제2장 지역문제와 지역관광개발
지역개발의 필요성은 지역의 현재 상태와 기대 상태와의 차이, 즉 지역문제에서 비 롯되는 것이기 때문에 지역개발은 기본적으로 지역문제에서 출발하는 것이다(박종 화 외2, 2000).
1. 지역문제
1) 지역간 소득격차
지역간 소득격차는 일반적으로 개인간 또는 계층간의 소득격차와 마찬가지로 경제 적인 관점에서는 물론 정치사회적인 관점에서도 문제가 된다. 지역간 평균소득의 차이보다 한 지역내의 개인간 소득의 차이가 더 큰 것이 일반적인 현상으로 지역내 소득균등화가 지역간 소득격차의 해소보다 더 시급하고 유익할 수 있다. 그러나 지 역간 소득격차도 방치해두면 여러가지 이유로 인해 더욱 심화되는 경향이 있으며 지역간 소득격차가 오래 지속되면 지역간 위화감 내지 단절감을 유발하는 등의 사 회문제가 된다.
2) 지역간 실업률 차이
고용과 실업률은 한 지역의 경제적 기회를 표시하는 주요한 지표이다. 일할 사람과 일자리의 불일치로 생겨나는 실업률이 지역마다 다를 때 생산의 감소와 근로자의 사기저하라는 측면에서 문제가 되고 있다.
국가전체로 볼 때도 실업률이 높은 것은 경제적, 사회적으로 큰 문제이지만 지역적 차원에서 특히 문제가 되는 것은 실업의 지역적 편재에서 비롯되는 경제사회적인 손실이다. 한 나라 전체가 고르게 3%의 실업률을 보이는 것이 한 나라의 반이 1%
의 실업률을, 나머지 반이 5%의 실업률을 보이는 것보다 더 좋다고 한다(Brown &
Burrows, 1977).
일반적으로 일손이 부족하여 유휴자본시설이 생기고 그로부터 발생하는 생산적 손 실은 실업률이 높은 타지역 실업감소에서 얻는 생산증가보다 크다고 믿어지기 때문 에 실업의 지역적 편재는 이중의 경제적 손실을 의미할 뿐만 아니라 실업이 한 지 역에 집중하게 되면 한 가구에서 둘 이상의 실업자가 발생할 가능성이 높기 때문에 실업으로 인한 빈곤이 더욱 편재되어 사회적인 문제가 되기 쉽다.
3) 인구이동의 문제
인구를 잃는 지역의 입장에서 인구의 유출은 지역경제의 침체와 노동인력의 감소를 가져오게 된다. 또한 인구를 내보내는 지역의 사회자본의 감소보다 빠른 속도의 인 구이동은 인구를 내보내는 지역의 초등학교와 같은 사회간접자본의 유휴화를 가져 오는 동시에 인구가 급속도로 유입되는 지역에서는 새로이 그들을 수용하는데 필요 한 사회간접자본시설을 설치하게 하여 이중으로 사회적인 낭비를 초래한다.
4) 생활환경수준의 차이
지역문제의 또 다른 측면은 지역간 생활환경수준의 차이이다. 이것은 지역간 소득 수준의 차이, 생산력의 집중과도 관련된 문제이고 어떤 점에서는 같은 뿌리에서 연 유된 하나의 다른 문제이기도 하다. 일상생활에 필요한 의료, 교육, 문화 등 여러가 지 생활편익이나 복지서비스의 수준이 지역간 큰 차이가 있다면 이는 지역인구의 유출과 정주기반의 약화를 초래하게 된다.
2. 지역문제의 발생요인
1) 지리적 요인지역마다 가지고 있는 자연자원의 조건이나 그 입지적 조건의 차이가 지역문제의 요인으로 작용하게 된다. 어떤 지역은 토질이 비옥하고 지하자원을 다른 지역에 비 하여 풍부하게 가지고 있는가 하면 어떤 지역은 다른 지역에 비해 대도시 등 경제 중심지로부터 가까운 거리에 위치하여 입지적인 이점을 보유하고 있기 때문에 그렇 지 못한 지역에 비하여 경제활동이 보다 활발하고 성장이 빠르며 따라서 소득수준 도 높게 된다.
2) 인구적 요인
지역간 인구적 특성의 차이도 중요한 지역문제 발생요인으로 작용한다. 무엇보다도 수도권 및 대도시로의 인구집중은 지방의 인구유출을 심화시켜 지역의 정주기반을 퇴화시키는 요인으로 작용하고 있다. 인구유출은 일반적으로 젊고 이동성이 높은 계층을 중심으로 이루어지는데 이로 인해 농촌지역과 같은 인구유출지역은 고령화 로 인하여 노동력 부족, 지역내 서비스 수요기반 와해, 동적인 개발잠재력 결여 등 이 초래되고 있다.
3) 경제구조적 요인
지역마다 특유한 산업구조를 갖게 되며 한 지역의 경제적 번영은 그것이 갖고 있는 산업의 구조적 특성에 의하여 결정된다. 어떤 산업이 그 지역의 주종을 이루는 산 업인가, 그 산업이 성장세인가, 그리고 산업의 경쟁력은 어떠한가에 따라 지역경제 의 양상은 달라진다. 만일 한 지역이 다른 지역에 비하여 나라 전체적으로 또는 국 제적으로 급속히 성장하고 있는 산업을 많이 가지고 있고, 타 지역의 동일업종 산 업에 비하여 모든 면에서 경쟁적 우위를 갖고 있다면 그렇지 못한 지역보다 성장이 빠르고 높은 소득을 갖게 된다.
4) 정치제도적 요인
국가의 개발계획이 효율성을 위주로 하게 되면 지역간의 불균형문제 또는 지역간 격차를 가져올 수 있다. 효율성을 위주로 하는 개발에서는 생산성이 높은 지역에 투자를 하게 되고 이로 인해 지역간 불균형문제를 초래하는 요인이 된다.
투자나 보조금 및 분배와 같은 중앙정부의 개발정책도 지역간의 불균형을 가져오는 중요한 요인이 될 수 있다. 이것은 중앙정부가 지역의 문제를 다루는 데 필요한 자 금, 권력, 능력 등을 갖고 있고 이러한 결정이 정치적인 요인에 의해 영향을 받을 때 지역불균형에 미치는 영향은 크게 된다.
5) 사회문화적 요인
한 국가나 지역이 발전하려면 무엇보다도 발전하려는 의지가 있어야 한다고 한다.
지역주민의 발전의지가 강한 지역, 발전이나 성장에 유익한 가치관이나 문화적 특 성을 가진 지역이 그렇지 못한 지역보다 더 빠른 속도로 발전하게 된다.
3. 문제지역
후버와 지아라타니(Hoover & Giarratani, 1984)는 전형적인 문제지역으로 낙후지역, 침체지역, 과밀지역을 들고 있다.
1) 낙후지역
낙후지역(backward region)은 산업화의 수준은 미약하고 인구는 과잉상태로 되어 있는 지역을 말한다. 자생적인 성장과정으로 아직 진입하지 못한 단계를 말하며 전 통적인 농업이 지배적인 경제구조를 가지고 있는 경우가 많다. 이러한 지역에서는 인구의 자연증가율이 높아 노동력의 과잉공급 등으로 인한 실업문제, 저소득, 저성
장률과 그에 따른 높은 인구유출이 일반적인 현상으로 나타나고 있다.
이러한 낙후지역 개발정책은 그 지역이 낙후지역으로 잔류될 수밖에 없었던 입지열 위적 조건이 극복되지 않는 한, 성장을 유도촉진하기 위해 단순히 공장을 유치하는 것만으로는 실패하기 쉽다. 보다 적절한 정책방향은 농림업, 어업, 광업 등 1차산업 으로 구성되어 있는 기존 주종산업의 전근대적인 경영 및 생산구조를 개선함으로 써, 생산성을 향상시키고 기존산업의 연관효과를 기대할 수 있는 적정업종을 유치 하는 방향이 더욱 합리적이다.
2) 침체지역
침체지역(depressed region)은 과거에는 산업활동이 활발했으나 현재는 경제적으로 쇠퇴하고 사양화하고 있는 지역을 말한다. 침체의 원인은 산업 자체의 속성에 따른 경우와 지역적 원인으로 구분할 수 있다. 전자의 경우 석탄이나 철 등 주요자원을 기반으로 번성했던 지역이 자원의 고갈 또는 대체자원의 개발로 쇠퇴하는 것이 전 형적인 예이다. 한편 지역적 원인으로는 중심시장이 쇠퇴하거나 이동할 경우, 과거 에는 중심시장에 대한 입지적 우위로 인해 번성하던 지역이 중심시장의 주변지역으 로 전락함으로써 침체하게 되는 경우를 들 수 있다.
3) 과밀지역
낙후지역과 침체지역은 개발의 부진으로 인한 낮은 소득수준, 높은 실업률 또는 과 도한 인구유출 등이 문제인데 반하여 과밀지역(congested region)은 과도한 인구와 산업의 집중, 그리고 지나친 성장이 문제인 지역이다. 대도시에 산업과 인구가 집중 됨으로써 그 도시의 재정이나 개발능력으로는 유입인구의 수용에 필요한 여러가지 시설의 공급이 도저히 따라가지 못하므로 주택난, 지가 상승, 환경오염, 교통체증 등의 도시사회적인 문제를 일으키게 된다.
4. 관광과 지역개발: 지역개발수단으로서의 관광
1) 높은 경제적 파급효과관광산업은 지역경제 파급효과 특히 부가가치 및 고용효과가 높은 산업으로 지역발 전의 주요 수단으로 활용할 수 있다.
2) 도시민 여가소비의 지역분산을 통한 국가균형발전 기여
관광산업은 생산의 지역분산이 아닌 소비의 지역분산을 통해 생산 및 고용창출을
유도하고 지역발전과 국가균형발전을 촉진하는 역할을 한다.
3) 높은 지역이미지 제고 및 생활환경 개선 효과
관광산업은 고용이나 소득증대 등의 경제적 효과 뿐 아니라 지역의 생활환경개선과 이미지 제고 등 경제외적인 효과가 높은 산업으로 생활환경개선 및 문화시설 확충 등으로 인한 지역민의 삶의 질 제고에 긍정적인 역할을 하며 지역이미지 제고 등을 통해 지역의 홍보효과 증대 및 지역민의 자긍심 고취 등에 긍정적인 역할을 한다.
특히 지역의 어메니티를 활용하기 때문에 지역 어메니티 자원의 시장가치를 창출하 고 지역의 문화와 자원에 대한 새로운 인식, 지역의 브랜드가치 제고, 지역에 대한 자긍심 향상 등 사회문화적 측면에서 효과가 높은 산업이다.
4) 지역자본의 투자 및 운영 가능
지역관광개발은 대규모 투자유치가 어렵고 우수한 인력이 부족한 지역에서도 지역 전략사업으로 추진할 수 있는 산업구조적 특성을 가지고 있어 지역의 소규모 자본 투자 및 운영을 가능하게 하며 이로 인해 파급효과를 제고할 수 있는 장점을 가지 고 있다.
5) 기존 산업과의 연계 용이성
지역관광개발은 개발 대상이 특정자원에 한정되는 것이 아니라 지역의 모든 자원을 대상으로 하기 때문에 지역의 기존산업과의 연계가 용이하고 대규모재원조달이 어 렵고 우수한 인력이 부족한 낙후지역에서도 추진 가능하다.
5. 지역관광개발의 문제점
1) 지역의 특성을 살리지 못하는 관광개발
관광행태의 다변화 등으로 다양한 관광자원 개발의 필요성이 대두되고, 관광시장의 경쟁심화로 특화 개발의 요구가 증가하고 있으나 지역의 고유성과 독특성을 살린 개발보다는 대규모, 일률적인 시설 개발이 주를 이루고 있으며, 지역특성에 맞는 지 역중심의 개발은 상대적으로 적은 실정이다. 이는 지방자치단체 입장에서는 대규모, 일률적 개발방식이 비교적 정부 지원과 개발 성과 홍보에 유리한 접근 방식이었기 때문이다. 도시와 농산어촌은 제 각기 고유한 생활문화를 간직하고 있는 그 자체가 관광자원임에도 지역의 다양하고 차별적인 고유한 자원의 효율적인 개발 및 활용이 미흡하며 지역의 특화산업 및 전략산업과의 연계가 부족하여 관광산업이 지역산업
과의 융합 부족으로 시너지효과가 미미한 실정이다.
2) 하드웨어 중심의 개발
지금까지 지역관광개발은 대규모 거점개발 등 하드웨어 조성에 역점을 두고 있는 경우가 많았으며 각 지자체의 재정능력 등의 고려가 이루어지지 않은 채 타당성의 검토 없이 전시성의 무리한 개발이 이루어지는 경우가 많았다.
시설 위주의 관광개발방식은 일본의 경우 실패 사례를 쉽게 찾아볼 수 있다. 큐슈 남단 미야자끼의 씨가이아는 무리한 투자로 인한 경영 악화로 도산했으나 오이따현 의 유후인은 지역의 특성을 살린 관광개발로 일본의 대표적 휴양지로 각광을 받고 있다. 씨가이아의 부도는 대형 리조트 위주 관광개발시대의 종언을, 유후인의 성공 은 지속가능 관광개발시대의 정착을 의미한다(김성진, 2001).
3) 관광산업 자생력 부족
대부분의 지역은 붕괴된 지역경제와 열악한 지방재정으로 스스로 관광산업을 발전 시킬 수 있는 최소한의 자립기반이 상실되었으며 외부자본유치가 안되면 사업추진 이 안되는 악순환이 지속되고 있으며 이로 인해 관광을 통한 지역발전은 요원한 과 제가 되고 있다.
4) 재원확보의 어려움
지역 관광자원 개발의 큰 걸림돌은 재원 확보의 문제이다. 지역의 역량을 넘어선 민간 혹은 해외투자에 의존한 대규모 관광지역 개발을 추진하고 있으나 민간․외자 유치는 한계가 있기 때문에 관광개발 추진 실적이 저조한 실정이다. 민자유치는 전 문인력 확보 어려움, 협상 노하우 부족, 접근성 및 배후시장에 민자유치가 좌우되는 특성 등으로 인하여 지역 수준의 유치 노력에는 많은 어려움이 있으며 무리한 민자 유치 계획으로 인해 개발추진이 원활하게 이루어지지 않는 경우가 많이 발생하고 있다.
5) 전문인력의 부족
지역관광자원을 주도적으로 개발하고 활용할 전문인력이 부족한 실정이며 특히 지 역의 군, 마을 단위에서는 젊은 계층의 유출 등으로 인해 65세 이상 인구의 비율이 높아 지역관광개발사업을 주도적으로 이끌어나갈 수 있는 인적자원이 부족한 실정 이다.
6) 갈등심화
지역관광개발은 지역주민, 자치단체, 중앙정부, 관광사업체, 시민단체 등 공공부문과 민간부문의 이해관계자자 망라되어 지역사회의 협력이 필요하나 인식 및 협력시스 템이 부족하여 협력보다는 갈등이 심화되는 경우가 많으며 이러한 이해관계자 간 갈등으로 인해 사업의 정상적 추진이 어려워지고 많은 사회적 비용이 발생하는 등 심각한 사회적 문제점을 유발하게 된다.
7) 사업의 지속성 결여
지역관광개발은 정책목표의 명확성과 정책방향의 일관성이 전제되어야 하나 지금까 지 지역관광개발은 재원확보의 한계와 지방자치단체장 선거 등 정치환경의 변화에 따라 개발방향과 내용이 바뀌는 등 사업의 지속성과 일관성이 결여되어 왔다. 또한 지역관광개발사업이 장기적인 관점보다는 단기적인 시각에서 경제성이 떨어지는 선 심성 과시형 위주로 사업이 조급하게 추진되는 경우가 많아 자연훼손과 투자효과 상실 등을 초래한다.
6. 지역관광개발의 방향
1) 지역의 특성을 살린 관광개발
지역의 고유한 문화와 생활상, 자원 등을 반영하여 지역의 고유한 특성과 잠재력을 살리는 지역사회의 특성에 기반한 개발이 되어야 한다. 또한 지역산업과 밀착된 관 광개발을 추진할 때 관광개발의 효과가 극대화될 수 있으므로 지역의 고유 산업과 관광개발의 연계성을 강화하여야 한다. 농업과 수산업 등 지역의 1, 2차 산업과 관 광산업을 연계함으로서 지역경제의 자생력을 높일 수 있다.
2) 지역자본 및 인력의 주도적 참여
관광개발을 통한 지역발전을 위해서는 지역의 자율성과 독자성이 존중되고 관광개 발계획과정 및 운영에 있어 지역사회의 능동적 참여가 필요하다. 또한 누출 (leakage)을 최소화하고 경제적 파급효과를 증대하기 위해서는 관광시설 등의 운영 에 지역자본 및 인력의 주도적이고 능동적인 참여가 요구된다.
3) 이해당사자간 협력체계 구축
관광개발은 이해당사자간의 협력이 핵심 성공요인이다. 향후 지역주민은 관광개발
의 지원자로서의 역할 뿐만 아니라 촉진자로서의 역할이 요구될 것이다. 따라서 지 역주민을 어떻게 관광개발에 동의시키고 참여시키는가가 향후 지역관광개발에서 성 패의 관건이 될 것이다. 따라서 의사결정과정에 있어 이해당사자의 자발적인 참여 를 보장하고 그들의 의견을 적극적으로 수렴할 수 있는 토대를 구축하여 현재의 소 모적인 대립과 갈등의 관계를 발전적인 협력과 상생의 관계로 변화시키는 노력이 이루어져야 한다.
4) 경제, 사회문화, 환경적 측면의 균형적 고려
한 지역의 관광개발사업의 지속성을 확보하기 위해서는 경제적 측면 이외에도 사회 문화적, 환경적인 측면을 고려하는 개발이 이루어져야 한다. 한쪽 측면만을 고려한 나머지 다른 측면에서의 희생이 요구되는 관광개발은 단기적으로는 지역에 혜택을 가져다 줄 수 있지만 장기적으로는 혜택보다 더 큰 손실을 지역에 가져다주게 되고 궁극적으로 관광산업 자체의 존립기반마저 흔들게 되므로 지역관광개발의 지속성 확보를 위해서는 모든 측면이 균형적으로 고려된 개발이 되어야 한다.
5) 전문인력 양성
지역주도적, 지역중심적 관광개발은 관광개발에서 지역의 자율적인 결정과 책임을 요구하고 있다. 지역의 자율적인 결정과 책임이란 관광개발 추진에 있어 선택과 집 중의 권한이 지역에 부여되는 동시에 그에 따른 책임 또한 지역을 몫으로 남게 된 다는 것을 의미한다(김현주). 이런 측면에서 지역 차원에서 당면한 과제는 크게 전 문인력을 확보하는 일과 전문인력이 활동할 수 있는 활동조건을 구축하는 것이고 관광담당 행정인력, 지역사업자, 지역주민 등 관광관련 인적자원의 전문성을 강화하 고 합리적인 의사결정과 네트워크형 조직체계를 구축해야 한다.
