Corresponding author: Mi-young Kim, Rural Research Institute, Korea Rural Corporation, Ansan 426-908, Korea, Tel.: +82-31-400- 1778, E-mail: kmy9621.ekr.or.kr
1) EU의 기금 지원을 받는 체제 아래서 잉글랜드는 Environmental Stewardship(ES), 웨일즈는 Glastir, 스코틀랜드는 Rural Deve- lopment Contracts - Rural Priorities (RDC-RP), 아일랜드는 Rural Environment Protection Scheme(REPS)라는 유사하지만 각각 지역 특성을 반영한 별도의 제도로 운영되고 있다. 따라서 이 연구에서는 잉글랜드의 환경관리제 중심으로 살펴보기로 한다.
영국의 농촌경관 정책과 시사점
- 잉글랜드 환경관리제를 중심으로1) -
Rural Landscape Policy in UK and Its Implications
- Focused on Environmental Stewardship in England -
김광남* ․ 김미영**
*성결대학교 ․ **한국농어촌연구원 Kim, Kwang-nam* ․ Kim, Mi-young**
국문요약
우리나라 경관 정책에서 농촌에 대한 관심과 비중은 도시보다 상대적으로 뒤지고 있다.농촌 경관 정책도 기능상의 연계성과 효율성이 낮고 실용성이 떨어진다는 비판에 직면하고 있다.따라 서 이 연구는 잉글랜드의 농촌경관 정책의 흐름과 주요 정책 수단을 소개하고,이를 통하여 우리 나라 농촌경관 계획의 방향성과 방법론을 재인식하는 계기를 얻고자 하는 목적을 가지고 있다.
이 연구는 문헌조사,현지사례조사 및 관계자 인터뷰 등의 접근 방법을 사용하여 진행하였다.연 구 결과,잉글랜드는 일찍이 농촌경관의 중요성을 인식하고,환경과의 통합을 통한 농환경계획 차원에서 환경관리제라는 정책 수단을 통해 환경,역사문화,산림 등 관련 분야의 제 주체가 참 여하여 정책 전 과정에 긴밀한 유대와 협력을 통하여 일체화된 통합적 경관관리를 하고 있다는 특징을 가지고 있다.따라서 부처별,공간별,대상별로 분산되어 연계성이 부족한 우리나라 농촌 경관 정책이 보여주는 실행수단의 미흡,참여 유인의 부족,pa pe rpl a n등의 한계에 대한 개선이 필요함을 시사하고 있다.
Abstract
Thei nt e r e s to ft her ur a la r e ai sr e l a t i ve l ybe hi ndt heur ba ni nl a nds c a pepol i c yo fKor e a . Al s ot her ur a ll a nds c a pepo l i c yi sf a c e dc r i t i c i s m be c a us eo fi t ' sl o w f unc t i o na lc onne c t i vi t y a nd e f f e c t i ve ne s s ,a nd t ha tt hepr a c t i c a la ppl i c a t i o n i smi s s i ng i n t hef i e l d.The r e f o r e ,t he pur po s eoft hi spa pe ri st or e vi e w t heke ypo l i c yo fr ur a ll a nds c a pe si nEngl a nda ndt of i nd t hedi r e c t i o na ndme t ho dol ogyofr ur a ll a nds c a pepl a ni nKor e a .Weus edo c ume nt a r ys ur ve y, c a s es t udya ndpo l i c yma ke r si nt e r vi e w i nt hi ss t udy .Envi r o nme nt a lS t e wa r ds hi p( ES ) ,t heke y c o nt e nt so fa gr i - e nvi r o nme nt a ls c he me s ,doe suni f i e di nt e g r a t e dl a nds c a pema na ge me ntwi t ha c l o s e rr e l a t i o ns hi p a nd c oo pe r a t i on i n e a c h pa r t .Ast her e s ul to ft hi sr e s e a r c h s omepr o- b l e ms ( l a c k ofc o nne c t i vi t y,i ns uf f i c i e ntt o olofi mpl e me nt a t i o n,l a c k ofpa r t i c i pa t i o n i nc e nt i -
ve s ,pa pe rpl a n)a r ei ndi c a t e d.S o,I ti mpl i c a t ene e do faf unda me nt a li mpr o ve me nti nt he s e pr ob l e ms .
주제어 : 농촌경관 정책, 농환경계획, 환경관리제
Key words : Rural Landscape Policy, Agri-Environmental Schemes, Environmental Stewardship
1. 서론
1.1 연구의 배경과 목적
농촌은 단순히 식량생산 기지로서의 1 차적인 기능뿐만이 아니라 환경,생태,휴양 등 다원적 기능을 제공하는 근원으로서의 그 중요성과 가치가 날로 높이 인식되고 있 다.이러한 배경에 따라 WTO농업협상을 계기로 각국은 생산에 영향을 미치지 않는 범위에서 농촌경관의 형성과 보전을 위한 보조금 제도를 적극 활용하고 있다.
농촌이 주는 경관 효과에 대한 가치는 측정이 불가능할 정도로 크고 매우 중요하다.
그럼에도 불구하고 우리나라의 경관 정책은 도시경관과 공공디자인에 치중되고 있다.
또한,농촌경관 정책은 부처․공간․내용별로 유기적인 협력 체제가 부족하고,농촌종 합개발사업 등 개발에 중점을 둔 보조적 계획으로서의 역할에 그치는 수준이다.따라 서 농촌경관 정책은 현장에서 실용성이 떨어진다는 비판에 직면하고 있고,농촌경관 은 날로 그 고유성과 농촌다움을 상실해가고 있는 실정이다.
일찍이 농촌경관의 중요성을 인식하고 환경과의 통합을 통한 농환경계획( Agr i - En- vi r o nme nt a lSc he me s:AES)차원에서 다양한 농촌경관 지원 정책을 전개해온 영국 의 사례는 우리 농촌경관 정책에 주는 의미가 크다고 할 수 있다.따라서 이 글은 잉 글랜드를 중심으로 농촌경관 정책의 흐름과 현재의 주요 정책 내용을 소개하고,이것 이 우리나라 농촌경관 계획 수립과 적용을 위한 철학과 방향,방법을 돌아보는 계기로 삼고자 하는 목적을 가지고 있다.
1.2 연구내용 및 방법
이 연구는 농촌경관 정책에서 선진적 체계를 갖춘 잉글랜드의 농환경계획이 전개돼 온 과정과 배경,주요 제도를 개관하였다.특히 농촌경관 정책의 주요 정책 수단인 환 경관리제의 주요 내용을 고찰함으로써 우리나라 농촌경관 정책에 주는 시사점을 도출 하였다.
이 연구는 문헌조사와 현지사례조사,인터뷰를 통해 진행하였다.문헌조사는 영국 농환경식품부와 Na t ur a lEngl a nd에서 발행한 자료와 관련 연구서,홈페이지를 통해 2 0 0 9 .5 ~2 0 1 0 .9 월까지 분석하고 국내 선행연구를 비교 검토하였다.또한,환경관리제 의 구체적인 신청 절차와 방법,보조금 산정에 관한 미흡한 점에 대해서는 잉글랜드 Ea s tMi dl a ndsRe gi o n의 우대 조치 서비스( I nc e nt i veSc he me sSe r vi c e s )부서 담당자 ( Whi t wo r t h,Pe t e r ) 와 e - ma i l 을 이용한 자료 및 의견 교환을 통해 확인 보완하였다.
이 같은 1 차적인 자료 조사를 토대로 현장 조사와 인터뷰를 통해 경관관리 실태와
경관관리활동에 대한 구체적인 실태를 파악하였다.현장 조사는 2 0 1 0 .6 .1 9 부터 6 .2 6
까지 잉글랜드 북동부 Ne wc a s t l e지역의 농촌을 중심으로 Dur ha m,No r t ht humbe r -
l a ndc o a s t 와 북서부의 La kedi s t r i c t ,Cumbr i a등지의 농촌,해안,구릉지와 Na t i o na l
Tr us t관리 지역과 Dur ha m 지역의 환경관리제 협약에 참여하고 있는 농가
1)를 대상 으로 이루어졌다.
또한,2 0 1 0 .6 .2 1Na t ur a lEngl a nd의 No r t hEa s tRe gi o nOf f i c e 의 지역 책임자 ( Va s s ,Adr i a n) 와 인터뷰를 통해 잉글랜드 농촌경관 정책의 내용 전반과 실태 및 문 제점 등을 총정리하고,특히 이 제도가 가지고 있는 한계와 향후 정책 방향에 대해서 중점적으로 논의하였다.
1.3 선행연구의 검토
잉글랜드의 농촌경관 계획에 관한 연구는 국내에서 상당히 제한적으로 다루어졌으 며,그 내용도 대부분 개괄적인 소개 차원에서 접근한 것이 대부분이다.차미숙( 2 0 0 1 , 2 0 0 2 ) 은 영국의 중기 농촌경관 정책인 환경민감지역( Envi r o nme nt a lSe ns i t i veAr e a s :ESA)정책과 전원관리인사업( Co unt r ys i deSt e wa r ds hi pSc he me:CSS)정책에 대 해 제도적 개관과 특징,추진 실태를 고찰하였고,송미령․박경철( 2 0 0 5 ) 도 기존 농촌 경관 정책인 ESA와 CSS의 개요를 소개하였다.또 송미령 등( 2 0 0 3 ) 과 송미령․박주 영( 2 0 0 7 ) 은 유럽과 일본의 농촌 보조금 정책 연구 내용 중에서 영국의 농촌경관 정책 을 간략히 소개하였다.채혜성․안동만( 2 0 0 8 ) 은 다른 연구와 비교할 때 상대적으로 체계적으로 접근하여 농촌경관을 위한 보조금 지원제도로서 영국의 환경관리제( En- vi r o nme nt a lSt e wa r ds hi p:ES) 를 중심으로 소개하였다.김미영 등( 2 0 0 9 ) 과 김광남 ( 2 0 1 0 ) 도 농촌경관 보조금 정책 연구의 일부로 영국 ES제도의 내용과 경관관리 대 상,협약절차 등에 대해 연구하였다.김미영 등( 2 0 1 0 ) 은 비농업경관 활동에 대한 지원 대상으로 영국 ES제도의 관리 항목,관리기준,지급기준 등에 대해 보다 구체적인 내 용을 다루었다.
따라서 이 연구는 선행연구에서 충분하게 다루어지지 못한 영국 농촌경관제도의 배 경과 기존 정책 및 현 정책에 이르기까지를 전체적 흐름을 살펴보고,환경관리제( ES) 의 필수적 경관관리조건과 구조,운영 체계 등을 보다 구체적인 내용을 중심으로 특히 우리나라 농촌경관 정책에 주는 정책적 시사점을 도출하는 관점에서 살펴보았다.
2. 잉글랜드 농촌경관 정책의 개관
2.1 기존 농촌경관 정책
잉글랜드 농촌개발 프로그램( 2 0 0 0 ～2 0 0 6 )
2)은 EU규정 1 2 5 7 / 1 9 9 9 에 규정된 농촌개 발 정책을 구현하기 위해 토지기준 지원정책( La nd- ba s e dSc he me ) 과 사업별 지원정 책( Pr o j e c t - ba s e dSc he me ) 으로 구분하여 농촌지역의 경관을 보호하고 향상시키며 지 속가능한 기업 및 농촌지역사회 번영을 지원하기 위해 1 0 대 주요 정책
3)을 추진해 왔 다( 김미영 등 1 0 ,2 0 0 9 ) .
토지기준 지원정책은 일반적으로 환경식품농촌부( DEFRA)
4)가 추진 주체가 되어
1)환경관리제에 참여하고 있는 PiercebridgeFarm(농장주 :ChrisHodson)은 EducationalAccessSite로 2006년에 EnglishwinneroftheFWAG와 Fam- careSilverLapwingAward를 수상했다.
2)ERDP(EnglandRuralDevelopmentProgramme).
3)잉글랜드의 10대 친환경적 농촌개발정책은 Land-basedScheme에 의한 ESA(EnvironmentallySensitiveArea),CSS(CountrysideStewardshipSche- me),OFS(OrganicFarmingScheme),FWPS(Farm WoodlandPremium Scheme),WGS(WoodlandGrantScheme),HFA(HillFarm Allowance)와 Pro- ject-based Scheme에 의한 ECS(EnergyCropsScheme),PMG(Processing and Marketing Grant),RES(RuralEnterprise Scheme),VTS(Vocational TrainingScheme)이 있다.
4)DepartmentforEnvironment,FoodandRuralAffairs.
농지의 소유 또는 경영면적을 기준으로 하여 협약에 따라 보조금을 지원하는 제도이 다.농가는 자발적인 참여를 원칙으로 여러 가지 단위 정책에 동시에 신청할 수 있으 며,이 중에서 정책의 시행 대상지역이 정해진 특정 계획인 구릉지 농장 보조금 정책 과 환경민감지역( ESA)정책을 제외하고는 지역적 차별 없이 전국적으로 동일하게 적용되고 있다.
사업별 지원정책은 세부 프로그램에 따라 토지가 아니라 농민,비농민 또는 지역단 체를 대상으로 하는 사업으로서,각 지역에서 제출한 사업계획서에 대한 심의를 거쳐 지원 대상 사업과 지원 금액을 결정하는 체계로 개별적인 개발 사업이나 프로젝트에 초점을 두고 변화하는 여건에 적절히 대응할 수 있도록 지원하는 제도이다.
잉글랜드의 새로운 통합정책인 환경관리제( ES) 를 검토하기에 앞서 기존 정책에서 계약기간에 따라 현재까지 효력을 발생하고 있는 토지기준 지원시책 중에서 가장 대 표적인 정책인 환경민감지역( ESA)정책과 그 외 지역을 대상으로 1 9 9 1 년부터 시행 된 전원관리인사업( CSS)정책을 중심으로 살펴본다.
2 . 1 . 1환경민감지역( ESA)정책
환경민감지역( ESA)정책은 1 9 8 7 년 MAFF
5)가 주관하여 토지소유자의 자발적 협 력을 통해 농촌지역의 뛰어난 경관,야생 동식물,역사적인 특성 보전과 효율적 경작 을 동시에 달성하고자 도입한 제도로서 농가나 토지 관리자가 중앙정부와 1 0 년 계약 ( 5 년 후 재조정) 을 맺어 추진하는 시스템이다( 송미령․박경철,2 0 0 5 ) .정책 적용의 대 상지역을 지정하는 기준은 각 지역이 국가적으로 환경적 중요성을 지니고 있어야 하 며,특수한 경관 방식의 적용,관리,확장에 의해서 토지경관을 보전해야 한다는 것을 필수적 전제 조건
6)으로 하고 있다.또한,환경에 위해를 주지 않는 방식으로 지역의 경작방식을 전환해야 하며,각 지역은 환경적 관심에 대해서 명확하고 일관된 정책 목 표를 세우고 이행하여야 한다.
환경민감지역( ESA)정책이 제공하는 활동내용은 단순한 보조금의 제공뿐만 아니 라 농장의 자연환경 평가,환경을 고려한 농업실천을 위한 조언과 기술지도 등을 포함 하는 상당히 포괄적인 범위이다.ESA로 지정된 지역 내 농가나 토지 관리자들은 중 앙정부와 1 0 년간의 관리계약을 맺을 수 있으며,5 년 후 계약폐기 여부를 결정할 수 있 다.이 계약에 의해 지정 지역에 포함된 토지면적당 연간 보조금을 직접 지불방식으로 지원받고,지정 이후 매 3 년마다 보조금( p a yme nt ) 의 표준율을 재검토하여 반영한다.
보조금의 액수는 EU 규정에 따라 정해진다( 송미령․박경철,2 0 0 5 ) .
각 환경민감지역( ESA)정책의 목표와 성과 지표는 현지의 주요 자원에 근거를 두 어 5 년 안에 달성할 구체적 목표와 성과지표를 설정한다( 김미영 등,2 0 0 9 ) .
① 전반적인 참여목표 :일반적으로 계약 대상이 되는 토지의 비율로 표시( 예 :거 친 땅의 7 5 %는 1 단계 계약에 속한다. )
② 계약 토지와 관련된 목표( 예 :보존계획에 따라 가축보호용이 아닌 벽과 울타리 의 1 0 %를 복구한다. )
③ 다양한 종류의 토지에 환경민감지역( ESA)관리계약을 적용한 결과의 환경영향 지표( 예 :거친 땅에만 자라는 식물은 퇴화되지 않는다. )
2 . 1 . 2전원관리인사업( CSS)정책
5)MinistryofAgriculture,FisheriesandFood(구)농업수산식품부.
6)그러나 이 기준이 단일의 조건은 아니며 기타의 여러 가지 고려 요인이 적용된다.
전원관리인사업( CSS) 은 전원지역위원회( Co unt r ys i deCo mmi s s i o n) 에 의하여 시범 제도로 처음 도입되었으나,1 9 9 6 년부터는 당시 농업수산식품부로 인계되어 추진되었 다.역시 1 0 년간의 관리계약을 체결하고,토지관리에 대한 보상비용은 매년 지급되며, 별도의 비용이 수반되는 활동항목에 대한 보조( c a p i t a lpa yme nt ) 는 작업이 완료되었 을 때 지급한다( 송미령․박경철,2 0 0 5 ) .
전원관리인사업( CSS) 의 목적은 환경민감지역 이외의 지역에 대한 자연경관 및 농 촌다양성을 증진시키고,지역의 경관을 복구․재창출하여 친환경적 농촌경관을 보전 하고 관리하는데 있다.협약방식은 국가가 지원 대상 및 지원 단가,시행지침을 정하 고 지역주민이 협정을 체결하는 국가와 농가 간의 협약 체결에 따라 성립되는 틀을 가지고 있다.
전원관리인사업( CSS)협약에 따라 참여하는 자는 다음과 같은 사항을 이행하여야 한다.
① 경종작물 재배관리 :전통종자,초지 전환,논두렁 보호,야생초 파종 등
② 토지경계 시설 :산울타리 설치 및 돌담 복원 등
③ 역사적 유적지 :전통주택,공원,가옥 등 복원
④ 강,호수 관리 :습지,갈대밭,잡목숲 관리 등
지원기준은 경관유형에 따른 지원 단가를 적용하는데 전통가옥 및 건물복원은 총비 용의 5 0 %를 지원한다.협약기간은 5 년이며,연간 지원 단가 상한( EU규정,1 EUR;
1 , 4 0 0 원 기준 당시) 은 단년 작물의 경우 8 4 0 천원/ ha / 년,영년작물은 1 , 2 6 0 천원/ ha ,기 타 토지이용은 6 3 0 천원/ ha ,멸종위기 가축품종 보호는 1 7 1 천원/ UGB,산림 내 방화지 대 유지는 5 6 천원/ ha ( 하한) ~1 6 8 천원/ ha ( 상한)등이다( 김미영 등,2 0 0 9 ) .
환경민감지역( ESA)정책과 전원관리인사업( CSS) 의 주요한 차이는 첫째,CSS는 지정 지역( de s i gna t e da r e a s ) 이 정해져 있는 것은 아니라 ESA 지정 지역 이외에 잉글 랜드 전역에 있는 지역을 대상으로 하고,둘째,CSS는 자유재량( di s c r e t i o na r y) 에 의하 나 모든 지원자가 수용되지 않는다는 것이다.이를 테면,1 9 9 1 ∼1 9 9 4 년 기간 이 제도 에 응모한 지원자의 7 2 %만이 계약을 체결하였다.행정비용은 CSS가 ESA에 비해 다 소 적게 드는 것으로 보고되고 있다.단,이 두 프로그램은 모두 EU규정 1 2 5 7 / 1 9 9 9 에 의해 보조금 액수가 정해지는데,일반 경종작물 재배지에 대해서는 ha 당 6 0 0 유로,다 년생 작물에 대해서는 9 0 0 유로,그리고 기타 토지에 대해서는 4 5 0 유로를 최고한도로 지급한다.이 보조금은 경관보전을 위한 활동에 따른 소득 감소분,유지 관리 비용,그 리고 인센티브 등을 고려하여 책정된 것이다.한편,한 농가가 ESA와 CSS두 프로그 램에 참여하는 것도 가능하다( 송미령․박경철,2 0 0 5 ) .
2.2 농촌경관 정책의 전환
잉글랜드의 농촌개발 프로그램( RDPE) 은 2 0 0 1 년 영국에서 전국적으로 발생한 구 제역을 계기로 제도를 일원화 하는 큰 전환점을 맞게 된다.이 같은 정책 전환은 기존 의 환경민감지역( ESA)정책이나 전원관리인사업( CSS) 이 특정한 지역을 대상으로 설정한 환경관리 기준이 지역 농가가 이행하기에는 지나치게 높은 수준이라는 문제에 대한 개선과 함께 ‘ 더 완화된 기준을 보다 넓은 지역에 적용’ 함으로써 잉글랜드 전체 농촌의 환경보전을 효과적으로 달성하고자 하는 목적에 따른 것이다
7).
7)잉글랜드 농업과 농촌정책의 향후 방향을 다룬 CurryReport에 의해 2005년 잉글랜드 농촌개발정책은 전면적인 개편이 단행되었다.Curry위원회는 이전의 좁은 범위의 전원관리제(CSS)와 환경민감지역(ESA)제도에 대한 보완으로 보다 폭넓고 참여와 시행이 용이한 농업 환경 정책이 필요하다고 권고하였다.
구 분 대상경관요소 보조금액
경종작물
경종작물 재배지의 초지전환 ￡280/ha
전통종자 공급 ￡250/ha
기존 휴경지의 유지(높은 환경가치) ￡50/ha
야생초 종자 파종 ￡510/ha
경지의 보호두렁 조성 ￡90/ha
화초식부 ￡510/ha
토지경계물
울타리 쌓기, 가치치기/심기 ￡3/m
울타리 조성을 위한 부가적 보조 - 기존담의 제거
- 울타리설치 사전작업 - 매듭과 말뚝 - 주변 흙 복원
￡0.5/m
￡1/m
￡1/m
￡0.5/m
돌담복원 ￡12/m
역사적 유물 및 유적지
역사공원의 조성 계획에 따라 가변적
저택의 정원수 - 일반정원수 식수 - 저택 및 공원 정원수 식수
￡6/tree
￡30/guard
전통적인 물풀의 복원 ￡225/m
전통가옥 및 건물의 복원 총 비용의 약 50%
강 및 호수
습지 ￡100/ha
갈대밭 ￡100/ha
수변상승에 대한 추가보조금 ￡60/ha
기타 잡목숲 - 통나무
- 목재용나무(chamber)
￡40/holt
￡125/holt 출처 : 김미영 등, 2009
<표 1> 전원관리인사업(CSS) 지원 기준
잉글랜드 농촌개발 프로그램( 2 0 0 0 ～2 0 0 6 ) 에 따라 2 0 0 6 년 1 2 월 말로 계획된 모든
‘ 사업별 지원정책’ 은 완료된 상태이지만 ‘ 토지기준 지원시책’ 의 경우는 개편된 환경관 리제( ES) 의 일부로서 현재까지 유효하게 지속되고 있다.
8)2 0 0 7 ～2 0 1 3 년도 잉글랜드 농촌개발 프로그램은 소비자 욕구 충족에 기여하도록 이익을 창출하는 농업 및 식품 산업 육성,전원지역 환경보전과 동물복지에 기여하는 농업의 역할 수행,농촌지역사 회의 장기적인 지속성에 기여 등 세 가지 목적을 지향하고 있다.
잉글랜드의 농촌개발 프로그램은 EU의 농촌개발정책 가이드라인에 따라 4 개의 축 ( 제1 축 :농림업의 경쟁력 향상,제2 축 :전원공간 및 환경개선,제3 축 :농촌 삶의 질
8)예를 들어,ESA와 CSS의 경우 10년 계약을 맺은 경우 2006년이 지났더라도 계약기간 중에는 농가의 희망과 신청에 따라 신계약으로 전환하기 전 에는 기존의 계약이 유효하게 적용되고 있다.
DEFRA(운영주체)
↓ ↓ ↓
Natural England(제2축) 산림위원회(제2축) 지역개발청(제1, 3, 4축) 예산지급 신청 ↓ ↓ 예산지급 신청
EU집행위원회 ↔ 농촌지불청
예산지급 신청 ↓ 보조금 지급 ↓ 성과점검
농민, 지역파트너십, LAG9)
<그림 1> 잉글랜드 농촌개발정책 추진체계 (출처 : 송미령 ․ 박주영, 2007)
개선과 농촌경제의 다원화 추진,제4 축 :고용과 다원화를 위한 지역적 역량 배양) 으 로 구성된 실행전략 체계를 갖추어 추진되고 있다.제1 축과 제3 축은 각 지역의 지역개 발청( Re gi o na lDe ve l o pme ntAge nc i e s:RDA) 에서 각 지역별로 특성에 맞게 진행하 고 있는 자율적인 프로그램이고,제2 축 정책은 잉글랜드 전역에 동일하게 적용되는 공 통 프로그램으로서,NE
10)와 산림위원회( Fo r e s t r yCo mmi s s i o n) 라는 기관이 담당하는 이원적 추진 체계를 가지고 시행되고 있다.
< 그림 1 > 은 농환경계획에 따른 농촌경관 정책을 포함하여 농업,농민의 삶의 질을 포함하는 포괄적인 농촌개발정책의 전반적인 추진체계이다.
3. 잉글랜드의 현행 농촌경관 정책의 체계와 개요
3.1 농촌경관 정책의 체계
잉글랜드의 농촌경관보전정책은 Pi l l a r 2 ( 제2 축) 에 기반을 두고 환경정책이라는 큰 틀에서 농업,농촌과 환경을 결합시킨 농환경계획( AES) 의 개념에서 접근한다.이러 한 개념아래서 농촌개발정책( ERDP)중에서 농촌경관보전을 위한 보조금 지급이 별 도의 시책으로 추진되고 있으며,2 0 0 0 년대부터는 환경관리제( ES) 를 주축으로 보다 종합적이고 체계적인 농촌경관 정책이 시행되고 있다.
농환경계획은 농촌개발규정( Rur a lDe ve l o p me ntRe gul a t i o n:RDP)또는 Pi l l a r 2 로 알려진 EU의 공동농업정책( Co mmo nAgr i c ul t ur a lPo l i c y:CAP) 의 일환으로 기금을 지원받고 있다.이 기금은 농촌개발을 위한 7 개년 기금지원 프로그램인 잉글랜드 농 촌개발 프로그램( RDPE) 을 통해 관리된다.7 개년 프로그램기간( 2 0 0 7 ～2 0 1 3 )동안 RDPE아래 농환경계획( AES) 을 위한 총예산은 3 1 억 파운드( 약 5 조3 천억원) 이다.이 것은 프로그램 기간 중 연간 4 4 6 백만 파운드( 약 7 천6 백5 십억원) 에 해당하는 금액이다 ( Na t ur a lEngl a nd,2 0 0 9 a ) .
잉글랜드는 국토 전체를 대상으로 토지형태 또는 역사적 유적에 따라 1 2 가지의 전 원지역 환경 및 경관 요소를 정하고,그 보전 활동에 따른 ha 당 보조금을 지급하는 방 식으로 농촌경관 정책을 펴왔다.특히 농촌경관보전 및 관리의 가장 보편적인 정책은 1 9 8 7 년 친환경적 농촌보전 및 관리제도로서,농촌경관사무국( Co unt r ys i deAge nc y) 이
9)LocalActionGroup.
10)NaturalEngland는 기존의 EnglishNature와 CountrysideAgency가 통합된 기구로 환경식품농촌부(DEFRA)의 위임을 받아 잉글랜드의 환경관리제 (ES)정책을 총괄하고 있다.
EU ← 자금신청
환경식품농촌부(DEFRA) 지원
↓
↑
보고 Natural England 자료 공유
농촌지불청(RPA)
↑신청 협약↕ 모니터링↓ 보조금 지급 ↓
협약자(농민 등)
<그림 2> 환경관리제(ES) 운영 체계(출처 : 김광남, 2010)
시행한 전원보존프로그램인 환경민감지역( ESA) 과 그 밖의 지역을 대상으로 1 9 9 1 년 에 시행된 전원관리제( CSS) ,이에 대한 보완과 후속으로 2 0 0 5 년 시행된 환경관리제 ( ES) 이다( 송미령․박경철,2 0 0 5;채혜성․안동만,2 0 0 8;김미영 등,2 0 0 9 ) .
EU 체제 아래서 전체적인 농촌개발정책의 한 부분으로서 잉글랜드 환경관리제 ( ES) 는 < 그림 2 > 와 같이 Na t ur a lEngl a nd가 협약과 모니터링의 주체이고,농촌지불 청( RPA) 이 공조하는 협업체계이다.
3.2 환경관리제(ES)의 개요
환경관리제는 2 0 0 2 ～2 0 0 4농업- 환경 보고서와 Cur r y위원회의 권고에 따라서 2 0 0 5 년 봄에 시행되었다.환경관리제는 영국 환경식품농촌부( DEFRA) 의 정책을 실현시 키는 핵심적인 도구로서 1 차적 목표는 경관의 질 및 특성의 유지와 강화,역사환경 및 자연자원의 보호,야생동식물의 다양성 보전,농촌에 대한 공적 접근과 이해의 추진, 자연자원의 보호에 있으며,유전적 보전과 홍수관리를 2 차적 목표로 내세우고 있다.
환경관리제는 영국 내부에서 성공적 사례로 평가받고 있는 기존의 전원관리제 ( CSS) 와 환경민감지역( ESA)제도에 기반을 두어 보완 개선된 중요한 국가 농환경계 획으로 토지에 대한 효과적인 환경관리를 이행하는 소유주에게 지급하는 농환경보조 금제도로 ‘ 환경관리직접지불제' 의 성격을 가지고 있다.환경관리제를 비롯하여 기존의 전원관리제( CSS) 와 환경민감지역( ESA)제도 등 영국의 농촌경관 관련 정책들은 새 로운 농촌경관을 창조하기보다 현재의 농촌경관을 보전하는 구체적인 실천 전략에 중 점을 두고 있다.잉글랜드 전체의 토지공간 구조를 통해 볼 때 농촌경관 정책으로서 환경관리제( ES) 가 차지하는 개념과 위계도는 < 그림 3 > 과 같다.
3.3 환경관리제(ES)의 구성11)
환경관리제는 농지의 성격 및 자격 요건에 따라 크게 세 가지 유형의 단계로 구분 된다( 표 2 ) .기초수준환경관리( Ent r yLe ve lSt e wa r ds hi p:ELS) 는 모든 농지 및 토 지 소유자에게 개방되어 있고,시행이 간편하며 효율적 토지관리를 요구한다.유기기 초수준환경관리( Or ga ni cEnt r yLe ve lSt e wa r ds hi p:OELS) 는 기초수준환경관리의 지원조건에 덧붙여 유기적 경영 및 관리를 요구한다.상위 수준 환경관리( Hi ghe r Le ve lSt e wa r ds hi p:HLS) 는 친환경적인 관리를 목표로 기초수준환경관리( ELS) 나
11)환경관리제(ES)의 구성과 내용에 대해서는 http://www.naturalengland.org.uk/ourwork/farming/funding/es/참조
<그림 3> 환경관리제(ES)의 영역 개념도(출처 : Natural England, 2010a)
유기기초수준환경관리( OELS)조건을 만족하면서 환경성이 우수한 지역의 중요한 환 경이익을 달성하는 것을 목표로 하고 있다.ELS는 2 0 0 5 년 8 월에 시작되었고,이어서 2 0 0 6 년 2 월 상급수준 환경관리( HLS) 가 도입되었다.
3 . 3 . 1기초수준환경관리( ELS)
기초수준환경관리( ELS) 는 계획에 포함된 지역( ha )즉,토지 규모에 대하여 지급하 는 제도로 농촌의 환경을 최상으로 관리하기 위한 직접적인 접근 방법이다.이것은 농 지를 최상의 농업과 환경 조건으로 유지하는 것을 요구하는 단일지불제를 넘어서 단 순하고 효과적인 농지관리를 통해 이루어진다.ELS는 모든 농부 및 지주에게 개방되 어 있다.그러나 지침서에 제시된 협약에 따라 각자 이행하고자 하는 선택항목 점수 ( o p t i o np o i nt s ) 가 ha 당 3 0 점을 넘어야 한다.
3 . 3 . 2유기기초수준환경관리( OELS)
유기기초수준환경관리( OELS) 는 다른 지불 기준율( p a yme ntr a t e s ) 을 적용하는 기 초수준환경관리( ELS) 의 유기 버전으로 기본적 지원조건에 덧붙여 유기적( o r ga ni c ) 경영 및 관리를 요구한다.OELS는 유기농업과 유기 또는 전통방식의 혼합 농업체제 로 작동되고 모든 농부에게 개방되어 있다.OELS는 ELS와 전반적으로 유사하면서도 지원 자격이 더 제한적이다.지원 자격은 소유 토지가 유기적 또는 전통적( c o nve n- t i o na l )가치가 있어야 하며,지침서에 제시된 협약에 따라 ha 당 6 0 점을 충족해야 한 다.그러나 기본적으로 유기적인 토지에 해당하면 3 0 점을 기본점수로 부여받는다.
3 . 3 . 3상위 수준 환경관리( HLS)
상위 수준 환경관리( HLS) 는 보다 복잡한 단계로 친환경적 관리를 목표로 기초수
준환경관리( ELS) 나 유기기초수준환경관리( OELS) 의 조건을 만족하면서 환경성이
우수한 지역의 중요한 환경적 이익을 달성하는 것을 목표로 하며,보조금 지급은 ELS
점수,HLS선택항목 점수,주요한 품목 등 3 개 부분에 의해 산정된다.HLS는 농지 매
니저의 조언과 지원을 필요로 하는 보다 복합적인 유형의 관리를 포함하고,계약은 지
역 상황에 맞게 이루어진다.HLS신청은 지역적 목표에 대한 평가를 받게 되며,이 목
표에 도달하고 지원자금의 가치를 잘 나타낼 수 있는 곳에 제공된다.
구분 기초수준환경관리(ELS) 유기기초수준환경관리(OELS) 상위 수준환경관리(HLS)
단계 ES의 기본 단계 ELS의 유기 형태 농부에게 추가적인 더 많은 것을 요구하는
단계
대상 요건
모든 농민과 토지소유자에게 개방된 것을 윈 칙(시행지침서 협약내용에 따라 신청항목에 대한 합산 점수가 ha당 30점을 충족해야 함)
유기농토지, 유기농전환 토지 소유자나 전통 적 농업과 유기농을 혼합한 농장(ha당 60점 을 충족해야 하며, 유기적 토지인 경우 기본 30점을 부여)
목표 지역 또는 목표 지역 외의 지역, 목표 주제(target themes)를 이용하여 농민과 협의
계약
기간 5년 5년 10년(일부 옵션은 연장 가능)
보조금 ha당 연 £30 기준(조건불리지역 또는 15 ha 이하인 경우 연￡8/ha)
ha당 연간 기본 보조금 £60(전통적 농장경영 방식으로 전환할 경우 추가적인 보조금 지 급, 전환된 토지가 개량된 토지인 경우 2년 동안 ￡175/ha, 유실수원인 경우 초기 3년 동 안 ￡600/ha 보조)
더 높은 보조금이 지급되는 대신 관리조건 에 보다 많은 투입을 요구. 실제 보조금은 특별계약에 의해 요구되는 관리조건에 따라 다름
출처 : Natural England, 2010a
<표 2> 환경관리제(ES)의 단계별 구조와 내용
HLS의 신청은 자유롭지만 해당 토지가 ELS나 OELS에 가입되어 있어야 하며,각 지역의 HLS‘ 미래상( t a r ge t i ngs t a t e me nt ) ’ 을 바탕으로 환경 우선순위 산정에 대한 평가절차를 거쳐야 한다.또한,HLS관리를 통한 토지상의 긍정적 특성을 밝힐 수 있 는 농장환경계획( Fa r m Envi r o nme ntPl a n:FEP) 을 수립하여야 한다.한편,2 0 1 0 년 부터는 ELS중에서 고지대 토지를 대상으로 하는 과도적인 제도( Upl a ndEnt r yLe - ve lSt e wa r ds hi p:UELS) 가 새롭게 시행되고 있다.이 제도는 구 제도인 구릉지 농장 지원( Hi l lFa r m Al l o wa nc e:HFA) 을 승계하는 프로그램인 환경관리제의 새로운 계 획에서 혜택을 받을 수 없는 농부가 특별한 지원을 계속해서 받을 수 있도록 보장하 기 위해 마련되었다( Na t ur a lEngl a nd,2 0 0 9 b) .
4. 환경관리제(ES)의 주요 내용
4.1 사업주체 및 지원대상
환경관리제의 실시 주체는 환경식품농촌부로부터 권한을 부여받은 Na t ur a lEng- l a nd이다.ELS는 원칙적으로 모든 토지 소유에게 개방되어 있으며,임차인,계약상 면 허 소지자( 개인 사업자,주식회사,협동조합,공공부문 조직,합자회사,개인유한회사, 기타) ,공유지 권리 소유자를 포함한다.지방정부,국립 공원관리소 및 공공법인은 ELS에 해당하지 않지만 HLS의 대상이 된다.ELS에 신청하는 토지는 사전에 농촌토 지등록처( Rur a lLa ndRe gi s t e r:RLR) 에 등록이 되고 5 년간 관리되어야 한다.CSS 와 ESA에 의해 관리되는 토지도 포함하며,전체 경작지와 기타 비경작지를 포함한다.
OELS는 소유 토지가 유기적 혹은 전통적 가치가 있어야 한다( 표 2 ) .
HLS는 1 0 0 개 목표지역( i ndi vi dua lt a r ge ta r e a s ) 을 대상으로 토지소유자,임차인이
신청할 수 있다.신청 토지는 ELS에 해당하며,농촌토지등록처( RLR) 에 등록이 되고,
농장환경계획( FEP)승인을 받아 최소 1 0 년간 관리되어야 한다.CSS와 ESA에 의해
관리되는 토지도 포함하지만,신청토지가 반드시 특별과학적 관심지역( Si t eo fSp e c i a l
Sc i e nt i f i cI nt e r e s t:SSSI ) 에 해당할 필요는 없다( 표 2 ) .
4.2 경관관리 대상
2 0 1 0 년 6 월 현재 잉글랜드 환경관리제( ES)제도의 핵심 수단인 ELS와 HLS는 각 각 6 9 개,1 0 2 개의 관리 항목( ma na ge me nto p t i o ns )
12)을 대상으로 농촌경관에 대한 구
<표 3> 기초수준환경관리(ELS)의 관리 항목
구분 부문 항목수 관리 항목 (예시) 단위 점수
A 필수조건 1 의무적 농장환경기록 ha 3
B 경계요소 13 산울타리 관리 등 100m 22
C 나무와 삼림 7 경작지내 나무보호 tree 16
D 역사적 경관요소 5 비바람에 견디는 농가 전통건물관리 m2 2
E 완충지대 10 경작지의 2m 완충지대 ha 300
F 경지내의 관리 14 경지 모서리부분 관리 ha 400
G 2 봄 곡식이 뿌려진 곳 ha 200
J 토양과 물의 보호관리 6 토양부식방지를 위한 옥수수 수확 ha 18
K 조건불리지역 밖의 목초지 4 골풀 목초지 관리 ha 150
초지혼합 방목 1 혼합방목 ha 9
L 조건불리지역내 초지와 이탄지 6 조건불리지역내 골풀 목초지 관리 ha 60
전체 69
출처 : Natural England, 2010a에서 요약정리(김미영 등, 2010에서 재인용)
구분 부문 항목수 관리 항목 (예시) 단위 금액
B 토지경계물 3 아주 높은 환경가치(양측)의 산울타리 관리 100m £54
C 나무, 삼림, 관목 12 삼림의 복원 ha £100
D 역사적, 경관적 조형물 6 전통적인 강가의 목초지 유지 ha £350
EFG 경작지 7 꽃으로 보강된 초지 완충지대 ha £485
J 토양과 물 보호 5 제한조치 없이 초지에서 계절적으로 가축이동 ha £40
KQ 초지 16 섭금류(조류) 먹이를 위한 젖은 초지 조성 ha £355
L 황야지역과 고지대 자연목장 8 황야지역(moorland)의 유지 ha £40
N 접근성 9 보행로 접근 허용 100m £45
O 저지대 히스지대 5 저지대 히스지대 유지 ha £200
P 밀물 유입 및 해안지대 11 해안 염습지의 보존 ha £30
Q 습지 12 갈대숲 조성 ha £380
LR 보충 8 소 방목지 보충 ha Upto £35
전체 102
출처 : Natural England, 2010b에서 요약정리(김미영 등, 2010에서 재인용)
<표 4> 상위 수준환경관리(HLS)의 관리 항목
12)Option리스트와 point는 생물다양성 등 각종 요소들을 종합적으로 고려해서 NaturalEngland가 정하고 모니터링 등을 거쳐 지속적으로 수정보완하 고 있다.
관리 항목 EB6 배수로 관리(Ditch management) 240점/100m
관리조건 (ELS)
․ 배수로의 중앙으로부터 2m 이내 땅에 비료 또는 농약을 사용하면 안 됨
․ 9월 15일~2월 28일 사이에만 배수로 둔덕에서 식물을 벨 수 있으며, 배수로 둔덕 길이의 반까지 공간에서만 식물을 베어야 함
․ 배수로 둔덕에서 자라는 식물을 벨 경우에는 2년마다 한 번 이상 베지 않도록 교대로 함
․ 범람을 방지하기 위해 필요할 경우에는 9월 15일～2월 28일 사이에는 배수로 바닥 식물의 50%까지만 베도록 허용될 수 있음
․ 계약 기간 동안 9월 15일～1월 31일 중에는 배수로를 한 번 이상 청소해서는 안 되며, 나머지 기간 중에 배수로의 반까지만 청소해야 함
․ 수로를 청소하거나 초목을 손질하기 위해서만 수동기구를 포함한 기계 공구를 사용할 수 있음
․ 준설작업이나 준설토는 배수로의 중앙에서 인접한 땅, 적어도 2m 및 배수로 둔덕의 꼭대기에서 1m의 맞은편(교차이행규정에 따르기 위하여) 및 수로 둔덕 측면의 자연적인 재생에 의해 재건된 초목식물에게 균등하게 뿌려져야 함
․ ES에 의해 관리되는 인접 구역 어느 곳에서도 준설/준설토를 쌓아 놓는 것은 허용되지 않음
․ 수로의 윤곽을 변형시키거나 깊이나 너비를 늘리지 말아야 함
<그림 4> ELS의 관리조건_수로관리(Ditch management) (출처 : Natural England, 2008)
관리 항목EB4 돌담 관리(양쪽면) 16점/100m
EB5 돌담 관리(한쪽면) 8점/100m
관리조건 (ELS)
․ 협약기간 중에는 돌담 훼손이나 수선으로 인해 원래 상태와 차이가 나지 않도록 보호해야 함
․ 돌담길 통로/담은 기계나 가축이 오르지 못하게 해야 함. 가축 때문에 손상을 입은 경우 더 이상 훼손되지 않게 가축 통과를 방지해야 함
․ 돌담에 있는 어떠한 돌도 원래 위치에서 옮겨서는 안 됨
․ 필요한 기준을 충족해서 돌담 위에 수목이 자라는 곳은 선택조건 EB1, EB2 또는 EB3중 하나 신청 가능
․ 조건으로 지정된 돌담 높이는 둑의 꼭대기부터 측정함
․ 모든 수선과 유지작업은 지역 경관 특성에 따라 원래 돌담 축조시 사용되었던 전통적 재료를 사용하여야 함
․ 수로 준설물을 돌담에 던져서는 안 됨 출처 : Natural England, 2008
<표 5> ELS의 관리조건_돌담
체적인 관리기준과 이행절차가 적용되고 있다
13)( < 표 3 >내지 < 표 4 > ) .
< 표 3 > 과 < 표 4 > 의 관리대상인 ELS와 HLS의 관리 항목은 농촌경관과 환경상태의 보전과 유지에 대한 활동을 조건으로 보조금을 지급하는 협약항목의 교차 이행조건 대상이다.따라서 이 항목에 대해서는 각 경관관리 대상 항목별로 구체적인 이행 및 관리 조건을 지침서로 만들어 협약 농가 등에 배포함으로써 누구나 구체적으로 이행 하고 또한,이행상태를 평가하기 용이하도록 되어 있다.
13)ERDPE에 따른 ELS신청서 첨부1의 관리 항목 리스트로 구체적인 내용과 항목은 NaturalEngland(2010a,2010b)를 참조.
관리 항목 HN8 HN9
교육접근성 - 기본지급
교육접근성 - 방문당 지급 협약당 연간 £500 방문당 £100
관리조건 (HLS)
․ 식량, 농촌문제에 대한 이해를 증진하는 계기가 됨
․ Natural England가 제공하는‘farm fact' 리플릿과 당사자가 제공하는 농장에 관한 기본 정보를 제공함
․ 학생방문을 위한 교사용 정보 팩을 준비/건강과 안전항목을 점검하여 위험도 평가를 준비해야 함
․ 연간 4회의 의무 방문, 25회의 자유 방문을 맞이할 준비를 해야 함(불이행시 비용지급 불가)
․ 학생교육을 위해 제공하는 해당 농장에 관한 정보를 학생교육용 웹사이트에 연결하고 관리(www.growingschools.org.uk, http://cw r.naturalengland.org.uk)하여야 함
<그림 5> HLS의 관리조건_교육 접근성(Educational access) (출처 : Natural England, 2010b)
이들 경관관리 항목은 매년 모니터링을 거쳐 성과와 적정성이 평가되며,정부 및 민 간의 다양한 관련 기관과 이해 당사자들이 참여하여 수정되고 있다
14).
4.3 경관관리 항목별 관리조건(예시)
환경관리제( ES) 에 적용되고 있는 관리 항목별 구체적인 경관관리조건은 < 표 5 > ,
< 그림 4 >내지 < 그림 6 > 의 예시와 같다.
한편,HLS는 별도의 비용이 수반되는 새로운 작업( c a pi t a lwo r ks )
15)에 해당할 경 우 추가적인 지원을 받을 수 있다.예를 들어 환경적 가치가 있는 도랑의 피해 복구를 위한 작업( HB1 4 ) 은 1 0 0 m당 £ 3 6 을 지원받는다.HLS에서 별도의 비용이 지원되는 대 상은 < 표 6 > 과 같다
16).
4.4 보조금 수준과 결정방법
기초수준환경관리( ELS) 는 계획에 포함된 면적( ha ) 에 근거하여 지원되며,관리 항 목 선택에 따른 별도의 지불이 있는 것은 아니다.< 표 7 > 에서 보는 것과 같이 신청자 는 조건불리지역을 제외한 토지에 대한 지불 5 0ha ×£ 3 0 / ha+ 2 0ha ×£ 8 / ha총
£ 1 , 6 6 0 파운드를 지급받게 된다.
14)경관관리 이행실태 등에 대한 모니터링을 거쳐 항목의 수정 보완 작업에는 EnvironmentAgency,HampshireCountyCouncil등 26개 기관․단체가 참여하고 있다.
15)수로의 잡초를 제거하려면 추가적인 작업 노력이 소요되고,이 경비를 추가로 지급이 가능하다.Capitalworks에는 Identificationoforchardfruittree varieties,Creationofnew earthbanks,Gripblockingondifficultsites,Orchardtreeguard(sheepproof)등이 있다.
16)HLS의 별도의 비용이 수반되는 새로운 작업(capitalworks)에 해당하는 구체적인 항목과 기준에 대해서는 NaturalEngland(2010b,88-91)를 참조.
관리 항목 역사적 조형물
역사, 고고학적 조형물 보호 역사적 건축물 복원
비용의 100%까지 비용의 80%까지
관리조건 (HLS 비용수반작업:
capital works)
․ 이 항목은 역사적인 환경의 보호 그리고 보존에 직접 기여하는 것으로 다음과 같은 이행항목을 포함하고 있음
- 역사적인 환경 특징 조경을 위한 대정원 계획 또는 다른 관리 계획은 미래 관리, 보존 또는 피해복구를 포함하고 있어야 함 -‘역사적인 건축물’이라고 여겨지지 않는 구조물도 보전하여야 함
- 접근로 출입구와 같은 것은 역사적인 환경 조형물을 훼손하지 않도록 설계되어야 함
<그림 6> HLS의 비용수반작업(capital works) 대상의 필수관리조건(예시) (출처 : Natural England, 2010b)
<표 6> HLS의 비용수반작업(capital works) 대상
Capital Works의 종류
․ 경계복구 - 생울타리, 돌담, 도랑
․ 울타리 - 양 펜스, 말뚝 또는 줄 펜스
․ 나무 식재
․ 습지 - 물웅덩이 조성, 복구
․ 덤불 및 고사리 관리
․ 역사적 건물 복원
․ 접근성 - 층계형 출입구, 벤치, 문, 보행자 전용다리
․ 관리계획, 특별 사업계획
․ 생울타리 - £5.00/m 보충, 구 펜스 제거 £0.60/m)
․ 돌담 - £16/m 보충. 작업이 어려운 지역 (£7.00/m)
․ 펜스 설치 - 양 - £1.80/m, 말뚝 및 줄 £1.20/m 추가보충, 작업이 어려운 지역(£2.50/m) 출처 : Natural England, 2010b
지원자는 ELS관리 항목을 선택해야 하며,관리 항목의 총점수는 ELS임계치( 예 시의 경우에 1 , 6 6 0 ) 와 같거나 많아야 한다.ELS선택항목 점수는 보통 임계치보다 1 0 % 정도 높게 책정하도록 권유하고 있다.ELS선택항목 점수가 임계치보다 낮은 경 우 협약은 유효하지 않게 된다.
한편,HLS지불은 ELS점수,HLS선택항목 점수,비용수반항목( Ca pi t a lWo r ks ) 등 3 개 부분으로 구성되므로 ELS와는 차이가 있다.또한,ELS유기 버전( OELS) 은 다른 지불 기준이 적용된다.HLS는 평균 £ 2 0 0 / ha또는 £ 1 8 , 0 0 0 / 년을 보조받고 있다.
교육방문과 같은 공공접근성 개선을 위한 비용은 연간 기본 지원 £ 5 0 0 에 방문 당 £ 1 0 0
<표 7> 연간보조금 산정방법(예시)
토지의 종류 면적(ha) 목표점수
협약토지(15 ha 이상의 조건불리지역내 토지 제외) 50 1,500
조건불리지역 토지(15ha 이상의 토지) 20 160
전체 목표점수 1,660
출처 : Natural England(2010a) 및 Natural England, East Midlands Region 관계자 e-mail 면담 내용을 정리
가 추가된다.
4.5 선정절차
환경관리제( ES) 는 기본적으로 인터넷을 통한 신청이 가능하기 때문에 모든 서식과 기준이 정형화되어 있고,신청자는 필요한 항목을 선택할 수 있다.ES의 선정 시스템 은 기본적으로 신청 -확인( NE)-협약( NE와 신청자)-지급( RPA)-모니터링( NE) 의 단계로 이루어진다.
ELS의 신청 및 처리절차는 신청 토지의 등록 여부 확인( RLR)→ 이후 신청서 양 식에 기입( ELS총면적 기재 → 측량값을 포인트로 환산 기록 → 선택 항목의 단위에 따른 길이,면적을 기록 → 첨부 서식 완성)→ 제출 → NE의 적격 여부 검토 → 결정
→ 협약 → 보조금 지급 → 모니터링과 같은 과정을 거친다.HLS의 신청 및 처리절차 도 근본적으로 이와 유사하다.
4.6 모니터링
환경관리제( ES)신청은 정해진 서식에 따라 매우 구체적인 사항과 지도 등을 제출 함으로써 이루어진다.따라서 신청의 적격 여부도 정부 기관에 등록된 da t a확인을 통 하여 서류심사를 기준으로 이루어지며,필요한 경우 현장 확인 등의 조치가 뒤따른다.
한편,환경관리제( ES)추진 사항에 대한 내용,성과 등에 대한 평가범위는 구체적 으로 다음과 같다.
1 )환경 책임제와 여기에 포함된 모든 요소들이 목표를 달성하고 있는지,초기 평가 에서 드러난 내용들을 고려하고 있는지,그리고 가치와 환경 혜택을 증진시키기 위해서 필요한 조정을 검증하는 것이다.
2 )기후 변화에 대한 완화,적응에 환경 책임제의 공헌을 극대화시키기 위한 방법을 검증한다.
3 )평가에서 발견된 내용에 근거하여 산간지대에서 환경 책임제를 실행하기 위한 특별한 조정 사항을 고려한다( 2 0 1 0 년부터 시행) .
4 )환경에 더 이상 해를 입히지 않고 계획을 실행하는 방법을 행정적인 측면에서 점검한다.
5 )HLS는 기후변화와 같은 점차적으로 중요성이 증가하고 있는 정부의 우선 순위
의 관점에서 검토된다.검토 작업은 DEFRA가 주도하고 Na t ur a lEngl a nd가 참
여하여 수행하며,관련 정부 기구인 환경청( t heEnvi r o nme ntAge nc y) ,영국문
화재청( Engl i s hHe r i t a ge ) ,산림위원회 등의 참여로 수행된다.또한,관리 항목의
결정,보조금 비율의 결정을 비롯하여 제도 평가와 개선에 관한 작업에는 2 6 개
의 공공 및 민간 부문의 다양한 이해관계자들이 참여한다.
17)4.7 경관특성의 평가와 반영
유럽 국가들은 EU국가에 공통적으로 적용되는 경관보호,관리 및 계획,유럽의 공동협력을 내용으로 하는 경관에 관한 최초의 국제협약인 유럽경관협약( Eur o pe a n La nds c a peCo nve nt i o n:ELC) 의 원칙을 적용을 받는다.잉글랜드도 이 협약의 정신 을 도시,농촌,도서,해안의 일반적인 경관뿐만 아니라 훼손된 경관의 보호에까지 적 용하고 있으며,Na t ur a lEngl a nd뿐만 아니라 잉글랜드 문화재청( Engl i s hHe r i t a ge ) 등도 ELC에 따른 실행계획을 수립하고 협약의 정신과 기준을 환경관리제를 비롯한 하위계획에 반영하고 있다
18).
이에 따라 도시와 농촌을 망라하는 모든 지역의 경관계획을 비롯한 관련 계획은 경 관특성평가( La nds c a peCha r a c t e rAs s e s s me nt:LCA) 를 반영하고 있다.경관에 관한 지역적 특성을 존중하는 의사결정 틀의 기능을 하는 경관특성평가( LCA) 는 1 9 9 9 년 만들어지고 2 0 0 6 년에 EU의 경관특성연계망( La nds c a peCha r a c t e rNe t wo r k:LCN) 의 하위체계로 편입되었다.현재는 2 0 0 2 년에 만들어지고 그 후 지속적인 수정보완을 거친 경관특성 자료가 인터넷을 통해 제공되고 있다
19).
계획 초기 단계에서는 ES가 추구하는 목적을 달성하기 위해 초기단계에 환경적 우 선 순위를 어떻게 산정했는지에 대한 평가절차를 거치도록 규정하고 있다.특히 환경 적 가치가 뛰어난 지역을 대상으로 하는 HLS의 경우 협약항목 관리를 통한 토지의 긍정적 특성을 밝힐 수 있는 농장환경계획( FEP:Fa r m Envi r o nme ntPl a n) 을 수립 하여 지원서 및 기타 제출서류와 함께 제출토록 하고 있다.FEP계획서의 작성은 대 상지의 환경적 특성에 따라 관련 기관의 승인 또는 협의를 거치도록 되어 있다.
또한,Na t ur a lEngl a nd는 HLS를 통해 해당 토지의 환경적 편익을 증진시키기 위해 환경적으로 가장 적절히 관리될 수 있도록 생물다양성,경관,자연자원 보호,공공접근 및 역사유적에 대한 정보가 수록된 표적지도( as e to ft a r ge t i ngma ps ) 를 제작해 제공 하고 있다.계획 사후 단계에서는 잉글랜드 경관 특성과 질( Cha r a c t e ra ndQua l i t yo f Engl a nd’ sLa nds c a p e s:CQuEL) 이란 모니터링 프로젝트 연계 원칙을 적용하여 평가 하고 있다.
5. 정책적 시사점
5.1 제도적 측면
잉글랜드의 농촌경관 정책은 환경,역사문화,산림 등 관련 분야의 기관 및 단체가 참여하여 조사 -정책결정 -활동 및 모니터링에 이르는 정책 전 과정에 관여하여 긴 밀한 유대와 협력을 통하여 일체화된 통합적 경관관리를 하고 있다는 것이 가장 큰 장점이며 특징이다.즉,농촌경관 정책의 관리 항목의 결정,보조금 비율의 결정을 비 롯하여 제도 평가와 개선에 관한 작업에 정부 부처 내외에서 다양한 이해관계를 가진 기관과 단체가 참여하여 합의를 이끌어 내고 있다.이러한 점은 우리나라의 농촌경관 정책이 부처별,공간별,대상별로 다원화되어 있고,유기적 연계성이 부족하다는 점에
17)예를 들어,AssociationofLocalGovernmentArchaeologicalOfficers(ALGAO),DepartmentforCultureMediaandSport(DCMS),EnglishHeritage, ForestryCommission,NationalTrust,NationalBeefAssociation등이 참여하고 있다.
18)도시경관과 달리 농촌경관은 새로운 경관의 인위적 창출이 아니라 현존하는 자연경관의 유지․보존․증진이 초점을 맞추고 있다.
19)실제로 지방자치단체에서 제공되는 토지특성구역지도(DistrictMapshowinglocationofLANDSCAPE CHARACTER AREA)에는 위치,경관특성,주 요 특성,고유한 특성,물리적 영향,역사․문화적 영향,기타 구역의 자원과 특정 정보.시감각적 인지,시각적 효과,접근성,지역사회 의견,지명 관련 경관 등이 총 망라되어 있다.
서 조직- 기능 등에 대한 조정과 협력이 필요하다는 점을 시사하고 있다.
잉글랜드의 환경관리제( ES) 가 농촌경관에 대한 종합적 -다면적 접근방식인데 비 하여 우리나라의 경관보전직불제를 비롯한 농촌경관 정책들은 아직 개별적인 방식을 크게 벗어나지 못하고 있다.따라서 다양한 농촌경관자원에 대한 보존- 발전- 창출로 이어지는 다부처간 공동의 경관관리정책을 수립하고 나아가 이를 활용한 교육,농촌 관광 등 농촌발전계획의 차원에서 보다 실천 가능한 실행력을 갖추는 제도적 개선이 이루어져야할 필요성이 제기되고 있다.
5.2 실효성 측면
환경관리제( ES) 는 농촌환경과 경관을 통합적 체계 속에서 관리하는 제도로서,표 준화되고 구체적으로 제시된 기준,이행조건,협약내용을 통해 이 제도에 대한 접근성 을 높이고,누구나 쉽게 이해하고 이행할 수 있는 가능성을 높이고 있다.
반면,우리나라 경관계획은 주민 지향적이기 보다는 아직 ‘ 계획을 위한 계획’ ,정책 담당자용 계획의 수준을 벗어나지 못하고 있다.따라서 주민 누구나 쉽게 이해하고 이 를 준수함으로써 실질적으로 경관자원의 보존에 기여할 수 있도록 관련 계획이나 지 침이 선언적 수준의 내용을 탈피하여 구체적․명시적 사항을 담도록 개선이 필요하 다.
5.3 기술적 측면
잉글랜드는 경관특성연계망( LCN)등을 통해 누구나 접근 가능한 토지에 대한 방 대하고 구체적인 경관특성평가 자료( Mi c r o s i t e:Da t a ba s eo fLa nds c a p eCha r a c t e rAs s e - s s me nt si nEngl a nd) 를 구축․제공하고 있다
20).이러한 자료는 생활,연구,환경,도 시계획 등 전 분야에서 활용되고 있으며,특히 경관의 보호,관리와 계획의 실효성을 높이는데 크게 기여하고 있다.
우리나라는 환경부,농촌진흥청,산림청 등 각 주체별로 연계성이 부족한 채 별도의 조사와 연구가 이루어지고 있다.또한,통합된 자료의 구축과 활용 미비,접근성 측면 에서의 폐쇄성 등은 연구 및 계획,정책집행과 성과의 부실과 비효율성을 낳고 있다.
따라서 효율적인 농촌경관 특성평가와 자료의 구축,통합적 연계망의 구축과 활용이 시급하다.
5.4 평가와 한계
일반적으로 환경관리제( ES) 는 지역별 상세경관에 대한 자료구축과 이를 통한 효율 적인 농촌개발정책 수행에 기여하고 있는 것으로 평가받고 있다.반면,참여 농가들에 게는 제도가 다소 복잡하고 어려운 과정이라고 인식되고 있다.따라서 신청에 따른 제 반 사항을 컨설팅하는 전문 기관의 도움을 받는 경우가 있으며,이에 대한 비용도 지 급되고 있는 실정이다.
정책 담당기관의 입장에서는 이러한 문제가 환경관리제가 가진 어려운 점이라고 생 각하고 지속적인 모니터링을 통해 개선작업을 해오고 있다.정책 담당자들 입장에서 는 관리 항목의 결정과 변경 등 주요 정책평가와 개선작업에 대한 외부 참여가 합의 과정의 어려움,시간의 지연,다양한 이해에 대한 합의점 도출의 곤란 등 효율성 측면 에서 지연 문제를 파생시키고 있다는 인식을 가지고 있다.
20)http://www.landscapecharacter.org.uk/
