1) 공공공사 발주행정의 개념
공공공사 발주행정의 개념을 파악하기 위해 법규상 “발주”라는 개념을 사용하 고 있는 규정을 파악하여 그 의미를 추론하고 실제 발주의 개념에 대한 인식조사 를 통해 발주행정의 개념을 규정하고자 한다.
(1) 발주기관 및 발주의 개념 범위 규정
“발주”라는 용어를 사용하고 있는 법 규정은「건설산업기본법(이하 건산법)」
과「건설기술관리법(이하 건기법)」 등이다.
「건산법」제2조(정의)에 “발주자”를 건설공사를 건설업자에게 도급하는 자를 의미하고 수급받은 자가 하도급하는 경우에는 발주자의 범주에 포함되지 않는 것으로 정의하고 있다.
즉, 발주는 수주의 상대적인 개념으로 이를 유추하여 보면 공공발주자는 공공 공사를 발주하는 공공기관이 건설업자에게 공사를 도급하는 경우를 의미하는 것 으로 도급을 위해 도급계약의 체결과 이행을 책임지는 주체로서 발주자의 의미 로 볼 수 있다.
또한, 「건기법」제2조(정의)에 발주청의 용어와 대상기관의 정의에서도 찾아 볼 수 있다. 구체적으로 보면 “발주청”은 공공공사의 발주업무를 수행하는 기관 을 의미하며 구체적으로 건기법에서 규정하는 발주청은 ‘건설 공사 또는 건설기 술용역을 발주하는 국가, 지방자치단체, 국가 또는 지방자치단체가 납입자본금 의 2분의 1이상을 출자한 기업체의 장, 기타 대통령령이 정하는 기관의 장’으로 공공 발주청이 그 대상이다.
이와는 달리 「국가를당사자로하는계약에관한법률(이하 국가계약법)」에는 공사계약의 관점에서 발주기관을 계약의 체결 및 이행 관리를 책임지는 주체인
“중앙관서의 장” 또는 “계약담당공무원”의 의미가 발주기관의 의미로 주로 사용 되며 「조달사업에관한법률」상의 발주기관은 조달청에 계약을 요청하는 조달 계약의 수요자로서의 의미로 “수요기관”이라는 용어가 사용되고 있다.
이처럼 법규의 규정 목적과 활동의 대상과 규제사항에 따라 발주의 개념은 다 양한 방식으로 정의되고 있다.
이와 같은 발주기관의 의미는 법이 규정하는 취지와 규정하는 내용에 따라 다 양한 형태로 불리어지지만, 직접적으로 발주의 범위에 대해서는 규정하고 있지 않다.
그러나 「건기법」제21조 3에 발주청의 역할과 기능에 대한 규정은 발주의 개 념범위의 설정에 있어서 중요한 의미를 담고 있다. 건기법에 의하면 발주청의 역 할과 기능을 “건설공사를 경제적․능률적으로 시행하기 위하여 건설공사의 계
획․설계․시공․감리․유지관리가 상호 유기적으로 이루어지도록 하여야 한다”
고 규정함으로써 발주청의 ‘역할과 기능’에 대한 규정을 통해 볼 때, 발주의 범위 는 공사계획에서 유지관리 등 사업의 전반을 의미하는 것으로 유추할 수 있다.
「국가계약법」상에는 계약적 관점에서 발주의 의미를 사용하고 계약의 체결 에서 계약의 이행 및 관리, 계약종료에 이르는 과정을 포함하여 규정하고 있다.
즉, 발주기관을 중앙관서의 장 혹은 계약담당공무원으로 보는 경우 발주를 계약 적 관점에서 계약과정 전반의 의미로 볼 수 있다는 점에서 사업전반을 통괄하는 의미로 볼 수 있을 것이다.
하지만 「조달사업에관한법률」에 의한 수요기관의 의미는 조달업무 즉, 입 찰, 계약의 업무만을 의미하는 것으로 이에 따를 경우 조달은 발주의 일부분에 국한하는 개념으로 볼 수 있다.
종합하면 발주의 개념은 「국가계약법」상에서는 사업이 확정된 공사의 계약 당사자를 선정하고 이와 계약을 체결하여 계약의 이행을 관리하는 것으로, 「건 기법」에서는 건설공사에 대한 기획, 타당성 조사, 분석, 설계, 조달, 계약, 시공관 리, 감리, 평가, 사후관리 등을 포괄하는 보다 넓은 개념으로, 「조달사업에관한법 률」에서는 입찰, 계약업무의 보다 좁은 의미로서의 발주개념을 상정하고 있다고 볼 수 있다.
다른 한편, 건설사업관리를 발주기관의 관리영역으로 보는 시각에 의할 때, 건 설사업관리의 대상영역은 발주기관의 활동 및 업무영역이 될 수 있다. 「건산 법」제2조(정의)에 건설사업관리를 ‘건설사업관리를 건설공사에 관한 기획, 타당 성 조사, 분석, 설계, 조달, 계약, 시공관리, 감리, 평가, 사후관리 등에 관한 관리 업무의 전부 또는 일부’로 규정하고 있다.
아울러, 「국가계약법」시행령 제91조의 2(건설사업관리계약)에서는 위의 건 설업의 정의와 유사하게 공사에 관한 기획에서 타당성조사, 설계, 시공, 감독, 유 지관리 등에 관하여 그 전부 또는 일부를 종합 관리하는 업무로 건설사업관리업 무를 정의하고 있다.
이상과 같은 발주의 개념 및 범위 규정이 법규의 목적에 따라 동일 대상의 다
른 측면 및 관점과 동일 대상의 일부 기능 및 활동만을 의미하는 것으로 다양하 게 개념 범위가 설정될 수 있다.
이와 같은 발주의 개념범위의 다양성에 대한 설문조사결과(김성일 외, 2002)에 의하면 업계 및 전문가의 경우 공사전반을 발주의 개념으로 이해하고 있는 반면 에 발주기관의 경우 기획, 타당성, 계약으로 한정하여 보는 입장이 다소 강하게 나타났다.
발주기관의 입장에서는 주로 그들이 독자적이며 주도적으로 수행하는 업무를 중심으로 발주업무의 범위를 규정하는 경향이 강하게 나타났으며, 업계와 전문 가의 입장에서는 사업의 계획에서 인도에 까지 포함한 사업수행의 전과정의 의 미로 발주의 개념 범위를 보는 시각이 강하다. 전반적으로 볼 때 발주행정은 사 업의 계획에서 인도에 이르는 사업수행의 전과정을 의미한다는 인식이 지배적이 다.
자료 : 김성일 외. 2002, 정부공사발주제도의 다양화 방안 연구, 국토연구원
(2) 공공 발주행정의 개념
이상에서 본 바와 같이 발주의 개념을 공사의 기획에서 유지관리에 이르는 제 반 활동을 의미하고 공공발주기관은「건기법」제2조에서 정의하는 발주청의 범 위로 보고자 한다.
따라서 공공발주 행정의 의미는「건기법」제2조에 규정하는 발주청이 발주업 무를 수행하는 제반 관리 활동을 의미하는 것으로 볼 수 있으며, 발주업무의 수
<표 2-1> 발주의 개념 및 범위
구 분 발주기관 담당자 전문가/업계 담당자
응답자(인) 비율(%) 응답자(인) 비율(%)
기획․타당성조사․계약 56/140 40.0 10/79 12.7
기획․계약․인도 등 공사전반 48/140 34.3 56/79 70.9 국가계약법의 입찰 계약 과정 31/140 22.1 13/79 16.5
기 타 5/140 3.5 0 0
행과정에서 발주청의 역할과 의무가 모두 포함된다고 할 수 있다.
즉, 공공공사 발주행정은 ‘공공공사를 수행하는 공공발주청이 공공공사 전반 의 제반 관리 활동 및 기능을 포함하는 시스템으로 건설공사의 기획 및 타당성 조사, 설계, 설계관리, 계약, 시공, 시공관리, 인도 등에 이르는 공사 전반에 대한 관리활동을 의미한다’고 볼 수 있다.
이를 계약적 관점에서 볼 때, 사업전반의 과정 상의 활동을 수행하기 위해서는 계약의 체결에 이르는 과정 및 체약체결 이후의 계약관리 등이 이루어지며, 이와 같은 계약전반의 과정상의 제반 관리 활동을 의미하는 것이다. 이러한 의미에서 계약적 관점에서 발주기관의 역할은 계약체결 및 관리활동이 주된 영역이 될 수 있으며, 이러한 계약관리 활동을 통해 바라는 바의 공사를 완료하는 것이다.
발주기관의 계약관리의 중요성은 발주기관이 자체로 보유한 인력과 조직으로 공사를 수행하지 않는 이상 이러한 능력을 가진 업체를 선정하여 사업을 수행할 수밖에 없는 현 상황에서 계약적 관점에서 발주행정을 정의하는 것이 보다 현실 적합성이 높다.
이상의 발주의 개념에 대한 법 규정 및 설문조사 결과를 종합하여 볼 때, 본 연구에서 발주의 개념 범위는 계약적 관점이든, 사업관리적 관점이든 간에 사업 수행의 전과정을 의미하는 것으로 보고자하며, 공공 발주행정은 공공공사의 전 과정에 이르는 공공발주기관의 관리업무를 통칭하는 것으로 정의하고자 한다.