일본의 방범형
안전도시·마을 만들기 사례
이왕건｜국토연구원 도시재생지원센터장 류태희｜국토연구원 연구원
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머리말유래 없는 압축성장과 급속한 도시화를 경험하면서 사회적 병리현상인 범죄도 증 가하였는데, 현재 시민들의 기본적인 안전을 위협하는 수준으로 인식되고 있다.실제로 여러 의식조사 및 통계자료를 살펴보면, 범죄 발생과 범죄 노출에 대한 불 안감은 시민의 생활의 질을 크게 저하시키고 사회적 손실비용을 높이는 주요 요 인으로 작용하고 있다. 그러나 범죄와 관련한 법적 대응은 일반적으로 사후대책 으로서 본질적인 한계가 있으며, 범죄의 원인을 찾아 근본적으로 개선하기 위한 사회적 노력 또한 많은 시간과 비용을 필요로 한다.
도시 및 건축 분야에서는 범죄 기회를 유발하는 상황적 요인을 통제하는 설계 기법으로서 환경설계를 통한 범죄예방(CPTED)을 다각도로 연구·적용해왔다.
실제로 신도시 설계지침 및 혁신도시 지구단위계획 수립지침, 서울시 재정비촉진 지구 범죄예방환경설계지침 등에서 이러한 설계개념을 반영하도록 권장하고 있 다. 일부 지자체와 민간 건설업체에서는 범죄 취약환경을 분석하여 지구단위계획 수립에 적용하고 있다. 대규모 공동주택단지를 건설할 때 첨단 보안·안전시스템 을 도입하는 사례가 늘고 있는데, 외부로부터의 출입을 통제하는 CCTV시스템 등 보안설비를 설치하고 경비원을 배치하여 대상물 강화(target hardening)와 접 근 통제(access control)를 시도하고 있다. 최근에는 단지 내에서 자연스럽게 옥 외공간을 감시할 수 있도록 놀이터에 배치하거나 보육시설의 상황과 사람의 위치 정보를 실시간으로 파악할 수 있는 시스템으로 범위가 확대되고 있다.
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반면 단독주택지의 일반 주민들은 상대적으 로 범죄예방에 취약하다. 특히 정비사업 예정지 구나 쇠퇴한 구도심의 주거지 주민들은 범죄에 쉽게 노출되며, 실제로 물리적 방어능력이 부족 한 여성이나 아동, 노인 등 사회적 약자를 대상 으로 범죄가 집중되고 있어 대응책 마련이 시급 한 상황이다. 이러한 맥락에서 범죄로부터 안전 한 도시와 마을을 만들기 위해 중앙정부부터 기 초지자체에 이르기까지 다양한 공간적 위계에서 진행되고 있는 일본의 노력을 소개함으로써 범 죄로부터 안전한 도시를 만들기 위한 제도적 지 원 및 개선사항을 도출하는 데 참고자료로 활용 할 수 있을 것이다.
방범형 안전도시 및 마을 만들기 실태
일본은 다른 나라와 비교하여 범죄 발생률이 낮 고 치안환경이 잘 정비되어 안전하고 양호한 사 회질서를 유지하여왔다. 그러나 일본 역시 대도 시를 중심으로 주민들의 연대감과 준법의식이 낮아지면서 국제 범죄조직이 진출하는 등 사회 적 여건이 변화함에 따라 범죄건수가 늘어나 일 상생활에 중대한 영향을 미치고 있다. 따라서 지 역 차원에서 안전한 도시와 마을을 만들기 위 한 자구적인 노력이 진행되어왔으며, 공공부문
은 이러한 지역활동을 지원하는 시스템을 갖추 고자 노력하였다. 특히 2011년 3월에 발생한 동 일본 대지진을 계기로 안심하고 안전하게 살 수 있는 도시환경을 조성하기 위해 더욱 힘을 쏟고 있으며, 인구와 자산이 집적되어 있고 재해위협 및 범죄 발생 가능성이 높은 도시권을 중심으로 다양한 활동이 진행되고 있다.
1. 도시재생본부의 접근 방식
일본에서는 공공부문의 열악한 재정여건을 감안 하여 공공시설의 정비 및 유지·관리를 효율적으 로 추진하기 위해서는 민간부문의 노하우를 적극 활용할 필요성이 있다는 인식이 확산되면서 다양 한 수법들이 강구되고 있다. 안전한 도시 및 마을 을 실현하기 위한 대응방안 역시 지역 및 민간부 문의 자력 대응을 강조하는 가운데 내각 산하의 도시재생본부에서 2003년도 ‘전국도시재생을 위 한 긴급조치’의 일환으로 ‘방범형 마을 만들기’를 주제로 선정하고 경찰청, 문부과학성, 국토교통 성 등 정부부처가 협력하여 전국 6개 지구(宮城 県仙台市, 東京都足立区, 神奈川県藤沢市, 愛知 県春日井市, 大阪府東大阪市, 兵庫県神戸市)를 대상으로 시범사업을 실시하였다.
해당 지역에서는 국가의 기초적인 지원을 토
<표 1> 방범마을 만들기 활동을 위한 기초 대응방안
방범 진단 지역주민들의 자발적인 참여를 바탕으로 방범 전문가 등과 함께 마을의 특성과 시설상태 등을 점검하고, 방범의 관점에서 문제를 도출한다.
방범을 배려한 시설 정비와
관리
신축주택은 방범을 배려한 설계방식으로 건설하고, 기존주택은 방범 진단을 통해 개선조치를 마련토록 한다. 공공시설은 범죄에 대한 감시능력을 높이기 위해 방범을 배려한 정비·관리를 추진해야 하며, 향후 지역주민들의 자발적인 참가를 촉진하여 일상생활에서 애착을 가지고 이용·관리해나가도록 유도한다.
지역공동체 활동 촉진
방범형 마치즈쿠리는 범죄예방으로 특화시킨 활동이 아니라 쾌적하고 활력 있는 마을을 조성해서 자연스럽게 방범예방을 강화하는 것이 중요하므로 종합적인 관점에서 접근해야 한다.
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대로 마을 만들기 관련 행정부서, 학교 관계자, 경찰, 주민대표 등 지역사회 관계 자가 협력하여 범죄가 발생하기 어려운 마을, 나아가 범죄 없는 도시를 만들기 위 한 다양한 방범마을 만들기 수법을 검토하였다. 또한 시범사업 지구에서 검증·
제안되고 관계 부처에 의해 검토된 성과들을 시가지 유형별 특성에 맞게 정리하 여 전국적으로 활용 가능한 가이드라인의 형식으로 배포하였다.
앞의 대응방안을 바탕으로 지역 차원의 방범마을 만들기 활동을 추진하기 위 해 다음과 같은 주요 관점을 제시하였다. 첫째, 범죄에 강한 마을을 만들기 위해 서는 지역사회 관계자 간의 연계와 협력이 중요하다. 공공부문은 지역주민 및 자 생조직, 지역사회단체, 학교, 경찰 등 다양한 지역주체들이 연대하기 위한 협력의 장을 만들고 효과적인 실행방안을 도출해야 한다.
둘째, 방범마을 만들기는 지역의 특성과 주민의 의향을 존중하면서 지역이 주 체가 되어 추진해야 한다. 그리고 주상복합지역, 대규모 공동주택단지, 밀집시가 지, 교외 주택지구, 도시정비사업 진행지역 등 공간 유형별 특성을 감안한 대응 수법을 검토해야 한다.
셋째, 방범·복지 등과 관련한 지역문제 해결에는 많은 시간이 소요되므로 긴 호흡으로 진행해야 한다. 특히 안심하고 안전하게 살 수 있는 지역을 만들기 위해 서는 지역공동체 의식 강화를 통한 예방적 차원의 접근이 중요하므로 지속적으 로 전개해나갈 필요성이 높다.
2. 도쿄도의 생활안전조례를 통한 안전·안심 마을 만들기
도쿄는 후기산업사회로 변모하면서 도시기능의 집중과 국제화가 가속화되고 많 은 범죄가 발생하고 있다. 2002년 기준 도쿄도의 범죄 발생 실태를 살펴보면 범 죄 발생건수는 30만여 건으로 전후 최악으로 늘어났고, 일상생활에서 강력범죄 가 다수 발생하면서 도민들의 불안감은 심각하게 높아졌다.
“도쿄도 안전·안심 마을 만들기에 대한 보고서”(2003)는 지역에서 범죄의 위 협이 늘어나는 배경 및 요인을 첫째, 지역사회의 일체감·연대의식의 저하, 둘째 준법의식의 저하, 셋째, 생활양식의 변화에 따른 자기중심적인 사고의 만연, 넷 째, 쉽게 범죄가 발생하는 사회환경으로의 변화, 다섯째, 청소년 비행의 심각화, 여섯째, 외국인 범죄의 증가, 일곱째, 경제여건의 악화 등으로 진단하고 있다. 특 히 거주양식의 변화, 생활방식의 다양화 등에 따른 사회경제환경의 변화는 주민 간 대면접촉의 기회를 줄이고 지역사회의 일체감 및 연대의식을 낮추어 전통적인 지역 중심의 범죄제어기능을 약화시키는 결과를 초래하였다.
이에 도쿄도에서는 도민들이 체감할 수 있는 수준으로 치안을 회복시키고 안심하고 안전하게 살 수 있는 도시환경을 실현하기 위해 ‘도쿄도 안 전·안심 마을 만들기 조례’(2003)를 제정하였 다. 조례에서는 경찰뿐만 아니라 구·시·정·
촌, 민간 사업자, 지역봉사단체, 지역주민 등이 파트너십을 구축하여 자주적인 방범활동을 추진 하도록 지원하고 있다. 또한 범죄예방을 위한 자 주적인 지역 활동을 촉진하고 주택 및 도로, 공원, 상업시설 등의 방범성능 제고, 아동·청소년의 안전 확보 등과 관련하여 자치단체, 경찰, 학교 등 지역주체의 역할과 의무에 대해 설명하고 있다.
3. 이치가와시의 방범 친화적인 환경 정비
어린이 대상 범죄에 대한 불안감이 높아지면서 지바현 이치가와시(千葉県 市川市)에서는 아이 들이 안심하고 안전하게 지낼 수 있는 도시환
경 정비를 시도하였다. 시는 2004년 방범순찰과 를 신설하여 방범순찰활동과 지역의 마을 만들 기 활동의 접점을 찾고자 노력하는 한편, 도시재 생본부의 2004년도 ‘전국 도시재생모델 조사’에 오니타카초등학교(鬼高小学校区)지구가 선정되 어 국가지원을 받았다. 이후 2006년 소야초등학 교(曽谷小学校区), 후쿠에이초등학교(福栄小学 校区), 2007년 도우카기초등학교(稲荷木小学校 区) 등 지역 활동이 활발한 지구를 방범시범지구 (防犯モデル地区)로 추가 선정하고, 방범마을 만 들기 계획을 수립하는 등 지속적으로 안전한 마을 을 만들기 위해 노력하고 있다. 이치가와시에서는 지자체, 경찰, 초등학교, 자치회, 상인협의회, 학부 모·교사 연합회(Parent -Teacher Association) 등 이 참여하여 방범 친화적인 환경의 정비·관리 를 포함한 종합적인 마을 만들기 활동을 추진하 고 있다.
<표 2> 안전·안심 마을 만들기를 통한 범죄에 강한 도시 도쿄의 실현방안 주민에 의한
자주적 방범활동 촉진
학교, 사회, 생애 교육 등 다양한 학습 기회를 만들어 도민의 방범의식을 높여 자위적인 방범활동을 촉진하고, 지역공동체의 재생·강화를 통해 지역사회의 방범 제어 기능을 회복한다.
범죄 기회를 줄이는 도시환경
만들기
도시계획 수립단계부터 방범 전문가를 참여시켜 계획적으로 개발계획을 수립하는 것과 더불어 공동주택, 단독주택 및 도로, 공원, 주차장 등의 공공시설과 금융기관, 편의점 등의 민간시설의 방범성능을 제고한다.
도민과 행정의 파트너십 구축
방범시책의 종합적인 추진을 위해 도쿄도 관계부서 간의 협력을 도모하고 지역의 자주적 활동을 발전시키기 위해 지역주민, 관계기관 등과의 연계를 강화한다.
<표 3> 소야초등학교 방범시범지구의 주요 활동사례 및 성과
위원회 구성과 계획 수립 지역 자치회, 상인협의회, 초등학교, PTA, 자치단체 등이 연대하여 방범마을만들기 위원회를 구성하고, 주체별 역할과 구간별 활동 등을 구분하여 종합계획을 수립했다.
마을축제를 통한 지역공동체 만들기
어린이를 포함한 지역주민들이 참여 가능한 마을축제를 초등학교 운동장에서 개최하는 등 지역민 교류의 장을 만들었다.
안전도로(あいさつ道路) 지정 위원회 소속 7개 단체가 초등학교 통학로를 중심으로 안전도로를 지정하여 자율청소, 화단 가꾸기 등 도로환경을 커뮤니티 공간으로 정비했다.
지역 포털사이트 운영
방범마을 만들기 위원회와 과학기술진흥기구(JST)가 공동으로 안전한 도시를 만들어가기 위한 정보공유시스템을 구축하여 개별 지역활동의 기본방침, 활동상황, 관련 정보 등을 게재하여 종합적인 마을 만들기를 도모했다.
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맺음말
최근 국내에서도 녹색주차마을(green parking) 사업, 서울휴먼타운 시범단지 조 성사업 등 단독주거지역의 지속성을 지원하는 차원에서 방범성능의 제고 문제가 적극적으로 다뤄지고 있다. 단지별로 자체적인 방범시스템을 갖춘 공동주택단지 와 비교할 경우 범죄에 무방비 상태였던 단독주거지를 대상으로 이러한 사업을 추진하는 것이 고무적이지만, 일부 사업추진 과정에서는 지역주민과의 협의가 생 략되거나 지역공동체 여건과 괴리된 방식으로 사업이 추진되면서 위화감이 조성 되기도 한다. 또한 물리적 시설설치 위주의 사업진행과 유지·관리체계의 미흡 으로 민원이 발생하기도 한다.
일부 지방도시 및 도농복합지역에서는 민관이 함께 자율적으로 참여하는 가 운데 지역의 치안이 유지될 수 있도록 다양한 활동들을 실시하고 있다. 생활안전 협의회 회원과 일반주민이 자율방범을 실시하는 제천시 ‘마을안전관 제도’와 범 죄정보를 기관별로 동시에 전파하여 범인검거에 신속히 대응토록 한 대구시 달 성군의 ‘다자간 통화시스템’ 등은 도시에서 범죄예방과 치안복지 대응책으로 눈 여겨볼 만한 사례다.
방범형 도시 및 마을 만들기와 관련하여 일본에서는 사회적 약자를 배려한 물 리적 환경조성을 위한 하드웨어적 사업과 함께, 지역공동체의 역량을 강화하는 소프트웨어적 사업을 복합적으로 추진함으로써 안심하고 생활할 수 있는 생활환 경을 구현하고자 노력하고 있다. 이를 위해 종합지원기구, 통합운영체계 등을 사 전에 구축하여 자료구축부터 서비스 지원 및 사후관리에 이르기까지 종합적인 운 영과 관리를 도모하고 있다. 뿐만 아니라 삶의 질을 향상시키기 위한 종합적인 마 을 만들기 차원에서 범죄에 안전한 마을 만들기를 경관, 복지, 지역 활성화 등과
<그림 1> 소야초등학교 방범시범지구 활동(왼쪽부터 계획수립 워크숍, 마을축제 개최, 소야2 자치회 방범순찰활동)
자료: 어린이 안전마을 만들기 파트너즈 홈페이지(www.kodomo-anzen.org).
연계하여 종합적인 시야에서 추진하고 있다. 일 본에서 추진되는 방범형 안전도시 마을 만들기 의 특성을 종합적으로 정리하면 다음과 같은 세 가지 결론과 시사점을 도출할 수 있다.
1. 방범 친화형 마을 만들기의 계획적·종합적 추진
방범형 마을 만들기 활동은 도시 및 마을 만들기 종합계획 내에서 체계적으로 전개해야 하며, 이 를 위해 대상지구별 계획 수립과 활동 매뉴얼의 작성이 요구된다. 종래의 방범활동과 마을공동 체 활동을 조사하여 상호 연계시키고, 이를 지속 적으로 유지·관리하기 위한 지역주체의 역량을 제고하는 데 힘을 쏟아야 한다.
특히 범죄에 취약한 공간환경을 물리적으로 정비할 뿐만 아니라 범죄에 취약한 사회적 약 자계층을 대상으로 눈높이에 맞는 방범의식 제 고 교육 등을 연동하여 추진해야 한다. 또한 방 범 관련 시설에서 지속적인 프로그램이 실행되 도록 하고, 공간기능의 혼합과 프로그램의 중첩 을 통해 자연스러운 환경설계를 통한 범죄예방 (CPTED)이 연출되도록 할 필요가 있다.
2. 안전한 환경을 확보·유지하기 위한 지속적인 노력
방범마을 만들기는 범죄가 발생하기 어려운 환 경과 상황을 만듦으로써 범죄를 예방하기 위한 주민, 행정 등의 연대·협력 활동을 말한다. 이 는 범죄자를 분리하는 사후적 대응이라는 사법 시스템의 한계를 인식하고, 지역사회의 힘을 통 해 범죄에 대한 최적의 대책을 마련한다는 접근
방식에 근거한다.
따라서 해당지역에서는 주민들의 소속감과 공
<그림 2> 방범마을 만들기 계획수립 절차
계획 수립·검토를 위한 조직 구성
방범마을 만들기 계획 작성(I )
방범마을 만들기 계획 작성(I I )
계획의 실행 및 진척 상황의 확인·수정 지역현황 파악(범죄환경 분석)
지역과제 도출(방범 진단)
● 지역사회단체, 민간기업, 학교(PTA), 지방자치단체, 경찰서, 전문가
등 다양한 참여체계 구축
● 기존조직 산하·지역조직 연계·신규조직 형성 등에서 지역상황에 적
합한 조직구성
● 방범마을 만들기 활동의 목표상(비전) 설정
● 활동 내용의 도출과 검토
● 활동의 시기, 장소 및 역할분담에 대한 검토
● 계획의 실제적인 활용방법에 대한 검토
● 계획서 집필
- 대상지구의 현황 및 과제, 목표, 활동 내용·시기·역할분담, 활동 보고 및 계획 개정 일정 등 기재
● 계획의 공개 및 주지
- 지역신문, 게시판, 개요판 소책자 등 활용
● 계획에 따라 지역 주체적인 활동 전개 확인
● 지속적인 비전공유와 지역주체와의 네트워크 구축
● 인접지역과의 정보공유 및 공동활동 전개 도모
● 성과, 파급효과, 문제점 분석에 따른 계획 모니터링
● 지역 내 기존 방범 관련 활동의 종합 정리
● 경찰 범죄지도 등 지역에 관한 정보 입수
● 아동·청소년, 여성, 노인, 장애인 등을 포함한 지역주민 대상 면담,
앙케이트를 실시하여 지역 수요 파악
● 공공기관, 전문가, 학교, 시민단체 등과의 협력을 통한 다양한 관점 수렴
● 통행량 조사, 안전맵 작성 등 다양한 방범 진단 실시
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동체의식을 제고하여 범죄기획자의 접근과 범죄가능성을 사전에 예방하기 위한 자연 적 감시망(natural surveillance)을 확보하고 영역성(territoriality)을 강화해야 한 다. 또한 방범과 관련된 활동 및 조치가 ‘범죄 발생 건수의 감소’로 단기간에 나타 나지 않는 경우도 있으므로 지역에서는 긴 호흡을 가지고 관련 활동을 지속적으 로 추진해나가고, 지역 특성과 공동체의 역량을 고려하여 할 수 있는 것부터 시 작해야 한다.
3. 방범마을 만들기 추진을 위한 공공부문의 역할 정립
일본에서는 전국적으로 1,340개가 넘는 구·시·정·촌 단위의 자치단체에서 안 전·안심 도시 및 마을을 만들기 위한 ‘생활안전조례’를 제정하였다. 공공부문의 책무, 지역주민의 자주적인 방범활동 촉진, 방범을 배려한 환경설계수법 등에 관 한 사항과 주체별 역할을 정리하고 있다. 향후 우리나라에서도 지자체, 경찰, 지 역주민 등이 함께 사업을 추진하고 지역의 자생적인 활동이 지속적으로 유지되 기 위해서는 정부 차원의 적절한 예산지원과 함께 광역·기초자치단체 차원의 조 례제정이 요구된다.
또한 공공부문은 방범마을 만들기와 관련한 모니터링을 실시하는 과정에서 정 량적인 성과분석과 함께 지역공동체의 역량 강화도 성과목표로 삼아야 한다. 일 반적으로 범죄 발생률이 높은 지역에서 낮은 지역으로 이동하는 경향을 감안하여 인근지역(자치단체)과의 협력과 공조시스템도 구축해야 한다.
참고문헌
이경훈 외. 2010. “정책이슈: 안전도시 정책방향”. LHI Archives vol.1, no.2. pp8-50.
나카바야시 이츠키 외. 2012. “안전·안심 마치즈쿠리”. 신도시. pp3-11.
도쿄도 안전·안심 마을 만들기 유식자 연담회. 2003. “도쿄도 안전·안심 마을 만들기에 대한 보고서”. 도쿄도.
소야초등학교 주변지구 어린이 안전 홈페이지(www.soya.kodomo-anzen.org).
어린이 안전마을 만들기 파트너즈 홈페이지(www.kodomo-anzen.org).
오니타카초등학교 주변지구 방범마을만들기검토위원회. 2005. “오니타카 초등학교 주변지구 방범마을 만들기 제안”. 지바 현 이시가와시.
이시가와시청 홈페이지(www.city.ichikawa.lg.jp).
