현 정부는 출범 초기 공기업 선진화를 위한 강력한 정책의지를 보였다. 3년이 지 난 시점에서 공기업 부채를 통해 그 실적을 간접적으로 평가해 볼 수 있겠다. 일반 적으로 공기업 부채를 통해 공기업 구조의 심각성을 진단한다. 부채 문제는 절대규 모와 증가속도라는 두 가지 측면에서 분석할 수 있다. 27개 공기업의 부채규모는 2007년에는 157조 원, 2010년엔 272조 원 수준이다. 중앙정부의 1년 예산에 맞먹 는 수준이다. 부채보다 자산증가율이 빠르다면 문제는 없겠지만 부채비율이 2007년 에 104%에서 2010년에 157%로 급증하였다. 전체 공기업 부채의 3분의 1 이상을 차지하는 LH공사의 경우를 보자. 부채규모는 125조 원이고, 부채비율도 2009년 525%에서 2010년에 560%로 증가하였다. 공기업의 부채규모와 증가속도로 볼 때 출범 초의 개혁의지와는 동떨어진 느낌이다.
공기업 부채 증가는 경제성 없는 사업을 확대하기 때문
공기업을 통한 정부지출 행위는 현 정부만의 일은 아니다. 과거 모든 정부들이 보편적으로 사용한 수법이며, 우리나라뿐 아니라 다른 국가들에서도 마찬가지이다.
원칙적으로 정부가 정책 사업을 하려면 예산체계 내에서 해야 한다. 세금을 재원으 로 한 예산안을 국회승인 하에 집행하면 된다. 그러나 정부에서 사업을 벌이려면 국민들의 세금부담도 커진다. 본래 국민들은 세금부담을 싫어하지만 정부에서 사업 을 벌이는 것은 좋아한다. 자신들에게 이익이 있기 때문이다. 국민에게 세금을 부과 하지 않고 정부 사업을 추진하는 가장 좋은 방법이 공기업을 통한 대리사업이다.
공기업은 하나의 독립된 기업으로서 정부와는 독립적인 회계 체계를 가지므로 대리 사업이 가능하다. 정치인의 선거를 통한 정치수명은 기껏 4~5년인 반면, 부채 문제 는 장기적이므로 공기업의 부채규모가 계속 늘어나는 것이다. 이는 일종의 ‘정치실 패(political failure)’ 현상이다. 즉 정치인 입장에서는 사적이익을 극대화하지만 국 가 전체적으로 해가 되는 경우이다. 정치실패로 인해 야기되는 문제가 정부의 지하 재정 사업의 확대이다.
공기업 부채, 민영화가 해법이다
현진권 아주대학교 경제학과 교수
2011-04-27
정부가 결손을 제도적으로 보전해야 하는 공공기관들이 있다. LH공사, 신용보증 기금, 주택금융공사, 중소기업은행, 산업은행 등이다. 정부 정책에 따른 대리집행인 역할을 하는 이들 공공기관들의 결손은 정부가 보전해 주도록 되어 있다. 그런데 이들 기관들이 2010년 말에 발행한 채권 잔액이 235조 원에 이른다. 이는 2005년 에 비해 약 2.6배 증가한 규모이다. 중앙정부가 국가채무 문제를 해결하기 위해 재 정건전성 확보라는 정책목표를 앞세워 여러 가지 고민을 하고 있다. 그런데 정부의 국채규모에서 이들 공공기관들의 채권 잔액이 차지하는 비중이 2005년 36%에서 2010년에 58%에 이른다. 공공기관을 통한 정부의 사업규모가 점차로 커지는 일종 의 지하재정 사업 이론이 한국에도 정확히 적용됨을 알 수 있다.
공기업의 부채 증가는 경제성 없는 사업을 확대하기 때문에 생긴다. 경제성 없는 사업임에도 집행되는 이유는 정치적 지지를 얻기 위해서이다. 또한 해당 행정부서 입장에서도 관할부서의 지휘 하에 추진하는 사업이 많아질수록 관료들의 힘은 강력 해진다. 또한 공기업 입장에서도 사업이 많아져야지 자리도 많이 생겨 승진할 기회 도 많아진다. 따라서 경제성이 아닌 정치성을 앞세워 사업을 추진하면 정치인, 관 료, 해당 공공기관 모두 사적이익을 더 얻을 수 있으므로 경제성이란 규범적 논리 로 막을 수 없다. 그래서 ‘철의 삼각형(triangle of iron)’이라고 한다.
흔히 공기업 부채 문제가 나오면 이들 기업들의 비효율 경영을 많이 질책한다.
이는 공기업에 대한 구조적인 문제를 해당 기업의 도덕 문제로 축소시키는 오류를 범한다. 물론 어느 정도 경영의 비효율성 문제가 있을 수 있다. 주로 언급되는 예가 과도한 성과급, 복지혜택 등이다. 비효율적 경영으로 인해 부채 악화를 야기하는 한 계적 영향은 구조적인 문제로 인한 영향에 비해 미미하다. 구조 문제를 근본적으로 해결해야지 국부적이며 감성적으로 대처하는 것은 개혁에 방해만 될 뿐이다. 지금 도 공기업에 대해서는 매년 외부 전문가들을 중심으로 경영평가를 하고 있으며, 구 조 외적인 부문에 대한 평가는 어느 정도 이루어지고 있다.
공기업 부채 문제는 구조적인 접근 필요
공기업을 통해 경제성 없는 사업을 확대하는 것은 여러 가지 형태로 국가에 해를 끼치며 그 결과 국가성장을 해친다. 공기업이 사업을 확대하면 민간의 사업영역이 그만큼 줄어든다. 일종의 ‘구축효과(crowding-out effect)’이다. 또한 공기업은 대 체로 독점구조를 가지므로 민간은 독점구조 속에서 여러 가지 사업에서 편의와 특 혜를 얻기 위해 정부 및 공기업을 대상으로 로비하는 일종의 ‘지대추구행위(rent seeking behavior)’를 하게 된다. 민간은 이윤추구행위를 해야지 국가경제가 발전하 는데, 지대추구행위를 하므로 그만큼 국가성장에 해가 된다. 공공기관의 부채는 결
국 국민의 세금으로 보전되어야 한다. 세금은 결코 공짜가 아니다. 10조 원의 세금 을 거두어 정부 사업을 하면 세금으로 소득을 빼앗기는 경제주체들은 일할 의욕을 잃어버린다. 열심히 일하려고 하는 사람과 기업들에게 일한 맛이 나지 않게 하는 변화를 돈으로 환산하면 그 규모가 엄청날 것이다.
공기업 부채 문제의 해결은 구조적인 접근을 해야지, 비효율적 경영으로 초점을 맞추어서는 안 된다. 공기업 문제를 해결하기 위한 가장 정확한 방향은 ‘민영화’이 다. 민간영역이 존재하지 않는 분야를 제외하고는 모두 민영화해야 한다. 민간영역 이 존재하지 않아도, 발전 자회사를 쪼개서 민영화하려 했던 과거 발전사업의 민영 화 추진방향이 이러한 범주에 속한다. 공기업으로 존속하는 한 앞서 설명한 본질적 문제들을 해결할 수 없다. 정치인, 관료, 공기업의 이해관계가 서로 일치하기 때문 에 자원배분을 왜곡시키는 행위를 절대 막을 수 없다. 흔히 공기업의 독립성을 보 장하는 방안을 제시한다. 그러나 공기업 형태를 가지고서 어떻게 정부로부터 독립 된 사업추진을 할 수 있겠는가. 공기업의 독립성 보장은 엄격한 의미로 보면 공기 업의 민영화인 것이다.
