OECD 국가의 주요 농정 사례와 시사점
※ 본 자료는 2007∼8년간 OECD가 발간한 각종 농정관련 보고서 가운데 모범 농정사례를 선별하여 요약∙정리한 것임. 다만, 사례별 시사점은 필자의 개인적 견해로서 OECD 보고서상에 언급된 바는 없음
< 요 약 >
◇ 최근 OECD 농정분야의 주요 이슈는 정책 효과 극대화를 위한 타겟팅, 기후 변화 등 새로운 도전에 대한 대응, 소비자 정책과 농촌 지역정책에 대한 관심 증가로 요약될 수 있음
o 논의의 초점이 과거 ’90년대에 단순히 농정 개혁의 당위성을 강조하던 데서 벗어나 개혁의 저해 요인 극복방안, 정책 집행 지침 등으로 구체화되었으며, 사회적 가치(다원적 기능, 소비자 이슈 등)와 시장 메카니즘의 조화방안도 모색 중
o 특히, 농가 단위의 미시적 분석에 관심을 기울일수록 관련 통계, 정책 평가 시스템 재정비 등 정책 인프라 구축의 중요성이 더욱 부각되고 있음
◇ 이에 따라 본고에서는 지난 2007∼8년간 OECD 보고서에 소개된 주요 회원국의 농업정책 사례 가운데 우리나라에 시사하는 바가 크다고 보여지는 일곱 가지 경우를 선별․정리하였음
o 과채류 학교급식 프로그램(EU․미국), 농촌정책 추진 프레임(네덜란드․
캐나다), 신부가가치 창출을 위한 노력(프랑스), 개별 농가에 대한 평가시스템 구축(오스트리아․영국) 등과 관련한 정책사례 포함
◇ 다만, 각국별로 정책을 도입하게 된 고유한 배경과 여건이 있을 수가 있기 때문에, 우리가 국내적으로 정책 수립에 원용하기 위하여서는 이러한 특수 상황을 감안할 필요가 있음
※ 본 자료상의 인용 사례를 보다 상세히 이해하기 위해서는 OLIS(OECD 데이터 베이스)에 게재되어 있는 보고서 원전을 참조할 수 있을 것임
1. 아동 식습관 형성 지원프로그램(School Fruit Scheme) 운용(EU․미국)
□ 어려서부터 과일과 야채 먹는 습관을 가질 수 있도록 정부가 학교 급식 프로 그램에 관여함으로써 비만과 성인병을 예방하는 한편, 신선 과일과 채소의 상시적 소비기반을 확충할 목적으로 2009년에 도입되었음
o 6세에서 10세까지의 식습관 형성기 아동을 대상으로 매일 과일과 야채를 무상으로 지원하고, 소요재원은 EU와 회원국 정부에서 분담
※ 연간 추정비용 = 1인당 20유로 × 26백만명 × 30주
o 다만, 세부 시행과 모니터링, 성과 평가에 대한 책임은 회원국 정부에 있음
□ EU의 과채류 시장 관리체제(Common Market Organization) 개혁(시장직접 개입 및 보조금 지원) 차원에서 2007년부터 검토되어 왔음
o 사적인 식생활 문제에 국가가 개입하는 것을 정당화하기 위해, 장래에 성인이 되어 건강에 문제가 발생할 경우에는 공공부문의 보건비용 지출 부담이 더욱 커질 수도 있음을 강조
□ 미국의 경우 2008년 농업법(Food, Conservation and Energy Act)에서 신선 과채 프로그램을 채택하고 있음
o 일선 학교의 점심식사에 소요되는 신선 과채류 구입비용을 일부 보조하는 것을 주된 내용으로 하고 있으며, ’09년의 경우 65백만불 규모의 예산을 책정 o 2002∼2003년에 미국의 4개주, 100개 학교를 대상으로 시범 사업을 실시한
결과, 학생들의 건강증진에 효과를 보인 것으로 확인되었음
□ 우리의 경우 식생활교육지원법이 지난 4.29일 국회를 통과하였는 바, 이를 계기로 보다 올바른 식생활 습관에 기여할 수 있는 방안을 체계적으로 강구해 나갈 필요가 있음
o 개방화 시대 농산물의 경쟁력은 신선도와 안전성이 관건이기 때문에 신선 과채류의 소비기반을 확충하는 노력은 국내 농산물의 경쟁력을 재인식하는 계기가 될 수 있음
o 또한, 종래 신선 농산물이 과잉 생산된 경우 소비촉진 행사, 산지 수매 폐기, 유통명령 프로그램 등을 활용하였으나 소비자 입장에서 효용이 있었는지에 대해 재검토할 필요가 있음
<보고서 원전 : TAD/CA/APM/WP(2008)10; Policy Initiatives Concerning Diet, Health and Nutrition>
2. 농촌 중기발전 계획(Agenda for a living countryside)의 입안․
추진(네덜란드)
□ 네덜란드의 농촌 중기 발전계획(2007∼13년)상의 프로그램으로서 관련 예산의 통합편성, 광역 지자체와의 성과계약 등을 특징으로 함
o 2004년에 농식품부, 국토주택부, 보건부 등 관련 중앙부처와 광역 지자체 연합, 수자원공사 등이 중장기 발전계획을 만들기로 합의한 데서 비롯
o 농촌관련 재원을 하나로 모아 2006년 기준 약 50억 유로*를 확보(Single investment budget for rural area : ILG)
* 분야별 금액(억 유로) : 농업(17)+인프라(15)+지식혁신(8.6)+자연경관(5.5)
□ 이를 법적으로 뒷받침하기 위해 농촌지역개발법(Rural Area Development Act)을 2005년에 제정하고 2007년부터 시행하였음
o 중앙정부와 지자체간에 성과 계약(7년 단위)을 맺고 매년 이행 보고서를 제출토록 하는 한편, 토지 합병과 분할, 국유지 취득 등에 관한 지자체의 역할과 권한을 강화하였음
※ 중간 성과 측정(2010), 최종보고서(2014)
o 농식품부가 지자체와 중앙정부, 중앙정부간의 조정(coordination) 기능을 수행하며 농촌예산(ILG)과 관련한 지자체 접촉창구를 단일화할 목적으로 농식품부에 협의 조정팀을 설치하였음
□ 여러 부처가 관련되고 지역별 여건이 반영되어야 하는 농촌정책의 특성을 감안 할 때, 네덜란드의 상기 사례는 우리나라에 많은 정책적 시사점을 가져다 주는 것으로 보임
< 네덜란드 사례의 특이사항 >
o 농촌관련 투자예산을 하나로 통합하는 한편, 지자체가 여러 부처를 찾아 다니지 않도록 단일 접촉 창구를 마련한 점
o 중앙과 지방정부가 매우 구체적인 성과 계약을 맺고, 지자체는 7년간 책임성을 갖고 안정적으로 사업을 수행할 수 있도록 하고 있는 점
□ 다만, 폴더모델로 요약되는 네덜란드의 특수한 정책환경, 토론과 합의의 문화 등을 감안할 필요가 있음
<보고서 원전: GOV/TDPC/RUR(2007)5; Rural Policy Review of the Netherlands>
3. 농가별 특성을 감안한 지원제도(Registry Point System) 시행 (오스트리아)
□ EU 각 회원국은 ‘EU 농촌개발 계획’의 틀 속에서 자금 지원을 받아 ‘직접 지불 프로그램’을 시행, 조건이 불리한 지역(LFA)을 지원중
o 목적: ⅰ) 농지를 유지함으로써 지역 community가 존속해 갈 수 있도록 기여하고,
ⅱ) 농촌경관을 보전하며, ⅲ) 지속가능한 영농방식을 확산
o 대상 : 오스트리아는 특히 산지가 많아 전체 농지의 약 71%가 조건 불리지역에 해당
□ 아울러, 오스트리아는 산악지역이라는 특성을 감안하여 자체 기준을 설정하고 추가적인 지원을 실시하고 있음
o 대상 농지는 (i) 해발 700m이상, (ii) 경사도 20%이상, (iii) 해발 500m이상이 면서 경사도 15%이상 등 세 가지 중 하나에 해당되는 경우임. 또한 농가는 최소 농지면적이 2ha이상이고 5년이상 영농을 한 실적, CAP*(표준영농규범) 실천 등의 요건을 갖추고 있어야 함
* Common Agricultural Policy : EU 공동농업정책
o 자연 조건의 핸디캡 정도 등을 point로 설정하여 영농의 난이도, 토질, 기후 조건 등을 반영하고 있으며 경작규모 6ha까지는 최대 지원율을 적용하고, 6ha 이상은 단계적으로 지원율을 낮추면서, 100ha 이상에 대하여는 지원하지 않고 있음
※ 건초를 갖고 축산하는 농가에 대해 가장 높은 비율을 적용
□ 우리의 경우, 맞춤형 농가지원을 도입하기 위해서는 이를 뒷받침할 정책 인프라를 갖추는 일이 시급한 과제임
o 개별농가에 대한 자료, 집행 모니터링 인력과 기능이 없는 상황에서 정책을 효과적으로 집행하기에는 어려움이 따름
※ 집행 체계 전반에 대한 재정비 없이 누수 없는 정책 목표를 달성하는 것은 구두선에 그칠 위험
o 정책의 미시적 운용이 가능하도록 인프라를 갖추거나 이에 준하는 기반이 전제 되어야 OECD가 강조하는 정책 타겟팅이나 정책 모니터링을 효과적으로 수행할 수 있음
o 특히, 직불금의 경우 이를 양적으로 확충해 가는 것 이상으로 질적인 측면에서 납세자의 요구를 만족시킬 수 있는지 지속적으로 검토해야 함
<보고서 원전: TAD/CA/APM/CA(2007)10; Synthesis Report: Policy Design and Implementation>
4. 농가별 환경조건부 농가지원 프로그램(Environmental Stewardship) 운용(영국)
□ 중앙정부(DEFRA)가 지역 사무소를 통해 농가와 계약을 체결, 환경적(외부효과 발생) 실천의무를 정한 후에 이에 대한 보상으로 직불금을 지원하는 프로그램 o 목적: ⅰ) 야생동식물 보호 및 생태다양성 유지, ⅱ) 자연 경관 및 역사유산
보전, ⅲ) 농촌에 대한 이해 제고, 자연자원 보전
o 2008년 현재 동 프로그램에 대한 지출액은 약 440백만 유로이며, 이는 생산자 지원 예산의 약 30%를 차지하는 규모임
※ 동 계약은 법적 구속력이 있어 중간에 프로그램에서 탈퇴하면 이미 지원받은 금액을 반납 해야 하고 계약 조건을 이행하지 않았을 경우 페널티를 부과함
□ 농가별 적응 발전단계에 따라 카테고리를 나누었고 계약기간도 유형별로 최소 5년에서 최대 10년까지 선택할 수 있도록 하였음
o 초보단계(ELS: Entry Level Stewardship): 모든 농민과 토지소유자를 대상으로 함.
프로그램에 농지 등재 → 프로그램 요건 충족(평균 30점 이상 필요) → ha당 30파운드 지불
o 유기초보단계(Organic Entry Level Stewardship): 유기농법을 일부 또는 전부 적용하면서 유기농업 지원금을 받지 않는 농가에 대해 상기 ELS와 유사하 게 운영되며 다만 60점 이상이 필요(60파운드 지불)
o 고급단계(Higher Level Stewardship): 농가 고유의 환경계획을 수립토록 의무화하고 심사를 통해 선발함. 성과지표와 실적계약을 지역 농촌개발 담당자와 체결하며, 지원금액은 내용과 성과에 따라 차등화
□ 영국의 경우 계약사회의 전통이 미약한 우리와는 정책 환경이 다르지만, 정부의 지원을 당연시하거나 주인 없는 지원이 되지 않도록 예방하기 위해서는 상기 사례를 정책적으로 참고할 만한 가치가 있다고 봄
o 대부분의 OECD 회원국은 환경조건부 직불을 통해 납세자의 동의를 모아가는 추세이며, 정책의 설계단계에서부터 정책목표를 분명히 정하고 측정이 가능한 지표를 개발하는 한편, 모니터링과 성과평가로 이어지도록 노력중
<보고서 원전: TAD/CA/APM/CA(2007)10; Synthesis Report: Policy Design and Implementation>
5. 협동조합의 다양한 변신을 통해 경쟁력을 제고(Saveol Tomato) (프랑스)
□ ’74년에 프랑스 북서부 지역의 3개 유리온실 협동조합이 연합하여 생산하기 시작했던 사베올(Saveol)은 현재 프랑스 국내 토마토시장을 선도하는 브랜드가 되었음
o 2006년 현재 매출액 135백만 유로, 재배면적 237ha, 상시 고용인원 2천명이 넘는 기업으로 성장하였고 예컨대, 토마토를 가지째 유통시킴으로써 신선도를 높이고 고부가가치 상품으로 자리매김하였음
o 내수가 81%, 수출이 19%를 점유하며, 최근에는 토마토(7만톤) 이외에 오이(2천톤)와 딸기(12백톤)도 생산하고 있음
□ 사베올 브랜드는 3대 협동조합이 공동 소유하고 있으며 마켓팅을 위한 자회사를 두고 연합 마켓팅을 추진중(www.saveol.com)
o 동 판매 법인이 마켓팅 전략(판촉, 광고, 브랜드 관리)과 대형 유통업체와의 가격협상을 담당
o 협동조합과 농가의 관계는 전통적인 협동조합(1인 1표제 등 회원간 무차별)과 달리 멤버쉽 계약조건과 지분소유 정도에 따라 차등화하여 유지되고 있음
※ 즉, 조합이 재배 품목과 품종을 선정하고 생산량 할당을 결정할 수 있으며, 생산자의 참여를 허용하거나 배제하는 등 일정한 인센티브 방안도 운용중임
□ 전통적 의미의 협동조합으로는 급변하는 대내외 환경변화에 신속하게 대응 하는 데 한계가 있다는 인식이 대두
o 이에 따라 지난 20여년간 유럽지역을 중심으로 신세대 협동조합(new-generation cooperative)이 크게 늘어났는 바, 농민이 주주로서 위험을 부담하면서 경쟁 력 제고를 위해 자체 노력하는 것이 특징임
□ 우리의 경우 향후 전통적 개념의 협동조합을 경제사업 중심으로 재편하고자 할 경우 하나의 참고사례로 활용할 수 있을 것임
<보고서 원전: TAD/CA/APM/WP(2008)15: New Avenues of Value Creation in the Agro-Food Sector>
6. 지역에 기반한 농촌정책(Rural Lens System) 운용(캐나다)
□ 캐나다는 농촌주민*도 연방 정부의 정책에서 소외되지 않고 공정한 서비스를 받아야 한다는 취지에서 ‘90년대 말부터 정책 수립시 농촌지역에 미치는 영향평가(Rural lens)**를 의무적으로 시행하도록 하였음
* 국토의 90%에 해당하는 지역에 전체 인구의 20%인 약 600만명이 거주
** checklist : 특정 농촌지역에 관련되는가, 농촌에 미치는 긍정적․부정적 영향과 대처방안, 농촌주민 의견수렴 여부, 농촌주민 편익 극대화 방안 등을 포함
o ’97년 국회의 조사보고서(Think Rural) 발간이 제도 도입의 계기
□ 농촌 사무처(Rural secretariat) 산하에 Rural lens 분석전문가 5명을 두고 이행 상황을 점검(사무처 인원은 6개팀, 약 100명)
o 농촌장관은 각료 회의시 Rural lens 결과를 토대로 해당 정책에 대한 개선책을 제시할 수 있음(강제력이 있는 것은 아님)
□ Rural lens를 포괄하는 정책 이니셔티브로서 CRP(Canadian rural partnership)가 있으며 이는 Rural lens, 능력개발 프로그램 지원, 정보 D/B 구축, 농촌 연구 지원 사업, 워크샵 지원 등을 주된 내용으로 함
o CRP 집행은 rural team에서 담당하며, 지방단위 사무소(농촌 선임분석가를 중심으로 32개 부처의 지방조직 대표, 지방 유관기관 등이 참여)를 통해 농촌 사업계획의 수립과 집행에 관여
o ’98∼’02년 집행예산은 20백만불(펀딩포함시 52백만불)로서 지자체, 관련기관 등이 상향식으로 사업계획을 작성하여 예산을 확보하고 있음
□ 우리의 경우, 농어촌대책 특별위원회 등을 운영하고는 있으나, 이러한 운영 체제와 관련하여 농업을 중심으로 농촌문제를 해결하고자 하고 있다든지, 별도의 집행 체계 없이 자문에 국한하고 있다는 점 등을 이유로 일부에서는 비판적 시각이 제기되고 있는 것이 사실
o 종래 농외소득 향상, 농업인의 삶의 질 개선 등 농민중심의 농촌정책에서 지역에 기반한 농촌정책으로 전환하기 위해서는 농촌 문제의 특성을 감안한 정책을 수립하고, 그 집행 체계를 합리적으로 개선할 필요
<보고서 원전: www.sourceoecd.org/governance/9264023909 ; The New Rural Paradigm>
7. 관련 산업 육성을 통한 농산물 부가가치 제고(Agro-industry Cluster) (프랑스)
□ 프랑스 북동부 지역은 항구 접근성이 낮아 상대적으로 낙후되었으며 20세기 초 협동조합이 다수 세워졌고, EU 공동농업정책(CAP)의 혜택으로 대규모 경종 농업이 발달한 곳임
o 주로 곡물, 유지종자, 사탕무, 감자 등을 대량으로 생산하며, 유럽 최대의 곡물그룹 샹파뉴 세레알*(Champagne Cereales)과 설탕산업 분야의 크리스탈 유니언이 동 지역에 위치하고 있음
* 생산자 협동조합으로 출발했으나 현재는 생산과 유통, 가공, 연구개발 등 전후방 연관 산업 전반에 걸쳐 사업영역을 확장
□ 농산물의 부가가치 제고를 위해 식용뿐 아니라 비식용(non-food) 목적으로 활용하는 방안을 찾는 데 많은 연구를 수행해 왔음
o 샹파뉴 세레알은 생산물의 톤당 0.17유로를 R&D 재원으로 적립
o ’89년에는 샹파뉴 세레알, 크리스탈 유니언, 설탕협동조합 등이 각자의 R&D 조직을 하나로 합쳐 통합 ARD*(연구개발회사)를 출범
* 지분(%)은 곡물조합(51), 설탕조합(18), 알팔파 조합(5), 농업은행(16)으로 구성되어 있으며, 1994년에는 농산물을 이용한 화장품 제조 및 판매 법인(Soliance)을 별도로 설립
□ 2005년에 프랑스 정부는 ARD에서 수행 중인 연구개발 프로젝트들을 클러스터로 지정하여 정책적으로 지원하고 있음(전국에 총 71개 클러스터 소재)
o 클러스터 내에 총 26,200명이 일하고 있으며, 이중 1,000명이 연구인력임 o ’08년에 Futurol 프로젝트에 착수(74백만유로, ’08∼’16년)하여 현재 2세대
바이오 연료 생산 공정을 연구 중
□ 농업과 식품산업의 연계방안을 모색함에 있어서는 어떻게 하면 비식품분야의 부가가치 창출이 가능한지에 대해 특히 검토할 필요가 있음
o 농산물을 신선 섭취용으로만 활용하게 되면 수급관리와 부가가치 창출에 한계가 있기 때문에 주산지를 중심으로 가공품 개발, 농화학산업, 의약, 화장품, 소재산업 등 새로운 수요처를 발굴하려는 노력이 뒤따라야 함
o 이를 위해서는 연구개발이 핵심이고, 연구개발의 성과가 생산자의 이익과 투명하게 연계될 수 있는 방안을 마련해야 함
<보고서 원전: TAD/CA/APM/WP(2008)15: New Avenues of Value Creation in the Agro-Food Sector>
― OECD 사무국 윤동진 Agricultural Policy Analyst (원 소속: 농림수산식품부) ―
