옛길 걷기 풍류와 역사를 읽다, 동해 해파랑길
해외리포트 일본의 농어촌 빈집 정책
발행일 2013년 11월 10일 발행인 김경환 편집위원장 박재길
편집위원 김호정, 문정호, 박세훈, 이영주, 차미숙, 천현숙, 한우석(가나다순) 간사 김진배
편집 한여정, 한고은, 이유미 전화 031-380-0114(대표)
031-380-0425(구독문의) 팩스 031-380-0473 인쇄 (주)우진비엔피
국토에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며 국토연구원의 공식적인
국토
2013 11
61 61 66
66
C O N T E N T S
국토시론 | 주거복지와 국토의 균형적 발전 2
하성규 _ 중앙대학교 도시계획·부동산학과 명예교수 특집 | 행복한 삶터 만들기와 주거복지
1. 주거복지 정책의 과제와 정부의 역할 6 김효정 _ 국토교통부 주거복지기획과장 2. 주거취약가구의 주거복지를 위한 정책방향 12
손경환 _ 국토연구원 선임연구위원 3. 근린재생을 통한 주거복지 정책 16
서수정 _ 건축도시공간연구소 연구위원
4. 주거복지 증진을 위한 마을공동체 활동: 서울시 쪽방촌 주거지재생을 중심으로 26 이영범 _ 경기대학교 건축대학원 교수
5. 고령친화적인 주거환경 조성 34
윤영호 _ LH 토지주택연구원 선임연구위원 박신원 _ LH 토지주택연구원 수석연구원 6. 주거복지 전달체계 현황과 개선방향 45
홍인옥 _ 도시사회연구소장
용어풀이183 | 주거복지(Housing Welfare) 외 54 오민준 _ 국토연구원 연구원
도시재생 현장을 가다 3 | 낙후된 산동네가 한국의 대표적 문화마을로, 부산시 사하구 감천문화마을 55 박현희 _ 부산시 사하구청 창조도시기획단 주무관
이슈와 사람 108 | 장영희 서울연구원 부원장
“주거복지 정책의 성공적 실현은 전달체계 구축에 달려 있습니다” 61 강미나 _ 국토연구원 연구위원(인터뷰)
우리 옛길 걷기 3 | 풍류와 역사를 읽다, 동해 해파랑길 66 신정일 _ 문화사학자, 사단법인 우리 땅 걷기 이사장
우리 문화유산의 향기 165 | 충주산성(忠州山城)과 충주(新)팔경 72 박영순 _ 수필가
127 127 72
72
한국의 호수 시리즈 ⑪
2013년도 「국토」에서는 한국의 호수 시리즈를 소개한다.
국토 곳곳에 있는 아름다운 호수의 경관과 아울러 다양한 생명이 살아 숨쉬는 호수의 생명력을 조명할 예정이다.
팔당호
총 저수용량은 2억 4400만 톤으로 연간 3억 7800만kwh의 전력을 생산하는 데 이용되 고, 한강 유역의 홍수조절 및 1일 260만 톤 에 이르는 수도권의 용수로 공급되고 있다.
깊은 계곡과 함께 수려한 호반을 뽐내고 있 는 팔당호는 양수리 유원지를 비롯한 크고 작은 유원지가 많아 수도권의 관광명소로 자리잡고 있다.
(자료: 한국민족문화대백과, 사진: 토픽이미지) (자료: 유네스코한국위원회, 사진: 게티이미지)
-interview | 콘스타디노스 굴리아스(Konstadinos Gulias), 최성연(Simon Choi):
남캘리포니아 활동기반 교통계획모형의 개발과 비전 73 윤서연 _ 국토연구원 책임연구원(인터뷰)
해외리포트
일본의 농어촌 빈집 정책 94 김홍기 _ 동명대학교 건축학과 교수 호주의 주거지원 정책방향 101
최성진 _ University of Melbourne 도시계획학과 박사과정 글로벌정보 | 주택공급 및 임대 활성화를 위한 「뒤플로법」제정 외 109 KRIHS FOCUS : 국토연구원 소식
‘제2차 장기(2013~2022년) 주택종합계획 수립 연구(안) 공청회’ 주요 내용 116 문지희 _ 국토연구원 연구원(정리)
‘북한정책포럼 인프라분과위원회 전문가 워크숍’ 주요 내용 123 이건민 _ 국토연구원 연구원(정리)
국토연구원 단신 | ‘2013년 제3차 한반도포럼’ 개최 외 127 국토 옴부즈만 138
제18회 전국 초등학생 국토사랑 글짓기 대회 수상작 및 입상자 발표 139 자료회원 가입안내 165
KRIHS 보고서
커뮤니티 재생 활성화를 위한 공공지원제도의 통합적 운용방안 연구(이왕건 외지음) 166 문 채 _ 성결대학교 도시계획·부동산학부 교수
지역별 부동산시장 분석 및 정책방안(II)(박천규 외지음) 168 지규현 _ 한양사이버대학교 부동산학과 교수
연구보고서 구입 안내 170
짧은 글 긴 생각 | 존경과 행복의 집 172 임형남 | 가온건축 대표
55
55
국 토 시 론
주거복지와 국토의 균형적 발전
하성규 | 중앙대학교 도시계획·부동산학과 명예교수
국토의 균형발전은 지역 인프라 구축이나 지역 간 경제적 격차를 해소하는 데서 출발한다고 생각하는 사람들이 많다. 지난 수십 년간 한국의 국토발전 전략은 인구와 경제력이 특정지역 특히 수도권에 과도하게 집중함으로써 발 생하는 지역 간 불균형을 바로잡아야 한다는 생각에서 출발한 것이다. 국토 균형발전은 지역 간 균형적 인프라 구축, 경제적 기회와 일자리 창출 및 삶의 질을 골고루 높이는 목표를 지향해왔다.
국토의 불균형적 성장에 대한 학술적 논의는 오래전부터 전개되어왔다.
논의의 핵심은 지역개발의 전통적 사고와 접근, 즉 인프라 구축에 초점이 맞 춰졌다. 지역개발은 도로, 항만, 철도, 통신 등 물리적 하부구조의 확충이 우 선시되었다. 물리적 시설이 갖추어져 있지 않을 경우 발전의 기초가 부족하 여 낙후된 지역으로 치부되고 주민의 불편은 물론 생활의 질을 높일 수 없다 는 판단에서였다. 이러한 논점을 부정할 수는 없다. 낙후지역의 물리적 인프 라 구축은 필수적이다. 문제는 물리적 확충과 개선이 충분히 이루어졌음에 도 불구하고 지역발전은 가시적이지 못할 뿐만 아니라 오히려 정체되어 있 는 경우가 허다하다. 물리적 인프라 확충만으로는 지역발전을 담보하지 못한 다는 점이다. 그래서 진정한 지역개발 및 국토균형발전의 새로운 발상과 접 근이 필요하다.
발전지역의 가장 확실한 지표는 ‘삶의 질’로 평가된다. 주민 삶의 질의 중 요한 핵심은 주거안정 및 주거복지의 수준과 질이라 판단된다. 아무리 지역 (혹은 지역사회)의 물리적 인프라가 충분하게 공급되었다 해도 해당 주민의 주거안정과 주거복지가 주어지지 않는다면 높은 삶의 질을 구가할 수 없을 것이다. 이런 주장은 많은 삶의 질 평가 지표연구에서 가장 핵심적인 요소로 주거의 질(주거안정 및 주거복지서비스 등)을 꼽고 있음을 통해 알 수 있다.
주거복지는 지역(혹은 지역사회)에 따라 격차가 없어야 한다. 지역개발학에서 언급되는 격차는 지 역 간 격차(inter-regional disparity)와 지역 내 격 차(intra-regional disparity)로 대별된다. 특히 우리 나라 지역 간 격차로는 도시지역과 농촌지역 간의 주거복지서비스 격차다. 농촌은 상대적으로 주거복 지 관련 시설과 서비스가 도시지역에 비해 열악한 편이다. 아울러 지역 내 격차 문제로서 도시 내 저 소득층 주거지역과 고소득층 주거지역 간의 격차가 매우 크게 나타난다. 예를 들어 중·고소득층 아파 트 단지와 저소득층 밀집지역인 다가구·다세대 주 택지역은 주거수준과 주거복지서비스의 상당한 격 차를 보인다.
주거복지서비스는 주거환경의 질적 서비스를 판 가름할 수 있는 물리적 서비스뿐만 아니라 주거복지 지원서비스(세제, 금융 및 다양한 주거안정 프로그 램)를 들 수 있다. 우리나라 도시지역에 특별히 관 심을 가져야 할 주거복지적 요소는 빈곤층이 거주하 는 비닐하우스촌, 쪽방촌, 그리고 지하 혹은 옥탑방 등의 불량주거다. 이러한 불량주거지역에는 인간이 기본적으로 누려야 하는 주거권(housing rights)이 침해되기도 하지만 불안한 주거상태와 열악한 주거 환경으로 고통을 받는 소위 주거빈곤층이 대다수다.
현대사회에서의 주택은 단순히 가족의 안전을 위 해 외부로부터의 방어와 휴식공간으로서의 역할뿐 아니라 사회적 신분, 재산가치, 인권 보장 등으로 인 식되고 있다. 그러나 인간이 스스로의 노력으로 주 거의 기본욕구를 충족하지 못하는 경우가 발생한다.
특히 신체장애자, 노약자, 빈민 등 주거 기본욕구를 스스로 해결하지 못하여 가족, 친지 혹은 자선단체 등으로부터 원조를 받아 기본욕구를 충족하기도 한 다. 이들을 위한 주거복지는 정부 혹은 공공부문의 주택서비스 제공동기가 이윤추구가 아닌 인간의 기 본적 삶의 조건을 충족하고 주거권이 침해받지 않 도록 하며 나아가 삶의 질을 높이고자 하는 데서 출 발한다.
국토공간상 주거복지의 배분적 형평성을 추구하 고 보다 질 높은 주거생활을 보장하기 위한 방안이 강구될 필요가 있다. 이를 위하여 먼저 ‘주거 거버넌 스(governance)’ 구축이 필요하다. 거버넌스는 협력 적 메커니즘으로서 주민의 참여를 포함하여 제 역할 자의 교류, 협의, 합의 등 교호작용이 보장된 체제를 의미한다. 그동안 주거복지는 정부의 역할이 강조되 어왔다. 일차적으로 정부의 역할이 중요하다. 그러 나 주거 거버넌스적 관점에서는 정부, 공공부문뿐 아니라 시민단체(NGO), 지역사회 주민단체(CBO)
국토공간상 주거복지의 배분적 형평성을 추구하고 보다 질 높은 주거생활을 보장하기 위한 방안이 강구될 필요가 있다.
이를 위하여 먼저 ‘주거 거버넌스(governance)’ 구축이 필요하다.
거버넌스는 협력적 메커니즘으로서 주민의 참여를 포함하여
제 역할자의 교류, 협의, 합의 등 교호작용이 보장된 체제를 의미한다.
의 역할도 매우 중요함을 인식해야 한다.
주민의 주거안정과 주거복지는 정부의 힘만으로 목표를 달성하기에 역부 족이라는 사실은 이미 서구 복지국가들의 경험에서 잘 나타나고 있다. 한국 형 주거복지 거버넌스 모형을 찾아야 한다. 정부의 주거복지 지원이 전제되고 이 바탕 위에 시민단체와 주민단체 및 주민 스스로 협력 체제를 구축해야만 주거복지서비스는 제대로 전달되고 복지효과를 극대화할 수 있다. 이러한 추 세는 영국, 독일, 프랑스 등에서 종전의 공공임대주택공급 위주의 주거복지서 비스 체제에서 민간 특히 시민단체와 주민단체가 협력하여 주거복지서비스 를 공급하고 모니터링하는 형태로 이행되고 있음은 시사하는 바가 매우 크다.
끝으로 고려해야 하는 것은 주거복지는 맞춤형으로 접근해야 한다는 것이 다. 즉 주거복지서비스 수혜대상자의 분석 및 특징을 매우 중요하게 다루어야 하고 이들의 개별적 특수성과 문제점에 기초하여 서비스를 공급, 전달, 모니터 링하는 맞춤형으로 전환되어야 한다. 최근 정부의 행복주택프로그램과 바우처 (주거급여)제도의 성공여부는 지역(사회)특성, 점유형태, 가구특성 등을 고 려한 맞춤형으로 접근하느냐 여부에 달려 있다 해도 과언이 아니다.
헌법 제34조 1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”로 명 기되어 있다. 이러한 인간다운 주거생활의 권리가 어디에 거주하느냐 하는 지 역에 따라 차등 혹은 격차가 있을 수 없다. 국토공간상 어디에 거주하든 모든 주민은 주거안정을 누릴 수 있도록 해야 할 것이다. 이를 통해 국토의 균형적 발전을 기대할 수 있을 것이다.
한국형 주거복지 거버넌스 모형을 찾아야 한다.
정부의 주거복지 지원이 전제되고 이 바탕 위에 시민단체와
주민단체 및 주민 스스로 협력 체제를 구축해야만
주거복지서비스는 제대로 전달되고 복지효과를 극대화할 수 있다.
특 집
행복한 삶터 만들기와 주거복지
박근혜정부의 핵심 국정과제 중 하나로 주거복지가 꼽힌다. 주거복지는 모 든 국민이 사는 지역과 상관없이 안정되고 편안하게 쉴 수 있는 터전을 마련 하는 것이다. 주거복지에 대한 국민의 관심이 점차 증대됨에 따라 정부에서 는 맞춤형 복지제도로의 확대개편 작업을 진행 중이다. 이를 통해 국민들의 다양한 수요에 보다 적합하게 대응하고 필요한 사람에게 필요한 형태의 지 원을 제도적으로 보장하기 위해 논의를 거듭하고 있다. 이번 호 특집에서는 주거복지에 대한 국토 곳곳의 수요를 살펴보고 효율적인 대응방안을 모색해 보고자 한다. ‘행복한 삶터’란 무엇인가에 대해 생각해볼 수 있는 본질적 질 문을 던져줄 것이다.
1
특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
주거복지 정책의 과제와 정부의 역할
김효정 | 국토교통부 주거복지기획과장
머리말
이번 호 특집 주제는 ‘행복한 삶터 만들기를 위한 주거복지’다. 주거복지의 지향 이 참으로 간명하게 드러나 있다. 행복한 삶터가 무엇일까 곰곰이 생각해본다. 무 엇보다 안정되고 편안한 공간이어야 할 것이며, 가족이 함께 생활할 수 있다면 더 욱 좋을 것이다. 그렇다면, ‘안정된다’라는 것은 과연 무엇일까. 이사 걱정 없이, 임 대료 인상에 대한 부담 없이 살 수 있다면 최고다. 또한 신혼부부와 4인 가족에게 필요한 집에 대한 기준이 같을 수 없기에 나에게 적합한 집을, 적절한 지원을 통 해 공급받는다면 큰 도움이 될 것이다. ‘편안하다’는 것은 또 무엇일까. 사람마다 그 기준은 여러 가지가 있을 수 있으나 거주의 편안함을 위주로 생각해보면 주택 내부, 나아가 그 주변에서 노인이나 장애인도 불편 없이 생활하는 것, 층간소음·
이웃집의 흡연 등에 방해받지 않고 생활하는 것 정도가 가장 중요하게 꼽히지 않 을까 싶다. 마지막으로 ‘집’과 ‘가족의 생활’은 어떻게 연결될 수 있을까. 거주지를 중심으로 한 직업연계, 보육서비스, 헬스케어 등이 ‘집’을 ‘삶터’로 채워주는 역할 을 보완할 수 있을 것이다.
이러한 가치는 정부의 주거복지 정책에도 그대로 녹아 있다. 위에서 언급된 것 들을 실현하기 위하여 공공임대주택, 주택바우처(주거급여), 주택자금 지원 등 여 러 가지 주거복지 정책들이 추진되고 있는 것이다.
주거복지를 넓게 보면 주거의 질을 증진시키는 광범위한 행위가 모두 포함되 겠지만 통상적인 주거복지의 개념은 ‘저소득층의 주거안정을 위한 복지정책’이라
할 수 있다. 실제로 정부의 주거복지 정책도 이를 위한 임대주택 공급, 주거비 지원을 통한 지불능 력 향상 등에 초점을 맞춰 시행되고 있으며, 이 글에서도 이를 중심으로 논의하고자 한다.
주거복지 정책의 기본방향
주거복지에 대한 국민의 수요가 양적·질적으로 높아지면서 주거복지 정책의 패러다임이 본격 적으로 전환되고 있다. 과거에는 임대주택의 공 급량이 가장 우선시되는 가치였으나, 지금은 공 급량 못지않게 임대주택이 공급되는 지역, 거주 여건 등이 중요시되고 있다. 따라서 ‘건설’ 위주 이던 임대주택 공급방식을 ‘매입·전세임대 방 식’으로 다양화하고 있으며, 공급지역 역시 신도 시·개발제한구역 등 대규모 공급이 가능한 도 시외곽 중심 방식에서 벗어나 가급적 도심 내의 공급량을 높이기 위해 노력하고 있다. 또한 주택 바우처 등 임차인 직접지원, 대학생·노인·장 애인 등 대상계층별로 차별화된 정책지원 등 수 요자 지원을 확대하고 있다. 아울러 과거에는 임 대주택 공급이 사실상 최종 목표나 다름없었으 나, 지금은 임대주택을 또 다른 정책의 플랫폼 으로 활용하여 주택의 임차인을 위한 고용, 보 육, 의료복지를 연계하는 방안을 모색하고 있다.
이러한 정책방향을 반영하여 정부는 매년 공
공임대주택 11만 호, 공공분양주택 2만 호, 저리 의 전세·구입 자금융자 28만 가구, 주택바우처 (주거급여) 지원 등을 시행할 계획이며, 이를 통 해 2022년까지 5분위 이하 무주택가구 모두에 게 주거지원 서비스를 제공하는 보편적 주거복 지를 구현할 목표를 세웠다.
안정된 삶터
1. 공공임대주택 공급
여러 가지 다양한 주거복지 정책이 새롭게 논 의되고 있으나 서민의 주거안정을 위한 최우선 정책은 공공임대주택의 공급이다. 현재 우리나 라의 장기공공임대주택 재고는 약 93만 호이 며, 전체 주택재고 대비 약 5% 수준으로서 이는 OECD 평균인 11.5%를 크게 미달하는 수치다.
외국의 경우 국가마다 편차가 크긴 하나 스웨 덴·영국 17%, 프랑스 19% 등 전반적으로 우리 나라보다 높은 재고율을 나타내고 있다. 국가마 다 정책 환경에 따라 적정 공급량은 달라질 수밖 에 없으나, 공공임대주택은 저소득층에게 안정 된 주거환경을 제공하는 안전판 역할을 하기 때 문에 어느 정도 기본적인 공급량을 갖추어야 함 은 분명한 사실이다.
박근혜정부는 앞으로 매년 공공임대주택 11만 호, 세부적으로는 건설임대 주택 7만 호, 매입·전세임 대주택 4만 호를 공급할 계 획이다. 매입임대주택은 공 공기관이 새로운 임대주택 을 건설하는 대신 기존의 다
<표 1> 주거복지정책의 패러다임 변화
< 현행 > < 개선 >
신도시·GB 등 도시외곽 도심 내 국공유지 등 활용
임대주택 건설 위주 매입·전세 방식 확대
임대주택 공급 위주 바우처 등 수요자 지원 확대 물량 확보 위주 복지연계·관리 등 전달체계 강화
1
세대·다가구주택을 매입하여 저소득층에게 임대하는 방식으로 가용토지가 부 족한 도심지에서 임대주택을 공급하기 용이한 방식이다. 전세임대주택은 임차인 이 원하는 주택을 찾아오면 공공기관이 해당 주택의 임대인과 대신 전세계약을 체결하는 방식으로 임차인이 원하는 곳에 원하는 형태의 주택을 마음대로 고를 수 있기 때문에 수요자 만족도가 매우 높은 방식이다. 매입·전세임대주택은 모 두 외곽지역이 아닌 도심에서 임대주택을 공급하기 위한 목적으로 도입되었으며, 점차 공급물량을 늘리면서 소기의 성과를 거두고 있다.임대주택을 도심 내에 공급하기 위한 새로운 접근을 시도 중인데, 이것이 바 로 행복주택이다. 행복주택은 철도부지, 유휴 국·공유지, 미매각 공공시설용지 등 도심 내 공공기관이 보유한 저렴한 토지를 활용하여 공급하는 주택으로서, 여 건에 따라 업무 및 상업시설을 복합·개발함으로써 도심재생도 병행할 계획이다.
행복주택으로 도심지 유휴토지를 활용함으로써 일자리·교육시설 등이 가까운 도심지 주거를 신혼부부, 사회초년생, 대학생 등 사회활동이 왕성한 계층에게 저 렴하게 공급할 수 있을 것으로 전망된다.
또한 그동안 공공임대주택의 공급량을 사업계획승인 기준으로 산정하였던 것 을 앞으로는 입주(준공) 기준으로 산정하도록 하여 정책목표가 국민의 실질적인 정책체감으로 이어질 수 있도록 하였다.
특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
<표 2> 매입·전세임대 연도별 실적
구분 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 계 2013 (계획) 계 503 6,706 12,964 13,725 15,828 21,724 20,555 18,161 20,917 131,083 매입 503 4,539 6,339 6,526 7,130 7,579 6,983 5,756 5,639 50,994 11,000 전세 - 2,167 6,625 7,199 8,698 14,145 13,572 12,405 15,278 80,089 25,000
<그림 1> 행복주택 개념도 <그림 2> 해외사례: 홍콩 쿨롱베이데파트
2. 주거비 지원
주택을 직접 공급하는 방식 이외에 국민 의 주거안정을 위한 대표적인 정책이 주 거비 지원이다. 수요자가 적합한 주택을 공급받을 수 있도록 지불능력을 보충해주 는 것이다. 이는 융자 및 보조 방식으로 구분되는데, 일반적으로 융자는 상환능력 을 갖춘 소득계층에게 국민주택기금을 저리 대 출하는 방식을 취하고 있으며, 보조는 그보다 소 득이 낮은 극빈계층에게 주거비의 일부 또는 전 부를 무상 지원하는 방식을 취한다. 주거비 융자 의 일환으로 일정소득 이하인 자에게 주택구입 자금 및 전세자금을 지원하고 있으며, 공유형 모 기지 방식을 도입하여 생애최초주택구입자금 지 원방식도 다양화하고 있다.
주거비 보조는 올해 획기적인 전환을 이루었 다. 현재까지 주거비 보조는 사실상 없는 정책 이나 다름없었다. 기초생활수급자에게 「기초생 활보장법」에 따른 주거급여가 지급되고 있었으 나 거주형태 및 주거비 부담수준과 무관하게 소 득수준에 따라 정액으로 지급됨에 따라 실질적 인 주거비 보조로는 한계가 있었던 것이다. 특히 임차인에 대한 주거비 융자 역시 전세가구에 한 정되어 있어 상환능력이나 신용등급이 낮은 저 소득층, 더구나 월세주택을 임차하고 있는 저소 득층은 주거비 지원을 받기가 매우 어려운 실정 이었다. 이에 기존의 주거급여를 수급자의 가구 특성, 주거형태, 주거비 부담수준 등을 종합적으 로 고려한 새로운 주거급여 제도로 전환하기로 하였다. 개편방안에 따르면 임차가구에게는 임 차료를, 자가가구에게는 주택개보수 비용을 지
원하여 열악한 주거환경을 개선하게 되는데, 임 차료 보조는 2014년 10월부터, 자가가구 보조 는 2015년 1월부터 시행될 예정이다. 새로운 주 거급여는 소득인정액이 중위소득 43%(4인가구 165만 원 수준) 이하인 가구에게 지급할 예정이 며, 특히 임차가구인 경우 지역별·가구원 수별 로 산정된 기준임대료를 상한으로 하여 해당 수 급자가 지불하는 임대료의 전부 또는 일부를 보 조할 계획이다. 개편방안이 시행되면 대상가구는 약 24만 가구(73만 가구→97만 가구)가 증가하 며, 가구별 지급액은 약 3만 원(8만 원→11만 원) 증가하게 된다.
주거급여 개편은 대상가구와 지급액이 확대 된 것에도 큰 의미가 있으나, 장기적인 관점에 서 더욱 중요한 것은 개편제도에 함의된 정책방 향이다. 위에서 서술한 바와 같이 임대료 보조 금(임차가구에 대한 주거비 보조)은 기준임대료 를 토대로 지급되는데, 기준임대료는 지역별로 최저주거기준을 충족시키기 위해 지불해야 하 는 기본적인 금액을 뜻한다. 즉, 정부가 최저소 득층에게 적어도 최저주거기준을 충족하는 주거 공간을 마련할 수 있도록 비용을 지원한다는 의 미다. 또한 해당 가구가 실제로 기준임대료보다 낮은 금액을 지불하고 있다면 기준임대료가 아
<표 3> 기준임대료
(단위: 만 원/월)
구분 1급지 2급지 3급지 4급지
1인 17 15 12 10
2인 20 17 14 11
3인 24 21 17 13
4인 28 24 19 15
5인 29 25 20 16
6인 이상 34 29 24 19
1
닌 실제 지불임대료만큼 보조금으로 지급하게 되는데, 이는 최저주거기준을 충 족하는 주택으로 해당 가구의 자발적 이동을 유인하는 기회를 제공한다. 예를 들 어 어떤 가구가 기준임대료가 28만 원인 지역에서 18만 원의 임대료를 지불하고 쪽방에서 거주하고 있다면, 쪽방에서 계속 거주하면서 28만 원을 지급받을 수 없 기 때문에 28만 원의 가치를 가진 주택으로 이동할 유인을 갖게 되는 것이다. 이 와 같이 기존에 기초생활수급자에게 지급되던 주거급여와 달리 새로운 주거급여 제도는 실질적인 임대료 보조, 특히 주거상향을 위한 정책목표를 제도 안에 내포 하고 있다는 점이 큰 의의라 할 수 있다. 이로 인하여 앞으로 공공임대주택이 아 닌 민간임차주택에 월세로 거주하고 있던 최저소득층도 주거비 지원의 혜택을 받을 전망이다.
3. 생애주기별 주거지원
주택수요자 및 그 가구의 특성에 따라 필요한 주택은 다르다. 이에 계층별로 특성 화된 맞춤형 주거지원이 시행되고 있다. 특히 주택이 절실히 필요한 시기인 대학 생, 신혼부부가 안정적으로 거주공간을 마련할 수 있도록 배려하고 있으며, 1~2 인 가구의 증가율을 반영하여 소형주택의 비중을 높이고 있다.
편안한 삶터
노인이나 장애인이 거주공간에서 편안하고 자유롭게 생활할 수 있도록 주택을 설 계·건설하는 방안이 많이 논의되고 있다. 공공임대주택의 경우에는 휠체어 이동 통로 등 주택 외부에 주거약자를 위한 편의시설이 잘 마련되어 있는 편이다. 그러 나 주택 내부의 경우에는 아직 많이 부족한 편이며, 특히 매입임대주택과 같이 아 파트가 아닌 일반주택은 기존에 건설되어 있던 주택을 매입한 것이다 보니 주거 약자를 위한 편의시설이 여러모로 부족하다. 이에 배리어프리(barrier-free) 시설 등 주거약자용 편의시설을 설치한 주택을 확대·공급하기 위한 정책이 시행 중 이다. 장기공공임대주택 중 주택 내부에 주거약자용 편의시설을 갖춘 주거약자용 주택의 의무건설비율을 5%→8%로 확대하고 있으며, 공공임대주택이 아니더라 도 주거약자가 거주 중인 주택을 주거약자용 주택으로 개조할 경우에는 개조비 용을 융자·지원하고 있다. 현재는 주로 노인이나 장애인 등 주거약자의 생활편 의성에 초점을 맞추고 있지만, 앞으로는 주거약자용 주택확대를 위한 정책을 지
특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
속적으로 시행하는 동시에 유·아동과 같은 보 다 광범위한 계층이 편안하게 거주하고, 보호받 을 수 있는 유니버설 디자인으로 확대·발전될 것으로 보인다.
생활의 삶터
지금까지 공공임대주택은 공급에만 치중해온 측 면이 있었으나, 앞으로는 기존의 유지·보수 위 주의 임대주택 관리를 강화하여 일자리, 보육, 헬 스케어 등 임차인의 생활을 위한 여러 가지 복지 정책을 연계·통합할 계획이다. 이를 위하여 영 구임대주택단지를 중심으로 다양한 사회적 기업 을 유치하여 활동하고 있으며, 헬스케어 시스템 구축을 위한 시범사업도 진행 중이다.
맺음말
사회가 복잡해지고 국민의 수요가 다양해짐에 따라 정부정책도 맞춤형으로 진화하고 있다. 이 로써 국민수요에 보다 적합하게 대응할 수 있으 며, 필요한 사람에게 필요한 형태의 지원을 시행 할 수 있다. 그러나 정책의 대상, 유형 등이 다양 해짐에 따라 일반 국민들이 잘 몰라서 정책의 수 혜를 받지 못하는 경우도 종종 발생한다. 다양한 정책이 시행되고, 그 정책별로 수혜기준이 다르 다 보니 내가 어떤 정책의 수혜대상이 되는지 정 확하게 파악하기 어려운 것이다. 이러한 점을 보 완하기 위해서 국민에게 주거복지정책 전달체 계를 좀 더 세밀하게 마련할 필요가 있다. 정부 는 주거복지에 관한 정보를 통합한 온라인시스 템을 구축하여 수요자가 자신에게 적합한 임대
주택 등을 쉽게 파악할 수 있도록 할 계획이다.
나아가 주거복지 상담 및 컨설팅 담당직원을 주 거복지 현장에 배치하여 수요자에게 보다 구체 적으로 안내하는 것도 좋은 방법이 될 것이다.
앞서 기술한 바와 같이 1980년대 후반 임대주 택 공급으로 시작된 우리나라의 주거복지 정책 은 그동안 국민임대주택, 보금자리주택 등 공급 물량 확대를 통해 저소득층 주거안정에 크게 기 여해왔으며, 최근에는 매입임대주택 등 다양한 유형의 임대주택을 공급하고 임대주택 이외의 소프트웨어적인 주거지원 정책을 시행함으로써 수요자의 다양한 요구를 충족시키기 위해 노력 하고 있다. 지난 수십 년간 경쟁과 효율성을 최우 선으로 생각해왔던 우리 사회의 가치는 삶의 질 개선과 복지 확충으로 변화하고 있으며, 미래의 주택정책은 그 어느 때보다 주거복지를 중요한 어젠다로 삼을 것이다. 복지는 개개인이 사회의 구성원으로 당당한 역할을 할 수 있도록 기회를 제공해주는 것이다. 주거복지 지원과 재원문제 를 균형 있게 고려하는 한편, 주거복지가 수혜자 의 자활, 삶의 의지를 고취시켜 안정된 주거를 바 탕으로 보다 적극적인 삶을 살 수 있도록 정책을 보다 세밀하게 조율해나갈 것이다.
2
특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
주거취약가구의 주거복지를 위한 정책방향 1)
손경환 | 국토연구원 선임연구위원
머리말
주택정책의 목표는 모든 국민들이 적정한 수준의 안정된 주거생활을 누리는 데 있다. 지난 수십 년 동안 정책당국은 주거안정을 위하여 다양한 노력을 기울여왔 으며, 여러 측면에서 많은 성과를 얻고 있다. 주택재고의 증가로 만성적인 주택부 족상황이 해결되었으며, 가구당 주거면적을 비롯한 주거수준은 크게 향상되었다.
주택보급률은 1990년 72.4%에서 2010년 101.9%(신주택보급률)로 높아졌으며, 가구당 주거면적은 51.0m2에서 68.7m2로 개선되는 추세를 보이고 있다. 또한 자 가점유율도 49.9%에서 54.2%로 향상되었다.
그렇지만 주택가격이나 전세값의 지속적인 상승으로 인한 과중한 주거비부담 같은 문제는 여전히 남아 있고, 이는 저소득가구는 물론 새로 사회에 진출하는 젊 은 연령층의 주거안정을 비롯한 생활을 어렵게 만들고 있는 실정이다. 특히 저소 득가구를 비롯한 취약계층의 주거상태는 적절한 지원의 부족과 과중한 주거비 부 담으로 인해 불안한 상황에 놓여있으며 상당수의 취약계층은 주택정책의 혜택을 충분히 누리지 못하고 있다. 이와 함께 빠르게 늘어나는 노인가구의 주거문제도 시급히 해결해야 할 과제로 남아 있다.
많은 정책적인 결실에도 불구하고 모든 국민들의 주거복지 실현이라는 차원에
1) 이 글의 내용 중 주택정책의 새로운 접근에 관한 부분의 일부는 주거복지포럼에서 발표한 “생애주기·소득계층 에 따른 주거복지 방향”(손경환. 2013. 4. 26)을 보완·정리한 내용임.
서 볼 때 정책성과가 아직까지 불충분하다는 사 실은 주택정책에 대한 인식의 전환과 새로운 접 근이 요구되는 시점이라는 의미를 보여준다. 주 택정책을 본격적으로 추진하면서 지난 수십 년 동안 정책의 중심은 주택공급의 확대 및 시장안 정에 치중하여 있었지만, 공급확대와 시장안정 으로는 해결하기 어려운 많은 과제를 해결하기 위해서는 주택정책에서도 시대적 요구에 맞는 패러다임이 마련되어야 할 것이다.
소득 및 연령에 따른 주거상태
향후 주택정책의 바탕에는 소득과 같은 주거비 부담능력 및 생애주기에 따른 주거수요를 함께 고려하는 정책패러다임이 중요한 위상을 차지 할 것이다. 보편적인 주거복지의 실현은 가구의 생애주기에 따른 안정을 유지하면서 주거수준 이 점차 향상되는 상황을 달성하는 데 달려 있 다. 따라서 소득계층별 또는 연령별 주거상태를
살펴보고, 이를 바탕으로 주거복지를 평가할 필 요가 있다.
이를 위하여 차가가구의 주거비부담(Rent Income Ratio: RIR) 및 가구당 주거면적을 소 득과 연령에 따른 다이어그램으로 정리하면 <그 림 1>과 같이 나타났다. 여기서 색깔이 짙을수록 주거상태는 양호하고 색깔이 옅을수록 주거상 태가 열악하다는 의미를 가지며, 소득이 낮거나 젊은 연령층의 주거상태는 상대적으로 낮은 것 으로 평가된다. 이는 사회생활을 시작하는 젊은 연령층의 주거불안 현상이 상대적으로 심하다는 것을 보여준다. 또한 가구주 연령이 높은 계층 역 시 저소득가구는 주거가 불안한 상태에 놓여 있 는 것으로 나타났다.
생애주기라는 측면에서 볼 때 가구주의 연령 이 높아지면서 주거상태도 점차 개선되는 것이 바람직하다. 그러나 저소득층은 생애주기에 걸 쳐 계속 열악한 주거상태와 높은 주거비를 부담 하는 상황이며, 이는 많은 저소득가구가 생애주
<그림 1> 차가가구의 주거비부담 및 가구당 주거면적 수준
주거비부담(RIR) 가구당 주거면적
주: 국토해양부. 2012 주거실태조사. 2013을 이용하여 작성하였으며, 손경환. 2013. 한국의 사회지표, 생애주기에 따른 주거복지 실태. 통계청 (출간예정)에 인용하였다.
소득 9~10분위 8분위 7분위 6분위 5분위 4분위 3분위 2분위 1분위
소득 9~10분위 8분위 7분위 6분위 5분위 4분위 3분위 2분위 1분위
연령 연령
30세 미만 30~
34세 35~
39세 40~
44세 45~
49세 50~
54세 55~
59세 60~
64세 65~
69세 70~
74세 75세
이상 30세
미만 30~
34세 35~
39세 40~
44세 45~
49세 50~
54세 55~
59세 60~
64세 65~
69세 70~
74세 75세 이상 주거비부담(PIR) 10% 이상 8~10% 6~8% 4~6% 4% 이하 표준 주거면적 0.5 미만 0.5~0.74 0.75~0.99 1.00~1.24 1.25 이상
2
기별로 적정한 주거상태를 유지하지 못하고 있다는 해석을 가져온다. 이는 향후 주택정책에서 중요하게 다루어야 할 부분이라고 할 수 있다.
주택정책의 새로운 접근
새 정부가 추진하는 정책의 바탕에는 보편적 복지라는 철학이 깔려 있다. 향후 주 택정책 역시 정책의 혜택이 모든 국민에게 골고루 돌아가는 것과 함께 주거상태 가 취약한 사람들의 주거복지 실현을 강화하는 방향으로 나아가고 있다.
이러한 시대적 상황에 부응하기 위해서는 중산층이나 중하위계층을 주요 대상 으로 하는 그동안의 정책기조에서 벗어나 주거복지에서 상대적으로 소외되어 있 는 사람들의 주거문제에 집중하는 대책이 요구된다. 전반적인 주거수준이 향상되 어도 저소득가구의 주거상태가 열악하고 계층 간의 주거격차가 여전히 남아 있 다면 보편적 주거복지의 관점에서는 절반의 성공에 그칠 우려가 있다. 이와 함께 주거복지의 실현은 사회생활을 시작하는 시점부터 은퇴 이후의 노후까지 안정된 주거생활을 지속적으로 유지해야 한다는 점에서 생애주기에 따른 주거복지의 실 현이 요구된다. 그리고 정책의 성과가 골고루 퍼지면서 지속적으로 확산되는 선 순환적인 정책운용시스템도 확립되어야 할 것이다.
이는 향후 주택정책의 수립에서 반드시 고려되어야 하는 바람직한 몇 가지 주 요한 방향을 제시해준다.
첫째, 전반적인 주거복지의 향상뿐 아니라 소득이나 연령계층에 따른 격차의 해소가 중요하다. 이를 실현하기 위해서는 평균과 같은 단편적인 지표를 기준으 로 목표를 세우고 성과를 판단하는 접근방식에서 벗어나야 한다. 평균이란 간단 하면서 대표성을 가지지만 모든 상황을 보여주지는 못한다. 따라서 주택정책의 목표 설정이나 평가에 있어서 평균이 아니라 격차 또는 분포 등을 살펴보는 것이 중요하다. 예를 들면 가구당 주거면적의 평균값이 향상되어도 취약계층의 주거 면적은 별로 개선되지 않았거나 계층 간의 불평등이 심해졌다면 성공적인 정책 이라고 보기는 어렵다.
둘째, 생애주기에 걸친 안정된 주거복지를 뒷받침하면서 일생을 살아가는 데 필요한 주거소요를 충족시킬 수 있는 시스템이 확보되어야 한다. 특히 자력으로 주거안정을 실현하기 어려운 젊은 연령층 및 노인가구의 주거지원을 추진하는 대 책이 필요하다. 한 개인이 사회에 진출하고 가정을 이루고 자녀를 키우고 노후를 지내는 동안 상황에 걸맞은 주거안정과 향상을 뒷받침하는 대책이 중요하다. 소
특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
득차원에서 주로 접근하던 주택정책이 정적이라 면 생애주기라는 측면의 주택정책은 동적인 관 심이라고 할 수 있을 것이다. 최근 주택정책에서 생애주기를 감안하는 몇 가지 대책을 강화하면 서 생애최초 주택구입가구 지원, 신혼부부 주거 안정대책, 고령자주택공급과 주택연금 같은 노 인가구 지원이 시행되고 있다. 그렇지만 이들 정 책 역시 생애주기라는 큰 흐름보다는 우선적으 로 지원할 대상그룹을 선정하고, 이를 지원하는 방식이라는 점에서 단편적이고 불충분하다.
셋째, 그동안의 주택정책은 정책의 성과를 충 분히 얻기 어려운 제약을 가진 단절형·편중형 의 성격을 많이 가졌다고 할 수 있다. 보편적 주 거복지의 실현이라는 새로운 시대적 흐름에 적 극 대응하기 위해서는 주택정책의 기조를 연속 형·확산형으로 전환하는 전략이 필수적이다.
단절형이란 주로 저소득가구의 주거복지가 가 구형성 초반기의 수준에 고착되어 주거향상이 제대로 이루어지지 않는 양상을 의미하며, 편중 형은 공공주택정책의 혜택을 직접적인 대상가 구가 거의 독식하면서 주변으로 확산되기 어려 운 성향을 가진다. 따라서 단절형·편중형의 주 택정책으로는 정책성과가 반감될 수밖에 없다.
이러한 문제의 해결을 위해서는 연속형·확산 형의 성격이 강한 정책이 요구된다. 연속형 주택 정책이란 생애주기에 따라 지속적인 주거수준의 향상을 유도할 수 있는 정책을 의미하며, 확산형 은 정책의 혜택이 직접적인 수혜자뿐 아니라 주 변그룹으로 점차 확산될 수 있는 정책을 말한다.
이러한 대책으로는 가구 상황에 맞춘 탄력적인 주택대출제도 도입, 공공주택의 적재적소 공급, 주택거래 활성화 등을 검토할 수 있을 것이다.
맺음말
보편적 주거복지의 실현을 위해서는 주택정책에 대한 인식 전환과 새로운 접근이 요구된다. 주거 복지의 향상과 주거격차 해소를 함께 고려하는 정책방안을 수립하고, 생애주기 동안 주거안정 을 도모할 수 있는 체계를 마련하는 한편, 연속 형·확산형 정책을 개발하여 정책의 성과가 선 순환되도록 하는 것이 중요하다. 향후 주택정책 은 정책의 성과가 함께 가고 길게 가면서 스스로 발전해 나가는 시스템을 구축하는 방향으로 나 아가야 할 것이다.
3
특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
마을만들기 시대와 주거복지
‘인간다운 삶을 영위할 수 있는 가장 기본적인 조건인 주거부문에 대하여 개인이나 가족이 사람답게 살 수 있는 환경을 제공하는 것(최병숙. 2003)’이 주거복지라면 이 는 최근 논의되고 있는 마을 단위의 근린재생과도 그 맥을 같이 하는 것이다. 부동 산시장 퇴조로 황금알을 낳는 거위로 인식되었던 재개발 사업이 주춤하면서 동네 한 모퉁이에서 조용히 일어나고 있던 마을만들기의 불씨가 본격적으로 올라오기 시작하였다. 2012년 「도시 및 주거환경정비법」이 개정되면서 휴먼타운 사업, 살고 싶은 마을만들기 사업 등으로 추진되었던 시범사업은 주거환경관리 사업으로 모 양새를 갖추었다. 또한 소규모 정비사업 추진을 위해 가로주택정비 사업이 도입되 었고 맞벽건축 활성화와 대지 내 공지 등의 건축규제 완화를 전제로 하는 건축협정 제도가 건축법에 도입되면서 필지 단위의 점진적인 정비사업이 가능하게 되었다.
그러나 새롭게 도입된 정비수법은 주거선택권이 보장된 주민들이 선택적으 로 수용할 수 있는 제도라는 점에서 주거복지가 필요한 저소득층이나 사회취약 계층을 위한 주거환경 개선효과를 기대하기는 어렵다. 반면 4월에 입법예고된
「도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 「도시재생지원법」)」은 도시재생 유형의 하나로 근린재생을 도입하면서 마을 단위의 생활재생과 사회·경제적 재 생이 연계된 종합적 시각의 재생을 표방하고 있다. 특히 장소 단위의 재생, 지자 체가 주도하고 정부가 지원하는 상향식 재생, 마을 단위의 자생적인 사업추진과
근린재생을 통한 주거복지 정책
서수정 | 건축도시공간연구소 연구위원
지속성을 원칙으로 하고 있어 장소와 사람을 함 께 고려한다는 점에서 기대하는 바가 크다. 이 에 이 글에서는 「도시재생지원법」에서 추구하 고자 하는 장소 단위의 도시재생에서 저소득 주 민의 삶의 질 개선을 위한 주거복지 정책이 어떻 게 결합되어야 하는가에 대한 방안과 과제를 제 안하고자 한다.
근린재생의 대상, 노후 주거지에 거주하는 사람들은 누구인가
2010년 인구주택총조사 결과, 전국적으로 60%에 달하는 가구가 아파트에 거주하고 있지만 소득수 준이 낮고 고령가구일수록 노후 저층주거지1)에 거주하는 비율이 높은 것으로 나타났다. 전국적으
로 약 40% 미만의 비율로 남아 있는 저층주택은 대부분 1985년 이전에 건축된 노후 주택으로2) 도 시쇠퇴가 진행되고 있는 지역일수록 그 비율 또 한 높다. 특히 노후 주거지는 의료, 복지, 교육, 대 중교통 등 전반적인 생활서비스 수준이 낮고 상 하수도가 설치되지 않은 주택도 여전히 남아있 을 뿐 아니라 노후 주택의 83.7%가 화재경보기 도 없어 방재에 취약한 것으로 드러났다.3) 결국 주거환경과 주택성능 수준이 주택가격에 반영 되어 노후 단독주택 재고비율이 높은 지자체(동 단위)일수록 기초생활보장대상자나 최저주거수 준미달가구 거주비율이 높은 것으로 나타났다.
이러한 노후 주거지는 방 한 칸은 세를 주고 생계를 유지하는 저소득 가구주들도 많다. 주택 을 매개로 지역 내에서 자생적 경제활동 구조를
1) 여기서 단독주택지는 건축법 용도분류상 단독주택, 다가구, 다세대 주택, 5층 이하의 연립주택을 의미한다.
2) 전국 동 단위 저층주거지의 43%에 해당하는 99만 동의 주택이 1985년 이전에 건축된 노후 주택이며 대부분 소형주택, 1~2층의 단층주택 비 율이 높은 것으로 조사되었다. 특히 도시재생사업단에서 조사한 전국 84개 쇠퇴도시는 대부분 저층주거지 비율이 높고 노후 주택 60% 이상 저층주거지 재고비율을 갖는 도시는 20개로 전체의 23.8%를 차지하는 것으로 조사되었다(서수정 외. 2011. p17).
3) 2010년 인구주택총조사 결과, 노후 저층주택이 밀집해 있는 지역의 거주자들이 공공기관, 의료기관, 문화시설 접근성에 대한 만족도가 아파 트단지 거주자들에 비해 낮은 것으로 나타났다(서수정 외. 2011. pp24-29).
<그림 1> 저층주거지 재고비율과 사회경제적 계층특성 상관분석
천 명당 기초생활수급자수 최저주거수준 미달가구 비율
출처: 서수정 외. 2011. p35.
천 명당 기초생활수급자수(명) (2007) 최저주거미달가구 비율(2005)
120
100
80
60
40
20
0
0.40
1.30
1.20
1.10
0.00
0.000 0.200 0.400 0.500 0.600 1.000 0.000 0.200 0.400 0.500 0.600 1.000
저층주거지 재고비율(2010) 저층주거지 재고비율(2010)
3
유지하고 있는 노후 주거지의 재생을 위해서는 마을만들기 운동으로 발전한 주 거환경 개선과 함께 보다 본질적 의미의 주거권을 보장해줄 수 있는 주거복지 정 책이 병행되어야 한다.
노후 주거지 근린재생과 주거복지 사업의 현주소
지금까지 주거복지 지원정책은 「주택법」의 취지에 따라 최저주거기준 보장이라 는 측면에서 임대주택을 공급하거나 임대주택에 입주하지 못하는 가구를 위해서 는 소득수준에 따라 주택바우처를 지원하고 있다. 그 일환으로 2010년부터 2012 년까지 국토교통부에서는 저소득 자가가구를 위해 가구당 600만 원을 지원하는 주택 개·보수 사업을 추진하였고, 보건복지부에서는 사회취약계층을 위한 주택 개·보수 사업을, 산업통상자원부에서는 저소득층 주거의 에너지 성능개선사업 등을 추진하였으며, 민간기업에서도 사회공헌 활동의 일환으로 저소득층을 위한 집수리 사업 등을 지원하고 있다. 주택과 관련한 복지사업은 서울형 집수리 사업 과 성동구의 해피하숙집 사업과 같이 저소득층 일자리 창출사업과 연계된 창의 적인 복지사업으로 발전하기도 하였다. 개별 가구에 지원되는 비용은 적지만 전 체 사업규모와 재원규모는 지속적으로 증가해 2011년만 해도 관련 사업 규모가 18조 1,499억 원에 달하였다.
그러나 이러한 집수리 관련 주거복지 사업은 사업추진 과정에서 부처 간 사업 의 중복성을 피하기 위하여 지원목적에 따라 지원대상과 항목이 제한되어 있어 주택성능 개선효과는 미흡한 것이 현실이다. 일례로 에너지 효율사업의 경우 에 너지재단은 창호개선 비용만 지원해주고 한국전력공사는 전열기 교체만을, 에너 지관리공단은 보일러 교체만을 지원하도록 정해져 있다. 각 목적에 따른 지원대 상과 방법이 구분되어 있는 것은 큰 문제가 아니지만 지원시기가 달라 같은 집 을 대상으로 지원하더라도 공사가 개별적으로 이루어져 비용적인 측면이나 공 정관리 차원에서 합리적인 집수리가 이루어지지 못하고 있는 상황이다.4) 여기에 는 각 부처별로 지원대상과 사업성격에 대한 종합적인 DB자료 구축이 미흡하고 서비스 전달체계가 일원화되어 있지 않은 칸막이식 행정체계에 그 원인이 있다.
또한 집수리 사업은 기술수준이 낮은 집수리 자활기업이나 자원봉사자에 의
특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
4) 에너지재단의 창호개선 사업과 보건복지부의 집수리 사업이 같이 이루어진다면 창호 교체 이후 벽지, 장판 등 이 교체되어 효과적인 사업이 이루어지지만 창호개선 사업이 나중에 이루어지면 공사 중에 벽지를 뜯고 다시 시 공해야 하는 이중 작업이 진행된다(2011년 9~10월 실시한 주거복지 관련사업 추진 담당자들 집중 면담 결과).
존하여 공사가 진행되는 경우가 많아 마감성능 을 보장하기 어렵다. 게다가 노후 주거지에 지 원대상 가구들이 집중되다보니 지원을 받은 주 택이 집수리 사업 이후 재개발 사업 등으로 철 거되는 경우도 종종 발생하며,5) 수혜대상 가구 들은 여전히 지원대상 가구로 남을 수밖에 없 는 실정이다.
한편 소득수준을 기준으로 수혜대상을 정하 고 있어 주택노후 상황에 따라 개선이 필요한 가 구인데도 주거복지의 사각지대에서 외면당하고 있는 가구도 많다.
노후 주거지에 사회적 취약계층 집수리 사업 이 집중되는 이유는 이들이 입주할 수 있는 장기 임대주택 재고가 부족하기도 하며, 주택을 소유
하고 있다는 이유만으로 자산가치가 낮고 주택 상태가 나쁘다고 하더라도 임대주택에 입주할 수 있는 자격이 주어지지 않기 때문이다. 이러한 지역에 거주하는 임대주택 수요자를 위해 2004 년부터 전국적으로 다가구 매입임대사업을 시작 하여 6만 4,617호의 임대주택을 공급하였지만 쇠퇴한 지역, 취약계층 거주지역을 중심으로 우 선 공급하기보다는 다가구 밀집주택지에서 매입 이 가능한 주택을 우선으로 확보하다보니 매입 임대가 필요한 지역에 우선적으로 공급하지 못 한다는 한계가 있다.
이에 2010년도에는 국가건축정책위원회가 발의하여 노후 주거지의 집수리뿐만 아니라 노 후 자가 거주자를 위한 주택 개·보수 사업을 지
5) 주거복지사업을 지원하고 있는 자활후견기관, 한국주거복지협회, 나눔과 미래 등 사업담당자들의 면담결과 지원대상은 보건복지부의 기준 에 따라 기초생활수급자 대상으로 한정하고 있으나 주거상태와 지원대상의 계층 특성을 종합적으로 판단할 수 있는 기준이 없어 형식적으로 사업이 추진되는 경우가 많다(2011년 9~10월 실시한 주거복지 관련사업 추진 담당자들 집중 면담 결과).
<그림 2> 부처별 요소중심으로 분산된 주거복지 지원사업
출처: 서수정 외. 2011. p91.
행정안전부 슬레이트지붕 개선/150만 원
보건복지부 고령자 배려 시설 개보수
소방방재청 화재경보기
온열환경 (에너지절감대책등급) 국토해양부
방수·단열/550만 원
에너지관리재단 창호·보일러 교체 50~100만 원
소화경감 (소화대책등급) 보건복지부
벽지·도배/20만 원 유지관리 갱신고려
(유지관리대책등급) 지자체 마을만들기
방범/가로환경 정비
3
원하고, 근린 단위에서 사회적 취약계층이나 저소득층을 위한 주거복지 사업을 알선, 연계해주는 해피하우스 시범사업을 추진하였다. 그러나 단독주택 개·보수 를 비롯한 주거복지 사업을 지속적으로 지원할 수 있는 법적 근거가 미흡하였고, 지원예산 부족, 지역에 기반한 주택 개·보수 관련 산업 쇠퇴 등의 이유로 시범사 업은 지속되지 못하였다.노후 주거지에서 주거복지 사업을 연계하려는 시도는 마을만들기 사업이 결국 개별 주택의 성능개선을 담보하지 못하면 주거환경 개선효과가 낮아 살기 좋은 주거지 만들기라는 목표를 달성하기 어렵다는 반성에 따른 것이다.
노후 주거지에 거주하는 저소득층의 주거문제는 최저주거기준에 미달하는 주 택에 거주할 뿐 아니라 주거지 자체가 장소적으로 사회적, 경제적, 문화적으로 쇠 퇴한 지역이라는 점 때문에 문화, 교육, 의료 등 주거관련 복지를 향유할 수 있는 기회 또한 부족하다는 데 있다. 여러 부처에서 지원하는 주거복지 수혜대상자가 중복되는 데다, 해마다 지원대상자가 바뀌지 않는 것을 보면 이들이 쉽게 취약계 층에서 벗어나기 어렵다는 것을 의미한다. 주거복지 차원에서 수혜대상자가 현재 상황에서 벗어날 수 있도록 도와주기 위해서는 그들 스스로 자활능력을 갖출 수 있도록 사회경제적 여건을 개선해주는 것을 우선해야 하며, 국민이라면 당연히
특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
<그림 3> 정비대상구역 내에 집중되어 있는 집수리 관련 지원현황(서울시 S구, 2009~2011년)
출처: 서수정 외. 2011. p92.
서울형 집수리 에너지 효율개선 주거현물급여 집수리 재정비촉진지구 주거정비지구
누려야 할 종합적인 사회·문화·복지 서비스망 에서 소외되지 않고 다양한 시설과 프로그램을 향유할 수 있는 기회를 제공하는 것이 필요하다.
이것이 저소득층과 사회취약계층의 주거복지를 실현할 수 있는 전제조건이며 종합적인 시각의 근린재생사업을 추진해야 하는 이유다.
노후 주거지와 주거복지의 통합적 재생을 위한 과제
주거복지 프로그램이 저소득층이나 사회취약계 층의 주거권을 보장하고, 삶의 질을 개선해줄 수 있는 안전망이라면 복지수혜 대상자들이 스스 로 자립할 수 있도록 도와주고 사회취약계층을 위한 다양한 프로그램이 근린 안에서 자생적으 로 돌아갈 수 있는 구조를 만들어가는 과정이 근 린재생이라고 할 수 있다. 즉, 근린재생 측면에 서 주거복지가 결합하는 과정은 쇠퇴한 주거지 의 부정적 순환구조를 긍정적 순환구조로 전환 하기 위한 장소기반의 다양한 프로젝트와 프로 그램을 조합해가는 절차로 볼 수 있다.
장소를 중심으로 지속성 있는 근린재생을 실 현하기 위해서는 다음과 같은 원칙이 전제되어 야 한다. 우선 지역주민이 주도하고 공공이 지원
하는 형태로 추진되어야 한다. 지역의 문제는 지 역사회가 가장 잘 알고 있으며, 주민 스스로 주 거환경을 개선해야 한다는 의식을 공유하고 더 불어 살아가는 마을만들기에 주민 스스로 주체 로 나서야 주거복지 정책이 촉매제로서 그 효과 를 다할 수 있을 것이다.
부산 반송마을에서는 주민들의 모금활동과 재능기부로 도서관을 건립하였고, 부산 물만골 에서는 협동조합 형태로 주민들이 토지를 공동 구매하고, 지역일자리를 만들어가면서 사회적 취약계층과 저소득층이 다른 곳으로 쫓겨나지 않도록 주민들 스스로 주거안전망을 확보하고 있다. 장수마을에서는 마을기업인 동네목수가 빈집을 수리해서 저렴한 가격에 임대주택을 알 선해주고, 집수리 사업에 지역주민들을 고용하 여 일자리 창출에도 기여하고 있다. 작지만 실천 적인 사업들이 주민들 안에서 만들어지고 이를 매개로 또 다른 사업들이 발굴되면서 주민들 스 스로 두레방식의 주거복지를 실현하고 있는 것 이다. 주거복지 정책은 이러한 현장에서의 실천 적 선례를 발전시켜가야 할 것이다.
두 번째로 다양한 이해관계자들 간의 참여와 연계에 의한 거버넌스형 재생기반을 마련하는 것이다. 주거복지 지원프로그램만 하더라도 여
<그림 4> 장수마을 동네목수의 빈집 활용방안
출처: 서수정 외. 2011. p131.
빈집활용
장수마을 (중심주체) 토지소유자
(집주인)
주택개보수 임대료
빈집 활용권 주택 저가임대
세입자
3
러 부처에서 사업을 추진하였으며, 민간기업에서도 사회공헌 활동의 일환으로 다 양한 사업을 지원하고, 비영리 민간단체에서도 사회적 취약계층 돌봄서비스를 비 롯하여 홈리스 주거프로그램 운영 등 주거와 관련된 여러 사회복지 프로그램을 운영하고 있다. 개개의 프로그램이 칸막이식 행정과 재정운영 방식에서 탈피하여 장소 단위에서 관련 사업들이 서로 부족한 부분을 보완할 수 있다면 집결된 시너 지 효과를 통하여 보다 많은 사람들이 주거복지 혜택을 공유할 수 있을 것이다.
이를 위해서는 지역에 기반을 둔 비영리 민간단체와 주민조직의 적극적인 참 여가 필요하다. 성미산 공동체에서 운영하는 학교, 동네부엌, 보육기관 운영, 청 소년 지원프로그램 등은 성미산 지킴이라는 지역공동체 모임에서부터 출발한 것 이다. 대구 삼덕동의 담장허물기 사업에서 시작한 마을만들기는 대구 YMCA가 시작한 것이다.
이러한 지역조직의 역량이 근린재생에서 발휘될 수 있도록 공공은 이들이 지 역의 문제를 스스로 해결해나가며, 창조적인 프로그램을 발굴할 수 있도록 흩어 진 예산을 장소 단위에서 통합·조정할 수 있는 권한을 지역공동체에 부여하는 것이 필요하다. 또한 이들이 공공을 위해 공적 예산을 합리적으로 운용할 수 있 도록 유도하고 전문성이 부족한 지역에는 전문가를, 기술지원이 필요한 지역에 는 기술자를 알선해주는 등 소통과 협치를 원칙으로 사업을 추진할 수 있도록 지 원하는 것이 바람직하다.
셋째로 점진적이고 지속적인 관심으로 사업을 추진할 수 있도록 사람과 조직 적 실행기반을 마련하는 것이다. 주거환경 개선이나 거주자들의 사회·경제적 제 반 여건은 일시에 개선되기는 어렵다. 따라서 장소 단위의 통합적인 재생을 위해 서는 근린 단위부터 필지, 주택 노후도와 개보수 실태에 대한 진단, 그곳에 사는 지역주민들의 사회·경제적 여건, 생활기반시설 여건, 인적자원 등 사회자본 등 에 대한 세밀한 조사와 현황 파악을 통해 다양한 실행수단을 선택하고 조합하는
특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
<그림 5> 장수마을 빈집활용 집수리 현장 1호
사진제공: 박학룡(동네목수 대표).
과정을 전담할 수 있는 조직적 기반이 구축되어 야 한다. 이를 전제로 근린 단위의 공동체 활동, 인적 네트워크 활동 및 자원, 생태환경, 인문·사 회학적 환경 등 무형의 자산을 활용하여 근린의 활력을 도모할 수 있는 프로그램을 발굴하고 실 천할 수 있는 전담 활동가가 필요하다. 우리에게 잘 알려져 있는 대구 삼덕동, 장수마을, 부산 물 만골, 성미산마을 등이 오랫동안 마을만들기를 지속할 수 있었던 이면에는 그 지역에 살면서 주 민들과 함께 지역문제를 고민하며 골목길을 고 치고 수급대상자를 찾아 주택바우처를 알선하는 등 동네일꾼임을 자처하는 역량 있는 활동가와 지역 리더가 있었기 때문이다.
이제 그들은 공공예산과 지원이 없어도 지역 의 자생 역량으로 장기적인 사업을 그려가는 미 래를 꿈꾸고 있다. 마을기업을 만들고 거기서 기 술자를 키워내며, 지역에서 창업활동을 할 수 있 도록 카페를 만들고, 빈집을 찾아서 개조하고, 저 소득 주민을 세입자로 연계해주는 일까지 다양 한 스펙트럼의 일을 꾸려가고 있다. 주거복지 정 책은 이러한 지역일꾼이 좀 더 체계적으로 일을 할 수 있도록 정보를 공개하고 집수리 매뉴얼을 개발해서 공급하며, 초기 자금을 지원하는 등의 간접적인 처방전을 마련해주는 기반을 마련하는 것이어야 한다.
근린재생에서 주거복지 실현을 위한 정책과제
지역중심의 근린재생을 통한 주거복지 실현을 위해서 정부는 단순한 현물급여 방식의 주거복 지 정책에서 벗어나 공공재적 성격으로서 주택 을 관리해야 한다는 ‘사용과 자원순환’의 개념에
서 주거복지 정책을 전환하는 것이 필요하다. 일 회성 도배, 장판 교체와 도색, 보일러 교체 등 경 미한 집수리도 저소득 주민에게는 시급히 필요 한 사업이지만 주택성능을 향상시킬 수 있는 방 수공사, 에너지효율을 높이기 위한 단열공사 등 을 통해 주택의 수명연장과 보수시기를 연장할 수 있는 보다 근본적인 처방이 필요하다. 다수를 대상으로 수혜 차원에서 예산을 배분하는 방식 에서 벗어나 저소득층의 주거안정이라는 목표를
‘주택재고 관리’와 결합하여 집중과 선택에 의한 장기적인 전략을 갖고 점진적으로 주거복지 정 책을 실현해가는 숨고르기가 필요한 시점이며, 이를 위해서는 다음과 같은 몇 가지 선행과제가 추진되어야 한다.
우선 주거복지를 고려하여 근린재생 차원에 서 빈집과 노후 공공건축물 등 유휴 자원을 찾 아내, 이들을 개조하여 임대주택이나 지역 주민 이 주택을 개·보수할 때 임시주택으로 활용하 는 근린단위 임대주택 공급정책이 선결되어야 한다. 둘째로 저소득 자가 소유주나 세입자들을 위한 집수리 사업의 체계화 작업이다. 이를 위해 서는 지역 단위의 주택상태 전수조사가 필요하 다. 노후 주택 거주자와 주거수준, 주택 노후도 및 에너지 소비실태, 개·보수 필요성 등을 조사 해서 주택이력을 구축하고 이력에 따른 주택등 급을 구분해야 하며, 거주자의 사회·경제적 특 성에 따라 선택적으로 적용할 수 있는 다양한 수 단의 주거복지 정책이 마련되어야 한다. 이를 위 해 주택이력 관리와 거주자의 자금부담 능력 등 을 연계하는 근린 단위의 주거복지 통합지원체 계가 마련되어야 한다. 이는 주택관련 복지예산 의 중복지원을 방지할 수 있으며 선택과 집중에
