환경정의 구현을 위한 건강위해성 평가 및 관리전략 도입 연구

환경정의 구현을 위한 건강위해성 평가 및 관리전략 도입 연구

A Study on the Implementation of Health Risk Assessment and Management Strategies for the Realization of Environmental Justice

배 현 주 · 정 다 운 · 오 규 림 · 김 시 진

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연구책임자 배현주 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 정다운 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 참여연구원 오규림 (한국환경정책·평가연구원 연구원)

김시진 (한국환경정책·평가연구원 연구원)

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고재경 (국경기연구원 연구위원) 권준제 (환경부 사무관)

박정규 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 박충희 (국립환경과학원 연구관)

정우현 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 하종식 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 한상운 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원)

ⓒ 2020 한국환경정책·평가연구원 발행인 윤 제 용

발행처 한국환경정책·평가연구원

(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동

전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr

인 쇄 2020년 12월 26일 발 행 2020년 12월 31일

등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-467-0 93530 인쇄처 주식회사 다원기획 044-865-8115

이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.

배현주, 정다운 외(2020), ｢환경정의 구현을 위한 건강위해성 평가 및 관리 전략 도입 연구｣, 한국환경정책·평가연구원.

값 7,000원

우리나라 헌법 제35조는 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 살 권리를 가진다.’고 규정하며 환경권을 명시하고 있습니다. 깨끗한 물, 깨끗한 공기 등 환경의 혜택을 누구나 평등하게 누린다고 생각하기 쉽지만 환경권은 생각보다 모든 사람들에게 평등하게 주어지 지 않고 있습니다. 최근 정부는 이러한 환경불평등을 해결하기 위해 ｢환경정책기본법｣을 개정하여 환경정의가 환경정책의 목표로써 구현될 수 있도록 하였으며, 󰡔환경정의 종합계획 (2020-2040)󰡕을 수립하여 환경권 실현을 위한 세부 전략을 시행 중에 있습니다.

그러나 여전히 환경정의는 추상적이고 어려운 개념으로 인식되어 환경정책에 환경정의를 적용하기에 어려움이 많아, 국민이 체감할 수 있는 보다 구체적인 정책이 필요한 실정입니 다. 이에 환경정의 요소를 고려한 건강위해성 평가 및 관리전략을 마련하여 환경정의를 구 현하는 위해관리체계를 마련한 본 연구는 시의적절하다고 볼 수 있습니다. 특히 본 연구에 서 수행한 환경정의 기반 건강위해성 평가 시범적용은 향후 환경정의 관련 정책 수립에 중요한 근거 자료가 될 것으로 기대합니다.

끝으로 본 연구를 수행한 한국환경정책·평가연구원 기후대기안전연구본부 환경위해연구 실의 배현주 박사, 정다운 박사, 오규림 연구원, 김시진 연구원께 감사를 표합니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 환경부 권준제 사무관, 국립환경과학원 박충희 연구관, 경기연구원 고재경 연구위원께 깊은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 박정규 박사, 한상운 박사, 정우현 박사, 하종식 박사의 자문에도 감사를 표합니다.

2020년 12월 한국환경정책·평가연구원 원 장

윤 제 용

요 약

Ⅰ. 서론

1. 연구의 필요성

❏ 환경유해인자의 노출과 건강영향의 차별적 요소

ㅇ 환경유해인자로 인한 건강피해는 환경유해인자의 물리화학적 특성과 농도뿐 아니라 유해인자의 노출수준과 노출경로, 건강영향 등에 영향을 주는 개인적 요소, 지역적 요소 및 사회·경제적 요소들이 복합적으로 작용함

❏ 환경정의 실현을 위해 환경정의 기반 위해관리체계의 도입이 필요함

ㅇ 환경보건 분야에서 환경정의를 실제로 활용할 수 있도록 하기 위해서는 건강위해성 평가 및 관리 전 과정(건강위해성 평가-관리기획-정책시행-정책평가)에서 환경정의 요소의 도입이 시급함

2. 연구의 목적 및 내용

❏ 연구 목적

ㅇ 본 연구에서는 환경정의를 고려한 건강위해성 평가체계를 구축하고, 환경정의 요소를 고려한 관리전략을 도입하여 환경정의를 구현하는 위해관리체계를 마련하고자 함

❏ 연구 세부 내용

ㅇ 제2장에서는 환경정의 관련 개념과 연구, 법/제도 현황을 파악하여 기초자료를 조사 하고 위해성평가에서의 환경정의 요소를 살펴보았음. 제3장에서는 국외 관련 제도와 환경정의 요소의 건강위해성 평가 활용사례를 조사·분석하여 시사점을 도출하였음.

제4장에서는 환경정의 기반 건강위해성 평가를 국내에 시범 적용하여 선행사례와의 비교·분석을 통해 그 활용성을 평가함. 5장에서는 환경정의 요소를 도입한 건강위해 성 평가체계를 구축하고 이를 도입하기 위한 ｢환경보건법｣과 ｢화학물질관리법｣ 개정 안을 제시하였음. 또한 환경정의의 전략적 관리를 위한 전문자문위원회 설치를 제안 하였음

Ⅱ. 환경정의의 개념 및 국내 현황

1. 환경정의의 개념 정의

❏ 환경정의의 개념 및 정책 시행 목표 조사

ㅇ 국외에서 환경정의 개념이 등장한 배경과 우리나라에서 본격적으로 논의되는 과정을 살펴보고 국내외 연구자들과 국제기구에서의 환경정의 개념을 조사·분석

ㅇ 환경정책기본법 제2조 제2항(기본이념)에서는 환경정의의 분배적, 절차적, 교정적 정의를 명시하여 환경정의를 실현할 것을 명시하였고, 본 연구에서는 환경정책기본법 의 환경정의 개념을 사용하였음

2. 환경정의 국내 선행연구 조사

❏ 환경정의 국내 선행연구 조사 및 주제별 분류

ㅇ 국내 환경정의 연구는 2000년대 이후부터 시작되어 최근에 더욱 활발히 수행되는 추세이며 주제에 따라 개념과 이론, 지표 개발과 분석, 정책·법·제도, 실증 분석, 인식 제고 등의 분야로 구분할 수 있음

ㅇ 과거에는 환경정의 개념과 이론을 다루는 연구가 주를 이루었으며 최근에는 환경정의 를 구체적으로 법제도에 적용하거나 데이터를 기반으로 환경정의 실태를 분석하는 연구들이 주로 수행됨

3. 환경정의 관련 국내 법·제도

❏ 환경정의 측면의 국내 환경법 현황 조사

ㅇ ｢환경정책기본법｣과 기타 개별 환경 법률에서 다루는 제도들을 검토하여 환경정의 측면의 현황을 조사

- ｢환경보건법｣은 환경유해인자의 위해성평가, 취약지역 건강영향조사, 역학조사 제 도를 통해 건강위험부담에 대한 정보를 파악하여 환경오염 원인자의 책임부담과 교정적 정의를 실현하는 수단으로 작용. 취약계층의 환경성 질환 예방사업과 같은 제도는 직접적으로 교정적 정의를 실현

- ｢환경오염피해구제법｣은 환경오염피해 구제제도, 자연환경 원상회복비용 청구 등 을 통해 교정적 정의를 직접적으로 실현하도록 함

- ｢환경영향평가법｣은 정책이나 대규모 사업계획에 있어서는 분배적 정의를 실현할 수 있으나 건강영향 측면의 정량적 접근은 일부 개발사업과 일부 물질에 대해서만 수행되는 한계가 있음

❏ 환경법에서의 환경약자 고려

ㅇ ｢환경보건법｣, ｢화학제품안전법｣ 등의 법률상에서는 주로 생물학적 민감계층, 환경 오염 취약지역, 노출 취약 직업군에 한정하여 환경약자를 다루고 있었으나 최근 ｢환 경정책기본법｣ 개정을 통해 사회·경제적 취약계층, 기후변화 취약계층, 미래세대와 생태계 등 환경약자를 폭넓게 인식하고 전략을 마련하였음

4. 환경정의 요소

❏ 건강위해성 평가의 목적을 달성할 수 있는 기본적인 요건으로 명확한 환경정의 요소 구분

ㅇ 개인: 환경유해인자로 인한 건강피해에 더 취약한 집단으로 환경약자에 속하는 민감·

취약계층은 “생물학적 요소”와 “사회·경제적 요소”로 구분

ㅇ 물리적 환경: 개인(인구집단)이 거주하는 환경조건으로 노출과 직접적인 연관이 있으며

“공간적 요소”와 “환경오염 요소”로 구분

ㅇ 사회적 환경: 인구집단이 환경적 변화를 견뎌내기 위한 준비 정도로, 환경보건 문제 발생 전에 관리할 수 있는 능력(사전 관리)인 “완충력”과 환경보건 문제 발생 후에 관리할 수 있는 능력(사후 관리)인 “회복력”으로 구분

ㅇ 건강: 환경유해요인과 특정한 건강영향의 상관관계인 농도-반응 함수, 환경유해요인 에 의한 건강영향 수준 정도를 수치로 정량화

Ⅲ. 환경정의 요소의 건강위해성 평가 활용사례

1. 환경정의를 고려한 건강위해성 평가사례

❏ EEA의 EU 건강영향평가

ㅇ 유럽 전역에서 대기오염, 소음, 폭염, 한파의 지역적 차이를 분석하여 사회적 취약성 과 환경요인의 상관성을 분석함. 분석결과를 활용해 복합 유해인자 노출과 사회적 취약성에 대응하는 구체적인 관리방안을 제시하고 유럽 차원의 우선순위 정책 선정을 위한 기초자료 제공

❏ 미국 EPA의 EJ Screen

ㅇ 미국은 EPA에서 개발한 환경정의 기반 스크리닝 툴인 EJ SCREEN(Environmental Justice Screening and Mapping Tool)을 활용하여 미국 전역의 환경 특성과 인구 통계학적 특성을 이해하고 환경정의를 평가함

❏ 미국 오하이오주 발전소 주변 건강영향평가

ㅇ 미국 오하이오주는 연방정부의 탄소배출 저감정책에 따라 청정전력계획을 수립하기 위해 인구학적 요소, 건강영향, 환경요인을 고려하여 통합 누적 취약성을 평가함

2. 환경정의를 고려한 평가체계 조사

❏ 미국 EPA의 환경정의를 고려한 환경정책 개발 및 평가

ㅇ 미국 EPA는 환경정의 가이드라인을 마련하여 정책 생성과정에서 환경정의 이슈를 고려하도록 하고, 정책 개발단계별 환경정의의 주요 고려사항을 파악함

ㅇ 또한 정책의 평가과정에서 환경정의를 고려하도록 마련된 기술지침을 살펴보고 인체 위해성 평가에서 고려되고 있는 환경정의 요소를 검토

Ⅳ. 환경정의 기반 건강위해성 평가의 국내 시범 적용

1. 환경정의 기반 건강위해성 평가 시범 적용

❏ 환경정의 기반 시범 평가와 우심지역 연구 비교 검토

ㅇ 환경부는 ‘전국 환경피해 우심지역에 대한 주민건강영향조사 방안 마련 연구’를 통해 사업장 집적지와 대규모 배출시설에 대한 우심지역을 선정한 바 있음. 본 연구에서는 환경정의 기반의 건강위해성을 평가하기 위하여 우심지역 결과와 환경정의를 고려한 건강위해성 평가결과를 비교 분석하였음

❏ 환경정의 기반 시범 평가방식

ㅇ 본 연구의 시범 평가에서는 환경유해인자로 인한 건강영향 취약지역을 평가하기 위해 EPA 환경정의 심사도구인 EJ Screen의 지표 산출방식을 검토해 적용

- EJ Screen은 11개의 환경지표와 6개의 인구지표를 선정하였으며 본 연구에서는 자료의 적합성과 해상도 등을 고려해 최종적으로 6개의 환경지표, 5개의 인구지표 를 시범 적용함

2. 환경정의 기반 시범 평가 결과

❏ 시범 평가와 우심지역 평가 결과 비교를 위한 매트릭스 분석

ㅇ 대상 지역에 포함되는 주민건강영향조사와 역학조사가 추진된 지역은 모두 8곳으로

1곳을 제외하고 모든 환경정의 지수 평균 이상으로 나타남

ㅇ 환경정의 지수와 우심지수 모두 평균 이상인 1사분면은 전체 대상 지역의 10%인 260개 지역이 속하였고, 인구특성 5개 지표 중 5세 미만 인구 비율을 제외하고는 전국 평균보다 높은 값을 보였으며, 미세먼지(PM2.5) 연평균 농도를 제외하고는 환경 특성의 지표가 모두 높은 값을 보임

ㅇ 환경정의 지수와 우심지수 상위 10% 지역(240개)의 비교 결과, 인구 특성 중 다문화 인구 비율, 5세 미만 인구 비율을 제외하고는 환경정의 지수 상위 지역이 우심지수 상위 지역보다 높게 나타났으며 여름철 오존 농도, 노후주택비율은 환경정의 상위 지역에서 높게 나타남

ㅇ 부산시 강서구를 대상으로 각 환경정의 지표별로 백분위 분포도를 작성하였음 - 지표별 공간적 해상도의 차이로 전체 대상 지역을 모두 포함하기에는 제한점이

있으나 환경정의 기반 평가를 중심으로 지역의 환경정의 특성을 파악할 수 있으며 이를 통하여 관련 정책 개발과 수립의 근거 자료로 활용될 수 있음

Ⅴ. 환경정의 기반 건강위해성 평가 및 관리전략체계 구축

1. 환경정의 요소를 도입한 건강위해성 평가체계 구축

❏ 건강위해성 관리의 전 과정(계획-진단-평가-활용)에서 환경정의 요소의 도입을 통한 환경약자를 우선 고려하는 평가체계 구축

ㅇ 계획 단계: 계획 및 범위 설정과 문제를 파악하는 단계로, 환경약자와 환경정의 문제에 기여하는 요소를 우선적으로 파악, 환경정의 분석범위 설정

ㅇ 진단 단계: 평가를 위한 정보, 평가범위, 방법론을 파악하고 필요한 정보를 수집하며 정보를 통합, 환경정의 요소를 파악하기 위한 데이터 및 방법론 결정

ㅇ 평가 단계: 통합된 정보를 기반으로 노출과 건강영향에 영향을 미치는 환경정의 지표 를 분석하고 주요 건강/환경영향에 대한 환경약자의 의견 수렴

ㅇ 활용 단계: 평가 결과에 대한 결론을 도출하는 단계로, 최종 건강위해성 평가의 환경정 의 이슈 제시와 확인된 이슈를 해결하기 위한 방법 및 정책 제안

2. 환경정의 기반 건강위해성 평가 도입을 위한 법개정·제도(안)

❏ 기존 건강영향조사와 환경영향평가에서 환경정의 고려

ㅇ 환경정의 기반을 마련하기 위해 기존의 ｢환경보건법｣에서 환경정의를 고려한 내용으 로 환경약자에 대한 내용 명시, 건강과 환경평가 항목의 신설, 정보제공 등에 대한 개정안을 제시함

❏ 장외 영향평가·위해관리계획의 환경정의 기반 검토 및 적용

ㅇ 환경정의를 고려한 ｢화학물질관리법｣ 개정안으로, 위험도 분석 시 연령 등 취약계층 의 인구구조 및 사회·경제적 지표 고려, 화학사고 발생 시 대응방법에서 환경 피해자 중 민감계층에 대한 건강보호대책 별도 마련, 지역사회 고지 의무조항에 주민의견 수렴 및 반영 결과 고지 항목 추가

3. 환경정의의 전략적 관리를 위한 전문자문위원회 설치

❏ 정책개발에 있어 환경정의를 실현하기 위해서는 독립적이고 전문적인 환경정의 전문 자문위원회(안)의 신설이 필요

ㅇ 환경정의 전문자문위원회(안)는 환경정의 거버넌스와 환경정의 과학자문으로 구분하 여 20명 내의 위원으로 구성

- 환경정책 개발 수립 및 실행에 있어 환경부 담당부서에 환경정의 측면에서 고려해야 할 사항을 통합적으로 제안하고 자문함

ㅇ 지속적이고 효율적인 운영을 위하여 위원회 구성 신설에 대한 내용 제시 - ｢환경보건법 시행령｣ 전문위원회 항목에서 환경정의 전문자문위원회와 관련한 항

목을 추가, 환경정의 전문자문위원회 구성 및 운영에 대한 내용 명시

주제어: 건강위해성, 환경정의, 환경보건, 건강위해성 평가 및 관리전략

요 약 ···ⅰ

제1장 서 론 ···1

1. 연구의 필요성 및 목적 ···1

2. 연구의 내용 및 수행체계 ···3

제2장 환경정의의 개념 및 국내 현황 ···5

1. 환경정의의 개념 및 정책 시행 목표 ···5

2. 국내 선행연구 ···12

3. 환경정의 관련 법·제도 현황 ···14

4. 환경정의의 구성 요소 ···34

제3장 환경정의 요소의 건강위해성 평가 활용사례 ···41

1. 환경정의를 고려한 건강위해성 평가 사례 ···41

2. 환경정의를 고려한 위해성평가체계 조사·분석 ···50

제4장 환경정의 기반 건강위해성 평가의 국내 시범적용 ···54

1. 환경정의 기반 건강위해성 평가 시범적용 대상 ···54

2. 환경정의 기반 건강위해성 평가 계획 및 진단 ···56

3. 환경정의 기반 건강위해성 평가의 평가결과 ···70

제5장 환경정의 기반 건강위해성 평가 및 관리전략체계 구축 ···82

1. 환경정의 요소를 도입한 건강위해성 평가체계 구축 ···82

제6장 요약 및 결론 ···106

1. 요약 ···106

2. 결론 ···110

참고문헌 ···113

Executive Summary ···121

<표 2-1> 환경정의의 개념 ···8

<표 2-2> 환경정의 관련 개념 비교 ···9

<표 2-3> 환경정의의 3대 영역 ···11

<표 2-4> 환경정의 국내 선행연구 ···12

<표 2-5> 환경정책기본법의 환경정의 관련 조항 ···15

<표 2-6> 제5차 국가환경 종합계획의 ‘환경정의’ 분야 주요 계획 ···16

<표 2-7> 환경정의 종합계획(2020-2024)의 위해관리/환경약자 관련 주요 과제 ···18

<표 2-8> 환경보건법의 환경약자 위해관리 관련 조항 ···20

<표 2-9> 환경유해인자 인체위해성평가 단계 및 고려사항 ···21

<표 2-10> 환경보건법의 취약계층 관련 제도 ···23

<표 2-11> 환경영향평가법의 환경약자 위해관리 관련 조항 ···25

<표 2-12> 미세먼지법에서의 민감·취약계층 고려사항 ···28

<표 2-13> 미세먼지 민감·취약계층의 고농도 비상저감조치 시 조치사항 ···29

<표 2-14> 위해관리계획서 사고예방·비상대응 관련 내용 ···32

<표 2-15> 환경정의 관점의 국내 환경 법률 내용 분석 ···33

<표 2-16> 환경정의 요소: 개인 ···36

<표 2-17> 환경정의 요소: 물리적 환경 ···37

<표 2-18> 환경정의 요소: 사회적 환경 ···39

<표 2-19> 환경정의 요소: 건강 ···40

<표 3-1> 유럽에서 대기오염, 소음 및 극한 기온 노출에 대한 사회적 취약성 지표 ···41

<표 3-2> 복합 유해인자 노출 및 사회적 취약성에 대응하는 정책 예시 ···43

<표 3-3> EJSCREEN 환경지표 ···44

<표 3-4> EJSCREEN 인구통계지표 ···45

<표 3-5> EJ 지수 계산식 ···45

<표 3-8> 정책 수립단계에서 환경정의의 고려 절차 ···51

<표 3-9> 정책 기획단계에서 환경정의를 고려한 정책 사례 ···52

<표 3-10> 인체위해성평가에서 고려해야 하는 환경정의 요소 ···53

<표 4-1> 우심지수 도출을 위한 영향지수 산출식 ···55

<표 4-2> 배출특성점수 산출방식 ···55

<표 4-3> 인구특성점수 산출방식 ···56

<표 4-4> EJSCREEN 환경지표의 국내 적용범위 ···65

<표 4-5> EJSCREEN 인구지표의 국내 적용범위 ···66

<표 4-6> 환경정의 지수 산출방식 ···67

<표 4-7> 우심지역 환경피해 영향지수와 환경정의 시범평가(본 연구)에 적용된 지표 비교 68 <표 4-8> 시범평가 대상 지역의 환경정의 지표 평균값 ···70

<표 4-9> 환경부 주민건강영향조사 사례 ···72

<표 4-10> 매트릭스 분석 환경정의 지표 평균값 ···74

<표 4-11> 환경정의 지수 상위 10% 지역과 우심지수 상위 10% 지역 지표별 평균 ···77

<표 5-1> 환경정의 평가 시 주요 고려사항 ···84

<표 5-2> 잠재적 환경정의 문제 기여 요소 ···84

<표 5-3> 환경정의평가 사례별 지표 ···90

<표 5-4> 평가결과에서 고려할 수 있는 환경정의 이슈(예시) ···91

<표 5-5> 환경정의 3대 영역별 환경보건 측면에서의 정책 활용 ···92

<표 5-6> 환경약자를 고려한 환경보건법 개정안 ···95

<표 5-7> 환경약자를 고려한 환경영향평가법 개정안 ···97

<표 5-8> 환경정의 영역에 따른 장외영향평가·위해관리계획 제도 분석 ···99

<표 5-9> 환경정의를 고려한 현행 화학물질관리법 개정안 ···100

<표 5-10> 환경정의를 고려한 시행 예정 화학물질관리법 개정안 ···101

<표 5-11> 국가환경정의 전문자문위원회 구성 환경보건법 시행령 현행 및 개정안 ···105

<그림 1-1> 환경유해인자, 노출, 사회적 취약성에 의한 건강영향 ···2

<그림 1-2> 연구의 주요 내용 및 수행체계 ···4

<그림 2-1> 제5차 국가환경 종합계획의 7대 핵심전략 ···15

<그림 2-2> 환경정의 종합계획(2020-2024)의 환경정의 세부 분야 ···17

<그림 2-3> 환경정의 종합계획(2020-2024)의 비전 및 전략 ···18

<그림 2-4> 건강영향평가 절차 및 취약집단의 고려 ···26

<그림 2-5> 장외영향평가 및 위해관리계획 진행 절차 ···30

<그림 2-6> 환경정의의 구성 요소 ···34

<그림 3-1> 대기오염 노출과 사회적 취약성의 상관관계 ···42

<그림 3-2> 오하이오주 발전소 주변 주민 통합누적취약성 지수 ···48

<그림 4-1> 환경정의 기반 평가대상 범위 ···57

<그림 4-2> 환경정의 기반 평가과정 ···69

<그림 4-3> 환경정의 지수와 우심지수의 평균값을 이용한 매트릭스 분석 ···72

<그림 4-4> 매트릭스 분석 사분면별 인구, 환경, 건강특성 백분위 수 ···75

<그림 4-5> 주민건강영향조사 지역의 인구, 환경, 건강특성 백분위 수 ···76

<그림 4-6> 환경정의 지수 상위 10% 지역과 우심지수 상위 10% 지역의 인구, 환경특성 지표별 백분위 수의 통계량 분포 ···78

<그림 4-7> 환경정의 지수 상위 10% 지역과 우심지수 상위 10% 지역의 인구, 환경, 건강특성의 백분위 수 ···79

<그림 4-8> 환경정의 지표별 백분위 분포도(부산시 강서구 예시) ···80

<그림 5-1> 환경정의 요소를 도입한 건강위해성 평가체계(안) ···83

<그림 5-2> 환경정의 기반 건강위해성 평가를 위한 정보수집 및 평가범위 접근방안 ···86

<그림 5-3> 환경정의 요소 도입 위해성평가 개념 ···88

<그림 5-4> 국가환경정의 전문자문위원회 구성(안) ···103

제1장

서 론

1. 연구의 필요성 및 목적

2019년 ｢환경정책기본법｣ 제2조(기본이념)에서 정의한 환경정의의 개념은 “환경 관련 법령이나 조례·규칙을 제정·개정하거나 정책을 수립·시행할 때 모든 사람들에게 실질적 인 참여를 보장하고, 환경에 관한 정보에 접근하도록 보장하며, 환경적 혜택과 부담을 공평하게 나누고, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해에 대하여 공정한 구제를 보장하 는 것”이다.

환경유해인자로 인한 건강영향은 동일하게 나타나지 않는다. 어린이, 임산부, 고령자 등 생물학적으로 더 민감한 집단, 사회·경제적 지위가 낮은 집단, 특정 지역 거주 집단에서 환경유해인자에 대한 노출과 이로 인한 건강피해가 더 크게 나타나는 것으로 보고되고 있 다.¹⁾ 즉, 동일한 유해인자, 동일한 농도 수준에 노출되더라도 개인의 생물학적 및 사회·경제 적 특성, 노출된 환경의 시공간적 특성과 물리적 환경, 기타 환경유해인자의 존재 여부 그리 고 사회의 환경보건학적 기반 등에 따라 환경유해인자에 대한 노출로 인한 건강영향은 매우 다르게 나타난다.

따라서 환경유해인자로 인한 건강피해를 평가하고 관리정책을 도출할 때 단순히 환경유 해인자의 물리적 화학적 특성과 농도뿐만 아니라 유해인자의 농도, 노출 수준과 경로에 영 향을 미치는 개인적 요인, 지역적 요인, 사회·경제적 요인 등 복합적인 요소를 모두 고려해 야 한다(그림 1-1 참조).

1) 배현주(2010), p.187; Montazeri et al.(2019), pp.867-869.

자료: EEA(2018), p.9.

<그림 1-1> 환경유해인자, 노출, 사회적 취약성에 의한 건강영향

｢환경정책기본법｣에 ‘환경정의를 실현하도록 노력함’을 명시하고, ｢환경보건법｣의 4대 원칙 중 하나로 환경정의 실현을 명시하고 있으나 국내에서는 아직 건강위해성 평가 및 관리의 전 과정에서 환경정의를 고려하는 제도적인 절차와 전략이 마련되지 않았다. 그러나 인구의 고령화, 저성장, 기후변화 등 사회·경제·환경적 여건 변화를 고려해 환경적으로 취 약한 인구와 지역을 파악하여 보호하는 정책이 필요하다. 또한 미세먼지, 화학물질, 환경훼 손 등 국민의 건강과 안전을 위협하는 환경위험을 예방하고 환경피해에 대한 공정한 책임과 구제 제도의 강화가 필요하다. 뿐만 아니라 개인화-분권화 등 사회경제 구조의 전환에 대응 하여 환경권을 실질적으로 보장하고 환경민주주의를 실현하는 정책이 마련되어야 한다.

특히 환경보건 분야에서 환경정의를 실제적으로 활용하려면 건강위해성 평가와 관리 전 과정(건강위해성 평가-관리기획-정책시행-정책평가)에서 환경정의 요소의 도입이 시급한 상황이다. 특히 미세먼지, 화학제품 안전사고 등으로 환경유해인자에 대한 국민 불안은 증

가하고 있으며 동시에 인구집단의 고령화, 사회의 양극화 등으로 환경약자 또한 증가하는 추세이므로 환경약자를 우선 고려하는 환경정의 기반 위해관리체계의 도입이 절실히 필요 하다.

본 연구의 목적은 이러한 정책적 필요성을 감안하여 환경정의 요소를 고려한 건강위해성 평가 및 관리전략을 마련하여 환경정의를 구현하는 위해관리체계를 마련하는 것이다.

2. 연구의 내용 및 수행체계

본 연구에서는 환경정의를 고려한 건강위해성 평가 및 관리전략을 마련하기 위하여 연구 의 주요 내용과 수행체계를 <그림 1-2>에 나타내었다.

연구 1단계에서는 환경정의 기반의 환경보건 위해관리 현황을 파악하기 위하여 환경정의 관련 개념과 선행연구를 살펴보고, 환경정의 관련 국내법과 제도 현황을 파악하였다. 또한 국외 관련 제도와 건강위해성 평가에서 환경정의를 활용한 사례를 조사·분석하여 시사점을 도출하였다. 그리고 국내외 환경정의의 범위에 대한 자료조사를 토대로 환경정의의 구성요 소를 정의하였다.

연구 2단계에서는 환경정의 기반 건강위해성 평가를 시범 적용하기 위하여, 환경우심지 역 대상지 선정의 선행연구를 토대로, 환경정의를 고려한 건강위해성 평가를 실시하여 선행 사례와의 비교·분석을 통해 그 활용성을 평가하였다.

연구 3단계에서는 환경정의 구현을 위한 건강위해성 평가 및 관리전략을 마련하기 위하 여 환경정의 요소를 도입한 건강위해성 평가체계를 구축하고, 이를 도입하기 위한 ｢환경보 건법｣과 ｢화학물질관리법｣ 개정안을 제시하였다. 또한 환경정의의 전략적 관리를 위한 전 문자문위원회 설치를 제안하였다.

자료: 저자 작성.

<그림 1-2> 연구의 주요 내용 및 수행체계

제2장

환경정의의 개념 및 국내 현황

1. 환경정의의 개념 및 정책 시행 목표

환경정의의 개념은 환경문제를 자연환경과 생태계 보전의 관점으로 해결하려던 기존의 수준에서 더 나아가 환경피해가 환경약자에게 집중되는 현상이 나타나고 이를 사회 정의적 관점으로 접근하기 시작하면서 생겨났다.²⁾ 1970년대까지 미국에서 빈곤층과 저소득층의 환경문제는 유색인종 문제로 간주되어 인권운동의 영역으로 다루어졌다. 1970년대 후반 러브 커낼 사건³⁾을 통해 소득수준에 따른 환경피해를 인식하기 시작하였고, 1980년대 초 워렌 카운티 사건⁴⁾으로 미국 내 환경정책의 인종적 편파성이 부각되면서 환경정의 운동이 본격화되기 시작하였다.⁵⁾ 이러한 일련의 사건들로 인하여 미국 연방정부는 1992년에 미국 환경청(US EPA) 내에 환경평등국(1995년 환경정의국으로 개편)을 설치하고, 1993년에는 EPA에 국가환경정의자문위원회(The National Environmental Justice Advisory Council) 를 설립하여 환경정의에 관한 조언과 자문을 구하고자 하였다.⁶⁾ 1994년 2월, 빌 클린턴 대통

2) 추장민 외(2017), p.9.

3) 미국 뉴욕 주 나이아가라폴스의 러브 커낼 지역은 과거 다양한 종류의 화학 폐기물을 처분하는 매립지로 사용되던 곳을 주거지로 바꾸어 활용하던 곳이었다. 그러나 1978년 주민들의 건강영향 조사가 시작되면서 두통, 피부병, 발암 등 각종 건강문제가 수면 위로 떠올랐다. 이 지역은 1980년 미국 역사상 최초로 환경재난지 역으로 선포되어 주민들을 대피시킨 후 복구를 시도하였지만 현재까지 아무도 살지 않는 도시로 남아 있다.

당시 러브 커낼 지역은 대부분 저소득층 주민들로 구성되어 있었다.

4) 1982년 미국 노스캐롤라이나 주 워렌 카운티(Warren County)에서 상수원 보호구역이며 흑인이 주로 거주하 는 지역에 폴리염화비페닐(PCBs) 매립장을 건설하려 하자 이에 대응하여 일어난 지역주민의 반대운동이다.

지역주민 및 지원세력으로 구성된 조직을 중심으로 거세게 저항하였으나 결국 매립장 건설을 막진 못하였다.

5) 박재묵(2006), pp.81-84.

6) 추장민 외(2017), p.79.

령은 환경정의를 구현하기 위한 대통령령 128989호 ‘Executive Order on Environmental Justice’를 제정하였다.⁷⁾ 이를 통해 모든 연방기관의 정책이 소수인종과 저소득층의 환경부 정의에 대처하고 이를 방지하기 위해 환경정의를 실천하도록 하였다.⁸⁾

우리나라에서는 1998년 (사)환경정의시민연대에서 창립한 ‘환경정의 포럼’을 통해 환경 정의에 대한 논의를 본격적으로 시작하였다.⁹⁾ 인종문제를 중심으로 환경정의가 발전되어 온 미국과 달리 우리나라는 주로 개발과정에서 나타나는 지역적 환경 불평등을 다루며 발전 해 왔다.¹⁰⁾ 우리나라는 경제의 고속성장에 따른 대규모 개발사업이 진행되면서 도시와 농촌 간, 구도심과 신도심 간의 격차가 나타났으며, 고도의 산업화로 인한 환경오염과 훼손 위험 이 상존한다. 또한 OECD 국가 중 가장 높은 인구밀도로 인해 환경의 부정적 영향이 다수의 사람들에게 즉각적으로 미칠 수 있다는 특성을 가지고 있다.¹¹⁾ 이렇듯 환경정의는 국가나 맥락에 따라 그 의미가 달라질 수 있으므로 정립된 정의가 없으며, 불완전하고 진화하는 개념이라 할 수 있다.¹²⁾

환경정의의 개념은 <표 2-1>과 같다. 여러 연구자들은 환경정의를 조금씩 다르게 정의하 고 있는데, 그중 국내 환경정의에서 공통되는 개념은 환경 혜택과 위험이 사람들에게 공평 하게 배분되어야 한다는 것이다. 이와 관련하여 윤순진(2006)은 ‘사회구성원 간 환경자원의 이용에서 발생하는 편익과 향유, 비용 부담이 일치될 수 있도록 편익과 비용을 균형 있게 배분하는 상태’로 정의하였으며, 반영운(2007)은 ‘나눔에 있어서 불공평하게 대우받지 않는 것’, 조명래(2013)는 ‘모든 사회구성원이 환경편익과 환경위험을 공평하게 부담하는 것’ 그 리고 추장민 외(2017)는 ‘모든 사람이 환경위험 및 피해에 불공평하게 노출되지 않고 환경 혜택과 서비스를 공평하게 누리는 것’이라 표현하였다. 이와 더불어 환경정의는 정책 결정 과정에 실질적이고 의미 있는 참여가 이루어져야 하며, 정책 결정 시 적절한 정보제공 및 정보접근의 형평성이 필요하다고 하였다.

7) 조명래(2013): 추장민 외(2017), p.79에서 재인용.

8) 추장민 외(2017), pp.79-80.

9) 추장민 외(2017), p.11.

10) 추장민 외(2017), p.12.

11) 이소라 외(2017), p.71.

12) 김홍균(2013), p.21.

Bunyan Bryant(1995)는 환경정의의 개념 제시와 함께 환경정의가 이루어진 사회상에 대하여 “환경정의는 고소득과 안전한 직장, 양질의 학교와 여가, 높은 주거수준과 충분한 건강관리, 민주적 의사결정과 개인적 자치력 강화, 공동체의 범죄·약물·가난으로부터의 자 유에 의해 이루어진다. 또한 이러한 곳은 문화적·생물적 다양성이 보장되고 경외되며, 정의 가 만연한 공동체이다”라고 하였다.¹³⁾ 일본의 Toda Kiyoshi(1996)는 환경정의에 대한 개념을 사회·경제적인 측면에서만 바라보지 않고, 환경보전과 사회정의의 실현이라는 범위 로 확장하였다.¹⁴⁾ US EPA에서 정의한 환경정의의 핵심은 ‘공정한 대우(fair treatment)’

와 ‘의미 있는 참여(meaningful participation)’이며, 분배적 정의와 절차적 정의를 핵심 내용으로 정책 추진의 기준과 목적으로 제시하고 있다.¹⁵⁾

13) Bryant, B.(1995): 반영운(2007), p.7에서 재인용.

14) 토다 키요시(1996): 김원식 역: 반영운(2007), p.8에서 재인용.

15) 추장민 외(2013), p.23.

구분 출처 환경정의의 개념

국내

윤순진 (2006)

- 모든 사람들이 환경적 위험과 건강위험으로부터 평등하게 보호받아야 한다는 전제 아래 사회구성원 간 환경자원의 이용에서 발생하는 편익의 향유와 비용의 부담이 일 치될 수 있도록 편익과 비용을 균형 있게 배분하는 상태이자 이러한 의사결정이 정보 공개와 주민 참여적 의사결정과정을 통해 실현되는 상황

반영운 (2007)

- 현 세대와 미래 세대의 모든 사회구성원이 어떠한 조건에서도 환경적인 혜택과 피해 를 누리고 나눔에 있어서 불공평하게 대우받지 않고, 공동체의 문화와 역사 그리고 주변의 생명체가 지속가능하게 공존하도록 하는 것

한상운 (2009)

- 환경문제가 전통적인 인간 상호간의 문제에 국한되는 것이 아니라 인간과 자연에 관 한 문제로까지 확대되고 계층, 여성, 인종 간의 차별에 관한 사회문제와 맞물려 논의 되어야 함

- 환경정의 실현을 위해서는 분배결과에 영향을 미치는 정책결정에 대한 참여뿐만 아니 라 비용과 편익이 어떻게 분배되는가에 관한 결정에 대해서도 민주적 참여가 보장되 어야 함

조명래 (2013)

- 모든 사회구성원이 환경편익과 환경위험을 공평하게 부담하고, 개발이나 환경정책의 시행 등에 있어 공정한 대우를 받으며, 그 과정에서 의미 있는 참여의 기회를 보장받 는 것

추장민 외(2017)

- 모든 사람이 사회·경제적, 생물학적, 지역적 차이에 따라 환경위험 및 피해에 불공평 하게 노출되지 않고 환경혜택과 서비스를 공평하게 누리며, 발생된 피해에 대해 적절 하게 배상 및 구제를 받고, 적절한 정보를 제공받아 정책결정과정에 실질적으로 참여 하는 것

해외 및 국제 기구

Bunyan Bryant

(1995)

- 한 지역의 주민들이 안전한 생활환경과 충분한 영양분을 공급받고 있으며, 보호받고 있다는 확신을 가지고 서로 상호작용할 수 있는 지속가능한 마을을 지원하기 위한 문화적 규범과 가치, 규칙, 법규, 행위, 정책 그리고 의사결정

Toda Kiyoshi (1996)

- 인간활동 전반에 걸쳐 환경에 주는 부담을 줄이는 동시에 지구를 보호하는 차원에서 또 미래세대를 배려하는 관점에서 환경으로부터 얻는 편익(환경자원과 향유)과 환경 파괴의 피해에 공평원칙을 적용함으로써 환경보전과 사회정의를 동시에 달성하려는 사상

US EPA (2020)

- 인종, 출신 국가, 소득수준 등과 관계없이 모든 사람들이 환경법·규제·정책의 개발과 시행 과정에서 공정하게 대우받고 참여하는 것

OECD (2017)

- 천연자원, 환경 서비스 및 혜택에 대한 접근, 환경위험에 대한 노출 측면에서의 공정 성과 환경정보, 사법, 행정절차에서의 접근 및 환경 관련 의사결정과정에의 참여 측면 에서의 공정성

<표 2-1> 환경정의의 개념

자료: 윤순진(2006), p.14; 반영운(2007), p.10; 한상운(2009), p.348; 조명래(2013), pp.22-23; 추장민 외(2 017), p.13; Toda Kiyoshi: 김원식 역(1996): 반영운(2007), p.8에서 재인용; Bryant, B.(1995): 김태현 외(2017), p.5에서 재인용; EPA, “Environmental Justice”, 검색일: 2020.3.30; OECD: 환경부 역(201 7), p.51을 토대로 저자가 재구성.

환경정의 관련 개념은 <표 2-2>와 같다. 미국과 달리 유럽의 OECD 회원국들은 환경정 의의 개념과 유사한 환경형평성이라는 개념을 사용하고 있다.¹⁶⁾ 이 외에도 환경정의와 관련 된 개념으로는 환경불평등, 환경복지, 생태복지 등이 있다.

환경정의 관련 개념 정의

환경형평성 (Environmental equity)

- 인종, 민족 또는 경제적 지위와는 무관하게 개인, 집단 또는 지역사 회가 환경적 위해로부터 똑같이 보호받는 것

- 정책의 결정과정에 참여하는 문제보다는 환경 부담과 편익의 분배 에 초점을 맞춤

환경불평등 (Environmental inequality)

- 환경을 매개로 특정 사회계층이 겪는 불평등 - 환경부정의(Environmental injustice)와 동일

환경복지 (Environmental welfare)

- 모든 사람이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활하도록 환경자원과 서 비스 이용 혜택을 동등하게 누리고, 환경오염으로부터 동등하게 보 호받으며, 정책과정에 참여할 기회와 정책결과의 배분이 공평하게 이루어져 보다 나은 삶의 질을 보장받는 것으로, 환경불평등을 해결 하기 위한 처방

생태복지 (Ecowelfare)

- 사람 중심의 환경복지 개념에서 확장된 개념으로, 인간을 생태계의 일부로 보고 자연과 인간관계의 질 향상, 생태계의 한계 존중, 생태 계의 원리 적용 등의 요소를 강조함

<표 2-2> 환경정의 관련 개념 비교

자료: 박재묵(2006), p.93; 조명래(2013), pp.4-10; 고재경, 정회성(2013), pp.34-35를 토대로 저자 재구성.

2019년 우리나라는 ｢환경정책기본법｣의 제2조 제2항에 환경정의 개념을 추가하였다.

｢환경정책기본법｣에서 정의하는 환경정의는 환경 관련 법령을 제·개정하거나 정책 수립·시 행 시 모든 사람들에게 실질적인 참여를 보장하고, 환경 관련 정보에 접근할 수 있도록 보장 하며, 환경적 혜택과 부담을 공평하게 나누고, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해에 대하여 공정한 구제를 보장하는 것이라 명시하고 있다. 본 연구에서는 최근에 제정된 ｢환경 정책기본법｣ 상의 환경정의 개념을 사용하였다.

｢환경정책기본법｣에서 정의한 환경정의의 개념은 환경정의의 세 가지 기본 요소인 절차적

16) OECD(1995).

정의, 분배적 정의, 교정적 정의의 개념이 포함되어 있다. 해당 요소들은 환경정의의 이상을 실현하기 위한 환경정의의 영역을 의미하며, 각 영역의 정의는 <표 2-3>과 같다. 분배적 정의(Distributive justice)는 세대 내(국가 간, 지역 간, 계급·계층 간, 성, 연령, 인종 간), 세대 간(현 세대와 미래 세대) 그리고 인간과 자연 간 환경적 편익과 피해 및 위험배분의 공평성을 의미하며, 환경유해시설 또는 환경편익시설 등 환경 전반이 모든 사람에게 평등하 게 분배되어야 한다는 원칙의 준수 여부를 뜻한다.¹⁷⁾ 절차적 정의(Procedural justice)는 이해당사자의 정책 참여, 이해당사자 간 정보 공개 및 공유, 이해당사자의 동의를 기반으로 숙의과정을 포함한 의사결정을 뜻하며, 분배적, 교정적 환경정의 실현을 위한 수단적 가치 이기도 하다.¹⁸⁾ 따라서 절차적 정의는 환경민주주의¹⁹⁾와 맥락을 같이 한다. 절차적 형평성 은 EPA가 가장 중점을 두고 있는 환경정의의 영역으로, 여기에는 참여 기회의 제공과 의미 있는 참여의 유도라는 두 가지 측면을 포함하고 있다. 참여 기회란 의사결정과정에서 주민 들이 자신의 목소리를 낼 수 있는 기회 자체를 의미하며, 의미 있는 참여는 주민들이 개진한 목소리가 충실히 반영되어 최종 결정이 이루어졌는지를 말한다.²⁰⁾ 마지막으로 교정적 정의 (Corrective justice)는 환경오염 원인자의 책임부담 등 가해자에 대한 처벌의 형평성과 환경비용 분담의 형평성 그리고 환경피해자의 실효적 권리 구제 및 배상을 의미하며, 사전 예방적 접근의 관점을 지닌다.²¹⁾ 이는 비교적 최근에 강조되고 있는 환경정의의 요소이며, 이전에는 모든 사람이 깨끗한 환경에서 살 권리가 있다는 ‘실질적 정의’가 이를 대신하였 다.²²⁾

17) 윤순진(2006), pp.106-107; 이소라 외(2017), p.53.

18) 윤순진(2006), p.109.

19) 환경정책 및 관리과정에 주민들이 참여하여 상호 협력적으로 진행되며, 주민 참여 및 주민의 권리행사에 있어서 정보공개가 기반이 되는 것을 의미한다(추장민 외, 2017, p.126).

20) 이상윤, 박지현(2018), p.6.

21) 추장민 외(2017), p.74.

22) Agyeman, J.(2005), p.26.

영역 정의 분배적 정의

(Distributive justice)

- 세대 내(국가 간, 지역 간, 계급/계층 간, 성, 연령, 인종 간), 세대 간(현 세대와 미래세대), 인간과 자연 간의 환경적 편익과 피해 및 위험배분의 공평성

절차적 정의 (Procedural justice)

- 이해당사자의 정책 참여, 이해당사자 간 정보 공개 및 공유, 이해당사 자의 동의를 기반으로 숙의의 과정을 포함한 의사결정

- 분배적·교정적 정의실현을 위한 수단적 가치

교정적 정의 (Corrective justice)

- 환경오염 원인자의 책임부담, 환경피해자의 권리 구제 등 환경적 제 재의 공정성

- 사전 예방적 접근

자료: 윤순진(2006), pp.106-109; 추장민 외(2017), p.74를 토대로 저자 재구성.

<표 2-3> 환경정의의 3대 영역

환경오염에 대한 대처능력은 경제적 지불능력과 밀접한 관련이 있기 때문에 환경약자가 환경오염 피해에 더 많은 영향을 받을 수밖에 없다. 현대사회의 고령화 및 양극화 현상의 심화는 잠재적 취약인구가 더욱 증가함을 의미한다.²³⁾ 따라서 환경약자를 우선적으로 고려 한 정책수립이 필요하다. OECD가 한국 환경정의의 미흡한 점 중 하나로 취약계층 및 사회·

경제적 여건을 고려한 오염 발생시설의 입지선정을 강조한 만큼 이에 대한 추가적인 교정을 고려한 정책방안을 마련하는 것이 중요하다.²⁴⁾

󰡔2020-2024 환경정의 종합계획󰡕의 비전은 ‘국민과 함께 공평하고 정의로운 환경권 실 현’이며, 이를 실현하기 위해 ‘환경안전·서비스의 차별 없는 보장’, ‘환경민주주의의 실질적 구현’, ‘빈틈없는 환경책임사회 구축’의 세 가지 목표를 설정하였다. 각 목표는 차례대로 분배적 정의, 절차적 정의, 교정적 정의에 해당한다.

23) 고재경, 정회성(2013), p.33.

24) OECD: 환경부 역(2017), p.39.

2. 국내 선행연구

국내에서 선행된 환경정의 연구들은 <표 2-4>와 같다. 환경정의 연구들은 각 주제에 따라 개념 및 이론, 지표 개발 및 분석, 정책·법·제도, 실증분석, 인식 제고 등 5개 분야로 구분할 수 있다. 연구 분야별로 환경정의 연구 경향을 살펴보면 과거에는 환경정의의 개념과 이론 을 다루는 연구를 통해 환경정의의 기반을 마련하였다면, 최근에는 보다 구체적으로 환경정 의를 법과 제도에 적용하고 실질적인 데이터를 통해 환경정의의 실태를 분석하는 연구들이 활발히 진행되고 있음을 알 수 있다.

연구 분야 출처 주요 연구 내용

개념 및 이론

환경정의 개념의 한계와 대안적 개념화

(박재묵, 2006)

- 환경정의 개념의 한계와 대안적 개념화 제시

환경정의의 규범적 의미 - 환경, 정의, 법의 3면 관계를 바탕으로 -

(한상운, 2009)

- 법적 틀 속에서 환경과 정의의 관계 규명

환경정의: 한국적 환경정의론의 모색

(조명래, 2013)

- 환경부정의 문제와 원인, 문제점 검토 등을 통한 한국적 환경정의론의 가능성 모색

지표 개발 및 분석

환경정의 지표 개발 (반영운, 2007)

- 환경정의의 개념, 원칙, 지표 구성요인 정의 - 국내 상황에 적합한 환경정의 지표 개발 경기도 생활환경복지 지표 개발 연구

(고재경, 경기연구원, 2013)

- 구체적인 환경복지정책 수요에 맞춘 경기도 생활 환경복지 지표 개발

환경복지 지표 및 기준 개발에 관한 연구

(김종호 외, KEI, 2014)

- 각 주제의 적합성, 정책 연계성, 데이터 가용성 등 을 고려한 지표집합과 대표지표 선정

환경정의 실현을 위한 지역단위 환경불평등 분석 (김태현 외, KEI, 2017)

- 지자체 단위의 환경약자, 환경오염 및 환경피해 지표들의 공간적 분포 파악

- 지표들 간 상관관계 및 공간적 이질성 분석 환경영향평가 환경정의 항목 개발을

위한 기초연구 (이상윤 외, KEI, 2018)

- 환경정의 지표 개발 선행연구 및 미국 환경청 환 경정의 평가 가이드라인을 분석

- 환경영향평가 환경정의 항목 개발을 위한 체계 및 방향성을 제시

<표 2-4> 환경정의 국내 선행연구

연구 분야 출처 주요 연구 내용

정책·법·

제도

기후환경 취약계층의 환경복지 정책 연구

(박정규 외, KEI, 2013)

- 취약계층에 대한 환경복지 정책 개발과 서비스 지 원 도출

환경정의 실현을 위한 정책 방안 마련 연구

(추장민 외, 환경부, 2017)

- 제3차 OECD 환경성과평가 권고안에 대응하여 환경정의 실현을 위한 정책 마련

환경복지 구현을 위한 국민 체감형 환경서비스 개발 방안 (신용승 외, KEI, 2017)

- 국내외 환경복지정책 및 환경서비스 사례, 설문조 사, 소셜 빅데이터 분석 결과를 토대로 환경서비 스 개발 방향 제시 및 활성화 개선 방안 제안 환경불평등 해소를 위한 수용체 중심

위해관리 기반 연구 (정다운 외, KEI, 2019)

- 누적위해성 평가에서의 환경불평등 요소 평가 주 요 인자 및 방법론 검토 등을 통한 수용체 중심 위해관리 도입을 위한 정책 제언

환경정의 종합계획 마련 연구 (추장민 외, 환경부, 2019)

- 환경정의 실태 및 정책 현안 분석을 통해 OECD 환경성과평가 권고안의 주요 정책 과제에 대한 전 략별 세부 추진계획 수립

실증 분석

환경정의 관점에서 지방상수도 서비스 형평성에 대한 실증 분석

(서선재, 이원호, 2018)

- 지방상수도 서비스 측정변수(상수도 보급률 등)의 집단 간 비교 분석 및 다변량 판별 분석을 통한 환경정의 실태 실증 분석

환경정의 관점에서 본 지방정부 화학물질 배출의 사회 경제적 특성

비교 분석 (이승훈 외, 2018)

- 화학물질 배출의 공간적 분포 특성 파악 - 화학물질 노출/비노출 지방정부 간 사회·경제적

특성 비교 분석

인식 제고

환경정의 수립 및 환경인식 제고를 위한 개선 방안 연구 (전재경, 황은주, 한국법제연구원,

2018)

- 환경법령 중 환경정의 관련 조항 해석·적용 - 구체적인 개발사례 분석을 통한 환경인식 제고

자료: 박재묵(2006); 한상운(2009); 조명래(2013); 반영운(2007); 고재경(2013); 김종호 외(2014); 김태현 외(2 017); 이상윤 외(2018); 박정규 외(2013); 추장민 외(2017); 신용승 외(2017); 정다운 외(2019); 추장민 외(2019); 서선재, 이원호(2018); 이승훈 외(2018); 전재경, 황은주(2018)를 토대로 저자 작성.

<표 2-4>의 계속

3. 환경정의 관련 법·제도 현황

가. 환경정책기본법 및 관련 제도

우리나라의 환경정책 기본 방향과 이념을 제시하는 ｢환경정책기본법｣은 1991년에 제정 되었으며, 이후 변화하는 환경정책을 반영하고 법률의 기존 역할과 개별 환경 법률을 연계·

통합하는 기능을 강화하기 위해 지속적으로 개정되었다.²⁵⁾ 기존의 ｢환경정책기본법｣은 기 본이념을 통해 미래세대의 혜택을 고려하고 환경재화와 서비스 이용에 대한 형평성을 유지 해야 하는 의무를 고려하였으며, 환경적 혜택과 부담의 공평성, 참여과정의 공평성, 피해구 제의 공평성을 이루어야 한다는 내용을 포함하여 2019년 1월에 법을 개정하였다(표 2-5 참조). 이를 통해 환경 분야 전반에서 분배적·절차적·교정적 환경정의가 실현되도록 하는 법적 기반이 강화되었다.

｢환경정책기본법｣을 토대로 수립되는 󰡔국가환경 종합계획󰡕은 20년마다 수립되는 범부처 성격의 환경계획 관련 최상위 계획으로, 계획 수립 시 환경정의 실현을 위한 목표와 대책이 포함되도록 개정되었다(표 2-5 참조). 이를 통해 󰡔제5차 국가환경 종합계획(2020-2040)󰡕

의 7대 핵심전략에 ‘환경정의’가 포함되었으며, <표 2-6>과 같이 정책 계획단계에서 국민 참여 확대, 녹색사회 전환 유도 등 환경정의 구현을 위한 포괄적 전략이 수립되었다.

25) 환경부(2016), p.3.

구분 기존 개정(2019.1)

제2조 (기본이념)

① 환경의 질적인 향상과…지구환경상의 위 해를 예방하기 위하여 공동으로 노력함으로 써 현 세대의 국민이 그 혜택을 누릴 수 있게 함과 동시에 미래의 세대에게 그 혜택이 계 승될 수 있도록 하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 지역 간, 계층 간, 집단 간에 환경 관련 재화와 서비스의 이용 에 형평성이 유지되도록 고려한다.

① 현행과 같음

② 국가와 지방자치단체는 환경 관련 법 령이나 조례·규칙을 제정·개정하거나 정 책을 수립·시행할 때 모든 사람들에게 실 질적인 참여를 보장하고, 환경에 관한 정보 에 접근하도록 보장하며, 환경적 혜택과 부 담을 공평하게 나누고, 환경오염 또는 환경 훼손으로 인한 피해에 대하여 공정한 구제를 보장함으로써 환경정의를 실현하도록 노력 한다.

제15조 (국가환경

종합계획 의 내용)

국가환경 종합계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 인구·산업·경제·토지 및 해양의 이용 등 환경변화 여건에 관한 사항

2. 환경오염원·환경오염도 및 오염물질 배 출량의 예측과 환경오염 및 환경훼손으 로 인한 환경의 질(質)의 변화 전망 3. 환경의 현황 및 전망…

국가환경 종합계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 인구·산업·경제·토지 및 해양의 이용 등 환경변화 여건에 관한 사항

2. 환경오염원·환경오염도 및 오염물질 배 출량의 예측과 환경오염 및 환경훼손으 로 인한 환경의 질(質)의 변화 전망 3. 환경의 현황 및 전망

4. 환경정의 실현을 위한 목표 설정과 이의 달성을 위한 대책…

자료: 국가법령정보센터, “환경정책기본법”.

<표 2-5> 환경정책기본법의 환경정의 관련 조항

자료: 관계부처합동(2020), p.43.

<그림 2-1> 제5차 국가환경 종합계획의 7대 핵심전략

구분 주요 추진 과제 환경정의

구현과 녹색사회로의

전환

- 관련 법령 및 규칙 개정을 통한 환경권 강화, 환경정의 법적 기반 강화 - 정책 및 개발사업의 환경정의 보장제도(ex. 환경·사회영향평가 제도 도입 등) - 여러 부처 정책·계획의 정책 정합성(coherence) 확보를 위한 제도

- 녹색사회로의 전환 유도(ex. 녹색기본소득 제도, 환경문화 증진 등)

수용체 관점의 환경개선

- 사회적 취약계층·지역 환경질 측면의 환경부정의 빅데이터 확보

- 사회적 취약계층의 환경서비스 접근성(상하수도, 자연생태 등) 등 불평등 여부 분석, 모니터링

- 환경오염 취약지역 실태조사 및 저감대책 마련

- 환경오염 관심지역(난개발지역, 고배출사업장 등) 주변 취약지역·계층 모니터링 - 미래세대, 동식물까지 포용하는 환경정의 확장 모색(ex. 청소년 정책과정 참여 증대)

환경정보의 알 권리의 피해자

구제 강화

- 알고 싶은 환경정보(오염배출, 화학물질 취급·유통 등) 공개 확대, 정보 소외계층 접근성 강화

- 공청회, 타운홀미팅 등 기획 및 타당성 조사단계에서의 국민참여 기회 확대 - 국민참여형 사업 모델 개발 확산

- 환경책임 및 피해구제 제도의 범위 확대, 실효화(ex. 인과관계 추정요건 완화, 생태 계 훼손 적용 등)

- 환경피해 예방과 복원을 포함하는 교정사업(ex. 사업 추진에 따른 녹지 훼손 복원 유도)

자료: 관계부처합동(2020), pp.103-105.

<표 2-6> 제5차 국가환경 종합계획의 ‘환경정의’ 분야 주요 계획

이와 같이 ｢환경정책기본법｣에서 환경정의 개념이 강화되고 󰡔국가환경 종합계획󰡕에서 관련 계획이 마련된 것과 더불어 OECD의 ‘환경정의 강화에 관한 권고’²⁶⁾에 따른 환경정의 강화를 위한 세부 추진계획이 마련되어야 한다. 이러한 국내외 여건 하에서 환경부는 환경 정의 과제의 세부적인 정책적 추진계획을 마련할 목적으로 2019년 󰡔환경정의 종합계획 (2020-2024)󰡕을 수립하였다.²⁷⁾ 󰡔환경정의 종합계획󰡕에서 다루는 환경정의의 개념은 ｢환 경정책기본법｣의 기본이념을 따르고 있으며 환경정의의 3대 분야를 분배적 정의, 절차적 정의, 교정적 정의로 구분하여 그 세부 내용을 <그림 2-2>와 같이 제시하였다.

26) 제3차 OECD 환경성과평가(EPR)에서 ‘환경정의 강화에 관한 권고안’을 제시하였으며 법제도적인 환경정의 목표 이행, 지역 간 환경위험 노출 데이터 수집, 개발 정책 수립 시 분배적 영향 고려, 환경적 갈등 해결을 위한 정보이용과 공공 참여 등 절차적 권리 표출 강화 등의 내용을 권고하고 있음(OECD: 환경부 역(2017), pp.42-43).

27) 환경부(2019b), pp.3-4.

자료: 환경부(2019b), p.8.

<그림 2-2> 환경정의 종합계획(2020-2024)의 환경정의 세부 분야

해당 계획의 주요 정책적 대상은 생물학적/사회·경제적 취약 인구집단, 취약지역(환경 오염 우려지역, 환경서비스 결핍지역)이며 공평한 분배기반 구축, 환경정보 접근성 제고 및 환경개선 참여 확대, 환경오염 책임 및 피해구제 강화, 환경불평등 해소를 4대 추진전 략으로 하였다. 구체적인 세부과제는 <표 2-7> 및 <그림 2-3>과 같다. 생물학적 취약집단 (어린이, 여성, 노인)과 경제적 취약집단(저소득층)에 대한 실태조사와 개선대책이 수립되 었고 이 외에도 미세먼지나 PAHs 등 특정 유해물질의 노출이 큰 직업적 취약계층(옥외 작업자, 교통시설 관리자, 조리 노동자 등)이나 기후변화 취약계층을 대상으로 한 과제도 포함되었다.

자료: 환경부(2019b), p.71.

<그림 2-3> 환경정의 종합계획(2020-2024)의 비전 및 전략

전략 주요 추진 과제

(1-1) 환경불평등 분석도구 마련

․ 사회·경제적 요소(소득, 교육수준, 연령), 건강자료, 오염도 등 환경요소 종합분석 을 위한 빅데이터 DB 구축

․ 오염시설(소각장 등), 민감계층 이용시설(학교, 병원 등), 제반 환경요소(녹지 등) 의 시공간적 분포 실태 주제도 작성

(1-2) 체계적인 유해환경부담

실태조사

․ 어린이, 여성, 노인 등 생물학적 민감계층의 유해인자 모니터링 및 국민건강영향 조사 등을 연계한 환경보건 통합감시체계 구축

․ 직업적 취약계층(옥외 작업자, 교통시설 관리자, 조리 노동자 등)의 유해물질 실태 조사 실시

․ 소규모 환경오염 배출시설(4-5종) 실태조사

․ 화학사고 등 환경사고 취약지역 위험시설 지도화 및 취약집단 실태조사 (1-3)

환경정의 평가 및 개선체계

구축

․ 환경정의 상태 평가지수 개발 및 평가(환경, 인구·사회경제, 건강 관련 지표 통합)

․ 환경유해요인·정책 시나리오별 건강영향 예측방법을 개발해 환경 개선효과 분석 에 활용

<표 2-7> 환경정의 종합계획(2020-2024)의 위해관리/환경약자 관련 주요 과제

전략 주요 추진 과제 (1-4) 환경불평등

개선 지원 및 관리 강화

․ 어린이, 여성, 노인 등 계층별 건강보호 대책 추진(생활환경, 제품 안전성 개선 및 관리)

․ 저소득층의 실내외 오염저감 부담 경감을 위한 환경복지 서비스 제공 확대

․ (환경오염 피해 취약지역) 피해 우려도 산정, 건강·배출 상시 감시 (F7-1) 환경오염

취약지역 개선

․ (주거-공장 혼재·난개발) 환경피해 위험도 사전평가·관리체계 구축 등

․ (기후변화) 폭염, 폭우 등 이상기후 시 취약계층 보호, 취약지역 개선 등 추진 자료: 환경부(2019b), pp.78-114.

<표 2-7>의 계속

나. 개별 환경정의 관련 법률²⁸⁾

1) 환경보건법

｢환경보건법｣은 환경오염과 유해화학물질(이하 환경유해인자)에 의한 사람, 생태계의 건 강피해와 영향을 조사·평가하고 이에 대한 예방적 대책을 마련해 국민건강을 보호하는 것을 목적으로 2008년에 제정되었다. ｢환경보건법｣에서는 어린이, 노인 등의 생물학적 취약계층 과 산단, 폐기물처리시설 등 환경오염 취약지역의 국민을 보호해야 함을 기본이념으로 담고 있으며 환경보건 종합계획, 민감계층 활동공간 실태조사, 환경 관련 건강피해 역학조사, 환경유해인자 위해성평가 등의 관련 사업에서 이러한 취약집단을 고려하도록 법적으로 명 시하고 있다(표 2-8 참조).

28) 이 절에서는 취약계층이나 환경약자의 건강보호를 고려하는 제도가 포함된 법률을 중심으로 다루었다. 그 외 환경보건 분야의 법률(ex. ｢화학물질관리법｣, ｢생활화학제품법｣ 등)은 지역사회 정보공개 등 절차적 정의에 관한 내용만 다루거나 취약집단에 대한 구체적인 내용은 다루지 않아 범위에서 제외하였다.