행과정에서 발주청의 역할과 의무가 모두 포함된다고 할 수 있다.
즉, 공공공사 발주행정은 ‘공공공사를 수행하는 공공발주청이 공공공사 전반 의 제반 관리 활동 및 기능을 포함하는 시스템으로 건설공사의 기획 및 타당성 조사, 설계, 설계관리, 계약, 시공, 시공관리, 인도 등에 이르는 공사 전반에 대한 관리활동을 의미한다’고 볼 수 있다.
이를 계약적 관점에서 볼 때, 사업전반의 과정 상의 활동을 수행하기 위해서는 계약의 체결에 이르는 과정 및 체약체결 이후의 계약관리 등이 이루어지며, 이와 같은 계약전반의 과정상의 제반 관리 활동을 의미하는 것이다. 이러한 의미에서 계약적 관점에서 발주기관의 역할은 계약체결 및 관리활동이 주된 영역이 될 수 있으며, 이러한 계약관리 활동을 통해 바라는 바의 공사를 완료하는 것이다.
발주기관의 계약관리의 중요성은 발주기관이 자체로 보유한 인력과 조직으로 공사를 수행하지 않는 이상 이러한 능력을 가진 업체를 선정하여 사업을 수행할 수밖에 없는 현 상황에서 계약적 관점에서 발주행정을 정의하는 것이 보다 현실 적합성이 높다.
이상의 발주의 개념에 대한 법 규정 및 설문조사 결과를 종합하여 볼 때, 본 연구에서 발주의 개념 범위는 계약적 관점이든, 사업관리적 관점이든 간에 사업 수행의 전과정을 의미하는 것으로 보고자하며, 공공 발주행정은 공공공사의 전 과정에 이르는 공공발주기관의 관리업무를 통칭하는 것으로 정의하고자 한다.
개념에서 정의되는 방식이다.
다른 한편, 조직 내에서 의사결정권의 소재에 따른 정의 방식으로서 분권화를 사용하는 경우이다. 특정 조직의 권한이 상층부에 집중되어 있는 경우 집권화된 조직이라 할 수 있으며, 하층부로 권한이 골고루 퍼져 있는 조직은 분권화된 조 직이라 일컫는 것이 일반적인 정의 방식이다.
좀 더 분권화의 개념을 구체적으로 정의해 보기로 한다. 광의의 정의 방식에 따르면 분권화는 중앙정부로부터 다른 거버넌스(governance) 수준에 책임을 이전 (transfer of responsibilities)함으로써 거버넌스 체제의 개선을 목적으로 하는 광범 위한 제도적 개혁을 의미하는 것으로 널리 인정되고 있는 정의 방식이다. 이러한 거버넌스 수준(levels of governance)은 중앙부처의 일선조직단위, 하부조직단위 혹은 정부의 수준, 준자율적인 공사(semi-autonomous corporation), 광역행정기관, 민간 및 자발적 조직 등이다.
즉 분권화는 “중앙정부로부터 이상과 같은 조직체에 기획, 관리, 재원동원과 배분의 책임을 이전하는 것”을 말한다(Rondinelli, D. A. 1981).
분권화 개혁은 공공부문, 민간부문, 그리고 자발적 부문의 3가지 거버넌스의 주요 부문간의 관계에 초점을 두고 있으며, 공공부문 내에서 분권화는 다른 수준 의 정부간에 의사결정의 구조와 과정, 자원과 책임의 배분에 초점을 두고 있다.
이와 같은 거버넌스의 수준은 국제적 수준, 국가적 수준(단일제, 연방제), 지역 수준(연방제 국가하의 주정부, 단일제 국가하의 지역 혹은 도)등으로 정의될 수 있다.
(2) 분권화의 유형(Forms of decentralization)
책임과 자원의 이전은 이전 대상이 되는 조직과 중앙정부간에 여러 가지의 관 계를 포함한다. 이러한 관계 및 이전의 목적은 분권화의 형태를 결정한다. 이러 한 분권화는 다음과 같은 5가지의 형태 즉, 분산화(Deconcentration), 위임 (Delegation), 이양(Devolution), 파트너십(Partnership), 민영화(Privatization) 등이다 (Benneworth and Peter Roberts. 2002).
다음과 같은 세 가지 요소들은 분권화 정책이 달성하고자 하는 목표와 관련하 여 여러 가지의 행정 분권화의 형태간 차이를 설명하는 데 도움이 된다. 즉 생산 효율성(Production efficiency), 배분효율성(Allocative efficiency), 공급주체(Who delivers)와 비용지불주체(Who pays) 등이 그것이다.
첫째, 분산화(Deconcentration)는 서비스 공급의 영향을 증가시킴으로써 행정의 생산효율을 향상시킬 수 있다는 목적을 가지고 있다. 이것은 현존의 단일적 구조 내에서 지역단위의 관리자에게 일선의 운영업무수행(front-line operations)에 대해 서만 책임과 의사결정권한 그리고 자원을 이전하는 행정적, 문화적 변화를 도입 함으로써 달성될 수 있다는 것이다.
공공의 서비스 전달과 재원조달은 단일 행정체제 내에서 공존하는 구조이다.
중앙정부의 인력 및 조달정책이 적용된다.
이 행태는 중앙정부의 본부가 수행하는 특정한 기능과 임무를 산하청이 수행 하는 방식이다. 지방국토관리청이 그 예가 된다. 이 경우 인력, 장비, 차량, 예산 자원 등은 지역단위의 청에 이전이 된다. 이러한 지역단위의 조직에 운영과 관련 된 자율적인 의사결정의 권한이 주어진다.
Rondinelli(1981)은 이러한 분산화를 한 국가내의 모든 하위정부수준이 중앙정 부에 의해 임명되거나 중앙정부에 직접적으로 책임을 지는 중앙정부의 권한을 대행하는 대리인(agents)으로서 지방행정으로 정의하기도 한다.
이러한 분산화는 기능적 분산과 지역적 권력의 분산(Rondinelli. 1981)이라는 두 가지 방향으로 나누어진다. 기능적 분산(functional distribution)은 자치단체 간 에 걸쳐 특화된(전문화된) 조직에 권한을 이전하는 것을 의미하며, 지역적 권력 의 분산(areal distribution of power)은 특정의 지역적, 정치적 의사결정단위 내(지 방자치단체)의 기관에게 공공기능에 대한 책임을 이전하는 것을 목적으로 한다.
둘째, 위임(Delegation)은 생산효율성 및 배분적 효율성을 위해 공공행정조직 의 개편을 통해 특정한 공공서비스의 공급과 재원조달을 분리함으로써 달성될 수 있다는 것이다. 특정한 업무와 서비스 공급을 하기 위한 책임과 자원은 국영 기업과 같은 공공단체에 이전된다. 우리나라의 한국도로공사, 한구수자원공사
등 정부투자기관이 그 예이다. 이러한 위임에 있어서는 많은 기관이 인력 및 조 달에 있어서 정부의 관리절차에 따를 의무는 없다. 위임은 어떠한 정부의 수준에 서도 활용이 가능하며, 국가서비스의 공급 만에 적용되는 것은 아니다.
셋째, 이양(Devolution)은 배분적 효율성을 제고하는 것이 주목적이라면, 공급 되는 서비스의 수혜자의 영향권 하에 시스템을 개방함으로써 달성이 가능하다.
서비스의 공급계획과 서비스의 평가에 있어서, 수혜자(선출된 대표자에서 지방 정부에 이르기까지)가 참여하는 것을 요구한다.
이 경우에 행정시스템의 중요한 변화가 발생하는데, 이러한 분권화는 이양의 형태를 띤다. 지방정부는 우선순위에 따른 서비스의 공급과 공급 대상을 결정하 는 데 책임을 부여받는다. 이와 같은 수혜자의 대표성과 수혜자에 대한 책임성은 선거메커니즘을 통해 이루어진다. 이러한 이양하에 공공생산과 전달 그리고 재 원조달은 공존하지만, 하위정부는 중앙정부로부터 재원의 일부만을 지원받는다.
이것은 정부의 정치와 재정적 측면의 변화를 의미한다. 권한과 책임을 이양받 는 지방정부는 그들 자체의 규칙을 제정하고 조직의 목표와 관련하여 자율적 조 치와 의사결정 권한을 필요로 한다. 즉, 지방정부는 그들의 정책과 전략을 개발 하고 집행할 권한과 그들 지역 내에 여러 가지 다양한 활동들 간에 자원을 배분 할 수 있는 권한이 요구된다.
이양은 여러 가지 정부의 수준 간에 권한과 책임의 재분배(reallocation)를 포함 하는 것으로, 예를 들어 지방정부에 공공사업 수행을 위한 예산권과 의사결정권을 부여하고 이에 따른 책임도 지방이 지는 가장 완전한 형태의 분권화를 의미한다.
이와 같은 이양은 중앙정부가 지방정부에 대해 가지는 책임성(통제)의 정도에 따라 여러 가지 수준으로 이루어질 수 있다. 이것은 특히 중앙정부로부터 이전된 자원의 활용에 적용이 된다. 만약 중앙정부의 통제 하에 있는 책임의 과정이 지방 정부의 의사결정의 자율성을 제약하거나 자원의 이전이 합리적으로 이전된 책임 과 부합하지 않는 경우에는 부적절한 이양(inadequate devolution)이 있게 된다.
이와 관련하여 자율성의 정도(degree of autonomy)와 책임의 소재(locus of accountability)의 조합에 의해 다음과 같은 4가지의 유형분류가 가능하다.
<표 2-2> 자율성, 책임, 분권화의 형태
책임의 소재 자율성의 정도
낮음 높음
중앙 분산(decconentration) 위임(delegation) 지방 부적절한 이양(inadequate) 효율적 이양(effective) 자료 : De Muro et. al. 1998.
마지막으로 파트너십(Partnership)과 민영화(Privatization)다. 파트너십은 높은 수준의 분산화를 의미하고 민영화는 중앙정부의 정책형성과 통제권의 포기를 통 해 공공서비스의 자산에 대한 통제와 소유권을 민간에 이전함으로써 효율적 공 급 및 배분을 달성하고자 하는 것이다. 이 경우의 분권화는 민영화의 형태를 가 진다.
이와 같은 시각에서 중앙정부로부터 지방정부 및 준공공조직으로 공공의 기능 과 역할에 대한 권한과 책임을 이전하는 의미에서 분권화 논의는 보다 광범위한 주제를 그 대상으로 한다.
이상에서 5가지의 분권화의 형태에 대해 논의하였다. 일반적으로 분권화라 함 은 마지막 파트너십과 민영화를 제외한 세 가지를 주로 의미한다.
본 연구에서는 분권화의 의미를 중앙에 집중된 의사결정권한의 폭을 지방 및 하위조직에 확대하는 의미로 사용하고자 하며, 이러한 의사결정권한의 폭을 하위 조직에 확대하는 수단으로서 권한의 위임, 이양을 포함하는 개념으로 볼 수 있다.
구체적으로 중앙의 법적 규제의 틀을 완화하여 하위정부에 보다 많은 세부 규 칙을 제정할 수 있는 영역을 확대하는 것이 바로 그것이며, 단순히 기능을 이양 하고 법적인 규제의 틀을 그대로 유지한다면 실질적 의미의 분권화와는 거리가 멀다.
(3) 분권화와 자율성간의 관계
자율성(autonomy)은 다른 사람의 동의 없이도 특정 일방이 중요한 결정을 할
수 있는 정도로 정의될 수 있다. 여러 가지 분석 수준에서 조직 내의 개인의 자율 성 혹은 조직의 자율성, 조직의 하부 부서의 자율성 등으로 구분이 될 수 있다.
개인적 수준에서, 관리자 혹은 이러한 문제에 있어서 다른 조직구성원은 조직 내의 다른 사람의 승인 없이 업무와 관련된 대부분의 중요한 결정이 가능한 경우 상대적으로 이러한 개인은 자율적이라고 할 수 있다.
본 연구에서 관심을 갖는 자율성은 조직적 분석수준의 자율성을 의미하며, 발 주행정조직이 타 기관 및 상위 법규의 제약이 없이 독자적으로 발주업무와 관련 된 의사결정과 이에 따른 책임을 가지는 경우를 의미한다.
자율성의 개념과 관련하여 중앙과의 관계에서 지방정부의 자율성, 자치권이 일반적으로 논의되고 있는 사항이다. 넓은 의미의 지방정부의 자율성은 지방정 부의 자유로운 정책결정권한과 이러한 권한을 행사하여 지역주민의 복지수준을 증진시킬 수 있는 능력을 의미하는 것으로 보고 있다(Wolman & Goldsmith. 1996;
하혜수. 2001).
즉, 자율성을 조직의 관점에서 조직간 분권화의 정도뿐만 아니라 조직의 성과 (조직의 목표 달성도)를 높일 수 있는 자치능력(재정력과 전문성 등)을 포함하는 것으로 볼 수 있다. 이를 발주행정조직의 자율성과 관련하여 볼 때, 발주행정조 직의 자율성은 조직차원의 발주행정업무 수행권한과 수행능력을 모두 고려한 개 념으로 볼 수 있다.
한편, 이와 같은 자율성의 개념은 분권화와 밀접한 관계가 있다. 자율성과 분 권화는 양립할 수 있고 유사한 의미를 가지고 있다.
하지만 Inkson et al.(1970)은 자율성의 측정지표로 Pugh(1968)가 제시한 집권화 측정지표와 유사한 지표를 사용하고 있다. 이렇게 유사한 지표를 활용하였지만 집권화와 자율성간에 존재하는 미묘한 차이를 규명한 바 있다(Brock. 2003).
이에 따르면 자율성(autonomy)은 주어진 직책, 개인 및 조직이 행사하는 의사 결정권한의 정도, 범위(extent) 즉, 특정의 의사결정주체가 가지는 의사결정권한 의 정도(how much)를 의미한다.
이에 반해 분권화(decentralization)는 조직 내 및 조직간 의사결정권한의 소재