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영주시 도시재생의 특징1)
영주의 도시재생은 2013년 「도시재생특별법」이 제정되기 전부터 추진해왔으나, 다양한 재생 방법 론과 기법에 대한 테스트 베드(TB)로서의 역할이 아니라 조직과 인력의 현실적인 한계 속에서 영주 주민과 행정의 잠재적 가능성에 기반하여 진행되 었다는 특징이 있다.
그간 추진된 영주재생의 특징 중 하나는 첫째, 도시재생전략계획과 유사한 역할을 하는 ‘도시-건 축 통합마스터플랜’을 수립(2009)한 것이다. 이는 도시공간 전체를 하나의 통합된 관리 단위로 인식 하고 6년(2009~2014)간 도시공간 전체의 이용에 대한 큰 방향과 비전을 정해 그 안에서 개별 거점 장소가 갖는 잠재력을 극대화하기 위한 것이었다.
동 계획은 주민이 제안한 구체적인 프로그램과 공
간환경 디자인을 정해가는 과정으로서 ‘도시-건축 의 통합적인 전략계획’이며 이를 통해 일관되고 지 속적인 도심활성화를 실행하는 기틀이 되었다.
둘째, 영주시 도시재생관리단(2014)의 전신인 영주시 디자인관리단(2010)을 조직한 것이다. 각 부서별로 진행되는 사업 간, 중앙(도)부처 사업와 지자체 사업을 장소 중심으로 통합연계하며, 물리 적 기반 조성을 위한 하드웨어와 프로그램 개발, 운영시스템 등의 소프트웨어 사업을 병행하기 위 해 종합적 시각으로 사업들을 총괄･조정하는 역 할을 수행하였다. 또한, 공공사업의 ‘기획-설계-시 공-관리･운영’의 모든 과정을 통합관리하고, 전문 가 주도 행정지원의 협력적 디자인관리체계를 운 영하여 사업의 기획력을 높이고 디자인의 질을 향 상시키고자 했다(<그림 1> 참조).
셋째, 가장 중요한 역할 중 하나로 공공사업 관
통합마스터플랜과 총괄조직
그리고 협력시스템으로 접근한 영주 구 도심 재생 6년
조준배 | 영주시 도시재생관리단장
1) 이 글은 필자가 건축학회 도시재생 특집(2014)의 일환으로 쓴 원고 ‘중소도시 경관개선을 통한 도시재생-영주사례를 중심으로’와 도시재생 선도 지역 시범사업 제안서의 내용을 요약･보완･정리한 내용이다.
련 주체들 간의 참여와 합의형성을 위한 협력적 의 사결정 협의체계를 구축한 것이다. 이는 특히 도 시-건축 통합마스터플랜을 수립하기 위한 행정과 전문가 협력체계(협력적 디자인관리체계)의 주체
들과 사용자･관리자･소유자 등 이해당사자인 지 역주민들까지 포함하는 것으로, 기획단계에서부터 조성 후 유지 및 관리까지 체계적으로 모든 관련 주 체들 간의 참여와 협의를 형성하는 과정이다.
<그림 1> 영주시 도시재생관리단 조직도(2014) 출처: 국토교통부 도시재생 선도지역 시범사업 제안서. 2014 참조.
시장
부시장
자치안전국 지역개발국 보건소 농업기술센터
도시디자인과 기획
감사실 전략 기획단
경제 활성화실
도시디자인과 내 도시재생 전담운영팀 인가 홍보
기획실 운영팀 주민
협의회
총괄 계획가 도시재생관리단
단장 1명(공공건축가 2명)
디자인자문위원회 총 16명(임명직 2명, 위촉 14명) 공공
건축가
투자 유치단
도시재생팀
(도시재생팀 3명) (안전행정부 시범사업 7명)
(국토교통부, 안전행정부 시범사업 2명)
출처: 공공건축을 통한 영주시 도심재생 방안 연구. 2009 참조.
<그림 2> 도시-건축 통합마스터플랜 전략계획(2009)(좌), 도시-건축 통합마스터플랜(2009)(우)
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이와 같이 그간의 영주재생은 종합적 도시재생 을 위해 공공사업의 장소 중심 통합과 조정의 역할 을 하는 조직, 조성과정에서 행정절차 내부의 기획 단계 강화와 전문가 지원시스템 구축을 통하여 사 업의 질적인 부분을 보완하는 실험을 한 것으로 평 가될 수 있다.
영주재생은 크게 두 단계로 구분이 가능하다. 제 1단계는 4년간(2009~2012) 마스터플랜에 의한 ‘관 주도-주민 참여’ 유도형으로 복지커뮤니티 시설 조 성을 통한 주거지 중심의 근린생활형 구 도심 재 생사업을 실행한 것이다. 제2단계는 ‘민간 주도- 관 지원’ 사업으로 전면 전환하여 구 영주철도역사 배후주거지 및 구 역전 근린상권 재생사업을 추진 (2013~현재) 중이며, 2014 도시재생 선도지역에 선정되어 올해부터 구체적으로 사업 추진예정이다
(<그림 2, 3> 참조).
제1단계: 관 주도 구 도심 재생사업 실행 (2009~2012)
2009년 영주시는 도시재생마스터플랜을 수립, 실 행조직인 영주시 디자인관리단2)을 조직하고 재생 마스터플랜에 의거해 현재까지 영주동지역 내 4개 권역의 주거환경 개선사업을 시행하고 있다. 이를 위해 총 사업비 390억 원이 확보되었으며, 9개 중 앙정부 및 도 시범사업(국토교통부 5건, 안전행정 부 2건, 농림축산식품부 1건, 경상북도 1건)에 선정 됨으로써 중앙･광역 지원 사업비 215억 원을 확 보하여 사업을 실행하였다.
2) 전국 최초 민간전문가제도 운영, 2010년 위촉.
<그림 3> 제1단계와 제2단계 도시재생사업 범위(2014)(좌), 도시재생 선도지역 사업구상도(2014)(우) 출처: 국토교통부 도시재생 선도지역 시범사업 제안서. 2014 참조.
통한 주거환경 개선 활성화
먼저 가장 오래된 한옥 주거지군의 130년된 한옥을 재활용한 향토음식체험관 ‘요선재(2009~2012)’, 안전행정부 시범사업으로 추진한 커뮤니티시설 인 ‘참사랑주민복지지원센터(2011~2012)’를 한 옥으로 신축조성하였다. 요선재와 참사랑센터는 마당을 공유하고 주변의 소공원과 노인회관을 연 계하는 등 공공공간 확보로 주거환경 개선사업지 (2007~2014) 내 주거환경 개선 및 생활환경 개선 을 위한 촉매거점 역할을 한다. 이는 여러 가지 사 업을 패키지로 묶어서 추진하는 것뿐만 아니라 공 간 및 시설 그리고 프로그램을 공유하고 연계하여, 통합마스터플랜에 의해 장기적인 장소의 큰 방향 을 잡고, 장소의 성격에 적합한 중앙부처 또는 지자 체 사업을 유도하고 연계하여 사업들의 시너지 효 과를 창출하는 장점이 있다.
또한, 신사골 통볼벽화사업(2010년과 2013년,
(2014) 등을 추진하여 물리적인 생활환경 개선뿐 아니라 주민 일상의 변화까지 끌어내며 지역활성 화 의지를 강화하는 등 새로운 공동체가 형성되고 있다. 참사랑센터는 사업기획 초기부터 주민 스스 로 운영 및 유지･관리를 목적으로 하는 협의체 를 구성하여 센터를 지속적으로 유지･관리하고, 태양광을 설치하여 유지･관리 비용을 최소화하 는 사업을 포함시켰다. 참사랑센터는 주민들을 위 한 도자기, 솟대, 요가 등의 건강취미 프로그램을 스스로 결정 및 운영하며, 월 200명이 수강하는 데 그 중 2년 동안 수강한 도자기와 솟대 교실에 참여한 주민 일부는 현재 사회적 기업을 만들기 위한 판로를 개척 중이다. 또한, 요선재는 관장이 농림축산식품부 전통식품명인으로 지정(2013)되 고, 한국철도공사의 명인음식체험 프로그램과 연 계되어 주 50명의 관광객이 체험방문(2014)할 예 정이다(<그림 4> 참조).
<그림 4> 요선재(중앙)와 참사랑주민복지지원센터(우) 그리고 공유하는 마당의 여름전경 출처: 영주시.
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2. 삼각지 재생사업: 도시와 단절되고 폐쇄된 장소를 열린공간과 공공프로그램 연계
영주시 중심부에 위치하면서도 중앙선･영동선･
북영주선 철도로 인해 도시와 단절되고 폐쇄적인 장소인 삼각지는, 노후된 무허가 주거와 폐가 텃밭 이 무성한 장소였다. 삼각지 재생사업은 이런 버려 진 장소를 도시와의 소통의 장으로 공공의 통로와 영주에서 가장 중요하고 상징적인 시민광장과 공 원으로 탈바꿈시키는 사업이다. 2009년에 국토교 통부 국토환경디자인 시범사업에 선정되고, 2010 년에 지속사업으로 선정되어 139억 원을 지원받아 현재 사업이 추진 중이다.
사업은 시내 중심에 위치한 철도로 폐쇄된 장소 를 단순한 시민광장과 공원에서 마을만들기를 통 해 최소한 이주민과 차가 없는 안전한 마을로 만 드는, 차별화된 주거지와 함께 공존하는 광장과 공 원을 계획하여 영주에서 가장 매력적인 장소를 만 드는 것이다. 또한, 삼각지라는 장소의 특성을 살 려 외곽으로 나갈 수밖에 없는 노인종합복지관, 장 애인종합복지관 조성사업을 주민과 담당자와 긴밀 한 협의를 통해 구축하여 지역의 중요한 장소 만들 기의 협력적 구축모델이 되었다(<그림 5, 6> 참조).
<그림 5> 서천과 원당천을 가로지르는 녹색가로축 도시-건축 통합마스터플랜(2009) 출처: 공공건축을 통한 영주시 도심재생 방안 연구. 2009 참조.
<그림 6> 철도에 의해 도시와 단절된 삼각지(좌), 삼각지 마스터플랜(2011)(우) 출처: 삼각지 최종보고 ppt(미출간) 참조 .
공공공간 확보
■ 주민을 위한 공공공간 확보를 위해 중앙정부
관리의 폐쇄적인 행정공간 통합도립도서관(교육청)과 영주세무서(국세청)가 도로 를 사이에 두고 폐쇄적으로 설치된 담장을 헐고 지 역주민에게 각 마당을 공유할 수 있는 공공공간을 통합하여 제공하는 사업이 추진되고 있다. 이는 공 공기관과 중앙정부와 지방정부 간의 거버넌스 구 축을 통한 합의로 주민들을 위한 공공공간을 확보 하는 사업이며, 현재 세무서와 추진 협의 중이다.
■ 담장허물기 사업 학교 및 공공기관 공원화 사업
2006년부터 현재까지 9년 동안 연차적으로 추진한 담장허물기 사업은 도심의 부족한 녹지공간 확보 및 주차난 해소를 위해 공공기관, 사업장, 단독주택 의 담장허물기의 차원에서 집중 추진되었다. 이를 위해 개인 사업장 및 단독주택 등에 대해서는 시에적인 참여분위기를 조성하고, 공공기관 및 단체에 서는 자체 사업비를 확보하여 자율적으로 추진 협 조하며, 건축물 신･개축 허가･신고 시에는 담장 설치 안하기 운동을 적극 권장하였다. 현재 49개소 (학교 26개, 공공기관 23개)에서 실행된 바 있다.
4. 역사문화가로 사업: 마스터플랜에 의한 지속적인 관리로 가로환경 개선을 통한 안전하고 걷고 싶은 보행공간 확보
역사문화가로 사업은 영주시에서 가장 오래되고 주요한 가로를 8년(2007~2014)간 4개의 공공건 축물 신축 시에 가로 공공공간을 확보하고 통일된 가로경관을 형성하는 사업이다. 일시적인 가로경 관 개선이 아닌 공공이 가로의 구조적 변화를 선 도적으로 실행하고 민간을 유도하는 디자인관리단 의 도시관리를 통한 가로환경 개선사업이다. 영주 초등학교 담장허물기(2007) 사업을 시작으로 열린
출처: daum 위성사진.
<그림 7> 2008년과 2013년의 가로경관 변화 비교
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가로공간을 형성하여 역사문화가로의 기반을 마련 하였다. 이후 통합마스터플랜(2009)에 의해 유휴 부지인 교육청 자리를 대신한 청소년 문화의 집 앞 청소년 가로광장 조성(2008), 구임소에 상망동 주 민자치센터 앞 녹지공간 확보(2010), 영주경찰서 이전 부지에 문화시설 조성 시 공공공간 확보 예정 (2014) 등 느리지만 물리적이고 구조적인 변화로 주민들의 보행가로환경 개선 및 공공공간을 확보 하였다. 특히, 사업 시행 시마다 노면이나 경관 등 의 디자인을 일관성 있게 관리하여 가로의 정체성 과 통일성을 만들어가고자 하였다(<그림 7> 참조).
제2단계: 주민 주도-관 지원형 구 도심 재생사업 추진 (2013~현재)
재생마스터플랜에 의한 제2단계 도심재생사업은 제1단계 도심재생사업의 결과와 연계하기 위한 핵 심 거점지역을 중심으로 한다. 영주역사 이전으로 인해 직접적인 경제적･물리적 쇠퇴를 겪은 지역 을 ‘영주 역전(驛前), 역전(逆轉) 사업’이라는 슬로 건 아래 구(舊) 영주역사를 중심으로 한 상업지 및 배후주거지를 포함한 3개의 거점을 국토교통부 도시재생 선도지역으로 선정(2014)하여 총 52개 사업 약 200억 원 규모의 사 업을 추진할 예정이다.
구체적으로 후생시장권 역에서 1982년 구 철도역 사 앞에 위치한 구 후생시장 은 역사 이전과 2007년 일 부 고추시장 이전에 따라 시 장기능이 상실된 지역이다.
그리고 중앙시장권역은 역 사 이전부지에 개장한 중앙 시장이 시청과 철도산업의
<그림 8> 구 영주역사를 중심으로 한 제2단계 도심재생사업 3대 거점의 쇠퇴과정 출처: 국토교통부 도시재생 선도지역 시범사업 제안서. 2014 참조.
출처: 국토교통부 도시재생 선도지역 시범사업 제안서. 2014 참조.(사진은 영주시 제공)
<그림 9> 후생시장 근대시장 풍경(좌), 중앙시장의 방치되고 있는 공용공간(중앙), 구성마을의 폐가로 인한 적치물(우)
에 실패한 지역이다. 마지막으로 구성마을권역은 1962년 무허가 정착촌으로 형성되어 영주역 철도 노동자들의 집단주거지였던 구성마을이 새마을운 동 이후 어떠한 공공사업도 이루어지지 않은 채 봄 마다 “지네가 출몰”하는 등 슬럼화 가속으로 구 역 사를 중심으로 한 도심재생사업의 필요성이 절실한 지역이다(<그림 8, 9> 참조)
1. 후생시장권역: 1950년대 근대한옥상가 경관복원을 통한 구 후생시장 활성화
3개의 권역 중 가장 먼저 재생사업을 시작한 지역 은 후생시장권역이다. 2011년부터 영주 후생시장 현황조사 및 개발기획 연구를 시작으로, 목조근대 한옥상가에 대한 화재 위험을 해결하기 위해 국토 교통부 u-city 재생분야 시범사업에 선정(2012)되 었고, 재생센터 조성을 위해 경상북도 공공디자인 시범사업에 선정(2012)되었다. 또한, MP(Master
교육(2013), 마을기업교육(2013)을 이수하는 등 주민역량을 강화 중이다. 이러한 과정을 거치면서 주민들이 직접 참여하여 선도지역 사업들을 발굴 (2014)하고 전문가와 행정이 함께 추진하였다(<그 림 10> 참조).
후생시장권역은 주민의 현 생업을 기반으로 하 여 현대적 프로그램으로 강화한 주민생활형 재생 모델 개발을 목표로 ‘빠른 소비에서 느린 소비로의 역전’을 슬로건화하였다. 사업의 기본방향은 70년 역사를 가진 옛 고추전 후생시장의 근대역사문화 경관을 회복하고, 영주시 문화활동 집단에 대한 공 간지원을 통해 김정현의 소설 ‘고향사진관’을 복원 하며, 인형극 같은 근대문화 콘텐츠를 확보하는 것 이다. 또한, 옛날가게 역량강화를 통한 여인숙, 맞 춤형 의복, 소포장 고춧가루 등 느린 소비형 상권 특화를 통해 소상인의 경쟁력을 강화하는 것이다.
<그림 10> 후생시장권역 주민 주도-전문가 지원 계획과정과 주민역량강화 실행과정(2011~현재) 출처: 국토교통부 선도지역 시범사업 제안서. 2014 참조.
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2. 중앙시장권역: 청년 정착률을 높이기 위한 청년창조 문화시장
영주시는 경제활동인구 전국 평균 16.3%의 절반 을 겨우 넘는 9.2% 수준으로 청년 정착률 역시 매 우 심각한 상황이다. 과거 영주역전인 중앙시장 주 변은 청년문화를 선도하던 장소였다. 현재 중앙시 작권역 사업 목표는 청년세대를 주축으로 하여 세 대 간 융합을 통한 초고령화된 지역재생모델의 개 발로, 노인 중심의 타 권역을 청년 중심의 사업 지 원 및 연계로 재생사업의 추진력과 지속성을 강화 하는 전략에 기초하고 있다. 그리고 중앙시장의 상 권을 구 역전의 청년문화･경제활동인 창작(생산) 공간의 중심지로 다시 회복하고자 한다.
사업의 기본방향은 빈 점포를 활용한 청년창업 지원 및 공간마련과 청년 창작활동 공간 및 제품개 발･제작 지원을 통해 영주의 문화산업 생산활동 을 장려하는 것이다. 타 재생권역의 창업 및 상점 코디네이팅, 점포 인테리어 및 집수리를 지원하는 것이다. 마지막으로 유휴 지하 주차공간 활성화 및 환경개선을 통한 인근 상권 활성화를 주도하는 것 이다. 슬로건은 ‘소비에서 생산으로의 역전’이며 청 년문화･창작산업의 생산기반을 구축하는, 생산하 는 시장이 사업의 목적이다.
3. 구성마을권역: 마을공동체-마을기업을 통한 주민자력 주거환경 개선사업
구성마을권역은 노령화 지역의 혈연과 지연 공동 체 간 협력과 타 권역 청년 공동체 지원 등을 기반
으로 한 마을공동체운동을 통해 주거지 재생모델 을 개발하는 목표를 갖고 있다.
사업의 기본방향은 기존의 활발한 공동체를 활 용한 메밀회(할머니 계모임)와 안동권씨일가(마을 토착 리더)의 협력을 통한 마을기업으로 활성화하 는 것이다. 또한, 자립적 집수리 센터 운영과 스마 트보안 등 U-프로그램을 활용한 안전한 생활기반 을 구축하는 것이며, 마지막으로 소셜 다이닝, 구성 공원 길 밟기 운동 등을 통해 공동체 확장 및 건강 한 공동체를 형성하는 것이다. 구성마을권역의 재 생사업은 ‘마을공동체에서 마을기업으로 역전’의 슬로건과 주민발의로 명명된 ‘주민 새마을운동’의 일환으로 추진될 것이다.
4. ‘1960路’연계사업: 1960년 옛길을 통한 재생거점 연계사업
‘1960路’ 연계사업의 기본방향은 영주 시가지 전 역이 침수되었던 1961년이 되기 전, 영주동이 가 장 번성하였던 1960년의 옛길(옛물길, 옛시장길) 을 따라 각 재생거점을 물리적･조직적으로 연계 하여 통합된 선도재생사업 유도를 통한 시너지 효 과를 창출하는 것이다. 영주문화원의 기존 사업인
‘선비고을나들이’와 연계 확장하여 고대-근대-현 대에 이르는 역사문화자원를 활용한 문화관광프 로그램 및 공공문화장소를 마련하는 것이다(<그림 11> 참조).
영주재생의 의의
영주재생은 2009년부터 도시재생전략계획과 유 사한 성격의 ‘도시-건축 통합마스터플랜 수립’과 더불어 다양한 중앙부처 사업과 도 및 지자체 사 업을 장소 중심으로 통합･조정한 과정에 기초하 고 있다. 또한, 개별 사업과 마스터플랜의 거점 또 는 우선추진사업과의 연계를 유연하게 대처하고, 선도지역 사업의 경우 큰 틀에서는 마스터플랜(도 시재생전략계획)에서 방향을 제시하고 개별 사업 권역(도시재생활성화계획)은 주민들의 참여와 제 안으로 구체적인 사업을 계획하면서 서로 수평적 인 접점에서 다시 협의하는 계획과정을 만들어가 는 의사결정체계와 계획체계를 구축한 특징이 있 다. 초기에는 도시재생관리단에서 행정과 주민을 연계하는 역할이 주요했다면, 이제 추진될 도시재 생 선도지역 시범사업에서는 주민 주도의 사업이 지속적으로 유지･관리되기 위한 기획단을 조직
하여 권역의 마을기업과 연계함으로써, 조직의 지 속성을 보장받으며 사업 동안 권역에 대한 전문성 을 담보해 어려워진 사업에 대한 새로운 기획과 이벤트 등을 제안하는 방향으로 발전이 필요하다 고 판단된다.
<그림 11> 영주 驛前, 逆轉 사업의 기본방향 옛날가게
후생시장
“後生 再生”
근대역사문화시장사업
① 근대한옥상가 복원을 통한 역사경관 형성
② 옛 점포 역량강화를 통한 경쟁력 확보
③ 문화공간 지원을 통한 문화콘텐츠 확보
청년
중앙시장
“靑年 逆轉”
청년창조문화시장사업
① 청년세대를 위한 창작활동 및 창업지원
② 주차공간 확보를 통한 주변상권 활성화
③ 재생권역들의 핵심 거점 역할
메밀회
구성마을
“주민 새마을운동”
새마을운동 마을기업사업
① 마을작업공간 마련을 통한 마을기업 지원
② U-프로그램을 통한 안전한 마을만들기
③ 공동공간프로그램을 통한 커뮤니티 활성화
연계
옛길
“1960路”
영주 번성시대 1960년 물길과 시장길을 통한 재생거점의 연계
출처: 국토교통부 선도지역 시범사업 제안서. 2014 참조.
