<그림 1-1> 연구의 흐름별 연구방법
연구흐름 세부 내용 연구방법
서론
1. 연구배경 및 목적 2. 연구범위 및 방법
3. 선행연구 검토 및 차별성
1) 선행연구 현황 및 내용
공공발주행정의 권한의 발주기관으로의 분권화를 대상으로 한 선행연구는 없 으며, 주로 조달청 계약위임 의무화를 중심으로 하는 집중발주와 분산발주에 관 한 연구, 사업관리제도의 도입시행에 따른 발주기관의 건설사업관리 수요분석, 발주제도의 다양화와 관련한 제도적 환경 정비에 관한 연구 등이다.
구체적으로 이상호(1997)의 연구는 조달청 집중발주와 각 발주기관의 분산발 주의 장단점 비교를 통해 단계적 분산발주 방안을 제시하고 있다.
하지만 이 연구는 발주과정의 일부인 “입찰 및 계약업무”를 의무적으로 조달 청에 위임하여 계약하도록 함에 따라 발생하는 장단점 등의 분석에 국한되어 발 주기관의 자율성, 분권화 등의 전반적인 논의가 이루어지지 못하고 있으며, 발주 기관별 능력에 따른 분석을 결여하고 있다.
우성권 외(2002)의 연구는 건설사업관리제도의 국내도입 방안을 논의하면서 이를 도입하기 위해 발주역량 진단과 발주조직자체의 수요도 진단을 위한 개념 적 틀을 제시하고 발주자 조직의 건설사업관리 역량진단을 위한 진단항목을 제 시하고 있다.
하지만 공공발주자 조직의 건설사업관리 역량에 대한 개념적 수준의 논의에 한 정되어 이에 대한 지표 개발 및 측정 등 개량화의 수준으로까지는 진전되지 못하 고 있고, 발주능력의 문제제기는 있지만 사업관리능력에 국한하여 접근하였다.
김성일 외(2002)의 연구는 발주제도의 다양화가 공공공사의 효율성을 제고하 는 중요한 수단적 의미를 지닌다는 시각에서 현행 우리나라의 발주제도 및 관행, 여건상 다양한 발주제도의 적용을 제약하는 요인을 설문조사를 통해 제시하고 있다.
<표 1-2> 선행연구 검토
저자 연구명 연구목적 및 결론 연구방법 주요 연구내용
이상호 (1997)
공공공사 발주체계의
개선방안
분산발주체계의 단계적 구축방안
제시
-체계이론 -문헌조사
-조달청집중 및 분산발주의 장, 단점분석 -투입 및 산출, 환류의 측면에서 분산발주
의 효과분석
-분산발주체계의 단계적 구축방안
우성권 외 (2002)
건설사업 관리제도의
현황 및 발전방안
건설사업관리 발주방식 도입, 정착의 제도적 환경정비방안 제시
-문헌조사 -법규분석 -외국의 사례
-건설사업관리제도 관련 현안
-건설사업관리제도 현황 분석 및 개선방향 -국내 건설사업관리 제도 발전 방향
김성일 외 (2002)
정부공사 발주제도의 다양화 방안
다양한 발주제도의 도입 및 정착을 위한
여건 조성 방안의 제시
-거래비용접근 -문헌조사 -설문조사 -해외사례조사
-정부공사발주제도의 다양화의 의미 -정부공사발주제도의 운용현황 및 문제점 -발주제도 다양화 저해요인
-외국의 공공공사 발주제도의 사례 -발주제도를 위한 제도적, 조직적 환경 정
비방안
이석묵 (2003)
다양한 발주방식의 적용을 위한
발주체제 개편방안
발주방식 선택의 폭 확대 방안- 발주체계
개선
-문헌조사 -해외운영 사례조사
-발주방식 다양화의 필요성과 한계성 -현행체제와 문제점
-OECD 국가의 발주방식 선정체제 -발주체제의 개편방안
본 연구
발주행정 분권화 방안
발주행정분권화 영향요인 등 분석을
통한 발주행정 분권화방안 제시
-문헌조사 -계량분석 -설문조사 -해외사례 -전문가회의
-발주행정 분권화의 의미 및 필요성 -공공공사 발주행정 운영 실태 및 문제점
▪발주행정 규제환경 측면
▪발주행정조직 및 운영 행태 측면
▪발주기관의 발주능력 측면
-발주행정의 분권화에 영향을 미치는 요인 -외국의 발주행정 제도 및 운영 사례 -공공공사 발주행정의 분권화 방안
▪공공공사 발주행정 분권화의 기본방향
▪발주행정 차등분권화 방안
▪발주행정분권화를 위한 제도적 환경의 정비
▪분권화 기반으로서 발주능력의 향상
아울러 이석묵(2003)의 연구는 발주계약의 형태, 업체 선정방법의 결정, 공사 비 지불방식의 결정에 한정하여 발주자의 선택의 폭을 확대할 필요성이 있음을 지적하고 이에 대한 발주체계의 근본적 개편방안을 제시하고 있다.
이 연구는 주로 외국의 발주 방식 운영 법규 등 사례(OECD)에 비추어 국내 제도의 개편방안을 제시하고 있지만, 발주행정의 분권화의 시각에서 발주기관의 자율성 및 능력에 대한 분석이 결여되어 있으며, 발주기관의 유형과 성격을 고려 하지 못하고 있는 점이 문제로 지적될 수 있다.
2) 선행연구와의 차별성
이상과 같은 선행 연구의 한계를 극복하고 본 연구는 우선, 발주행정 분권화 방안의 모색을 위해 발주행정 분권화의 의미, 발주행정 실태와 문제점, 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인, 외국의 발주행정 제도 및 운영사례 등을 통해 발 주행정 분권화 방안을 도출하고 있다는 점에서 연구의 대상 및 논리의 전개 차원 에서 선행 연구와 차별성이 있다고 할 수 있다.
둘째로, 발주기관의 자율성 및 능력 강화의 필요성을 지적한 연구는 부분적으 로 보이지만, 실제 발주행정의 분권화 차원에서 실증분석을 토대로 한 연구라기 보다는 다소 선험적이고 원론적 수준에 머물러 있는 한계가 있다.
이러한 한계를 극복하고 발주행정 실태분석을 규제환경측면, 조직 및 운영행 태 측면, 발주능력 측면에서 분석하고 이에 따라 분권화의 수준을 가늠하고 있다 는 점에서 포괄적인 발주행정 실태분석을 하고 있으며, 특히 발주능력 지표의 개 발 및 측정을 통해 발주기관 유형별 발주행정의 실태 및 문제를 도출하고 있는 점이 그 특징이다.
발주능력에 대한 개념 정의 및 선험적 유형구분은 이루어진 바 있지만, 실제 발주능력을 측정하기 위한 지표의 개발과 기관의 유형별 발주능력을 측정하고 있다는 점에서 발주능력에 대한 개념적 논의차원에 머물고 있는 것과는 분명히 차별성이 있다할 것이다.
셋째로 행정 분권화에 영향을 미치는 선행연구들과 우리나라 발주행정의 실태 및 문제점 분석 결과를 토대로 하여 발주행정의 분권화에 영향을 미치는 요인 을 실증모형을 통해 분석하고 있는 점이 특징이다. 이러한 영향요인의 분석은 잠재변수(요인)간의 인과 관계를 규명하고 잠재변수의 측정에 있어 발생할 수 있 는 측정오차의 문제를 동시에 달성하는데 유용하게 활용이 되는 구조방정식 모 형(Structural Equation Model)을 적용하고 있는 점이 기존의 선행연구와는 분석방 법론 차원에서 뚜렷한 차별이 있다.
마지막으로 발주행정 분권화 방안의 도출이 발주기관 유형별 발주능력 지수를 반영하고 발주행정의 분권화에 영향을 미치는 요인 등의 실증적 분석 결과를 토 대로 도출된 발주능력을 차등 분권화의 차등기준으로 제시하고 있다는 점에서 기존의 외국사례 및 면담 등에 주로 의존하여 방안을 도출하는 선행 연구들과는 분명 차별이 있다할 것이다.
1) 공공공사 발주행정의 개념
공공공사 발주행정의 개념을 파악하기 위해 법규상 “발주”라는 개념을 사용하 고 있는 규정을 파악하여 그 의미를 추론하고 실제 발주의 개념에 대한 인식조사 를 통해 발주행정의 개념을 규정하고자 한다.
(1) 발주기관 및 발주의 개념 범위 규정
“발주”라는 용어를 사용하고 있는 법 규정은「건설산업기본법(이하 건산법)」
과「건설기술관리법(이하 건기법)」 등이다.
「건산법」제2조(정의)에 “발주자”를 건설공사를 건설업자에게 도급하는 자를 의미하고 수급받은 자가 하도급하는 경우에는 발주자의 범주에 포함되지 않는 것으로 정의하고 있다.
즉, 발주는 수주의 상대적인 개념으로 이를 유추하여 보면 공공발주자는 공공 공사를 발주하는 공공기관이 건설업자에게 공사를 도급하는 경우를 의미하는 것 으로 도급을 위해 도급계약의 체결과 이행을 책임지는 주체로서 발주자의 의미 로 볼 수 있다.
또한, 「건기법」제2조(정의)에 발주청의 용어와 대상기관의 정의에서도 찾아 볼 수 있다. 구체적으로 보면 “발주청”은 공공공사의 발주업무를 수행하는 기관 을 의미하며 구체적으로 건기법에서 규정하는 발주청은 ‘건설 공사 또는 건설기 술용역을 발주하는 국가, 지방자치단체, 국가 또는 지방자치단체가 납입자본금 의 2분의 1이상을 출자한 기업체의 장, 기타 대통령령이 정하는 기관의 장’으로 공공 발주청이 그 대상이다.
이와는 달리 「국가를당사자로하는계약에관한법률(이하 국가계약법)」에는 공사계약의 관점에서 발주기관을 계약의 체결 및 이행 관리를 책임지는 주체인
“중앙관서의 장” 또는 “계약담당공무원”의 의미가 발주기관의 의미로 주로 사용 되며 「조달사업에관한법률」상의 발주기관은 조달청에 계약을 요청하는 조달 계약의 수요자로서의 의미로 “수요기관”이라는 용어가 사용되고 있다.
이처럼 법규의 규정 목적과 활동의 대상과 규제사항에 따라 발주의 개념은 다 양한 방식으로 정의되고 있다.
이와 같은 발주기관의 의미는 법이 규정하는 취지와 규정하는 내용에 따라 다 양한 형태로 불리어지지만, 직접적으로 발주의 범위에 대해서는 규정하고 있지 않다.
그러나 「건기법」제21조 3에 발주청의 역할과 기능에 대한 규정은 발주의 개 념범위의 설정에 있어서 중요한 의미를 담고 있다. 건기법에 의하면 발주청의 역 할과 기능을 “건설공사를 경제적․능률적으로 시행하기 위하여 건설공사의 계