정 책 해 설
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 및 동법 시행규칙 개정안 주요내용
김동천｜건설교통부 토지정책팀 서기관
추진배경
우리 헌법은 제23조에서 사유재산권의 보장을 규 정하는 동시에 재산권행사의 공공복리 적합의무와 공공필요에 의한 재산권의 수용∙사용 또는 제한 및 보상에 관한 사항을 함께 규정하고 있다. 이와 같은 헌법적 원리에 기초하여 공익사업에 편입되 는 토지 등에 대한 협의취득 및 수용∙사용과 그에 따른 보상에 관하여 규정하고 있는 법률이‘공익사 업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이 하‘토지보상법’)이다.
토지보상법은 종전의‘토지수용법’과‘공공용지 의취득및손실보상에관한특례법’을 통합하여 제정 한 법률로서 2003년 1월 1일부터 시행되고 있다.
토지보상법의 제정으로 토지수용 및 보상에 관 한 법률의 체계가 정비되었고, 보상자금이 부동산 시장에 미치는 영향을 완화하기 위하여 2005년 12 월 23일 부재지주에 대한 채권보상을 의무화하도록
법률을 개정하였으며, 감정평가업자의 선심성 과다 평가를 방지하기 위하여 2006년 3월 17일 보상액 간의 차이가 10% 이상(종전에는 30% 이상) 되는 경우에는 반드시 재평가하도록 토지보상법 시행규 칙을 개정하는 등 제도의 정비가 이루어졌다.
그러나 최근 증가하는 보상자금을 효율적으로 관리하면서 토지소유자 등의 권익을 보호할 수 있 는 제도적 장치가 필요하게 되었고, 공익사업의 시 행으로 인하여 이주하게 되는 영세서민의 원활한 주거이전을 지원하기 위하여 생활보상을 확대할 필요성이 대두됨에 따라 토지보상법 및 동법 시행 규칙의 개정을 추진하게 되었다.
토지보상법 개정안의 주요내용
1. 공익사업 조성토지로 보상하는 대토보상제 도입
현행 토지보상법은 공익사업에 편입되는 토지에
가상승을 초래하고 부동산시장의 불안요인으로 작 용하고 있는 실정이다.
이러한 문제점을 완화하기 위하여 토지소유자 가 원하는 경우 당해 공익사업의 합리적인 토지이 용계획을 고려하여 토지소유자가 받을 보상금의 범위에서 당해 공익사업의 시행으로 조성한 토지 로 보상할 수 있도록 하였다. 토지로 보상을 받을 수 있는 자는 대지분할제한면적(주거지역 60m2, 상업지역∙공업지역 150m2, 녹지지역 200m2) 이 상의 토지를 협의에 의하여 사업시행자에게 양도 한 자가 된다.
대상자가 경합하는 때는 현지주민 중에서 채권 보상을 받은 자에게 우선권을 주고, 대토보상 기준 금액은 일반 분양가격을 기준으로 하도록 하였다.
그리고 보상투기를 방지하기 위하여 대토로 보상 받는 사람은 본인 앞으로 이전등기를 할 때까지 전 매를 금지하고, 사업시행을 할 때에 대상자 결정방 법과 구체적인 보상기준을 정하여 일간신문에 공 고하도록 하였다.
대토보상제가 도입되면, 보상자금을 효율적으 로 관리할 수 있고 지역주민이 개발혜택을 공유할 수 있게 되므로 부동산시장 안정에 도움이 되고 토 지소유자 권리보호에도 기여할 것으로 기대된다.
2. 토지소유자 및 건축물소유자의 권리보호 강화
현재는 동일한 토지소유자에게 속하는 토지의 일 부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하 여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히
토지수용위원회에 수용재결이 있기 전까지 수용을 청구할 수 있도록 되어 있다. 그러나 잔여토지가 종래의 목적대로 사용할 수 있는지의 판단은 사업 이 상당기간 진행된 이후에 판단할 수 있는 경우가 많고 편입토지에 대한 보상협의가 이루어진 이후 에는 잔여지에 대하여 별도로 다룰 수 없게 하는 것은 토지소유자에게 부당한 불이익을 줄 수 있는 문제점이 있다.
따라서 앞으로 잔여지는 편입토지의 협의여부 와는 관계없이 당해 공익사업의 공사완료일까지 수용청구할 수 있도록 하여 토지소유자의 권익을 보호할 수 있도록 하였다.
또한, 현재는 잔여지에 대해서는 가치하락을 보 상하고 매수 또는 수용청구를 허용하고 있으나, 잔 여건축물에 대해서는 이에 대한 보상제도를 두고 있지 않아 건축물소유자가 부당한 불이익을 받는 문제점이 있었다.
그러나 앞으로는 건축물의 일부가 공익사업에 편입됨으로써 잔여건축물의 가치가 하락하는 경우 이에 대하여 보상을 하도록 하고, 잔여건축물을 종 래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에 는 매수 또는 수용청구를 할 수 있도록 하여 토지소 유자와 건축물소유자의 권리구제에 있어 형평성을 유지하도록 하였다.
3. 보상과정에 주민참여 확대 및 지자체 역할 제고
현행 토지보상법에서는 보상액 평가를 위한 사전 의견수렴에 관한 사항, 잔여지의 범위 및 이주대책
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이전에 관한 사항 등을 협의하기 위하여 지방자치 단체에 보상협의회를 임의적으로 설치할 수 있도 록 되어 있어 보상과정에 주민참여가 미흡하다는 문제점이 있었다. 개정안에서는 일정규모(향후 시 행령에서 규정) 이상 공익사업에 대하여 보상협의 회 설치를 의무화하고, 구성원을 다양화함으로써 주민참여에 의한 보상이 이루어지도록 하였다.
또한, 사업시행자가 보상계획을 공고할 때 그 내 용을 지방자치단체(시∙군∙구)에 통지하도록 하 여 지방자치단체가 사업초기부터 사업시행자와 지 역주민 간에 중재자의 역할을 수행할 수 있도록 함 으로써 민원해소 및 원활한 사업추진을 도모하도 록 하였다.
4. 소유사실확인서에 의한 보상제도 폐지
현행 토지보상법에서는 소유권의 보존등기 또는 실제 소유자에게 이전등기가 되어 있지 않은 토지 등이 있을 때 시장∙구청장 또는 읍∙면장으로부 터 소유사실확인서를 발급받은 자에게 보상금을 지급하도록 규정하고 있다.
그런데 대법원 판례(1999년 8월 20일 선고, 99
다11007 판결)에 의하면, 소유사실확인서 발급제 도는 간편한 방법에 의하여 중간생략등기를 할 수 있는 방법을 터놓은 것에 불과한 것이어서, 그와 같 은 등기가 소정의 법절차에 따라 마쳐진 것이라 하 더라도 이러한 사실만으로 실체적 권리관계에 부 합하는 등기로 추정할 수 없다. 따라서 소유사실확 인서에 의한 보상제도는 사업시행자의 소유권 확 보를 불안정하게 하고 확인서 발급에 장기간(50일) 이 소요되며 제도존치의 필요성은 적으면서 탈세 등 부작용이 많은 불합리한 제도이므로 이를 폐지 하도록 하였다. 동 제도가 폐지되면 앞으로 소유권 보존등기나 이전등기가 되어 있지 않은 토지소유 자는 민법에 의하여 권리를 취득한 후에 보상을 받 게 된다.
토지보상법은 토지보상에 관한 일반법이므로 특별한 이유 없이 민법에 의한 권리취득에 대해 특 례를 규정하는 것은 바람직하지 않으므로 적정한 개정방안이라고 할 것이다.
5. 이주대책의 형평성 확보장치 마련
현행 규정상 공익사업에 주거용건축물이 편입될
① 보상계획 공고∙열람
일간신문에 14일간 공고 -보상시기, 방법,
절차 등
<의무적 설치>
구성원 다양화 (민원담당 포함)
운영 활성화
토지, 물건은 감정평가 주거 이전비 등은
통계 활용
사법상 계약 협의취득 시 소유권 승계 취득
사업인정 전제 강제취득 절차
소유권 원시취득
② 보상협의회
설치
③ 보상액 결정
④ 협의 및 계약체결
⑤ 토지수용
<그림> 제도개선 후 보상절차
경우 이주정착지에 대한 도로∙급수시설∙배수시 설 그 밖의 공공시설 등 생활기본시설 설치비용을 사업시행자가 부담하도록 하고 있다.
그런데 사업시행자가 이주대책의 일환으로 주택 을 건설하여 공급하는 경우 생활기본시설 설치비용 을 사업시행자가 부담하여야 하는지에 대한 논란이 제기되고 있으므로 이주대책의 형평성을 확보하기 위하여 이주대책의 일환으로 공급하는 택지와 주택 의 공급가격을 조성원가에서 생활기본시설 설치비 용을 공제한 금액으로 통일하도록 하였다.
6. 영세민 우선고용 노력의무 신설
사업시행자는 취업을 희망하는 당해지역 영세민을 당해 공익사업과 관련된 업무에 우선하여 고용할 수 있도록 하고, 당해 공익사업 시행지구에 거주하 는 영세민에 대한 취업알선에 노력하도록 함으로 써 영세민의 생활안정에 기여할 수 있도록 하였다.
토지보상법 시행규칙 개정안의 주요내용
1. 세입자에 대한 주거이전비 상향
세입자에 대한 보상금이 너무 적어 이주에 어려움 을 겪고 있는 점을 감안하여 현행 3개월분의 도시 근로자가구 월 평균 가계지출비를 기준으로 지급하 던 세입자의 주거이전비를 4개월분으로 상향조정 하였다. 4인가족을 기준으로 할 경우 현행 942만 원 (3개월분)에서 1,256만 원(4개월분)으로 조정된다.
는 세입자에게도 주거이전비를 지급하도록 하였다.
2. 영세 농∙어민에 대한 최저보상액 상향
영세 농∙어민 지원을 위하여 다른 지역으로 이주 하는 농∙어민이 지급받을 보상금이 없거나 기준 금액에 미달하는 경우 그 차액을 지급하는 이농 비∙이어비를 농가 평균생계비 8개월분에서 1년분 으로 확대하였다. 4인가족을 기준으로 할 경우 현 행 2,581만 원(8개월분)이 3,871만 원(1년분)으로 조정된다.
구체적인 보상액 산정의 예를 들어보면, 4인가 족인 농민이 받을 보상금(토지, 건축물 등의 합계 액)이 3천만 원일 경우 이농비는 871만 원(3,871만 원 - 3천만 원)이 되어 총 보상금의 합계는 3,871만 원이 된다.
이농비나 이어비를 지급받을 수 있는 자는 공익 사업의 시행으로 인하여 영위하던 농∙어업을 계 속할 수 없게 되어 농지소재지(어민은 주소지) 시∙군∙구나 연접 시∙군∙구가 아닌 다른 지역 으로 이주하게 되는 자로서, 전업 농민(농작물 재 배에 상시 종사하거나 농작업의 2분의 1 이상을 자 기의 노동력에 의하여 경작하는 자)이나 전업 어민 (연간 200일 이상 어업에 종사하는 자)이 보상대상 자에 해당된다.
3. 주거용건축물 최저보상액 상향
영세 건축물소유자에게 도움을 주기 위하여 현행
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으로 현실화하였다. 이는 주거용건축물의 평가액 이 500만원에 미달되더라도 500만 원을 보상한다 는 것이다.
1997년 10월 15일에 종전의 최저보상액 100만 원
을 300만 원으로 상향하였으나, 그 금액이 적어 실 효성이 없으므로 현실에 맞도록 이번에 개정하게 된 것이다.4. 무허가건축물 임차영업자나 세입자에 대하여 영업보상 또는 주거이전비 지급
현재는 무허가건축물에서 영업을 하는 임차영업자 나 세입자에 대해서는 영업보상이나 주거이전비를 보상하지 않고 있다. 이에 따라 사회적 약자인 무 허가건축물 임차인이 공익사업시행지구에 편입되 는 경우에는 사실상 주거이전이 어려운 실정이었
<표> 대상자별 보상제도 개선방안
대상자 구분 현행 개선방안
토지 소유자
대토보상
�보상원칙: 현금보상이 원칙
* 개발이익 보상 배제
� 보상원칙: 소유자가 원하는 경우에는 조성 토지로 보상가능(임의)
* 개발이익 보상 배제(현행과 같음) 잔여지보상 � 수용청구:
수용재결시까지만 가능
� 수용청구:
당해 공익사업의 공사완료일까지 가능
건물 소유자
최저보상액 � 주거용건축물: 300만 원 � 주거용건축물: 500만 원
잔여건물보상 � 감가보상 및 매수(수용) 청구제도:
없음
� 잔여건축물 가치하락분 보상 및 매수청구권:
있음
세입자
주거이전비 � 3개월분 가계지출비 보상 (4인가족: 942만 원)
� 4개월분 가계지출비 보상 (4인가족: 1,256만 원)
생업대책
� 무허가건축물 세입자:
보상하지 않음
� 무허가건축물 세입자:
1년 이상 거주 시 보상
� 임대주택 특별공급 시:
주거이전비 보상 제외
� 임대주택 특별공급 시:
주거이전비를 보상
� 영세민 우선고용 및 취업알선:
규정 없음
� 영세민 우선고용 및 취업알선:
근거 마련
영업자 영업보상
� 최저영업보상금:
보통인부노임(251만 원)
� 최저영업보상금:
가계지출비(784만 원)
� 무허가건물 임차 영업자:
보상하지 않음
� 무허가건물 임차 영업자:
1년 이상 영업 시 보상
� 영업장 일부편입 시:
매각손실 보상하지 않음
� 영업장 일부편입 시:
자산매각손실을 보상
농∙어민 이농비 또는 이어비
� 8개월분 생계비 보상 (4인가족: 2,581만 원)
※ 다른 지역으로 이주하는 농어민 중 보상금 총액이 기준금액 미달 시 그 차액을 보상
� 1년분 생계비 보상 (4인가족: 3,871만 원)
※ 공익사업으로 인하여 다른 지역으로 이주하는 경우에 한정(지급대상자는 현행과 같음)
피보상자 보상협의회 � 시∙군∙구청장이 필요하다고 인정 시 설치 (임의적 설치)
� 일정규모 이상 공익사업은 반드시 설치 (대규모 사업 의무적 설치)
일 1년 이전부터 사업자등록을 하고 정상적으로 행하고 있는 영업에 대하여는 1천만 원 이내의 영 업보상금을 지급하고, 공익사업에 관한 고시 등이 있기 1년 이전부터 거주하고 있는 무허가주택 세 입자에 대해서는 주거이전비를 보상하도록 하였 다. 다만, 불법행위를 방지하기 위하여 무허가건축 물 소유자에 대해서는 영업보상 및 주거이전비 보 상을 배제하도록 하였다.
5. 최저 휴업보상액 지급기준 조정
영세 영업자 보호를 위하여 최저 휴업보상액 지급 기준을 현행 제조부문 보통인부 노임기준(3개월 휴업 시 251만 원)에서 3인가족 가계지출비(3개월 휴업 시 784만 원)로 조정하였다. 다만, 과다보상 을 방지하기 위하여 소규모 부업형태인 축산업, 잠 업은 최저 휴업보상액 지급기준을 적용하지 않고 실제 영업이익을 기준으로 보상하도록 하였다.
향후 추진일정
토지보상법 및 동법 시행규칙 개정사항은 입법예 고(2005. 12. 22~2006. 1. 11)가 완료되어 현재 법 제처 심사 중에 있다. 법률개정안은 법제처 심사가 완료되고, 국무회의 심의를 거쳐 금년 3월경에 국 회에 제출할 예정이다. 시행규칙 개정안(영세서민 재정착을 위한 생활보상 확대방안)은 법제처 심사 가 완료되는 대로 공포절차를 거쳐 금년 상반기부 터 시행할 계획이다.
보상금의 87.7%(2005년 기준)를 차지하고 있는 토 지에 대해서는 개발이익 배제원칙이 유지되므로 증가되는 보상액은 총 보상액의 0.12%(한국토지공 사 및 대한주택공사 시행사업 기준)에 불과하여 택 지비 등의 증가요인이 된다고 보기는 어려울 것이 다. 또한, 금번 보상금 조정대상이 영세서민과 세입 자에 국한되어 있어 이들에게 지급하는 보상금이 투기자금화될 우려도 없다고 보인다.
입법예고된 방안과 같이 보상제도가 개선되면 보상자금이 시중에 많이 풀려 부동산가격을 부추기 는 부작용을 완화할 수 있고, 영세 서민의 재정착에 도움을 줄 것으로 기대된다.
