도시재생사업의 모니터링 ․ 평가지표 우선순위 설정에 관한 연구*
1- 13개 도시재생 선도지역을 대상으로
A Study on the Order of Priority of evaluation·monitoring measures in urban regeneration projects
- Focused on 13 Priority Areas for Urban Regeneration
이종근*2 Lee, Jong-Kun
김륜희**3 Kim, Ryoon-Hee
김홍주***4 Kim, Hong-Joo
이삼수****5 Lee, Sam-Su
Abstract
This study is significant the evaluation criteria can establish a monitoring and evaluation system applied to assess the adequacy of the process of urban regeneration projects at the time of the end the three year the urban regeneration leading area projects. For the process of study, monitoring metrics were derived through previous research and literature. Also, the analysis of the expert survey weights and Analytic Hierarchy Process(AHP) were used. As a result, the importance of evaluate and monitor index based on business regeneration type, showing a significant difference was found. Looking at the neighborhood Regenerative full details Retirement Housing ratio(0.1165) is the highest, Resident satisfaction(0.0495), The economically active population(0.0445) was in order. The total number of businesses in the city-based economy(0.0703), Social security number of employees due to joint projects (0.0608), Township enterprises and job registration number (0.0594) was in the order. Town business registration and job number (0.0594) were in the order.
색인어 : 도시재생, 도시재생 선도지역, 모니터링·평가, 분석적계층화방법(AHP) Keywords : Urban Regeneration, Priority Area for Urban Regeneration,
Monitoring-Evaluation, Analytic Hierarchy Process(AHP)
* 본 논문은 국토교통과학기술진흥원의 도시건축연구사업인 “도시 거주성 및 기능성향상을 위한 실증연구”
의 지원으로 수행되었습니다(과제번호 : 14AUDP-B077107-01)
** LH 토지주택연구원 연구원(주저자 : [email protected])
*** LH 토지주택연구원 수석연구원([email protected])
**** LH 토지주택연구원 수석연구원([email protected])
***** LH 토지주택연구원 수석연구원(교신저자 : [email protected])
Ⅰ. 서 론
1. 연구배경
최근 인구성장의 정체와 급속한 고령화를 경험하고 있는 우리나라 대부분의 도시 는 도시기반시설의 부족, 노후시설에 대한 정비 지체, 지역산업 쇠퇴와 역외이전, 지 역공동체 약화와 유무형 지역자산 방치 등으로 자생적 역량감소 및 성장동력이 쇠퇴 하는 문제가 발생하고 있다. 그러나 정부의 현행 제도로는 지역문제 해결에 필요한 각종 물리적·비물리적 사업을 시민의 관심과 의견을 반영하여 체계적·효과적으로 추진하기 어려운 바, 제도의 미비점을 보완하고 공공의 역할과 지원을 강화함으로써 주민 생활여건을 개선하고 구도심과 비롯한 도시 내 쇠퇴지역 등의 기능을 증진시키 고 지역공동체를 복원하여 자생적 도시재생을 위한 기반조성에 대한 요구가 증대하 였다.
민간과 정부의 관련 사업들이 실질적인 도시재생으로 이어지도록 하는 한편, 궁극 적으로는 지속적 경제성장 및 사회적 통합을 유도하고 도시문화의 품격을 제고하는 등 국민 삶의 질을 향상시키고자 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도 시재생법)」을 제정하여 ’13.12월부터 시행되었다. ‘14년 4월에는 도시재생 선도지역 (도시경제기반형 2개, 근린재생형 11개)을 선정하였으며 선도지역 지정이후 3년차를 맞이하는 지금, 도시재생사업은 일반지역으로까지 확대되고 주민이 도시재생계획부 터 실행까지 전 과정에서 핵심주체로 될 수 있는 환경이 전국적으로 확산되고 있다.
도시재생은 기존의 물리적 재생 또는 환경개선에서 벗어나 쇠퇴한 지역의 물리적 환 경, 사회·경제적 특성을 종합적으로 판단하여 지역현황에 적합한 해결방안을 찾아 가고자하는 과정이며 계획초기단계부터 주민중심의 상향식 접근이 특징으로 지역현 황과 특성을 고려하여 지역에 적합한 계획수립과 모니터링·평가 및 운영·관리를 지원할 수 있는 체계가 선행되어야 한다.
그러나 정보제공, 컨설팅 및 활성화계획의 추진실적 및 사업 추진성과에 대한 점 검·환류를 목적으로 제시된 모니터링·평가 가이드라인을 살펴보면 사업유형과 사 업대상지에 대한 고려가 없는 획일적이며, 실현가능성, 적절성, 가능성 등 정성적인 항목들로 구성되어 있어 개별사업 추진과정에서 사업경과 모니터링 및 성과평가 등 에 대한 체계적이고 표준적인 지원체계 및 지표가 미흡하다는 문제점을 가지고 있다.
지금까지 도시재생은 중앙정부가 기획, 전략수립, 재원조달 등에 이르는 포괄적인 권 한을 보유한 실질적인 추진주체의 역할을 수행해서 지방자치단체는 스스로 재생사업 을 체계적으로 기획·조정할 수 있는 능력함양의 기회를 상실해 온 것이 사실이다.
도시재생사업은 지향하는 목표, 구현하고자 하는 가치가 다양화 및 다기화되어 사업
절차와 목표체계가 복잡할 뿐만 아니라 과도한 계획수립체계로 구성되어 실제적인 사업 수행과 지속성에 문제점이 대두되고 있다.
따라서 도시재생사업이 지향하는 목표와 가치 달성방법 및 단계를 평가하는 모니 터링·평가체계의 중요성이 높아지고 있는 상황에서 중앙정부와 지방자치단체가 역 할 및 기능분담을 통한 수평적인 연계와 보완·협력관계를 강화하고 도시재생사업을 효과적으로 추진할 수 있는 환경을 조성하기 위해서는 지방자치단체의 권한 및 사업 환경에 적합한 모니터링·평가체계 및 지표개발이 필요하다
2. 연구목적
도시재생사업에서 모니터링・평가는 계획수립·시행주체로 하여금 사업의 지속성 을 담보함을 목표로 한다. 도시재생사업이 지향하는 목표와 가치체계를 명확하기 위 해서는 현재 정성적이고 나열적인 모니터링・평가지표보다 정량적이고 위계적으로 구성되어야 하며 단기간에 발생되는 재생사업의 성과뿐만아니라 중장기적인 파급효 과 등의 성과도 효과적으로 측정할 수 있는 지표개발이 필요하다. 그러나 도시재생 선도지역 2차년도 사업이 종료되는 시점에서 근린재생형과 도시경제기반형1으로 나 뉘어진 도시재생사업 유형에 따라 추구하는 목표와 사업추진 환경(투입인력, 자금, 사업 기간 등)의 차이로 사업효과의 범위・영향력이 다르게 나타날 수 있음에도 불 구하고 모니터링・평가지표들은 대부분 정성적이며 사업종료 후 운영・관리에 대한 고려없이 획일적인 기준이 제시되고 있다.
이에 본 연구는 도시재생 선도지역 2차년도 사업이 완료되는 시점에서 도시재생사 업 추진과정의 적정성을 평가하고 지속적인 도시재생사업 운영·관리를 위한 모니터 링・평가 지표개발을 목적으로 한다.
3. 연구방법
본 연구는 우선 선행연구 및 문헌고찰을 통해 모니터링・평가개념 및 기존연구의 한계점을 분석하고 활성화계획에서 제시된 지표들을 분석하여 지표Pool를 도출하였 다. 도출된 지표Pool을 대상으로 전문가 설문조사와 분석적계층화방법(Analytic Hierarchy Process, AHP)을 활용하였다. 설문대상은 도시재생 정책 및 계획수립과정 의 주요 심의주체인 도시재생특별위원회 및 지방도시재생위원회 위원으로 구성하였 다. 설문구조는 선도지역사업으로 인해 초기 쇠퇴지표가 어느 정도 호전되었는지를
1 2016년 도시재생사업(일반지역)의 경우, 도시재생사업유형이 근린재생형의 경우, 중심시가지형과 일반 형으로 세분화
모니터링하고 사업실행단계에서 구체적으로 각 항목에 대한 자료구축을 통한 사업지 구차원의 효과측정을 위하여 1위계는 쇠퇴지표와 사업관리로, 2위계는 쇠퇴지표를 인구사회, 산업경제, 물리환경으로, 사업관리는 사회적, 경제적, 문화적, 물리적 측면, 3위계는 2위계의 각 항목에 대한 하위 세부지표로 구성한 이후 사업유형별로 설문조 사를 수행하였다.
Ⅱ. 이론적 고찰
1. 모니터링·평가 개념
모니터링이란 프로그램이나 사업, 정책 등에 대한 과정평가의 하나로서 사업을 집행하 는 과정에서 무엇이 일어나고 있으며, 실제로 목표를 성취하는 방향으로 사업이나 정책의 진전이 이루어지고 있는가에 대한 구체적인 정보를 수집하고, 이들을 사업추진의 개선에 활용하는 것을 목표로 한다(노화준, 2006). 도시재생사업에서 모니터링이란 도시재생사 업의 성공적인 추진을 위하여 상시적으로 지방자치단체에 대하여 정보제공 및 컨설팅 등 을 수행하는 것으로 중앙정부와 지방자치단체가 도시재생사업 추진과정의 문제를 공유하 고 해결방안을 함께 모색하는 것이다. 또한 평가란 매년 정기적으로 도시재생활성화계획 의 추진실적 및 사업 추진성과 등을 점검하고 환류하는 일련의 활동으로서 부진사업은 개선방향을 제시하고, 실적이 우수한 지방자치단체는 인센티브를 부여하여 성취동기 제 고를 목적으로 한다. 특히, 국가재정인 국비가 투입되는 마중물사업은 지역의 잠재력을 이끌어내야 하기 때문에 단순히 국비지원의 예산집행 현황만을 모니터링하는 기존의 모 니터링·평가방식으로는 실질적인 도시재생사업의 효과를 달성하기 어렵다.
2. 선도지역 현황 및 모니터링·평가 절차
2014년에 지정된 13개 도시재생선도지역으로 경제기반형 2곳(부산, 청주)과 근린 재생형 11곳(서울, 광주, 군산, 목포, 영주, 창원, 대구, 태백, 천안, 공주,순천)으로 구 성되어 있다. 도시재생선도지역은 「도시재생법」에 따라 도시재생이 시급하거나 도시 재생사업의 파급효과가 큰 지역을 지정하도록 되어있으며 앞으로 추진할 도시재생사 업의 테스트베드라 할 수 있다.
유형 지자체 대상지역 사업추진방향 도시경제
기반형 (2)
부산 동구 초량 1,2,3,6동 (부산역 일대)
부산 북항-부산역-원도심을 연계한 창조경제(1인 기업, 벤처기업 등) 지구 조성
충북 청주시 상당구 내덕 1,2동, 우암동, 중앙동
폐공장 부지(연초제조창)을 활용한 공예·문화산 업지구
근린 재생형
일반 규모 (6)
서울 종로구 숭인·창신 1,2,3동 뉴타운 사업 해제지역 주거지 재생사업, 봉제공 장(가내수공업) 특성화
광주 동구 충장동, 동명동, 산수1동, 지산1동
아시아문화전당(舊전남도청) 주변 구도심 상권활 성화
전북 군산시 월명동, 해신동, 중앙동 군산 내항지구와 연계한 근대역사 문화지구 조성 전남 목포시 목원동 유달산 주변 구도심 공폐가 활용 예술인마을 조성 경북 영주시 영주 1,2동 40-50년대 형성된 근대시장(후생시장, 중앙시장)
과 舊 철도역사 주변 재생 경남 창원시 마산합포구 동서동,
성호동, 오동동
부림시장, 창동예술촌 중심의 문화예술 중심 도 시재생
소 규모
(5)
대구 남구 대명 2·3·5동 공연소극장(100여개) 밀집거리 재생을 통한 구도 심 활성화
강원 태백시 통동 폐 철도역사, 구 탄광도시의 정체성을 살린 소도 시 재생
충남 천안시 동남구 중앙동, 문성동 빈건물을 활용한 청년 기반시설 조성을 통한 활 력창출
충남 공주시 웅진동, 중학동, 옥룡동 백제왕도의 문화유산을 활용한 특화거리 조성, 산성시장 등 전통시장 활성화
전남 순천시 향동, 중앙동 노후주거지역 친환경마을(옥상녹화, 빗물활용 등) 만들기, 생태하천, 부읍성터 복원
- 자료 : 국토교통부 보도자료, 2014. 4.
표 1. 도시재생 선도지역 지정현황
Ⅲ. 분석틀
1. 계층분석법의 분석과정
계층적 분석과정은 최종목표, 단계의 구분, 단계별 평가기준, 대안 등으로 구성되 는데, 의사결정자는 각 평가기준에 상응하는 상대적 중요성과 대안의 각 평가기준에 대한 대안의 선호도를 결정하고, 이를 토대로 최종적으로 각 대안에 대한 전반적 선 호도를 도출한다.
계층적 분석과정에 사용되는 가중치의 산정은 일반적으로 상수합 측정법과 언어적 표현의 점수 척도 2가지 방법이 널리 이용된다. 이 중 상수합 측정법은 총 100점을 두 요소에 배분하는 방식이고, 언어적 표현의 점수 척도는 A와 B의‘선호도가 같다.’, A보다 B가 ‘조금 더 선호된다.’, ‘선호된다.’, ‘매우 선호된다.’와 같은 어의적 판단을
m ax
여기서, m ax
내리고 이러한 판단을 1, 3, 5, 7과 같이 수치적으로 입력하는 방식이다.
현실적으로 의사결정자가 1명일 때보다는 다수인 경우가 일반적이고, 다수의 의사 결정자의 선호도의 도출은 설문조사 결과의 기하 평균 값을 이용하여 계상하고2, 각 대안의 결과 값에 대안별 가중치를 곱하여 대안별 최종값을 계산하여 이러한 값에 따라 최적 대안을 선정한다.3 일관성의 검증은 Saaty가 개발한 비일관성 비율 (consistency ratio; CR)을 사용하였으며, 다음과 같이 정의한다.
여기서, =비일광성비율
=일관성 지수
=무작위지수
일반적으로 비일관성비율 CR이 0.1 미만이면 쌍대비교는 합리적인 일관성을 갖는 것으로 판단하고, 0.2 이내일 경우 용납할 순 있으나, 그 이상이면 일관성이 부족한 것 으로 판단된 재조사를 제안한다. AHP분석은 전문가를 대상으로 쌍대비교를 통하여 기준 간의 우선순위와 중요도를 산정하기 때문에 표본이 클 필요가 없으며, 일반적으 로 선행연구에서는 30부이상이면 표본으로서 매우 적절한 것으로 제시하고 있다.
2. 평가지표 도출과정 및 위계도 작성
본 연구는 모니터링․평가지표 선정에 있어 첫째, 도시재생사업의 물리적 측면과 비 물리적 측면을 동시에 고려할 것. 둘째, 도시재생사업의 정책취지를 반영할 것. 셋째, 상향식 사업 의도를 충실히 지양할 것. 마지막으로 정량적 평가를 동시에 고려하고자 한다. 도시재생사업이 제도화되는 초장기인 상황에서 모니터링․평가는 지자체가 활성 화계획서에서 제시하고 있지만, 지자체별 역량에 따라 활용지표에 차이가 있어 국가 도시재생기본방침, 도시재생 전략․활성화계획 및 가이드라인에 제시되어 있는 지표들 을 검토하였다. 선도지역 사업으로 초기 쇠퇴지표가 어느 정도 호전되었는지를 모니 터링하고 사업실행단계에서 구체적으로 각 항목에 대한 자료구축을 통해 사업지구차
2 문화관광부(2005) 「국립아시아문화전당 건립부지 환경조사 연구」. pp. 348-354.
3 김흥수(2012) “한일도시재생 비교연구를 통한 지방중소도시 재생사업추진체계 구축에 관한 연구 : 창원 TB지역을 대상으로”. 경상대학교 대학원 박사학위논문. p. 108.
원의 효과를 측정하고자 하였다. 쇠퇴지표는 도시재생법에서 규정하고 있는 인구사 회, 산업경제, 물리환경을 그대로 수용하였으며 사업관리지표는 도시재생사업단의 테 스트베드(전주, 창원)4와 13개 선도지역 활성화계획서의 모니터링․평가계획 내 제시 된 성과관리․목표지표5를 재구성하였다.
1st 2nd 3rd
모니터링
· 평가
쇠퇴 지표
인구사회 •도시쇠퇴의 감소정도를 나타내는 인구사회구조를 보여줄 수 있는 지표 산업경제 •사업으로 경제활성화를 측정할 수 있는 지표
물리환경 •노후건축물, 기반시설 등 물리환경 개선정도
사업 관리
사회적측면 •사업을 통한 주민들의 체감만족도와 참여정도를 측정할 수 있는 지표 경제적측면 •주민들이 재생사업으로 인해 새롭게 창출된 경제활동관련 측정 지표 문화적측면 •재생사업으로 인한 변화된 문화활동 및 사업의 측정지표
물리적측면 •쇠퇴지표 외의 물리적 개선정도를 보여주는 지표 표 2. 모니터링·평가 지표 분류체계
요소도출과정을 거쳐 도시재생선도지역에 대한 모니터링․평가지표를 도출하기 위 해 다음과 같이 위계도를 구축하였다. 위계에서 크게 쇠퇴지표와 사업관리측면으로 구분하고, 2위계는 쇠퇴지표에서 인구사회, 산업경제, 물리환경으로 구분하고 사업관 리측면에서 사회적, 경제적, 문화적, 물리적 측면으로 구분하며, 마지막으로 3위계3위 계에서는 쇠퇴지표 중 인구사회를 5가지(인구변화율, 기초생활보장수급자, 독거노인 가구비율, 연령별 인구구조, 경제활동 인구), 산업경제를 5가지(총사업체수, 사업체당 종사자수, 천인당 도소매업 종사자수, 도소매업체 증감율, 지가변동률), 물리환경을 5 가지(노후주택비율, 기반시설용량, 과소필지, 주택보급률, 노후건축물 비율)로 구분하 였다. 또한 사업관리 중 사회적 측면은 6가지(주민조직 참여 및 활동건수, 주민공모 사업 추진건수 및 참여의향, 도시재생추진협의회 만족도, 전문가지원 활동에 대한 만 족도, 거주민 만족도, 도시재생대학 운영 및 만족도), 경제적 측면은 5가지(창업창출 건수, 주민공동사업에 대한 투자액, 주민공동사업으로 인한 종사자수, 주민공동사업 매출액, 마을기업 등록 및 일자리 수), 문화적 측면은 5가지(공공디자인 투자액, 마을 미관 개선활동 건수, 마을미관 개선활동 만족도, 주요지점 통행량 수, 문화 예술 컨텐 츠 발굴 및 운영수), 물리적 측면은 6가지(상가․업무 리모델링 수, 주요지점 지가, 주
4 1단계 도시재생R&D에서는 전주․창원TB를 대상으로 주거지구와 상업지구로 분류하여 주거지구는 24개, 상가지구는 20개 모니터링․평가지표를 활용하였음
5 국토교통부의 2014년 도시재생 선도지역 모니터링․평가계획에서는 지방자치단체의 자체 성과관리를 위 한 목표지표를 정량적지표와 정성적 지표로 분류한 예시안제시하고 있으며 선도지역 여건 및 특성에 따 라 각 지표별 객관적인 측정을 위한 방법을 제시하도록 하고있음
차면적 또는 대수, 기반시설확충, 공․폐가 활용 건수, 신축․리모델링 주택 수)로 구분 하였다. 도시재생 선도지역 모니터링 및 평가지표를 도출하기 위한 최종 위계도는
<그림 2>과 같다.
그림 2. 도시재생 선도사업지역에 대한 모니터링·평가지표 위계도
2. 설문개요
본 조사는 2014년 선도지역으로 지정된 13개 지역을 대상으로 계획수립 초기부터 쇠퇴지표가 어떤 변화추이를 나타내는지 모니터링하고 사업실행단계에서 사업지구 차원의 효과 측정 등 도시재생사업의 원활한 추진과 평가에 필요한 모니터링․평가DB 구축을 위하여 전문가 설문조사를 통해 지표선정 및 중요도를 분석하고자 한다. 조사 대상은 도시재생특별위원, 지방도시재생위원 등을 대상으로 전자우편(E-mail)과 전화 를 이용하여 설문지를 회수하는 방법으로 총 3주(2015.9.4~24)동안 진행하여 127부 중 총 52부(회수율 41%)를 회수하였다. 설문지의 척도는 비율척도(7점 척도)를 사용 하였다.
Ⅳ. 분석결과
1. 근린재생형
근린재생형의 평가항목 중요도를 살펴보면 제1위계에서는 도시쇠퇴항목의 중요도 는 46.5%, 사업관리측면의 중요도는 53.5%를 보여 도시쇠퇴의 성과보다는 사업관리 측면의 비율이 높게 나타났다.
구분 쇠퇴지표 사업관리
가중치 0.465 0.535
표 3. 근린재생형 1계층 가중치
제2위계는 쇠퇴지표에서 인구사회, 산업경제 및 물리환경으로 분류되며, 사업관리 에서 사회적 측면, 경제적 측면, 문화적 측면 및 물리적 측면으로 분류된다. 쇠퇴지표 의 제2위계 평가항목의 상대적 중요도를 분석한 결과 [표4]와 같이 인구사회(37.9%) 와 물리환경(37.1%)이 비슷하게 나타났으나, 산업경제(25.0%)가 가장 낮게 분석되었 다. 사업관리 내에서는 물리적 측면(29.3%)이 가장 높은 가중치를 보였으며, 사회적 측면(26.7%), 경제적 측면(24.8%), 그리고 문화적 측면(19.2%) 순으로 나타났다.
1st 2nd Evaluation (%)
쇠퇴지표 (0.465)
인구사회 37.9
산업경제 25.0
물리환경 37.1
CR(일관성 비율) : 0.001
사업관리 (0.535)
사회적 측면 26.7
경제적 측면 24.8
문화적 측면 19.2
물리적 측면 29.3
CR(일관성 비율) : 0.007 표 4. 근린재생형 2계층 가중치
제3위계 평가항목에서 쇠퇴지표는 [표5]와 같이 인구사회 측면은 경제활동인구 (25.3%), 산업경제측면은 총사업체수(23.6%), 그리고 물리환경측면에서는 노후주택 비율(31.4%)이 가장 높은 가중치를 나타내고 있다. 사업관리는 사회측면에서 거주민 만족도(34.5%), 경제측면에서 마을기업 등록 및 일자리 수(31.4%), 문화측면에서 마 을미관 개선활동 만족도(33.6%), 그리고 물리측면에서 기반시설 확충(22.3%)이 가장 높은 가중치로 중요한 것으로 나타났다.
1st 2nd 3rd Evaluation(%)
쇠퇴지표 (46.5%)
인구사회 (37.9%)
인구변화율 19.0
기초생활보장수급자 22.6
독거노인 가구비율 13.1
연령별 인구구조 20.0
경제활동 인구 25.3
CR : 0.004
산업경제 (25.0%)
총사업체수 23.6
사업체당 종사자수 20.3
천인당 도소매업 종사자수 19.3
도소매업체 증감율 22.4
지가변동률 14.4
CR : 0.008
물리환경 (37.1%)
노후주택비율 31.4
기반시설용량(도로·주차장·공원) 24.6
과소필지 12.1
주택보급률 7.9
노후건축물 비율 24.0
CR : 0.017
사업관리 (53.5%)
사회적측면 (26.7%)
주민조직 참여 및 활동건수 15.9
주민공모사업 추진건수 및 참여의향 8.5
도시재생추진협의회 만족도 16.6
전문가지원활동에 대한 만족도 13.3
거주민 만족도 34.6
도시재생대학 운영 및 만족도 10.9 CR : 0.016
경제적측면 (24.8%)
창업창출건수 11.3
주민공동사업에 대한 투자액 11.4
주민공동사업으로 인한 종사자수 27.0
주민공동사업 매출액 18.8
마을기업 등록 및 일자리 수 31.4 CR : 0.005
문화적측면 (19.2%)
공공디자인 투자액 10.7
마을미관 개선활동 건수 16.0
마을미관 개선활동 만족도 33.6
주요지점 통행량 수 16.1
문화예술컨텐츠 발굴 및 운영수 23.5 CR : 0.017
물리적측면 (29.3%)
상가·업무 리모델링 수 17.9
주요지점 지가 10.4
주차면적 또는 대수 11.6
기반시설확충(도로·공원·녹지) 22.3
공가·폐가 활용건수 20.1
신축·리모델링 주택수 17.6
CR : 0.008 표 5. 근린재생형 3계층 가중치
2. 도시경제기반형
도시경제기반형에서 쇠퇴지표와 사업관리의 상대적 중요도를 분석한 결과 사업관 리 측면이 55.2%, 쇠퇴지표 측면이 44.8%보다 높게 나타났다. 이는 근린재생형의 쇠 퇴지표와 사업관리 측면의 중요도 비율인 53:46과 유사하게 나타났다.
쇠퇴지표(%) 사업관리(%)
가중치 44.8 55.2
표 6. 경제기반형 1계층 가충지
도시경제기반형 쇠퇴지표의 제2위계 평가항목의 상대적 중요도를 분석한 결과 산 업경제(60.5%)가 물리환경(19.9%) 및 인구사회(19.6%)보다 월등히 높게 분석되었다.
사업관리 내에서는 경제적 측면(48.0%)이 가장 높은 가중치를 보였으며, 물리적 측면 (20.1%), 사회적 측면(16.9%), 문화적 측면(15.0%) 순으로 나타났다.
1st 2nd Evaluation (%)
쇠퇴지표 (0.448)
인구사회 19.6
산업경제 60.5
물리환경 19.9
CR : 0.008
사업관리 (0.552)
사회적 측면 16.9
경제적 측면 48.0
문화적 측면 15.0
물리적 측면 20.1
CR : 0.005 표 7. 경제기반형 2계층 가중치
제3위계 평가항목에서 쇠퇴지표는 인구사회 측면은 경제활동인구(40.5%), 산업경 제측면은 총사업체수(25.9%), 그리고 물리환경측면에서는 기반시설 용량(26.6%)이 가장 높은 가중치를 나타내고 있다. 사업관리는 사회측면에서 거주민만족도(26.9%), 경제측면에서 주민공동사업의 종사자수(23.0%), 문화측면에서 문화예술컨텐츠 발굴 운영건수(25.1%), 그리고 물리측면에서 기반시설 확충(28.0%)이 가장 높은 가중치로 중요한 것으로 나타났다.
1st 2nd 3rd Evaluation(%)
쇠퇴지표 (44.8%)
인구사회 (19.6%)
인구변화율 20.2
기초생활보장수급자 11.5
독거노인 가구비율 8.5
연령별 인구구조 19.2
경제활동 인구 40.5
CR : 0.017
산업경제 (60.5%)
총사업체수 25.9
사업체당 종사자수 19.0
천인당 도소매업 종사자수 18.3
도소매업체 증감율 21.7
지가변동률 15.1
CR : 0.010
물리환경 (19.9%)
노후주택비율 16.0
기반시설용량(도로·주차장·공원) 26.6
과소필지 15.2
주택보급률 9.5
노후건축물 비율 22.7
CR : 0.011
사업관리 (55.2%)
사회적측면 (16.9%)
주민조직 참여 및 활동건수 17.4 주민공모사업 추진건수 및 참여의향 12.7
도시재생추진협의회 만족도 19.8
전문가지원활동에 대한 만족도 12.7
거주민 만족도 26.9
도시재생대학 운영 및 만족도 10.3 CR : 0.010
경제적측면 (48.0%)
창업창출건수 20.3
주민공동사업에 대한 투자액 15.5
주민공동사업으로 인한 종사자수 23.0
주민공동사업 매출액 18.8
마을기업 등록 및 일자리 수 22.4 CR : 0.009
문화적측면 (15.0%)
공공디자인 투자액 17.5
마을미관 개선활동 건수 13.7
마을미관 개선활동 만족도 23.4
주요지점 통행량 수 20.4
문화예술컨텐츠 발굴 및 운영수 25.1 CR : 0.016
물리적측면 (20.1)
상가·업무 리모델링 수 19.7
주요지점 지가 11.9
주차면적 또는 대수 13.5
기반시설확충(도로·공원·녹지) 28.0
공가·폐가 활용건수 12.4
신축·리모델링 주택수 14.5
CR : 0.010 표 8. 경제기반형 3계층 가중치
3. 근린재생형과 경제기반형 평가항목 비교
사업유형별 평가항목의 가중치를 비교해 보았다. 먼저 제1위계에서 두 사업의 평 가항목은 쇠퇴지표와 사업관리측면에서 근린재생형은 46.5:53.5이고, 도시경제기반형 은 44.8:55.2로 유사한 결과를 보였다.
1st 근린재생형 (%) 경제기반형 (%)
쇠퇴지표 46.5 44.8
사업관리 53.5 55.2
표 9. 근린재생형과 경제기반형 1계층 가중치 비표
제2위계를 보면 근린재생형과 도시경제기반형에서 각 세부항목별로 차이를 보이고 있다. 근린재생형의 도시쇠퇴 평가항목에서는 인구사회(37.9%)와 물리환경(37.1%)이 높은 가중치를 보였으나, 도시경제기반형에서는 산업경제(60.5%)가 다른 평가항목에 비해 월등히 높은 평가값을 보여 두사업의 평가방향에 차이가 있음을 보여주었다. 사 업관리측면의 평가항목에서는 근린재생형과 도시경제기반형 모두 경제적 측면의 비 율이 각각 24.8%와 48.0%로 가장 높은 가중치를 보였다.
2nd 근린재생형 (%) 경제기반형 (%)
쇠퇴지표
인구사회 37.9 19.6
산업경제 25.0 60.5
물리환경 37.1 19.9
사업관리
사회적측면 26.7 16.9
경제적측면 24.8 48.0
문화적측면 19.2 15.0
물리적측면 29.3 20.1
표 10. 근린재생형과 경제기반형 2계층 가중치 비교
<표 11>은 제3위계의 근린재생형과 도시경제기반형 평가항목의 가중치와 순위를 비교한 것이다. 제3위계의 평가항목은 전체 37개이며, 근린재생형의 상위 5위 평가항 목은 노후주택비율, 거주민 만족도, 경제활동인구, 기반시설용량, 마을기업 등록 및 일자리수이며, 도시경제기반형의 상위5위 평가항목은 총사업체수, 주민공동사업으로 인한 종사자수, 마을기업 등록 및 일자리수, 도소매업체 증감율, 창업창출건수로 나 타나 두 유형별 차이를 보이고 있다. 근린재생형은 주로 주거지역을 대상으로 하기 때문에 노후주택과 기반시설, 주민만족도가 높은 가중치를 보이는 반면 도시경제기 반형은 일자리와 관련된 총사업체수, 주민공동사업으로 인한 종사자수 등의 평가항
평가항목 근린재생형 도시경제기반형 최종가중치 전체 순위 최종가중치 전체 순위
인구변화율 0.0335 12 0.0178 20
기초생활보장수급자 0.0398 7 0.0101 34
독거노인 가구비율 0.0232 22 0.0075 37
연령별 인구구조 0.0353 9 0.0169 21
경제활동 인구 0.0445 3 0.0356 11
총사업체수 0.0275 16 0.0703 1
사업체당 종사자수 0.0236 21 0.0514 6
천인당 도소매업 종사자수 0.0224 24 0.0497 8
도소매업체 증감율 0.0261 17 0.0590 4
지가변동률 0.0167 28 0.0408 10
노후주택비율 0.0542 1 0.0143 27
기반시설용량(도로·주차장·공원) 0.0424 4 0.0326 12
과소필지 0.0208 25 0.0135 29
주택보급률 0.0137 35 0.0084 36
노후건축물 비율 0.0414 6 0.0202 17
주민조직 참여 및 활동건수 0.0228 23 0.0163 23
주민공모사업 추진건수 및 참여의향 0.0122 36 0.0119 31
도시재생추진협의회 만족도 0.0238 20 0.0186 19
전문가지원활동에 대한 만족도 0.0191 26 0.0119 32
거주민 만족도 0.0495 2 0.0252 14
도시재생대학 운영 및 만족도 0.0156 32 0.0097 35
창업창출건수 0.0150 34 0.0537 5
주민공동사업에 대한 투자액 0.0151 33 0.0410 9
주민공동사업으로 인한 종사자수 0.0359 8 0.0608 2
주민공동사업 매출액 0.0250 18 0.0499 7
마을기업 등록 및 일자리 수 0.0417 5 0.0594 3
공공디자인 투자액 0.0110 37 0.0144 26
마을미관 개선활동 건수 0.0164 30 0.0113 33
마을미관 개선활동 만족도 0.0345 11 0.0193 18
주요지점 통행량 수 0.0165 29 0.0168 22
표 11. 사업형태별 중요도 비교
목이 상위순위를 보이고 있다.
따라서 근린재생형 및 도시경제기반형의 모니터링·평가 지표개발을 위한 우선순 위분석결과 유형에 관계없이 유사한 지표도 있지만, 유형별로 상당히 다른 결과를 나 타내는 지표도 있어 도시재생활성화계획의 유형별 모니터링·평가 지표를 보완하는 과정에서 공통지표와 차등지표로 구분할 필요가 있다.
평가항목 근린재생형 도시경제기반형 최종가중치 전체 순위 최종가중치 전체 순위 문화예술컨텐츠 발굴 및 운영수 0.0241 19 0.0207 16
상가·업무 리모델링 수 0.0281 14 0.0219 15
주요지점 지가 0.0164 31 0.0132 30
주차면적 또는 대수 0.0181 27 0.0150 25
기반시설확충(도로·공원·녹지) 0.0350 10 0.0311 13
공가·폐가 활용건수 0.0315 13 0.0137 28
신축·리모델링 주택수 0.0276 15 0.0161 24
Ⅵ. 소결
도시재생사업은 중앙정부, 지방자치단체, 민간, 주민 등 이 주체가 되어 물리적 환 경개선뿐 아니라 사회복지, 문화, 환경 등 물리적・비물리적 사업이 장소중심적으로 진행되기 때문에 사업효과의 대상, 범위, 파급효과 또한 다기화될 것으로 판단된다.
이러한 도시재생사업의 특성상 사업의 모니터링·평가는 사업목표의 명확성, 추진과 정, 성과 등을 명확히 측정할 수 있는 기준을 제시해야 할 필요가 있다.
그러나 현재의 모니터링·평가지표를 살펴보면 주민참여도, 거버넌스, 계획의 적절 성, 장소적 연계 등 정성적인 지표들로 구성되어 있어 재생사업이 대상지역 현황은 물론, 주변지역에 미치는 효과를 객관적으로 측정할 수 없다는 한계점을 가지고 있 다. 또한 13개 선도지역을 시작으로 매년 약 30개씩 도시재생 일반지역이 선정되면 기존 모니터링·평가체계 및 지표로는 지역특성이 반영된 도시재생사업을 획일적인 기준으로 평가할 수 밖에 없다. 또한 다양한 외부환경변화에 따른 사업내용 및 추진 일정에 변동이 발생할 경우, 사업의 지속가능성과 성과달성 여부를 판단하기에도 제 한적이다.
이에 본 연구는 향후 도시재생사업을 추진하는데 있어 사업을 객관적이고 합리적 으로 평가하기 위하여 도시재생사업의 전주기를 정량적으로 측정할 수 있는 모니터 링·평가지표를 도출하는데 목적이 있다. 이를 위해 도시재생 평가지표 관련 국내 선 행연구를 검토 한 후, 13곳 선도지역의 활성화계획에 나타난 모니터링・평가지표를 도시재생사업의 심의주체인 도시재생특별위원회 및 지방도시재생위원회를 대상으로 설문조사를 수행하였으며 연구결과 및 시사점을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 근린재생형과 도시경제기반형 모두 쇠퇴지표보다는 사업관리가 더 중요한 것으로 나타났다. 이는 도시재생사업을 통해 단순한 쇠퇴지표의 개선보다는 추진과 정에서 나타나는 주민참여조직 활성화, 추진역량 강화, 주민능력 배양 및 사업 연계
효과 등 지역내부의 변화를 측정가능한 지표의 중요도가 높다는 것으로 현재 구상서 조정단계~활성화계획 확정단계에만 구체화되어 있는 구조에서 벗어나 사업시행 이후 상시모니터링에 필요한 지표체계를 발굴하는 것이 필요하다.
둘째, 근린재생형 및 도시경제기반형의 유형별로 사용내용, 추진과정 및 파급효과 의 범위와 영향력이 다르기 때문에 모니터링 및 평가의 차별화가 필요하다. 근린재생 형에서는 노후주택비율 및 거주민 만족도, 기반시설 용량 등 물리적 환경을 개선하는 지표들이, 경제기반형에서는 총사업체수 및 주민공동사업으로 인한 종사자수, 마을기 업 등록 및 일자리 수 등 경제적 환경을 개선하는 지표들이 중요한 것으로 나타났다.
근린재생형은 임대주택 및 기초생활형 인프라 공급, 사회서비스 프로그램으로 주민 삶의 질 개선이 목표로서 노후주택비율의 경우 낙후된 근린 주거지역의 생활환경을 개선하고 지역 특색을 살리는 근린재생형 도시재생의 목적과 부합되는 평가지표라 할 수 있으며, 노후주택비율 지수를 통해 도시의 쇠퇴정도를 판단할 수 있다. 거주민 만족도의 경우 도시재생 사업 선정 및 사업수행과정에서 발생하는 효과에 대한 주민 만족도를 측정하는 지표로, 도시재생 사업 수행시 거주민의 적극적 참여를 유도하여 주민 불편 및 불만을 사전에 해소해야 한다. 기반시설용량의 경우는 소방도로, 상·
하수도 등 기반시설 개선을 측정하는 지표로, 쇠퇴지역은 생활여건 및 지역상권 변화 에 대응하지 못하면서 사회경제적으로 취약한 계층이 다수 거주하고 있어, 공공지원 을 통한 개선이 필요하다. 경제기반형은 쇠퇴한 경제기반 구조를 전환하고, 이를 통 해 지역경제 활성화와 일자리 창출도모가 목표로서 총사업체수의 경우 쇠퇴하는 지 역에 경제·산업구조를 전환하기 위한 산업을 연계하고 일자리 창출에 초점이 맞추 어져 있다고 할 수 있는 도시경제기반형의 목적과 부합되는 평가지표라 할 수 있다.
일반적으로 사업체수가 많을수록 경제가 활성화되어 있다고 볼 수 있으며, 이를 통해 도시의 쇠퇴정도를 판단할 수 있는 적합한 평가지표라 할 수 있다. 주민공동사업으로 인한 종사자수는 지역경제활성화를 나타내는 가장 직접적인 지표로 해석 가능하며, 주민공동사업 종사자수 증진은 도시재생사업에 대한 주민인식과 이해도를 증진시켜 도시재생사업의 효과를 증가시킨다.
본 연구는 중앙정부 및 지방자치단체가 보다 객관적・정량적으로 도시재생사업을 모니터링・평가하기 위한 지표를 제시하는데 의의가 있다. 아직까지는 도시재생의 제도화가 시작되는 초창기로, 국토교통부는 선도지역이라는 지정제도를 도입하여 도 시재생사업을 시작하였다. 선도지역의 경우, 장기적인 재생비전을 제시하는 전략계획 을 생략하고 활성화계획수립을 우선적으로 수행하여 활성화지역별 우선순위 선정, 사업목표, 파급효과에 대한 고려가 미흡하다는 문제점이 발생하고있다. 향후 전략계 획수립과정에서 평가지표는 도시의 여건에 따라 사업 실현가능성이 높은 지역도출, 지역유형 세분화, 특성화를 설정하기위한 판단기준으로 활용할 수 있다. 활성화계획
에서는 사전점검을 통해 세부사업추진에 따른 시행착오를 최소화하고, 효과적인 사 업범위 및 추진방안을 수립하는데 기여할 것으로 보인다.
그러나, 본 연구는 모니터링・평가지표를 선도지역에서 적용하여 피드백 과정을 거치지 못했다는 한계점을 가지고 있다. 후속연구를 통해 모니터링·평가 자료구득 및 지방자치단체의견을 반영한 모니터링·평가지표 선정 및 지표별 가중치에 대한 개선이 이루어진다면 도시재생계획 수립과정에서 적지표의 활용도가 높아질 것으로 기대된다.
본 연구는 향후 도시재생사업을 추진하는데 있어 사업을 객관적, 합리적으로 평가하기 위하여 도시재생사업의 전주기를 정량적으로 측정할 수 있는 모니터 링·평가지표를 도출하고자 하였다. 연구결과 첫째, 근린재생형과 도시경제기반 형 모두 쇠퇴지표보다는 사업관리가 더 중요한 것으로 나타났다. 이는 도시재생 사업을 통해 단순한 쇠퇴지표의 개선보다는 추진과정에서 나타나는 참여조직 활 성화, 추진역량 강화, 주민능력 배양 및 사업 연계효과 등 지역내부의 변화를 측 정가능한 지표의 중요도가 높다할 수 있다. 따라서 현재 구상서 조정단계~활성 화계획 확정단계에만 구체화되어 있는 단계에서 벗어나 사업과정의 모니터 링·평가를 위한 후속연구가 추진되어야 한다. 둘째, 근린재생형 및 도시경제기 반형의 유형별로 사용내용, 추진과정 및 파급효과의 범위와 영향력이 다르기 때 문에 근린재생형과 도시경제기반형의 모니터링·평가의 차별화가 필요하다. 현 재의 모니터링·평가 지표 및 체계에서는 지역특성에 따른 사업추진과정 및 사 업효과 등 지방자치단체가 근본적으로 추구하는 목표와 연건을 고려하지 못하고 획일적으로 수행될 가능성이 높다. 따라서, 장소특성을 고려한 사업의 파급효과 를 측정할 수 있는 측정지표 및 기법 개발이 필요하다.
정책적 시사점
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논 문 접 수 : 2016.04.08 1차 심사 완료 : 2016.04.21 게 재 확 정 : 2016.04.26
