미국 농업분야의 온실가스 감축수단과 정책
이 현 정*1)
1. 미국의 농업부문 온실가스 배출 현황 및 감축 수단
1.1.
미국 농업부문 전체 인벤토리 온실가스 배출 현황
1)미국의 농업 부문은 미국 내 전체 탄소 중 약 10%를 배출하는 반면 산림 부문은 매년 이산화탄소 배출량의 약 15%를 흡수하는 것으로 나타났다. 이에 미국의 농업과 산림 부문은 2050년까지 이산화탄소를 10~20% 추가 격리하고 배출을 감소시키고자 하는 ‘2050년 이산 화탄소 순 배출제로’ 목표에 기여할 수 있는 기후 완화 및 적응을 위한 핵심 분야 중 하나로 간주되고 있다. (Climate Project 21, 2020).
미 환경보호청(United States Environmental Protection Agency, EPA)에서는 매년 미국 온실가스 배출 및 흡수원 목록 보고서(Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks)를 발간하고 있다. 미 농무부(United States Department of Agriculture, USDA)에서는 농업 및 임업 부문 온실가스 인벤토리(The U.S. Agriculture and Forestry Greenhouse Gas
Inventory)보고서 발간을 통해 매년 4월 미 환경보호청이 유엔 기후 변화 협약에 제출하는
미국 농업 및 임업 부문 온실가스 배출 및 흡수원 인벤토리에 대한 데이터 제공 및 분석을 지원하고 있다. 이 보고서는 농업 부문에 대한 미국 온실가스 배출량을 추정하고, 배출량 추정치의 불확실성을 정량화하고, 미국 온실가스 배출량을 완화하기 위한 농업 부문의 잠재 력을 추정하는 역할을 한다.
* University of California, Davis 박사과정 (hjhlee@ucdavis.edu).
1) 본 장은 미 환경 보호청(US Environmental Protection Agency, EPA)에서 2022년 4월에 발간한 미국 온실가스 인벤토리 보고서(Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks 1990-2020)를 참고하여 작성되었음. 부문별 온실가 스 배출량에 대한 산정 방법이 다르므로 구체적인 산정 방법은 본 보고서의 5장(Agriculture)을 참고하여 확인할 수 있음.
미국 농업 부문의 활동은 다양한 과정을 통해 온실가스 배출에 직접적으로 기여하고 있는 것으로 나타났다. 미 환경보호청(EPA)에서 지난 2022년 4월에 발간한 가장 최신의 미국 온실가스 인벤토리 보고서(Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks 1990-2020)에 의하면 지난 1990년부터 2020년까지 미국 농업 부문의 온실가스는 작물 생산을 통한 배출이 가장 높은 비중을 차지하였으며, 가축 생산에 의한 배출이 그 뒤를 이은 것으로 나타났다. 구체적으로 2020년 기준 농업 분야에서 가장 많은 온실가스 배출량 을 발생시킨 배출원은 농업 토양 관리(Agricultural Soil Management), 가축 장내 발효 (Enteric Fermentation), 분뇨 관리(Manure Management) 순으로 나타났다(그림 1, 그림 2).
<그림 1> 2020년 농업부문 온실가스 주요 배출원
자료: EPA(2022), p.5-1.
2020년 미국 농업 부문의 온실가스 배출량은 총 594.77 MMT CO2 Eq. (전체 미국 온실가 스 배출량의 9.9%)2)으로 나타났다. 구체적으로 미국 내에서 생산되는 가축 중에서는 육우와 젖소가 가장 큰 메탄(CH4) 배출원으로 파악되었다. 이때, 가축의 장내 발효 및 퇴비 관리에 의해 발생하는 메탄 발생량은 약 26.9% (인간 활동에 의한 메탄 발생량의 9.2%)를 차지하였 다. 한편, 쌀 생산 및 농업 잔사 소각(Field Burning of Agricultural Residues)으로 발생하는 메탄 발생량은 미미한 것으로 나타났다.
2) 2019년 미국 농업 부문의 온실가스 배출량은 총 628.6 MMT CO2 Eq.으로 전체 미국 온실가스 배출량의 9.6%를 차지하였음.
토양의 질소 이용률 증가를 위한 비료 사용 등의 농토 관리 활동은 아산화질소(N2O)의 74%를 발생시키는 가장 큰 배출원으로 파악되었다. 그러나 퇴비 관리 및 농업 잔사 소각 때문에 발생하는 아산화질소 배출량은 미미한 것으로 나타났다. 요소 시비 및 석회 처리는 각각 전체 인간 활동에 의한 탄소 배출량의 0.1%, 0.05% 정도만을 차지하는 것으로 파악되 었다.
<그림 2> 1990~2020년 미국 농업부문 온실가스 배출량
자료: EPA(2022), p.5-2.
1990년부터 2020년 동안 농업 활동을 통해 발생한 이산화탄소(CO2) 및 메탄(CH4) 배출량 은 각각 8.1%p, 16.9%p 증가하였으며, 아산화질소 (N2O) 배출량은 매년 증감을 반복하였으 나 총 1.8%p가 증가한 것으로 나타났다(그림 2, 표 1).
1990년부터 2020년 기간 동안 농기계 등의 농업 장비 사용과 같은 농업 활동을 통해 발생한 메탄(CH4) 및 아산화질소(N2O) 배출량은 2005년에 아산화질소의 배출량이 일시적으 로 증가했던 것을 제외하면 매년 비슷한 수준을 유지하고 있는 것으로 파악되었다(표 2).
<표 1> 미국 농업 부문 온실가스 발생량
단위: MMT CO2 Eq.
기체/배출원 1990 2005 2016 2017 2018 2019 2020
이산화탄소(CO2) 7.1 7.9 7.8 8.0 7.3 7.6 7.7
요소비료 2.4 3.5 4.7 4.9 5.0 5.1 5.3
석회 4.7 4.3 3.1 3.1 2.2 2.4 2.4
메탄(CH4) 214.7 235.5 244.7 247.8 251.1 250.3 250.9
가축 장내 발효 163.5 168.0 171.3 174.9 175.7 176.1 175.2
분뇨 관리 34.8 49.0 57.1 57.5 59.4 58.7 59.6
쌀 생산 16.0 18.0 15.8 14.9 15.6 15.1 15.7
농업 잔사 소각 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4
아산화질소(N2O) 330.1 330.3 349.4 347.5 358.4 364.0 336.1
농업 토양 관리 316.0 313.8 330.8 328.3 338.2 345.3 316.2
분뇨 관리 13.9 16.3 18.4 19.0 19.3 19.5 19.7
농업 잔사 소각 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2
합계 551.6 573.6 601.9 603.2 616.7 622.9 594.7
주: 반올림한 수치이므로 합계가 일치하지 않을 수도 있음.
자료: EPA(2022), p.5-3.
<표 2> 미국 농업 부문 온실가스 발생량(에너지)
단위: MMT CO2 Eq.
기체/배출원 1990 2005 2016 2017 2018 2019 2020
메탄(CH4)
농기계 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
아산화질소(N2O)
농기계 1.4 1.6 1.3 1.2 1.2 1.2 1.2
합계 1.5 1.8 1.4 1.3 1.3 1.3 1.3
주 1) 트랙터, 콤바인, 공공도로가 아닌 곳에서 사용된 트럭 등의 연료 소비가 이에 해당함.
2) 코로나19로 인해 2019년의 자료를 활용하여 2020년의 추정치를 보정하였음.
3) 농기계에 의한 이산화탄소(CO2) 배출량은 본 보고서에 제시되어 있지 않음.
자료: EPA(2022), p.3-30, 31.
2020년 토지이용, 토지이용의 변화 및 임업(Land Use, Land-Use Change, and Forestry, LULUCF) 부문에 의한 온실가스 배출량은 812.2 MMT CO2 Eq.으로 파악되었는데, 이는 2020년 총 온실가스 배출량의 약 13.6%를 상쇄한 것이다. 2020년 LULUCF 활동은 메탄 38.1, 질소 15.2 MMT CO2 Eq.를 발생시켰는데, 이는 총 온실가스 배출량의 0.9%를 차지하였 다. 2019년에 LULUCF의 전체 순 플럭스(Net flux)는 758.9 MMT CO2 Eq.의 온실가스를 제거한 것으로 분석되었다.
LULUCF 부문의 총 순 탄소 격리는 1990년과 2020년 사이에 약 9.0%p 감소한 것으 로 파악되었다. 이는 주로 산림의 순 탄소 축적 비율의 감소와 정주지로 전환된 토지(Land Converted to Settlements)의 배출량 증가로 인한 것이다. 구체적으로, 1990년부터 2020년 기간 동안 정주지가 정주지로 남아있는 경우(Settlements Remaining Settlements)는 증가하 였는데 이로 인해 탄소 순 축적이 발생하였다. 그러나 이 기간에 임지가 임지로 남아있는 경우(Forest Land Remaining Forest Land) 및 토지가 습지로 전환된 경우(Land Converted to Wetlands) 순 탄소 축적은 둔화된 것으로 파악되었다. 순 탄소 축적은 1990년부터 2020년 까지 임지로 전환된 토지(Land Converted to Forest Land), 경작지로 남아있는 경작지 (Cropland Remaining Cropland), 경작지로 전환된 토지(Land Converted to Cropland) 및 습지로 남아 있는 습지(Wetlands Remaining Wetlands)에서 일정하게 유지된 반면, 초원으 로 남아 있는 초원(Grassland Remaining Grassland)에서 변동한 것으로 나타났다.
<그림 3> 2020년 미국 토지이용, 토지이용 변화 및 임업에 의한 온실가스 주요 배출원 및 흡수원
주: 괄호 안의 수치는 순 격리를 의미함.
자료: EPA(2022), p.6-2.
<그림 4> 1990~2020년 미국 토지이용, 토지이용 변화 및 임업에 의한 온실가스 배출 및 제거량
자료: EPA(2022), p.6-3.
1.2.
미국 농업부문 주요 인벤토리별 온실가스 배출 현황
1.2.1. 장내 발효(Enteric Fermentation)2020년 장내 발효로 발생한 메탄양은 총 175.2 MMT CO2 Eq.이었으며, 이 중 육우의 메탄 배출량이 72%로 다른 가축에 비해 매우 높은 비중을 차지하였다. 젖소의 메탄 배출량은 그 뒤를 이어 25%로 나타났으며, 나머지는 말, 양, 돼지, 염소, 아메리카 들소, 노새 및 당나귀에서 발생한 것으로 파악되었다.
1990년부터 2020년까지 장내 발효로 인한 배출량은 7.2%p 증가하였다. 일반적으로 육우 배출량은 육우 사육두수의 변동과 소 사료의 소화율 증가에 영향을 받는다. 1990년부터 1995년까지 육우의 배출량은 증가했다가 1996년부터 2004년까지 감소하였다. 그러나 사육 두수가 증가 및 사료 소화율 감소로 2004년에서 2007년 사이의 배출량은 증가하였다. 육우 배출량은 사육두수가 다시 감소함에 따라 2007년에서 2014년까지 다시 감소했지만 2015년
에서 2019년까지는 사육 두수 증가에 의해 배출량 역시 증가하는 양상을 보였다. 2020년에 는 배출량과 사육두수가 소폭 감소한 것으로 분석되었다.
젖소의 배출량은 일반적으로 1990년에서 2004년 사이에 감소하는 경향을 보였고, 같은 기간 동안 전체 젖소 사육두수는 감소하였다. 육우와 마찬가지로 젖소 배출량은 인구 증가와 사료 소화율 감소로 인해 2004년부터 2007년까지 증가하였다. 젖소 배출량은 일반적으로 젖소 사육두수 변화에 따라 2007년 이후 계속해서 증가하는 추세를 보인다.
기타 동물의 경우 반추동물인 육우, 젖소에 비해서는 미미한 수준이나 돼지, 말 역시 2005년에 일시적으로 메탄 배출량이 증가하였으며 돼지의 경우 그 이후 지속적인 증가세를 보였으나, 말의 경우는 감소하는 양상을 보인다.
<표 3> 미국 내 가축의 장내 발효를 통해 발생한 메탄 발생량
단위: MMT CO2 Eq.
가축종류 1990 2005 2016 2017 2018 2019 2020
육우(Beef Cattle) 118.5 124.7 122.6 125.8 126.0 126.5 125.3
젖소(Dairy Cattle) 38.7 36.8 42.5 42.9 43.4 43.3 43.6
돼지(Swine) 2.0 2.3 2.6 2.7 2.8 2.9 2.9
말(Horses) 1.0 1.7 1.4 1.3 1.2 1.1 1.1
양(Sheep) 2.6 1.4 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2
염소(Goats) 0.6 0.7 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6
아메리카 들소(American Bison) 0.1 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 노새 및 당나귀(Mules and Asses) + 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
합계 163.5 168.0 171.3 174.9 175.7 176.1 175.2
주 1) 반올림한 수치이므로 합계가 일치하지 않을 수도 있음.
2) +는 0.05 MMT CO2 Eq. 를 초과하지 않는 것을 의미함.
자료: EPA(2022), p.5-5.
1.2.2. 분뇨 관리(Manure Management)
2020년 기준 분뇨 관리로 발생한 메탄 배출량 추정치는 59.6 MMT CO2 Eq.으로 파악되 었다. 이는 1990년의 34.8 MMT CO2 Eq.보다 약 71%p 증가한 수치이며, 동기간 배출량은 연간 평균 약 2%(0.8 MMT CO2 Eq.)씩 증가한 것이다. 이러한 증가는 대부분 돼지와 젖소 의 분뇨에 의한 것인데, 동 기간 두 가축의 메탄 배출량은 각각 44%p와 122%p 증가한 것으로 분석되었다. 한편, 2019년부터 2020년까지 메탄 배출량은 약 1%p 증가하였는데,
이는 돼지 사육두수의 증가 및 젖소의 휘발성 고형분 배설을 증가시킨 유지방 함량 변화에 의한 것이다.
미국에서 관리되는 많은 양의 분뇨는 고체로 처리되어 메탄은 거의 생성되지 않고 있 다. 그러나 점점 더 규모화된 젖소와 돼지에 대한 분뇨 관리는 액비처리 방식이 확대되고 있는 것이 최근의 추세이다. 이와 더불어 소규모 농장에 적용해왔던 일일 분뇨 살포 시스 템 대신 분뇨 저장 및 관리로 규정을 개정한 바가 있다. 이때, 액비 저장 시에 메탄 가장 많이 발생하는 것으로 알려져 있는데, 규정이 개정된 이후 메탄 발생이 늘어날 것으로 예상된다.
1990년 이후 전 지역에서 젖소 사육두수가 감소하였으나, 일부 주에서는 낙농산업이 특정 지역에 더욱 집중되어 각 시설에서 사육되는 가축 수가 증가함에 따라 젖소 사육두수 역시 증가하였다. 캘리포니아, 뉴멕시코, 아이다호 주와 같이 집약적으로 낙농산업이 이루 어지고 지역에서는 분뇨를 관리(플러시 또는 긁어내기)하고 저장하기 위해 더 많은 액비 관리 체계를 사용하는 경향이 있다. 따라서 1990년 이후 더욱 규모화된 젖소 및 양돈 시설로의 전환은 퇴비보다 더 잠재적인 메탄 배출량이 더 많은 액체 분뇨 관리 시스템의 사용 증가로 이어지게 된다.
2020년 기준 퇴비 관리로 인한 총 아산화질소(N2O) 배출량(모든 직간접적 배출량 포함) 은 19.7 MMT CO2 Eq.인데, 이는 1990년 배출량인 13.9 MMT CO2 Eq. 에 비해 약 41%p, 전년보다 0.9%p 증가한 수치이다. 아산화질소 배출량은 1990년 이후로 지속적인 증가세 를 보였는데, 퇴비 분뇨 처리 시스템이 아산화질소 배출을 촉진하는 더 큰 호기성 조건을 갖기 때문에 액비관리 체계로의 전반적인 전환은 단위당 질소 배출량을 감소시켰다.
<표 4> 미국 내 가축의 분뇨관리를 통해 발생한 온실가스 발생량
단위: MMT CO2 Eq.
기체/가축유형 1990 2005 2016 2017 2018 2019 2020
메탄(CH4)1) 34.8 49.0 57.1 57.5 59.4 58.7 59.6
젖소(Dairy Cattle) 14.3 23.6 30.8 31.2 32.0 30.9 31.7
돼지(Swine) 15.5 20.3 21.1 21.0 22.0 22.3 22.4
가금류(Poultry) 3.3 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.5
육우(Beef Cattle) 1.6 1.7 1.7 1.7 1.8 1.8 1.8
말(Horses) 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
양(Sheep) 0.1 0.1 + + + + +
염소(Goats) + + + + + + +
아메리카 들소(American Bison) + + + + + + +
노새 및 당나귀(Mules and Asses) + + + + + + +
아산화질소(N2O)2)3) 13.9 16.3 18.4 19.0 19.3 19.5 19.7
육우(Beef Cattle) 5.9 7.2 8.5 8.9 9.1 9.2 9.4
젖소(Dairy Cattle) 5.2 5.4 6.0 6.1 6.1 6.1 6.1
돼지(Swine) 1.2 1.6 1.9 2.0 2.0 2.1 2.1
가금류(Poultry) 1.4 1.6 1.6 1.6 1.7 1.7 1.7
양(Sheep) 0.1 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3
말(Horses) 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
염소(Goats) + + + + + + +
노새 및 당나귀(Mules and Asses) + + + + + + +
아메리카 들소4)(American Bison) - - - - - - -
합계 48.8 65.3 75.5 76.5 78.7 78.2 79.2
주 1) 혐기성 소화조를 사용하는 시설에서의 메탄가스 포집 및 제거에 의한 감소를 포함하는 수치임.
2) 방목지, 목초지 및 목장에 저장된 분뇨로 인해 발생하는 아산화질소(N2O)는 농업 토양 관리 부문에 포함되어 있음.
3) 직간접적으로 발생하는 아산화질소를 모두 포함함.
4) 아메리카 들소는 방목지, 목초지 등에서 서식하기 때문에 분뇨관리에 의한 아산화질소 발생량을 계측할 수 없음.
5) 반올림한 수치이므로 합계가 일치하지 않을 수도 있음.
6) + 는 0.05 MMT CO2 Eq.를 초과하지 않는 것을 의미함.
자료: EPA(2022), p.5-13.
1.2.3. 쌀 재배(Rice Cultivation)
물관리는 쌀 재배에서 메탄 배출에 영향을 미치는 주된 요소이며 관개 방법을 개선한다면 온실가스 배출을 완화할 수 있는 가장 큰 잠재력을 가지고 있다고 할 수 있다(Yan et al.
2009). 가령 고지대에 있는 논은 물에 잠길 가능성이 낮아 메탄을 생성하지 않지만 지속적으
로 관개가 이루어지는 곳에서 다량의 메탄이 배출될 수 있다. 현재 미국의 쌀 농업은 지속적 인 관개가 이루어지고 있는 것이 일반적인 형태이다(USDA 2012).
쌀 품종, 볏짚 관리 및 유기농 개량제 적용 역시 논에서 발생되는 메탄 배출량에 영향 을 미치고 있다(Neue et al. 1997). 또한 시비, 토양 온도 및 토양 유형 역시 메탄 배출에 영향을 미치는 것으로 알려져 있다. 그러나 유기물과 볏짚 멀칭 또는 퇴비화된 유기 개량제 와 같은 일부 관행은 불안정한 탄소의 양을 줄이고 메탄 배출 감소에 도움을 줄 수 있다 (Wassmann et al. 2000).
쌀은 현재 아칸소, 캘리포니아, 플로리다, 일리노이, 켄터키, 루이지애나, 미네소타, 미시 시피, 미주리, 뉴욕, 사우스캐롤라이나, 테네시, 텍사스를 포함한 13개 주에서 재배되고 있다. 토양 유형, 벼 품종 및 경작 방식은 미국 전역에서 다양하게 나타나고 있지만, 대부분 생산자는 비료를 사용하고 작물 수확 시의 잔사에 대한 관리를 따로 하고 있지는 않은 것으로 파악되었다.
쌀 재배로 인한 메탄 배출량은 쌀 수확 면적 차이로 인해 1990~2020년간 증감을 반복하고 있는데, 2020년 배출량은 1990년보다 2%p 낮은 15.7 MMT CO2 Eq. 을 기록하였다.
전반적으로 쌀 재배는 다른 미국 내 배출원에 비해 미미하였으며 대부분 캘리포니아, 아칸소, 루이지애나, 미시시피, 미주리, 텍사스에서 배출되는 것으로 나타났다(표 5, 그림 5).
<그림 5> 2015년 미국 내 쌀 재배를 통한 메탄 발생량 분포
자료: EPA(2022), p.5-23.
<표 5> 미국 내 쌀 재배를 통해 발생한 메탄 발생량
단위: MMT CO2 Eq.
주(State) 1990 2005 2015 2017 2018 2019 2020
알칸소(Arkansas) 5.4 7.9 6.4 NE NE NE NE
캘리포니아(California) 3.3 3.4 4.1 NE NE NE NE
플로리다(Florida) + + + NE NE NE NE
일리노이(Illinois) + + + NE NE NE NE
켄터키(Kentucky) + + + NE NE NE NE
루이지애나(Louisiana) 2.6 2.8 2.6 NE NE NE NE
미네소타(Minnesota) + 0.1 + NE NE NE NE
미시시피(Mississippi) 1.1 1.4 1.0 NE NE NE NE
미주리(Missouri) 0.6 1.1 0.7 NE NE NE NE
뉴욕(New York) + + + NE NE NE NE
사우스캐롤라이나
(South Carolina) + + + NE NE NE NE
테네시(Tennessee) + + + NE NE NE NE
텍사스(Texas) 3.0 1.3 1.4 NE NE NE NE
합계 16.0 18.0 15.8 14.9 15.6 15.1 15.7
주 1) 2016년에서 2020년 사이의 주 단위(State-level) 배출량은 자료 이용 불가로 인해 산정되지 않았음.
2) + 는 0.05 MMT CO2 Eq.를 초과하지 않는 것을 의미함.
3) 반올림한 수치이므로 합계가 일치하지 않을 수도 있음.
자료: EPA(2022), p.5-21, 22.
1.2.4. 농업 토양 관리(Agricultural Soil Management)
여러 가지 농업 활동은 아산화질소의 직접적인 배출로 이어지는 토양 무기질 질소(N)의 가용성을 증가시키는 것으로 알려져 있다. 이러한 활동에는 합성 질소 비료 및 가축 분뇨 살포, 바이오 고형물(예: 처리된 하수 슬러지)과 같은 기타 유기 물질을 농경지에 사용하는 것과 목초지, 방목장, 목장(pasture, range and paddock, PRP)에서 사육되는 가축의 관리되 지 않은 분뇨, 질소 고정을 하는 콩과 식물 및 비 콩과 식물 등에 의한 질소 잔류물 및 유기 토양(예: Histosols3))의 배수가 포함된다(IPCC 2006). 또한, 관개, 배수, 경작, 피복작물 및 경작을 포함한 농업용 토양 관리 활동은 토양 유기물로부터의 질소 무기화 및 질소 고정 수준에 영향을 미칠 수 있다.
3) Histosols은 유기 토양이며, 일반적으로 습지, 황무지 또는 이탄과 진흙이라고 불리는 대부분의 토양이 이에 해당됨. 또한 영구 동토층이 없고 유기 토양 물질이 풍부한 토양은 Histosols로 분류됨(USDA 웹사이트. 검색일: 2022.10.1.).
한편, 아산화질소의 간접 배출은 질소가 아산화질소로 전환될 때 발생한다. 간접 배출에는 두 가지 경로가 있는데, 1) 질소의 휘발 및 대기 중 분해, 2) 질소의 지표 유출 및 지하수 및 지표수로 침출이 이에 해당한다.
미국에서의 아산화질소 배출은 대부분 농업을 위해 이용되는 토지에서 발생하는 것으로 파악되었다. 2020년 아산화질소 배출량은 316.2 MMT CO2 Eq.으로, 2020년 배출량은 1990 년에 비해 0.1%p 가량 높게 나타났다. 이때, 배출량은 주로 날씨, 합성 비료 사용 및 작물 생산과 관련된 변동성으로 인해 변화한 것으로 판단된다.
1990년부터 2020년까지 농경지는 총 직접 배출량의 평균 68%를 차지했으며 초지는 32%
를 차지하였다. 평균적으로 간접 배출의 78%는 경작지에서, 22%는 초지에서 발생하는 것으 로 파악되었다. 1990년부터 2020년까지의 미국 내 농경지에서의 토지이용 유형 및 질소 투입 유형별 아산화질소 직접 배출량은 농경지에서의 배출이 1990년에 185.9 MMT CO2
Eq. 이었으나 2016년과 2017년에 191.0, 190.6 MMT CO2 Eq.으로 감소하였다가 2020년에 는 187.3 MMT CO2 Eq.으로 다시 증가하였다. 한편, 초지에서의 직접 배출량은 2019년에 94.4 MMT CO2 Eq.으로 가장 많았고 2020년에 84.3 MMT CO2 Eq.으로 이전에 비해 대폭 감소하였다(표 6, 표 7).
1990년부터 2020년까지의 미국 농경지에서의 토지이용 유형 및 질소 투입 유형별 아산화 질소 간접 배출량은 농경지에서의 배출이 1990년에 34.2 MMT CO2 Eq. 이었으나, 2019년에 는 43.9 MMT CO2 Eq.으로 가장 많았다. 그러나 2020년에는 35.4 MMT CO2 Eq.로 감소하였 다. 초지에서의 간접 배출량은 2019년에 10.5 MMT CO2 Eq.으로 가장 많았으나 2020년에는 9.2 MMT CO2 Eq.으로 소폭 감소한 것으로 파악되었다(표 6).
<표 6> 미국 내 농경지에서 발생한 아산화질소(N2O) 발생량
단위: MMT CO2 Eq.
활동 1990 2005 2016 2017 2018 2019 2020
직접배출 272.6 272.9 282.0 280.8 286.4 290.9 271.7
농경지(Cropland) 186.0 183.8 191.0 190.6 195.2 196.5 187.4
초지(Grassland) 86.6 89.1 91.0 90.3 91.3 94.4 84.3
간접배출 43.5 40.9 48.9 47.4 52.5 54.4 44.6
농경지(Cropland) 34.2 31.6 38.9 37.4 42.4 43.9 35.4
초지(Grassland) 9.2 9.3 10.0 10.0 10.1 10.5 9.2
합계 316.0 313.8 330.8 328.3 338.9 345.3 316.2
주: 수치를 반올림하였기 때문에 합계가 일치하지 않을 수도 있음.
자료: EPA(2022), p.5-30.
<표 7> 미국 내 농경지에서의 토지이용 유형 및 질소 투입 유형별 아산화질소 직접 배출량
단위: MMT CO2 Eq.
활동 1990 2005 2016 2017 2018 2019 2020
농경지(Cropland) 185.9 183.7 191.0 190.5 195.1 196.5 187.3
무기토양(Mineral Soils) 182.1 180.0 187.6 187.1 191.7 193.1 183.9
합성비료 58.9 61.0 65.7 65.4 68.5 67.1 63.8
유기개량제1) 12.8 13.1 17.7 14.5 14.4 14.3 13.9
잔류질소 40.7 41.0 41.2 41.2 42.3 42.7 40.8
질소 무기화 및 고정 69.8 65.8 66.0 66.1 68.2 68.9 65.4
유기토양 배수 3.8 3.7 3.4 3.4 3.4 3.4 3.4
초지(Grassland) 86.7 89.2 91.0 90.3 91.3 94.4 84.3
무기토양(Mineral Soils) 84.2 86.7 88.5 87.8 88.8 91.9 81.9
합성비료 + + + + + + +
목초지, 방목장, 목장 분뇨 14.5 13.6 13.0 13.0 13.1 13.4 12.4
관리된 분뇨 + + + + + + +
바이오 고형물 0.2 0.5 0.6 0.6 0.6 0.7 0.7
잔류질소 29.8 30.9 31.6 31.3 31.7 32.8 29.0
질소 무기화 및 고정 39.6 41.8 43.3 42.9 43.4 45.0 39.8
유기토양 배수 2.5 2.4 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5
합계 272.6 272.9 282.0 280.8 286.4 290.9 271.7
주 1) 유기개량제에는 관리된 분뇨, 매일 살포된 분뇨 및 유기 비료(건조 혈액, 건조 분뇨, 탱크 설비, 퇴비 및 기타)가 포함됨.
2) 경작지 잔류질소에는 수확되지 않은 콩과 식물 잔류 질소가 포함됨.
3) 관리되는 분뇨에는 관리되는 분뇨와 초지에 일별로 살포되는 유기개량제 등이 포함됨.
4) 잔류질소에는 비방목지의 잔류질소뿐만 아니라 비방목지의 콩과 식물 질소가 포함됨.
5) +는 0.05 MMT CO2 Eq.를 초과하지 않는 것을 의미함.
6) 수치를 반올림하였기 때문에 합계가 일치하지 않을 수도 있음.
자료: EPA(2022), p.5-30.
1.3.
미국 농업 부문 온실가스 완화 수단
4)미국의 감축 수단은 크게 작물 생산 체계(Crop production systems), 동물 생산 체계 (Animal production systems), 농지 휴경 체계(Land retirement systems)로 나눌 수 있다(ICF International 2013).
<그림 6> 미국 농업 부문 온실가스 감축 수단
자료: ICF International(2013). p.1.2.
미국 농업 부문에서의 작물 생산 체계는 논밭, 목초지 관리 및 경작지 운영과 양분관리로 구분된다. 구체적으로 논밭, 목초지 관리 및 경작지 운영은 1) 경작의 집약도 감소 2) 관행농 업에서 감소 경운(reduced tillage)으로의 전환 3) 관행농업에서 무경운(no tillage)으로의 전환 4) 감소 경운에서 무경운으로의 전환으로 구성되어 있다. 양분관리는 1) 비료 사용 비중 감소 2) 가을철에서 봄철로의 질소 사용 시기 변화 3) 질산화 억제제 도포(완효성 비료의 한 종류-식물 뿌리에서 방출되는 질산화 억제제가 토양 질산화 활성을 억제하여 탈질, 용탈되는 질소를 감소시켜 질소 이용률을 극대화함) 4) 가변비율 기술(Variable-Rate Technology, VRT)의 적용이 있다.
4) 본 장은 ICF International(2013) Greenhouse Gas Mitigation Options and Costs for Agricultural Land and Animal Production within the United States를 참고하여 작성되었음.
가축 사육 과정에서는 발생하는 주요 온실가스 배출원은 장내 발효로 인한 메탄 배출과 분뇨관리로 인한 배출이 있다. 일반적으로 장내 발효 메탄 배출량이 분뇨관리 메탄 배출량보 다 많지만, 장내 발효 배출량을 줄이는 방법에 대해 알려진 것은 매우 제한적인 것으로 알려져 있다. 따라서 미국 농업 부문에서의 동물 생산 체계에서 주로 제시한 완화 옵션은 주로 분뇨관리와 관련된 옵션에 중점을 두고 있다.
동물 생산 체계는 퇴비 관리 및 방목지 관리로 구분된다. 퇴비 관리에는 1) 늪 보호를 위한 혐기성 소화조 활용 2) 혼합 혐기성 소화조 활용 3) 연못, 저수지, 늪 가리기 4) 퇴액비 분리기 사용 5) 질화작용/탈 질화작용이 있으며, 방목지 관리는 콩과 식물의 간파 (interseeding)가 이에 해당한다.
한편, 지력 감소로 인해 생산성이 낮은 농경지는 휴경하거나 생산을 중단하여 온실가스 배출을 완화하고 탄소 격리를 유도하고자 한다. 이때, 농경지 처분은 작물 또는 동물 생산 시스템의 토지에 적용될 수 있다. 가령 농경지에서 농작물 생산 대신 토종 식물이 자라게 되면 토양 유기 탄소는 농작물 재배 시보다 더 빠른 속도로 축적되는 것으로 알려져 있다
(Follet, 2001). 따라서 온실가스 완화를 촉진하기 위해 농장 토지를 휴경 혹은 퇴거시키는
것은 일반적으로 몇 가지 유형의 장기 초목 덮개를 설정하는 것을 포함하며, 이러한 관행은 수질 개선, 야생동물 서식지 확장, 토양침식 감소와 같은 다양한 환경적 공동 이익(탄소 격리 추가)과 종종 연관되기도 한다. 보전 보호 구역 프로그램, 야생동물 서식지 인센티브
프로그램(WHIP), 습지 보호 구역 프로그램 및 환경 품질 인센티브 프로그램(EQIP)을 포함한
여러 가지 미 농무부(USDA)의 보전 프로그램은 이러한 공동 이익을 촉진하기 위해 대상 토지 처분을 권장하고 있다.
농지 휴경 체계는 1) 경작된 유기 토양 퇴거 및 보존 관리 2) 한계 농지 퇴거 및 보존 관리 3) 습지 복원 4) 방풍림 조성 5) 강가 근처의 하안림 조성을 통한 완충지 생성 등의 옵션이 이에 해당한다.
미국 내의 농장 경영 형태는 농장 운영 규모, 비즈니스 모델, 생산 상품, 생산 기술 및 관행, 기후 조건, 토양 구성 및 위치별 환경 요인과 같은 다양성과 생산자의 완화 기술 및 관행 선택, 장소 선정 및 시기에 영향을 미치는 경제적, 생산적, 사회 인구학적, 지리적 및 환경적 특성에 의해 결정된다. 이에 2013년 미 농무부에서는 ICF International과 농민 이 농산물 생산 및 토지 관리 작업의 일부로 기후변화 완화 관행과 기술을 채택할 경우,
필요한 재정적 인센티브의 이해를 돕기 위해 ‘미국 내 농경지 및 가축 생산을 위한 온실가스 완화 옵션 및 비용(Greenhouse Gas Mitigation Options and Costs for Agricultural Land and Animal Production within the United States)’를 발간하였다.
이 보고서에서의 온실가스 완화 기술 및 관행에 대해 평가된 인센티브 수준은 일반적인 농장이 특정 기술 혹은 관행을 채택했을 경우의 손익분기점으로 간주하는 탄소 가격(2010년 이산화탄소(CO2) 환산 톤당 달러로 표시)으로 볼 수 있다. 따라서 이 보고서에서는 농장 수준에서의 비용 및 온실가스 감축 잠재력에 대한 데이터를 쉽게 사용할 수 있는 완화 기술 및 관행을 다루고 있다. 한편, 보고서에서 언급한 수단 외에 다른 잠재적인 수단이 있기는 하지만 데이터의 한계로 인해 이 보고서는 이에 대한 정성적 설명만 제공하고 있다.
본 보고서에서는 고려하고 있는 각 기술 및 관행에 대해 다음을 제공하고 있다.
1) 각 기술 및 관행의 현재 채택 수준, 추가 채택 가능성 및 추가 채택에 대한 잠재적 장벽에 대해 쉽게 사용할 수 있는 데이터를 설명하는 정보를 포함하여 기술 또는 관행 에 대한 자세한 기술 설명
2) 대표적인 농장에 대한 기술 또는 관행을 구현하기 위한 농장 수준의 비용에 대한 상세 한 기술
3) 기술 또는 관행의 채택과 관련된 농장 수준의 온실가스 완화 잠재력 추정치 (예: 탄소(C) 격리 증가 또는 온실가스 배출 감소)
4) 다양한 유형의 대표적 농장이 손익분기점에서의 기술 또는 관행의 채택을 고려하는 데 필요한 온실가스 인센티브 수준 추정치
본 보고서에서는 공식 탄소 시장의 설립(예: 주, 지역 또는 국가 탄소배출권 거래 프로그 램), 정부의 직접 지불 프로그램(예: 생산자들이 미 농무부의 보전유보 프로그램의 활동을 수행했을 때 받는 지불금과 유사), 둘 이상의 민간 당사자 간의 자발적 완화 관련 계약 개발 등을 포함하여 생산자들이 온실가스 배출을 완화하기 위한 재정적 인센티브를 창출할 수 있는 여러 방법이 있음을 언급하였다. 그러나 이 보고서의 목적인 농가 수익 창출에 따라 생산자가 온실가스 완화 단위(배출량 감소 또는 탄소 격리 증가)를 소득으로 전환할 수 있는 체계가 존재하는 것이 중요하다. 따라서 이 보고서는 온실가스 감축 인센티브 (또는
탄소가격)를 생성한 포괄적인 프레임워크를 지정하지 않고 단순히 온실가스 인센티브(또는 탄소가격)를 주어진 것으로 간주하였다.
2. 미국의 농업부문 온실가스 정책 동향
2.1.
기후
21프로젝트
(Climate 21 Project)기후변화 대응과 관련하여 수행된 기후 21 프로젝트(Climate 21 Project)는 기후변화에 대한 미국의 리더십을 되찾고, 기후변화 관련 범부처적 정책 준비와 추진에 도움을 주기 위해 오바마(Obama) 행정부 시절 기후변화 이슈에 깊이 관여해온 고위급 정부 인사 150여 명 이상의 전문지식을 활용하여 신속한 기후 대응을 위한 실행 가능한 조언을 제공하기 위해 추진되었다. 정책 메모(policy memo) 형식으로 작성된 보고서는 백악관 대통령 비서 실, 환경위원회, 농무부(USDA), 내무부, 에너지부, 교통부, 국무부, 법무부, 재무부 등 연방 부서 및 환경보호청(EPA), 국립해양대기청(NOAA) 등 총 12개의 연방 부서 및 연방 기관에 대한 권고 사항, 인사 및 고용에 대한 교차 권장 사항(cross-cutting recommendations)을 다루고 있다.
이 보고서에서는 새로운 정책 의제를 제공하고 있지는 않지만, 현행 부서와 기관별 정책 수단을 활용하여 대통령이 직접 기후 위기 문제를 신속히 해결해 나갈 수 있는 역량을 구축하고, 집권 초기 우선으로 수행해야 할 사항과 이를 뒷받침할 수 있는 권고 사항 제시에 중점을 두고 있다.
본 보고서에서는 미 농무부(USDA)가 연방 기후 위기 대응에 대한 주요 역할을 담당하는 부서가 아니었지만, 기관의 보유 역량, 재정 자원 및 전문지식이 과소 평가되어 있음을 언급하며, 이러한 재원을 토대로 앞으로 1) 농업인, 목장주 및 산림 소유자와의 협력을 이끌 어 탄소 격리 및 배출 감소를 통해 온실가스(GHG) 감축 달성, 2) 농촌 에너지 협동조합(rural energy cooperatives)의 온실가스 배출량 감소, 3) 기후변화의 영향에 대응하기 위한 사유지, 공공 산림 및 초지의 회복력(resilience) 강화, 4) 지속 가능한 바이오 에너지, 목재제품 및 기타 바이오 기반 재료의 생산 및 소비 촉진을 통한 온실가스 감축 달성, 5) 기후변화에 대한 과학적 이해에 기여, 6) 농촌 지역 사회에서의 기후 스마트(climate-smart) 경제 개발에
대한 투자 시행의 여섯 가지 기본활동을 수행할 수 있을 것임을 강조하였다.
또한, 현재의 경제 상황을 고려할 때 미 농무부(USDA)의 기후변화에 대한 투자가 농업, 임업, 보존 및 관련 사업에서 농촌 일자리를 지원하고 창출하여 미국 농촌의 경제 회복에 기여할 수 있다는 것을 강조하였다. 구체적으로 미국 농촌 지역의 많은 사람이 기후변화에 대해 회의적인 시각을 가지고 있음을 감안할 때 농업, 임업 및 기타 농촌 이해 관계자가 기후 목표를 달성하기 위해 스스로 농무부의 파트너로 인식하는 것이 중요하다고 언급하였 다. 또한 미 농무부의 이니셔티브는 협력, 인센티브, 농업 및 임업의 복원력 및 혁신, 일자리 와 경제적 기회를 창출하면서 기후변화를 해결하는 데 도움이 되는 미국 농촌이 할 수 있는 중요한 역할을 강조해야 함을 주장하였다.
2.2.
미 농무부 온실가스 정책 동향
2021년 1월 20일에 미국의 제46대 대통령으로 취임한 바이든 대통령은 후보 시절 공약으 로 파리기후협정 재가입과 함께 2조 달러를 투자하여 2050년까지 탄소중립(Net Zero)을 달성한다는 선거 공약 및 석유, 가스 등 화석연료 시설에 대한 강력한 규제와 청정에너지 확대 계획 등도 제안한 바 있다. 실제로 바이든 행정부는 2017년 6월 1일 트럼프 전 대통령의 파리기후협정 탈퇴 선언 이후 3년 8개월만인 2021년 2월 19일에 공식적으로 파리기후협정 에 재가입하였다.
강력한 기후변화 대응 정책은 이전 트럼프 행정부와는 차별화되는 여러 정책 분야 중에서 도 가장 두드러지는 차이를 보이는 분야로써 바이든 행정부의 핵심 정책으로 간주되고 있다
(최현정 2021). 구체적으로 기후변화 관련 정책 수립 및 시행 과정에서 최초로 “기후변화
(climate change)” 대신 “기후 위기(climate crisis)”라는 용어를 공식적으로 사용하고, 환경 과 에너지, 그리고 일부 관련 산업 분야에서의 중점 과제였던 기후변화 이슈를 미국의 외교 및 안보 정책들과 직접적으로 연계하여 이를 행정명령(Executive Order #14008)을 통해서 공식화하는 등 기후변화 이슈를 국가 안보 문제로 의제화 하였다.
바이든 대통령은 지난 2021년 4월에 개최된 기후정상회의에서 주(State), 도시(City), 부족 (Tribe) 및 영토(Territories) 차원에서의 노력을 포함한 과거 미국 리더십을 기반으로 하여 2030년까지 경제 전반의 순 온실가스 오염을 2005년 수준에서 50~52% 감소시키겠다는
새로운 목표를 발표한 바 있다. 구체적으로 바이든 대통령은 파리 협정 재가입의 일환으로 유엔기후변화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) 에 공식 제출한 NDC(nationally determined contribution)로 알려진 국가기후 태스크포스 (National Climate Task Force)를 통해 조직된 범정부적 프로세스를 시작하여 새로운 2030 배출 목표를 달성하고자 한다. 농업부문과 관련해서는 산림과 농지, 강과 해안에 이르는 생태계를 위한 자연 기반 솔루션(nature-based solution)을 포함한 다양한 프로그램과 조치 를 통해 산림과 농업에서 발생하는 배출량을 줄이고 탄소 흡수원을 향상시킬 수 있음을 언급하였다.
미국의 온실가스 완화 관련 정책은 미 연방정부의 온실가스 상한 및 거래제(Cap and Trade), 미 농무부의 보전책무 프로그램(Conservation Stewardship Program: CStP)에 해당 하는 보전유보 프로그램(Conservation Reserve Program, CRP), 습지관리 프로그램(Wetlands Reserve Program, WRP), 초지유보 프로그램(Grassland Reserve Program, GRP), 경작농지 보전 프로그램(Working Lands Program) 등이 있었다(Jones et al. 2013). 그러나 2014년 농업법에서는 습지유보 프로그램(WRP), 농경지보호 프로그램(Farmland Protection Program, FPP), 초지유보 프로그램(GRP)을 폐지하였다(임영아 외 2018).
또한, 농가 소득지지 프로그램(Income Support Programs) 및 작물 보험 프로그램(Crop Insurance Programs)은 온실가스 완화를 목표로 하는 정책은 아니지만, 목초지 및 산림을 희생시키면서 경작지를 확장할 가능성이 있으므로 온실가스 완화에 의도하지 않은 결과를 초래할 수 있는 정책으로 간주될 수 있다(Jones et al. 2013).
최근 오바마 대통령의 두 번째 임기 중 미 농무부 장관을 역임한 톰 빌색(Tom Vilsack)이 바이든 대통령 체제하의 신임 농무부 장관으로 임명되면서 보전유보 프로그램(Conservation Reserve Program, CRP)을 강화하는 움직임을 보인다. 이에 발맞춰 지난 2021년 4월 21일 미 농무부는 더 높은 지급률, 새로운 인센티브, 기후변화 완화에서 프로그램의 역할에 더욱 초점을 맞춘 보전유보 프로그램(CRP)을 시행할 것이라고 발표한 바 있다5).
5) 이하 내용은 미 농무부의 발표자료를 참고하여 작성되었음.
https://www.fsa.usda.gov/news-room/news-releases/2021/usda-expands-and-renews-conservation-rese rve-program-in-effort-to-boost-enrollment-and-address-climate-change. (검색일: 2022. 10.1.)
이와 더불어 미 농무부는 85개 지역 보전 파트너십 프로그램(Regional Conservation Partnership Program, RCPP) 프로젝트에 3억 3,000만 달러, 농장 보존 혁신 실험에 2,500만 달러를 포함하여 기후 스마트 농업(Climate Smart Agriculture)을 늘리기 위한 파트너십에 대한 투자를 발표하기도 하였다. 또한, 톰 빌색 농무부 장관은 백악관 국가기후 태스크포스 (National Climate Task Force) 회의에서 미국의 농업과 임업 부문을 기후변화에 대처하기 위한 기후 스마트 솔루션의 중심에 두겠다는 미 농무부의 약속을 보여주기 위한 발표도 하였다.
바이든-해리스 행정부는 기후변화 완화를 달성하기 위한 수단으로 미 농무부의 여러 보전 프로그램을 활용하고자 하는 움직임을 보였다. 여기에는 지역보전 파트너십 프로그램 (RCPP) 및 On-Farm Trials6)와 같은 혁신 파트너십 프로그램에 지속적으로 투자하고 보전유 보 프로그램(CRP)과 같은 프로그램에 대한 지원을 강화하는 것이 포함된다.
톰 빌색 미 농무부 장관은 미국은 보전유보 프로그램(CRP)과 같은 세계에서 가장 성공적 인 자발적 보전 프로그램 중 하나를 운영하고 있음을 강조하며, 보전유보 프로그램에 대한 투자를 확대하여 토양을 보존하고 탄소를 격리하는 등의 활동을 통해 기후변화의 영향을 줄이는 것을 보전유보 프로그램에서 가장 잘 수행해야 한다는 것을 주장하였다. 그러나 백악관 기후 지도자 정상 회담에서 이는 미국 혼자서 달성할 수 없는 목표이며, 기후변화에 대처하기 위한 전 세계 지도자들의 파트너십을 강조하였다. 이와 더불어 미국은 미 농무부의 프로그램을 통해 생산자 및 지역 조직과 협력하여 기후변화에 맞서 싸우는 데 도움이 되는 새로운 목소리와 커뮤니티를 이끌어내기 위해 노력해야 한다고 주장하였다.
2.2.1. 보전유보 프로그램(Conservation Reserve Program, CRP)
보전유보 프로그램(CRP)은 표토 보존, 탄소 격리, 질소 유출 감소, 야생동물에 대한 양질 의 서식지 제공에 대한 오랜 실적을 보유한 세계 최대의 자발적 보전 프로그램 중 하나이다.
6) On-Farm Conservation Innovation Trials은 2018 Farm Bill에서 승인된 것으로 작업 토지에 대한 혁신적인 접근 방식, 관행 및 시스템의 보다 광범위한 채택을 지원하고 있음. On-Farm Trials 프로젝트는 미농무부 산하기관인 자연자원보전청 (Natural Resources Conservation Service, NRCS)과 파트너 간의 협력을 통해 현장 보전 활동을 구현하고 그 영향을 평가하고 있음. 혁신적인 접근 방식을 채택 및 적용하는 생산자에게 관련된 위험을 상쇄하기 위한 인센티브를 지급하고 있음.
https://www.nrcs.usda.gov/wps/portal/nrcs/detail/national/programs/financial/cig/?cid=nrcseprd1459039.
(검색일: 2022.10.1.)
보전유보 프로그램은 기후변화 완화를 위해 활용할 수 있는 강력한 프로그램으로 여겨지고 있다. 미 농무부는 보전유보 프로그램에 400만 에이커의 토지를 추가로 포함하기 위해 농업 인에게 더 큰 비용을 지불하여 휴경 혹은 생산이 더 이상 이루어지지 않고 있는 토지를 퇴거시키는 계획을 수립하였으며, 이를 통해 수백만 톤의 이산화탄소를 제거하는 효과를 얻을 수 있을 것이라고 전망하였다.
미 농무부는 보전유보 프로그램에 추가로 4백만 에이커를 등록하는 목표를 달성하면 추가로 3 MMT CO2 Eq. 를 완화하고 매년 9천만 파운드의 질소와 3천3백만 톤의 퇴적물이 수로로 유입되는 것을 방지할 것을 전망한 바 있다. 그러나 2021년 기준 보전유보 프로그램 에 등록된 토지는 530만 에이커(약 21,448 ㎢) 이상이며, 미 농무부가 목표했던 4백만 에이커 를 상회7)하는 수준이다.
톰 빌색 미 농무부 장관은 보전유보 프로그램이 향후에도 생산자에게도 중요한 프로그램 으로 인식되는 것은 물론 효과적인 자원 보전 수단으로써도 계속 유지되기를 희망한다는 것을 언급한 바 있다. 이와 더불어, 미 농무부는 수익을 창출하고 환경에 혜택을 주는 기후 스마트 농업의 활성화를 위해 관련 활동의 중심에 생산자와 토지 소유자가 설 수 있도록 하는 등의 새롭고 창의적인 방법을 계속 찾을 것임을 언급하기도 하였다.
보전유보 프로그램의 장기 목표는 수질 개선, 토양 및 탄소 격리 개선, 토양침식 방지 및 야생동물 서식지 손실을 줄이기 위한 토지를 구축하는 것이다. 미 농무부의 농촌진흥청 (Farm Service Agency, FSA)에서 현재 보전유보 프로그램 운영을 담당하고 있는데, 미 농촌 진흥청에서는 일반적인 참여는 물론 장기 활동에 대한 참여를 보다 확대하기 위해 토양 개선과 깨끗한 물에 중점을 둔 CRP 초지 및 시범 프로그램(Pilot program)을 포함한 다양한 프로그램을 제공하고 있다.
2.2.2. 새로운 기후-스마트 실천 인센티브(New Climate-Smart Practice Incentive) 미 농촌진흥청(FSA)에서는 탄소 격리를 높이고 온실가스 배출을 줄이는 것을 목표로 삼는 보전유보 프로그램의 일반 및 지속적인 가입을 위한 새로운 기후 스마트 실천 인센티브를
7) https://www.fsa.usda.gov/news-room/news-releases/2021/usda-accepts-more-than-2-5-million-acres- in-grassland-crp-signup-double-last-years-signup#:~:text=This%20is%20double%20last%20year's,highest
%20in%20the%20signup's%20history. (검색일: 2022.10.8.)
도입하고자 한다. 기후 스마트 보전유보 프로그램(Climate-Smart CRP)의 활동에는 산림 및 영구 초지 조성, 야생동물 서식지 개발 및 습지 복원이 포함되어 있다 기후 스마트 실천 인센티브(Climate-Smart Practice Incentive)는 연간 이루어지는 활동이며, 지불금은 각 보 전 활동에 근거하여 산정된다.
2.2.3. 지급금 증가 및 새로운 인센티브(Higher Rental Rates and New Incentives) 2021년에 보전유보 프로그램에 등록 가능한 토지는 2,500만 에이커로 제한되어 있으나, 미 농무부에서는 이러한 제한을 2023년 2,700만 에이커까지 늘릴 계획을 하고 있다. 한편, 생산자의 관심 및 프로그램 참가를 늘리기 위해 미 농촌진흥청은 다음과 같은 계획을 수립하 였다.
1) 토지 임대료의 조정(Adjusting soil rental rates): 요율 인상이 필요하다고 판단되는 경우 요율 인상을 가능하게 하는 것을 포함하여 요율 조정에 대한 추가적인 유연성을 확보할 수 있도록 함.
2) 보전 활동 지급금을 20%에서 50%로 인상: 지속적인 보전유보 프로그램 활동에 대한 인센티브는 보전 활동 비용을 기반으로 하며 비용 분담금에 추가됨.
3) 수질관리 활동에 대한 지급금 인상: 초지가 조성된 수로, 강변 완충지 조성, 필터 스트 립 설치 등 보전유보 프로그램에 지속적으로 참여하여 수질보전 활동을 수행하는 경우 지불금이 10%에서 20%로 인상됨.
4) 보전유보 프로그램 초지에 대한 최소 임대료 설정: 현재 토지 임대료가 최소 금액 미만인 것으로 파악되는 1,300개 이상의 카운티에 혜택을 제공할 것으로 예상됨.
2.2.4. 자연 자원에 대한 혜택 강화(Enhanced Natural Resource Benefits) 자연 자원에 대한 영향을 높이기 위해 미 농촌진흥청은 다음을 수행한다.
1) 토지 SAFE(State Acres for Wildlife Enhancement) 활동을 보전유보 프로그램의 장기 활동 중 하나로 포함함. 이때, 생산자는 일반 가입과는 달리 상시 가입이 가능하며 추가 인센티브를 받을 수 있음.
2) 국가 초지 우선 지구 설정을 통해 이동 통로와 환경적으로 민감한 지역에서의 초지 등록을 늘리는 것을 목표로 함.
3) 일반 및 장기 활동 모두에서 침식 가능성이 매우 큰 토지에 대한 이니셔티브(Highly Erodible Land Initiative, HELI)활동을 할 수 있도록 함.
2.2.5. 프레리 포트홀8) 토양 개선 및 유역 프로그램 확대
(Expanding Prairie Pothole Soil Health and Watershed Programs) 보전유보 프로그램에는 토양 및 소득 보호 프로그램(Soil Health and Income Protection Program, SHIPP)과 청정 호수, 하구 퇴적지 및 강을 위한 30년 계약 프로그램(Clean Lakes, Estuaries and Rivers 30-year contracts, CLEAR30)의 두 가지 시범 프로그램이 있다.
토양 및 소득 보호 프로그램(SHIPP)의 경우 농업인들이 생산성이 낮은 농지에 덮개를 설치할 수 있는 단기 선택지(3년, 4년 또는 5년 계약)를 제공하고 있는데, 미 농촌진흥청에서 는 2021년부터 프레리 포트홀에 해당하는 주에서 참여자 등록을 받는다. 보전유보 프로그램 중 장기 활동에 해당하는 청정 호수, 하구 퇴적지 및 강을 위한 30년 계약 프로그램 (CLEAR30)은 현재 오대호와 체사피크 만(Chesapeake Bay) 시범지역에서 전국으로 확대될 예정이다.
2.2.6. 기술 지원 역량 및 영향 측정 증대
미 자연자원보전청(Natural Resources Conservation Service, NRCS)를 통한 미 농무부의 기술 지원은 생산자가 자신에게 필요하며 수행하기에 적합한 보전활동을 계획하고 실행할 수 있도록 하는 데 중요한 역할을 담당하고 있다. 최근 프로그램에 참여하는 생산자가 늘어 나고 있어서 미 농무부는 생산자 지원을 보장하기 위해 보전유보 프로그램에 대한 미 자연자 원보전청의 기술 지원에 대한 예산을 1억 4천만 달러까지 증액하기 위해 노력하고 있다. 또한, 미 농무부는 기후변화 완화와 관련된 활동이 포함된 보전유보 프로그램의 목적을 보다 더 잘 달성할 수 있도록 보전유보 프로그램 모니터링, 평가 및 심사(Assessment and Evaluation, MAE) 프로그램에 1천만 달러를 투자하고자 한다. 이는 새로운 보전유보 프로그
8) 프레리 포트홀 지역은 약 10,000년 전에 끝난 위스콘신 빙하의 빙하 활동의 결과로 생성된 수천 개의 얕은 습지를 포함하는 북부 대평원의 넓은 지역임. 이 지역은 약 800,000㎢의 면적으로 캐나다 3개 주(서스캐처원, 매니토바, 앨버타)와 미국 5개 주(미네소타, 아이오와, 노스다코타 및 사우스다코타, 몬태나)에 걸쳐있음. 해당 지역은 봄에는 눈이 녹고 비로 인한 습지를 형성하며 생물 다양성을 유지하고, 철새의 번식에 중요한 역할을 하는 장소이기도 함. (https://www.epa.
gov/wetlands/prairie-potholes, 검색일: 2022.10.1.)
램이 생산자들에 의해 수행되는 동안 토양 탄소 및 기후 복원력 영향을 측정하고 모니터링을 하는 등의 활동을 포함하고 있다. 이를 통해 미 농무부 및 자원자원보전청은 프로그램 전반 혹은 특정 보전활동 등을 개선하여 생산자에게 기후 회복력을 높일 수 있는 도구를 제공하고 자 한다.
2.2.7. 우선순위에 파트너십 프로그램의 기여
보전유보 프로그램 개정 외에도 톰 빌색 미 농무부 장관은 기후 스마트 정책에 대한 상당한 투자를 발표하였다. 구체적으로 미 자연자원보전청은 기후변화 및 기타 자연 자원 문제를 해결하기 위해 지역 보전 파트너십 프로그램에 따라 85개 지역 주도의 민관 파트너십 에 3억 3천만 달러를 투자하고 있다. 또한, 미 자연자원보전청은 보전 혁신 보조금 프로그램 (Conservation Innovation Grants Program)의 일부인 On-Farm Trials를 위한 제안에 2,500 만 달러를 투자하고자 한다. 해당 프로젝트의 우선순위에는 기후 스마트 농업 솔루션 및 토양 개선 활동이 포함되어 있다.
바이든-해리스 행정부에서 미 농무부는 기후 위기에 대처하고 국토, 생물 다양성 및 토양, 공기 및 물을 포함한 자연 자원을 보전 및 보호하기 위한 범정부적 노력에 참여하고 있다. 이와 더불어, 보전 활동과 파트너십을 통해 미 농무부는 경제 성장을 촉진하고 생산자, 목장주 및 개인 산림을 위한 새로운 수입원을 창출하는 것을 목표로 하고 있다. 이러한 문제를 성공적으로 해결하기 위해서 미 농무부 외 기관, 주(State), 지방(Local) 및 부족 정부(Tribal governments)를 포함한 미 농무부의 이해 관계자와 함께 협력하여 조정된 접근 방식을 추구해야 함을 강조하였다.
또한, 바이든-해리스 행정부에서 미 농무부는 보다 탄력적인 지역 및 지역 식품 생산, 모든 생산자를 위한 보다 공정한 시장, 모든 지역사회에서 안전하고 건강하며 영양가 있는 식품에 대한 접근 보장, 새로운 시장 및 흐름 구축에 더 중점을 두고 미국의 식품 시스템을 변화시키려는 노력을 기울이는 중이다. 이때, 기후 스마트 식품 및 임업 생산방식을 사용하 는 생산자를 위한 소득의 증가, 미국 농촌의 기반 시설 및 청정에너지 기능에 대한 투자 및 인력을 구축하는 등 형평성 달성을 위한 노력을 기울인다는 점도 강조한 바 있다. 이와 더불어 온실가스 감축을 위해 미 농무부가 탄소 은행을 운영하여 농업인들이 탄소배출권을 회사에 판매하는 등의 거래를 할 수 있도록 하는 방안도 거론되고 있다.
3. 결론 및 시사점
우리나라의 온실가스 완화 수단은 크게 경종 부문의 경운, 관개와 관련된 비(非) 에너지 부문과 난방 시설 등과 관련된 에너지 부문 및 축산부문으로 나누어져 있다. 미국의 온실가 스 완화 수단 역시 경종 및 축산으로 나누어져 있으며 경종에서는 경운, 양분관리, 축산부문 에서는 퇴비 관리 등을 주요하게 다루고 있다는 점에서 유사한 측면이 있다. 그러나 미국의 경우 농지 및 습지 관리를 통한 온실가스 배출량 조절이 온실가스 감축 수단의 하나의 큰 축으로 포함된 것이 우리나라 온실가스 완화 수단과 큰 차이점이라고 볼 수 있다.
또한, 미국의 축산부문은 우리나라에서 주로 고려하고 있는 퇴비 관리 이외에 토지와 관련된 연못, 늪, 저수지 및 방목지 관리가 감축 수단에 포함된 것이 특징이다. 실제로 바이든 정부하에서 미 농무부는 보전유보 프로그램(CRP) 예산을 확대하여 휴경 혹은 생산이 더 이상 이루어지지 않고 있는 토지를 퇴거시키는 계획을 수립하였고, 이를 통해 큰 온실가스 감축이 이루어질 것으로 전망하고 있다. 따라서 토지 관리가 주요 온실가스 완화 수단 중 하나인 미국의 사례를 우리나라에 바로 적용하기에는 한계가 있을 것으로 판단된다.
한편, 미국의 경우 미 농무부에서 ICF International과 같은 컨설팅 회사 및 학계 전문가와 의 협업을 통해 온실가스 감축 수단별 비용, 수확량 변화 및 수익 변화 등을 다루는 보고서를 발간한 바 있다. 이를 통해 생산자가 온실가스 완화 관행 및 기술을 채택하는 데 필요한 재정적 인센티브에 대한 이해를 향상하기 위한 정보를 정부 차원에서 제공하고 있다. 국내에 서도 파리협정 이후 신기후체제 하에서의 기후변화 대응을 위해 완화 기술 채택에 따른 경제적 효과 분석을 시도한 연구가 있다(정학균 외 2018). 그러나 이는 자료 수집의 어려움으 로 인해 전문가 설문 및 적은 수의 농가 표본만을 가지고 분석을 시도하였다는 점에서 한계가 있으며, 각 기술 도입에 따른 비용만을 산정하였다는 점에서 생산자에게 새로운 온실가스 완화 기술 및 관행 도입을 위한 정보 제공을 위한 목적으로는 활용이 어려운 측면이 존재한다. 따라서 관련 자료의 작성을 통해 도입율이 낮은 온실가스 완화 기술 및 관행에 대한 제고와 새로운 온실가스 완화 기술 및 관행을 발굴해 내는 것이 선행되어야 한다. 이를 통해 객관적인 정보를 생산자에게 제공하여, 온실가스 완화 기술 및 관행 도입에 대한 정부의 일방적인 정책 도입 강요가 아닌 생산자와의 공감대 형성 및 파트너십 구축이 요구된다.
바이든-해리스 행정부 출범 이후 강력한 기후변화 대응 정책이 추진 및 시행되고 있으며, 농업 부문에서는 오바마 대통령의 두 번째 임기 중 미 농무부 장관을 역임한 톰 빌색(Tom
Vilsack)이 바이든 대통령 체제하의 신임 농무부 장관으로 임명되면서 보전유보 프로그램
(Conservation Reserve Program, CRP)의 강화를 통한 기후 위기에 대응하고자 하는 움직임 을 보인다. 우리나라에서도 기존의 직불제가 공익형 직불제로 개편되어 2020년부터 시행 중이며, 미국의 보전유보 프로그램에 해당하는 지역 단위 농업환경 보전 프로그램이 2018년 부터 추진되어 현재 시범사업으로 운영되고 있는 만큼 미국의 기후변화 정책과 궤를 같이하 는 기존의 우리나라 정책 및 사업을 온실가스 감축 정책에 적극적으로 활용하고자 하는 노력이 필요하다.
