통상정책 결정요인의 정치경제학적 분석
제2장 우리나라 통상정책의 변천 및 산업별 보호수준 37
I. 우리나라 통상정책의 변천
통상정책은 넓은 의미로 국가 간 통상문제 및 대외협상과 관련 된 전략추진을 포함한 포괄적 정책을 말한다. 이를 규범적
(normative)으로 정의하면 “국가의 산업별 비교우위를 바탕으로
교역상대국 및 세계경제의 여건 변화를 고려하여 국가 간 통상관 계의 이해조정을 통해 국가의 경제적 이익을 극대화하기 위한 정 책”이라고 할 수 있다. 국가의 경제적 이익에 가장 부합하는 통상 정책은 물론 자유무역의 추진이다. 무역자유화는 일방적인 개방 을 통해 추진될 수도 있으나 양자 간 또는 다자 간의 관계 속에서 추진되는 것이 일반적이다. 따라서 통상정책은 주어진 조건하에 서 무역자유화의 수준, 즉 산업별 보호수준을 결정하는 행위라고 할 수 있다.
교역상대국의 특성이나 정책, 개방의 수준은 양국 간의 통상관 계에 영향을 미치고 자국의 통상정책 결정에 있어서 중요한 외적 조건의 하나이다. 그러나 통상정책 결정의 외적 조건으로 더욱 중 요한 것은 개방 및 통상과 관련된 세계경제의 흐름이다. 21세기의 세계경제는 세계시장이 확대되어 전 세계적인 차원에서 경쟁이 이루어지고 있으며 그 결과로 국가 간 상호의존과 거래, 교류가 심화되고 있다. 따라서 세계화를 통한 무역자유화, 투자자유화의 확대는 세계경제를 규정하는 흐름이라고 이야기할 수 있으며, 각 국의 통상정책은 이러한 세계경제의 흐름에 대한 대응방식에 의 해 결정된다고 할 수 있다.
이와 같은 대응방식은 교역상대국과의 통상관계 조정뿐만 아니 라 국내 이해관계자들의 이해조정도 수반된다는 점에서 통상정책 은 대외정책인 동시에 대내정책으로서의 성격도 지니고 있는 복
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합성을 가지고 있다. 지난 반세기 동안 우리나라는 지속적으로 높 은 경제성장을 이룩해 경제․산업구조의 고도화 및 다양화와 더 불어 다양한 사회계층 및 이익집단이 출현하고 있다. 다양한 이익 집단의 출현은 민주주의의 발전과 더불어 정책 결정과정의 중앙 집중이 완화되고 분권화가 진행되면서 통상정책 결정과정에서의 대내협상의 중요성을 더욱 높이는 결과를 가져오고 있다.
우리나라 통상정책의 기초가 확립된 시기는 ‘경제개발 5개년 계 획’을 통해 산업화를 추진한 1960년대라고 할 수 있다.4) 이 기간 에 일본․대만 등 아시아 인접국과의 경제협정을 체결하였고, 개 별적으로 제정되었던 무역 관련 법규들이 1967년 무역거래법의 제정으로 통합․정비되었으며, 같은 해 GATT 가입을 통해 다자 간 무역체제에 참여하게 되었다.
1970년대는 수출촉진을 위한 지원제도가 본격적으로 시행된 시 기이면서, 수출확대에 따른 교역상대국과의 통상마찰 회피를 위 해 점진적인 수입자유화가 시행된 시기였다. 수출금융지원의 확 대, 수출용 원재료에 대한 관세환급제도의 시행 등이 이 기간에 이루어졌고, 수입자유화율도 1978년 68.6%까지 확대되었다. ‘수출 드라이브 정책’으로 특징지을 수 있는 이 시기의 통상정책은 정부 의 강력한 정책결정권을 배경으로 추진되었고 협소한 시장규모로 인해 국내시장에 대한 개방 압력도 크지 않았기 때문에 국내에서 이해관계의 조정이 상대적으로 용이했다고 평가할 수 있다.
반면 1980년대에는 우리나라의 수출 및 무역규모의 확대와 더 불어 통상압력이 본격적으로 나타나기 시작했다. 3저 현상으로 인 한 무역수지의 흑자 전환 등 통상정책의 기조도 수출증진 및 수 동적 개방 위주에서 능동적인 자유화 확대로 방향전환을 할 수
4) 이 부분은 채욱 외(2006), 시기별 통상정책의 전개: 의의와 평가, p.97를 참조하 여 정리한 것이다.
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있는 외부적 여건이 조성되었다. 이런 여건하에서 추진된 수입자 유화시책은 개방과 경쟁을 통해 산업경쟁력을 강화하고 소비자 후생을 증대시키는 것을 목표로 하였으며, 수입자유화예시제 도 입을 통해 개방에 대한 국내외의 신뢰를 증진시켰다. 관세율도 차 등관세율체계에서 균등관세율체계로 전환되면서 전반적으로 크 게 낮아졌다. 그러나 이 시기의 수입자유화정책은 산업별로 차등 적으로 추진되어 주로 제조업분야에 국한되어 능동적 개방이 추 진되었고, 개방 이후에도 수입감시,5) 수입선 다변화, 탄력관세 등 을 통해 산업피해를 최소화하려는 노력을 병행했다. 또한 개방으 로 인한 피해구제를 위해 산업영향제도를 도입하는 등의 조치도 취해졌다.
1980년대 후반부터 외환위기 이전까지는 대규모 무역수지 흑자 와 높은 경제성장률, 서울올림픽에 따른 자신감 등의 복합적 원인 을 계기로 본격적인 개방화가 진행되기 시작했고, UR협상을 계기 로 상품시장뿐 아니라 서비스시장, 직접투자의 개방도 이루어지 기 시작했다. 특히 외국인 직접투자에 대한 수출의무 등 각종 이 행의무가 철폐되어 외국인투자 자유화가 확대되었다. 그러나 이 시기 통상정책 관련 가장 중요한 변화는 UR협상 타결로 제정된 WTO협정에 따라 관세율이 대폭 인하되는 등 무역자유화가 크게 진전되었고 OECD가입을 계기로 자본자유화가 진행된 점이다.
외환위기 이후 통상정책의 가장 큰 특징은 자유무역협정(FTA) 을 적극적으로 추진하고 있는 점이다. WTO체제가 확립된 이후 의 무역자유화를 위한 다자간 협상은 난항을 거듭한 끝에 2001년 DDA협상을 출범시켰으나 협상타결시점으로 잡은 2006년을 넘기 고도 논의의 진전이 이루어지지 않고 있는 상황이다. 다자간 협상 의 부진과 더불어 전 세계적인 FTA 확산 추세에 능동적으로 동
5) 수입감시제도는 1989년에 폐지되었다.
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참하기 위해 우리나라는 ‘동시다발적 FTA'를 추진하게 되었다.
이에 따라 칠레, 싱가포르, EFTA와의 FTA가 체결․발효되었고, 미국과의 FTA는 비준을 앞두고 있으며, 현재 EU, ASEAN, 캐 나다, 멕시코, 인도 등과의 협상이 진행되고 있다. 다자체제에서의 무역자유화가 부진한 상황에서 적극적인 FTA의 추진을 통한 무 역자유화의 확대는 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 이와 같은 무역자유화의 추진은 다양한 이익집단의 영향력이 커진 현실에서 국내 이해관계자들의 조정 및 설득을 위한 대내협상이 병행되어 야 한다. 한․칠레 FTA의 비준 및 발효에 오랜 기간이 소요되고 피해가 예상된 산업에 대한 과도한 보상이 주어진 경험에서 알 수 있듯이 대내협상과 이를 보완할 합리적 무역조정지원제도가 마련되어 있지 않으면 무역자유화로부터의 이득은 반감될 수 있 다. 통상정책의 결정과정에서 대내협상의 중요성과 합리적 무역 조정지원의 필요성이 높아진 점이 이전의 통상정책 추진과 달라 진 점이라고 하겠다.
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II. 산업별 보호수준의 현황
산업별 무역보호(trade protection)수준을 나타내는 지수로는 일 반적으로 명목보호율(Nominal Rate of Protection: NRP)과 실효보호 율(Effective Rate of Protection: ERP)이 있다. 명목보호율은 국제가 격 대비 국내가격의 비를 나타내는 명목보호계수( No mi nal Protection Coefficient: NPC)에서 1을 뺀 값으로 명목관세율과 같 다.6) 한 산업의 실효보호율은 국제가격하에서의 그 산업의 부가 가치대비 보호장벽하에서의 부가가치 증가율을 의미한다. 이를 수식으로 나타내면 다음과 같다.
, 여기서 Vi는 국 내가격하에서 i재 한 단위의 생산에 따르는 부가가치이고,
는 국제가격하에서의 부가가치이다. 실효보호율의 특징은 보호수준 에 있어서 중간재의 역할이다. 산업의 보호수준은 재화의 생산에 투입되는 중간재에 대한 관세 및 비관세장벽에 의해서도 영향을 받는다. 즉 실효보호율은 중간재에 부과되는 관세를 고려한 완제 품의 부가가치(완제품 가격에서 투입재 비용을 차감)가 완제품에 대한 관세 부과를 전후하여 어떻게 변화하는가를 수치화한 지수이다.
이와 같은 지수는 전체적인 관세율체계에 의해 국내 산업의 부가 가치가 얼마나 보호받고 있는가를 추정하는 데 적절하다고 할 수 있다. 따라서 실효보호율이 명목보호율에 비해 산업의 보호수준 을 나타내는 보다 적절한 지표라고 할 수 있다.
한국의 산업별 실효보호율의 실증적 추정은 1990년대 이전에 많은 연구가 있었으나 그 이후로는 홍성덕(1992), 최낙균 외(1993),
6)
. 여기서
는 국내가격,
는 국제가격을 나타 내고, 는 관세율을 나타낸다.
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장근호(1997), 정재호 외(2004) 등이 있다. 이로부터 산업별 보호수 준의 변화 및 현황을 파악할 수 있다. 먼저 1990년 이전의 실효보 호율의 변화를 살펴보면 <표 1>에서와 같이 전 산업 평균 실효보 호율이 1978년의 33.5%에서 1980년 36.1%, 1983년 35.8%로 높아 졌다가 1985년 26.5%, 1988년 13.5%로 낮아졌음을 알 수 있다. 이 는 1980년대 후반 관세율 인하 예시제의 실시 및 수입자유화와 관세인하를 실시했기 때문인 것으로 볼 수 있다. 반면 산업별 실 효보호율의 변화를 보면 제조업에 대한 보호수준이 1980년대에 지속적으로 낮아진 데 비해 농림수산업에 대한 보호수준은 지속 적으로 높아진 것을 알 수 있다.
<표 1> 주요 산업별 실효보호율
(단위: %) 구 분 1975 1978 1980 1983 1985 1988 1990 제1차산업 계
농림수산업 광업 및 에너지
33.6 36.6 4.0
86.1 91.8 35.8
80.4 96.4 1.6
94.6 100.2 50.3
95. 9 104. 1 40. 8
123.4 141.0 28.1
174.5 197.1 55.0 제조업 계
가공식품 음료와 연초 건설자재 제1중간재 제2중간재 비내구소비재 내구소비재 기계류 수송장비
-4.6 16.5 -24.8 -5.4 -22.3 14.8 -27.5 52.4 -0.3 25.4
11.2 -12.4 -32.2 6.2 -15.2 29.7 27.4 44.9 9.4 62.6
21.9 -25.9 -4.2 44.4 -13.3 29.3 34.3 60.6 65.2 95.9
19.6 -45.3 -1.8 41.9 -18.7 29.3 40.2 24.5 41.0 63.4
10. 7 -45. 7 -16. 2 30. 7 -34. 1 18. 4 30. 5 15. 7 24. 5 77. 9
0.1 -46.5 -36.3 -2.0 -22.7 10.8 2.8 13.7 13.8 49.3
5.8 -37.5 -30.2 33.9 -46.4 22.3 10.0 22.5 37.4 54.1 전 산업 9.5 33.5 36.1 35.8 26. 5 13.5 22.9 자료: 홍성덕(1992), p.27, 정재호․류덕현(2004), p.91 재인용
기존의 실효보호율 혹은 실효관세율의 실증적 추정에 관한 연 구로부터 1990년 이후의 산업별 보호수준을 보면 먼저 농림수산