공기업 개혁과 민영화 재원조달을 중심으로

정책연구 14-26

2015. 1.

공기업 개혁과 민영화

재원조달을 중심으로

- -

김영신

김영신 한국경제연구원 부연구위원

미국 조지메이슨대학(George Mason University)에서 경제학 박사학위를 취득하였다 국무총리실 정부업무평가위원회 전문. 위원 및 행정자치부 지방공기업 혁신단 위원으로 활동하고 있다 주요 연구 분야는 규제 공공선택 재정 응용미시 등이. , , , 다 주요 저서 및 연구논문으로는. “국민연금의 주주권 강화에 따른 지대추구행위 가능성에 대한 고찰” 공저 경영컨설팅연( / 구, 2014), “An Analysis On the Interaction of Trade and FDI Between S. Korea and India” 공저( / Seoul Journal of Economics, 2014), “기업 간 수익성 양극화와 정부규제” 공저 제도와경제( / , 2013), 󰡔지역구 선심성 예산배분의 경제적 비합 리성 특별교부세를 중심으로 공저: 󰡕( , 2014),󰡔경제자유 관점에서 본 경제성장과 제도개혁 공저󰡕( , 2014), 󰡔국가부채의 재구 성과 국제비교 공저󰡕( , 2014),󰡔주요국의 상속 증여세 최근 동향 및 시사점 공저· 󰡕( , 2013),“Public Choice and the Modern Welfare State” 공저( /The Elgar Companion to. Public Choice, Edward Elgar Publishing, 2014), 󰡔공기업 부채 증가의 문제 점 및 시사점 - 지속가능성의 관점에서󰡕(2012), “Managing Anti-Circumvention Technology for Digital Content” 공저( 부유할수록 깨끗하다 세기 환경문제의 해법 공역 등이 /Journal of Information Privacy and Security, 2008),󰡔 : 21 󰡕( , 2003) 있다.

공기업 개혁과 민영화 재원조달을 중심으로 -

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1 1 󰠐2015년 1월 9일 판 쇄 발행

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CONTENTS

본 문 목 차

요 약 5

서론

I. 16

기존 연구 검토

II. 18

주요 공기업 재정건전성 점검 및 제고방안

III. 21

주요 공기업의 부채 등 재무현황

1. 21

공기업과 민간기업과의 재무성과 비교

2. 23

공기업의 부채상환 능력 점검

3. 25

공기업 재정건전성 제고 방안

4. 27

경제혁신 개년 계획 공공부문 부채관리 강화

(1) 󰡔 3 󰡕 27

공기업 부채를 일반정부 부채로 포함하여 관리하는 방안

(2) 29

공기업 지분매각 및 부분민영화

(3) 30

공기업 지분 매각 부분민영화 을 통한 재원 조달

IV. ( )

32

민영화가 공기업의 부채비율에 미치는 영향 분석

1. 32

모형

(1) 32

자료

(2) 33

실증분석 결과

(3) 34

비상장 공기업의 가치 분석

2. ( ) 35

잉여현금흐름법

(1) (Free Cash Flow) 35

자산가치접근법

(2) (Asset-based Approach) 37 공기업 지분 매각을 통한 재원조달

(3) 39

결론 및 시사점

V.

40

참고문헌

42

부록

44

21

표 목 차

표 주요 개 공기업 부채 규모

[ 1] 10 22

표 주요 개 공기업 부채비율 추이

[ 2] 10 22

표 주요 공기업과 민간기업의 재무성과 비교 년 기준

[ 3] (2013 ) 24

표 주요 개 공기업 부채상환능력

[ 4] 10 26

표 공공기관 정부지원 결산

[ 5] 27

표 자료의 기초 통계적 특성

[ 6] 33

표 실증분석 결과

[ 7] 35

표 비상장 공기업 순자산 및 정부 지분 구조

[ 8] 38

표 상장공기업 시가총액 및 정부 지분 구조

[ 9] 39

요 약

서론 I.

▶

공기업 부채규모가 지속적으로 증가하기 때문에 과연 우리 사회가 감당할 수 있 는 수준인지에 대한 우려가 증폭

공기업 부채의 문제는 규모뿐만 아니라 증가속도도 빨라 국가 재정건전성을 위협하

󰠏

는 등 국가 경제에 위협요인이 되고 있음.

▶

공기업의 부채가 지속적으로 증가하여 이자비용 부담이 크게 증가하는 등 전반적 부채관리가 미흡하여 공기업의 재무건전성이 크게 악화됨.

▶

이러한 상황에서 정부는 최근 경제혁신 개년 계획을 통해 공기업의 방만 경영을 3 근절하고 부채관리를 강화할 것을 발표함.

▶

그러나 공기업 부채문제를 포함한 공기업 개혁은 공기업의 독립성과 투명성에서 부터 출발해야 하는데 지금까지의 전개상황은 그다지 밝지 않음.

▶

공기업을 둘러싸고 있는 정치권 관료 이익집단 등 사적 편익을 추구할 수 있는 , , 여지가 없어지지 않는 한 공기업 부채관리는 물론 공기업 개혁은 공염불이 될 가 능성이 높음.

▶

이에 본 연구는 공기업의 재정건전성 측면에서 정부의 개혁방향이 바람직한 지를

점검하고 정부재원을 조달하기 위한 방안으로 공기업 시장가치를 추정함으로써

공기업 지분 부분매각 부분민영화 를 검토해 보고자 함 ( ) .

기존 연구 검토 II.

▶

공기업의 부분 민영화를 위해서는 지분 매각을 추진해야 하는데 소수의 상장된 공 ( ) 기업과 달리 비상장 공기업의 경우에는 기업의 본질적 가치파악이 우선되어야 함.

▶

상술한 공기업 관련 연구들과 달리 본 연구는 공기업 부채관리의 필요성을 실증 분석을 바탕으로 설명하고 공기업 이 가능해지면 경영효율성이 제고될 뿐만 아니 라 정부의 재원 조달에도 도움이 될 수 있음을 제시함.

주요 공기업 재정건전성 점검 및 제고방안 III.

주요 공기업의 부채 등 재무현황 1.

▶

2013 년 말 정부가 공공부문 개혁을 추진하면서 부채규모뿐만 아니라 부채증가속 도를 고려하여 부채로 인한 위험성이 큰 공기업 12 개를 선정하였는데 본고에서 , 는 이들 공기업을 대상으로 중점적으로 분석할 것임.

대한석탄공사 한국광물자원공사 한국전력공사 한국가스공사 한국석유공사 한국 , , , , ,

󰠏

토지주택공사 한국철도공사 한국철도시설공단 한국도로공사 한국수자원공사 , , , , 예금보험공사와 한국장학재단 등 금융공기업은 국제결제은행(Bank for International

󰠏

기준의 충족여부가 관건이므로 본고의 분석대상에서 제외함

Settlements: BIS) .

▶

주요 10 개 공기업의 부채는 1997 년 59.4 조 원이었는데 2013 년 380.5 조 원으로 년 동안 약 배 증가함

15 6.5 .

▶

주요 10 개 공기업의 재무건전성을 점검할 수 있는 재무지표인 자본대비 부채비율 이 2000 년대 중반 이후 증가 추세에 있음 .

년 였던 부채비율이 년 로 하락했다가 년 으로

1997 170.7% 2003 103.4% , 2012 245.3%

󰠏

크게 증가함.

▶

특히 금융부채의 급속한 증가는 이자비용 부담을 가중시켜 공기업의 경영에 큰

제약요인이 됨.

년 기준 개 주요 공기업의 금융부채는 약 조 원으로 전체부채의 를

2012 , 10 252 70%

󰠏

차지함.

공기업과 민간기업과의 재무성과 비교 2.

▶

민간기업의 재무성과는 한국은행에서 해마다 발간하는 기업경영분석 에서 2012 ｢ ｣ 년 전산업 종합 과 대기업의 재무지표 평균치를 이용함 ( ) .

기업의 수익성 지표인 매출액영업이익률을 보면 주요 공기업 평균은 , 3.2%, 전산업

󰠏

대기업 평균은 약 제조업 대기업 은 를 나타냄

( ) 4.7%, ( ) 5.6% .

공기업의 매출액영업이익률은 전산업 종합 의 매출액영업이익률 ( ) 4.1% 보다도 낮음 .

▪

이자보상비율은 전산업 대기업 평균은 ( ) 298.3%, 제조업 대기업 평균은 ( ) 675.0% 로 안

󰠏

정적인데 비해 주요 공기업은 81.7% 로 매우 심각한 수준임 .

자기자본대비 차입금의존도에 관해서 주요 공기업은 177.2%, 전산업 대기업 평균은 ( )

󰠏

제조업 대기업 은 를 나타낸 것으로 보아 공기업은 차입경영에 크게 의 31.5%, ( ) 24.5%

존한 것으로 나타남.

현금비율을 보면 주요 공기업 평균은 , 10.8% 로 민간 전산업 대기업 평균 ( ) 13.8%, 제

󰠏

조업 대기업 은 평균은 약 ( ) 14.2% 보다 낮은 수준이므로 공기업은 유동성 문제에 직면 할 가능성이 상대적으로 높음.

마지막으로 부채비율을 살펴보면 주요 공기업의 부채비율 평균은 , 252.9% 로 전산업

󰠏

대기업 평균 제조업 대기업 평균 보다 매우 높은 수준임

( ) 133.5%, ( ) 77.5% .

공기업의 부채규모가 크고 부채비율이 높기 때문에 재무건전성을 회복하기 쉽지 않을

▪

것임.

　 매출액영업 이익률

이자보상 비율

자본대비

차입금의존도 현금비율 부채비율

주요 공기업 3.2^a) 81.7^a) 177.2^b) 10.8^a) 252.9^a)

전산업 종합( ) 4.1 283.9 31.5 15.2 141.0

전산업 대기업( ) 4.7 298.3 30.9 13.8 133.5

제조업 종합( ) 5.3 513.6 24.5 14.7 92.9

제조업 대기업( ) 5.6 675.0 20.3 14.2 77.5

주요 공기업과 민간기업의 재무성과 비교(2013년 기준)

단위 ( : %)

주: ‘주요’공기업은 정부가2013년 말 지정한 중점관리대상10개 비금융공기업임 공기업 연결재무제표 기준이고. KISLINE 과 한국은행2013년 기업경영분석 자료를 이용하여 저자가 계산 매출액영업이익률( =100*영업이익 매출액 이자보상비/ , 율=100*영업이익 금융비용 이자비용 현금비율/ ( ), =100*현금예금 유동부채 부채비율/ , =100*부채 자본/ )

한국철도시설공단은 자료가 없어 산정에서 제외됨

a) .

한국석탄공사는 자본잠식상태이고 한국철도시설공단은 자료가 없어 산정에서 제외됨

b) , .

자료: KISLINE,한국은행2013년 기업경영분석 홍형득 권혁철 김영신, · · (2014)에서 인용

▶

공기업과 민간기업과의 재무건전성 측면에서 비교해 본 결과 주요 공기업의 재 , 무건전성은 민간기업에 비해 매우 열악한 상황이고 개선가능성이 쉽지 않은 것으 로 파악됨.

공기업의 부채상환 능력 점검 3.

▶

최근 년간 주요 공기업의 부채상환계수 3 (DSCR: Debt-Service Coverage Ratio), 이자보상비율 (%), 총차입금 /EBITDA 의 재무지표 개별 및 연결기준 를 통해 공기업 ( ) 의 부채상환능력을 점검

▶

부채상환계수는 기업이 영업활동 등으로 벌어들인 현금을 가지고 단기부채를 어 느 정도 상환할 수 있는지 보여주는 지표임.

부채상환계수가 80% 이상이면 양호하다고 볼 수 있고 20% 이하면 불량이라고 할 수

󰠏 있음.

주요 10 개 공기업의 부채상환계수가 대부분 80 이하로 나타난 것으로 보아 공기업이

󰠏

정상적인 기업활동으로 부채를 감축하기에는 한계가 있다고 볼 수 있음.

▶

주요 공기업의 이자보상비율 81.7% 로 매우 심각하게 악화된 수준

일반적으로 이자보상비율이 100% 보다 낮은 공기업들은 영업이익으로 이자비용조차

󰠏

충당하기도 어렵다고 볼 수 있음.

▶

총차입금 /EBITDA 는 기업의 영업이익으로 원금을 상활할 수 있는 능력을 나타내 는 지표임.

총차입금 /EBITDA 비율이 7.5 배 이상인 경우에는 원금상환위험이 높다는 것을 의미

󰠏

▪ 2013 년 기준 , 한국석유공사와 한국전력공사를 제외한 공기업들 모두 총차입금 / 비율이 배 이상인 것으로 나타나 원금상환위험이 높다고 볼 수 있음

EBITDA 7.5 .

공기업 부채상환계수 이자보상비율(%) 총차입금/EBITDA(배율)

2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 대한석탄공사 연결 - -2.40 -1.36 - -100.25 -80.55 - -38.50 -72.75

개별 -2.21 -2.22 -1.33 -87.59 -97.83 -78.53 -43.25 -40.00 -76.44 한국가스공사 연결 31.38 29.25 35.77 141.36 147.75 177.69 12.37 11.60 11.16

개별 30.99 29.97 24.27 138.19 127.01 143.18 13.07 13.59 13.26 한국광물자원공사 연결 14.58 -3.28 7.29 885.75 -3818.67 -90.93 0.39 -93.67 64.70 개별 467.57 -2.85 15.34 1,429.25 -2,648.19 603.76 0.39 -93.67 64.70 한국도로공사 연결 34.17 35.26 35.79 109.47 120.89 102.81 12.34 10.25 10.14 개별 34.18 35.29 35.78 109.47 120.89 102.81 12.34 10.25 10.14 한국석유공사 연결 92.31 84.15 42.37 239.65 163.91 206.90 3.96 3.53 4.53

개별 29.45 38.55 24.07 134.87 89.49 92.24 17.33 17.19 18.35 한국수자원공사 연결 99.82 46.46 46.17 145.69 126.97 142.32 12.29 11.32 9.78 개별 174.43 46.36 45.76 237.50 127.45 139.46 9.82 11.26 9.75 한국전력공사 연결 63.77 61.47 94.30 -48.05 -34.89 63.77 8.08 8.78 6.93 개별 9.23 15.08 69.35 -233.83 -167.92 17.24 -41.37 -269.74 12.40 한국철도공사 연결 81.73 -102.85 -83.36 159.80 -36.48 -5.74 8.20 52.84 35.56 개별 72.53 -125.03 -92.68 173.66 -84.63 -42.40 7.40 154.47 51.04 한국토지주택공사 연결 11.78 12.25 9.69 611.20 436.74 218.66 47.99 47.30 65.97 개별 14.26 14.49 11.73 220.07 186.66 104.55 48.08 47.36 66.05

한국철도시설공단 연결 - - - -

개별 - 11.88 17.34 - 87.06 69.94 - 47.82 53.44 주요10개 공기업 부채상환능력

주 알리오와: KISLINE자료를 이용하여 저자가 계산함. 자료 홍형득 권혁철 김영신: · · (2014)에서 인용

▶

상술한 결과로 볼 때 자본잠식 상태인 대한석탄공사를 포함한 주요 공기업이 기 존의 부채를 상환할 능력은 매우 낮다고 볼 수 있음.

▶

한편 정부가 공기업을 포함한 공공기관에게 지원하는 예산이 증가하지만 부채규 , 모를 감축할 만한 수준은 아님.

특히 부채상환능력이 저하된 공기업을 중심으로 정부가 직간접적인 지원을 하지만

󰠏

실제로 이들 공기업이 자력으로 부채의 굴레에서 벗어날 가능성은 높지 않은 것으로 보임.

공기업 재무건전성 제고 방안 4.

경제혁신 개년 계획 공공기관 부채관리 강화

(1) 󰡔 3 󰡕

▶

정부는 경제혁신 개년 계획 세부 실행과제로써 공공기관 부채관리를 강화하기 3 위한 제도적 기반 조성 추진함.

주요 공기업의 부채비율을 2017 년까지 200% 수준 (2013 년 239% 잠정 으로 관리목표 )

󰠏

▶

그러나 단기간에 공기업의 자산매각이 용이하지 않은 상황이고 , M&A 또는 해외 사업 조정도 녹록치 않음.

▶

최근 공기업 부채발생 원인별로 재무상황을 객관적으로 진단할 수 있는 구분회계 제도를 도입함으로써 보다 철저한 부채관리가 가능해지지만 기존 부채감축에는 큰 도움이 되지 않음.

▶

정부는 포괄적이고 추상적인 예비타당성조사 기준을 보다 구체화해서 예비타당성 조사제도를 투명하고 객관적으로 운용할 계획이지만 실효성이 의심됨.

▶

정부의 경제혁신 개년 계획을 바탕으로 한 실행상황을 종합해보면 공기업 자체 3 ,

적으로 사업구조조정 자산 매각 복리후생 감축 등의 경영 쇄신을 통해 부채를 , ,

감축시키고자 하나 실제 부채가 적정수준으로 줄어들 가능성은 높지 않음.

공기업 부채를 일반정부 부채로 포함하여 관리하는 방안 (2)

▶

공기업 부채 증가에 대한 안정화 방안의 하나로써 공기업 부채를 정부 부채로 포 함하여 투명하게 관리하는 것을 고려할 필요가 있음.

공기업 부채비율 증가의 주요 원인은 공기업 부채가 예산 외 (off-budget) 로 분류되

󰠏

어 공기업 경영의 투명성과 독립성이 훼손됐기 때문인 것으로 추정

▶

국회 내 특별위원회를 구성하여 공기업의 부채문제를 지속적이고 체계적으로 관리

▶

그러나 이러한 경우 공기업 재정건전성 측면보다는 정치적 이해관계에 영향을 받을 소지가 있음.

▶

한편 정부입장에서는 공기업 부채가 정부 부채와 합산될 경우 공식적인 국가부 , 채 수준이 크게 증가하여 국가신용도에 부정적 영향을 줄 가능성이 있으므로 반 대할 가능성이 높음.

현재 공식적인 우리나라 국가부채 산정에 시장형 준시장형 공기업 공기업의 부채는 ( )

󰠏

포함되지 않고 있음.

년 우리나라 국가채무는 대비 약 수준임

2012 GDP 35% .

▪

그러나 최근 공공부문 부채 작성에 관한 국제 지침(Public Sector Debt Statistics

󰠏

에 따라 비금융공기업 부채를 포함한 국가부 Guide for Compilers and Users: PSDS)

채는 GDP 대비 95% 수준까지 증가

공기업 지분 부분매각 및 부분민영화 (3)

▶

공기업의 재무건전성을 제고하기 위해서는 민영화 지배구조상 대주주인 정부가 ( 가지고 있는 지분을 민간에게 매각 를 통해서 부채를 줄이고 수익성 및 효율성을 ) 증가시켜 경영성과를 높일 수 있음.

공기업의 일정 지분을 민간에게 매각함으로써 정치권이나 관료의 영향에서 독립적

󰠏

으로 기업을 경영할 수 있음.

구체적으로 낙하산을 통한 정치적 인사관행을 견제할 수 있고 경기부양을 위한 무 ,

󰠏

리한 국책사업에 공기업이 동원될 가능성을 낮출 수 있음.

특히 과다한 부채를 안고 있는 공기업은 스스로 경영효율화를 꾀할 수 있는 유인이

󰠏

강화됨.

과도한 부채를 줄이기 위해 불필요한 자산매각이나 사업조정을 보다 적극적으로 행

󰠏

할 가능성이 높음.

정부의 지분이 감소됨에 따라 금융권을 통한 무리한 차입경영도 녹록치 않을 것임.

󰠏

결과적으로 부채가 늘어날 가능성이 적어지므로 공기업의 전반적 재정 건전성이 향

󰠏

상될 것임.

만약 부채가 증가하는 등 방만한 경영이 지속된다면 민간기업의 경우처럼 파산을 ,

󰠏

맞이할 수도 있기 때문임.

정부 외에도 민간 주주의 견제와 감시가 기업을 체질을 보다 근본적으로 건전하게

󰠏

강화시킬 수 있을 것임.

공기업 지분 매각 부분민영화 을 통한 재원 조달

IV. ( )

민영화가 공기업의 부채비율에 미치는 영향 분석 1.

▶

공기업 민영화가 공기업 부채관리에 도움이 된다는 이론적 근거를 바탕으로 실증 분석함.

▶

실증분석 결과에서 보듯이 민영화더미는 음의 부호를 나타내고 있으며 통계적으 , 로도 유의미한 것으로 나타남.

즉 공기업의 민영화는 공기업의 부채비율에 긍정적인 영향을 줄 수 있다고 해석할 ,

󰠏

수 있음.

▶

통계적으로 유의미한 실증분석결과는 공기업 민영화의 정당성을 제공할 수 있고, 실제 공기업 지분매각을 통해 정부통제의 영향을 축소하고 정부의 가용자원을 증 가시킬 수 있음.

그러나 공기업의 부채비율이 개선된다는 것이 반드시 부채가 감축된다는 것을 의미

󰠏

하지는 않음.

비상장 공기업의 가치 분석 2. ( )

잉여현금흐름법

(1) (Free Cash Flow)

▶

본 연구에서는 비상장기업의 가치를 평가하는 방법으로 잉여현금흐름할인법을 적 용함.

▶

분석대상 비상장 공기업을 잉여현금흐름 (FCF) 으로 추정한 가치는 기업의 장부가 치보다 낮은 것으로 나타남.

이는 최근 공기업의 수익성이 매우 저조하고 부채가 많기 때문인 것으로 파악

󰠏

특히 최근 년간의 영업이익 등이 낮고 심지어는 적자를 보기도 했기 때문에 향후 3 3

▪

년간의 잉여현금흐름이 일반기업에 비해 낮을 수밖에 없음.

자산가치접근법

(2) (Asset-based Approach)

▶

상술한 바와 같이 향후 현금흐름에 대한 전망이 밝지 않아 FCF 법으로 평가한 공 기업의 가치가 회계적 가치 장부 가치 를 하회하기 때문에 회계적 가치인 순자산 ( )

자기자본 을 고려함

( ) .

▶

주주 측면에서 기업의 내재가치는 부채를 제외한 순자산 자기자본 이라 볼 수 ( ) 있음.

회계적 가치 장부 가치 로 평가한 주요 비상장 공기업 개 의 순자산은 ( ) (6 ) 87.1 조 원임 .

󰠏

▶

한편 주식시장에 상장되어 있는 공기업의 경우에는 시가총액이 기업의 가치를 , 나타낸다고 볼 수 있음.

상장 공기업은 시장에서 불특정다수 간의 거래가격이 형성되어 주가가 상장기업의

󰠏

평가액이 됨.

분석대상 공기업 중 상장기업은 한국전력공사와 한국가스공사임.

▪

▪ 한국가스공사의 시가총액은 약 4.6 조 원이고 정부와 공공기관 보유지분의 합은 54.56%

임.

한국전력공사의 시가총액은 약 28.6 조 원이고 정부와 한국정책금융공사 보유지분의

▪

합은 51.11% . 임

공기업 지분 매각을 통한 재원조달 (3)

▶

상술한 바와 같이 비상장 공기업의 순자산가치와 상장기업의 시가총액을 이용하 여 정부가 공기업의 부분민영화를 통해 재원을 조달할 수 있는 규모를 산출함.

공기업의 민영화를 추진한다 하더라도 정부가 대주주의 지위를 유지할 수 있는 51%

󰠏

의 지분율 유지한다고 가정

자본잠식상태에 있는 개 공기업을 제외한 개 비상장 공기업을 통해 가능한 재원규 2 6

󰠏

모는 42.7 조 원 임 .

년 말 기준 개 비상장 공기업의 순자산가치 합의 임

2013 6 49% .

▪

이미 상장되어 있는 개 공기업의 지분매각을 통해 조달 가능한 재원은 2 0.2 조 원임 .

󰠏

결론 및 시사점 V.

▶

공기업 부채의 급속한 증가추세는 재무건전성 관점에서 매우 우려스러움.

공기업의 과다한 부채를 감축하는 것도 어렵고 당장의 이자비용을 감당하기도 어려 ,

󰠏

운 상황

최근 해외 신용평가사들은 국내 공기업의 신용등급을 낮추고 있음.

󰠏

일부 공기업들은 투자부적격으로 분류되기도 함.

▪

󰠏 지금과 같은 공기업 부채 증가추세라면 국가부채로 전이될 가능성도 배제할 수 없음.

최근 IMF 와 OECD 등이 공동으로 정한 공공부문 부채 작성지침 (PSDS) 에 따르면 공기

▪

업의 부채도 포함하는 것을 권고하고 있는데 이 같은 기준을 따를 경우 우리나라 국 , 가부채는 크게 증가

▶

상술한 바와 같이 정부는 공기업의 재무건전성을 제고하기 위한 방안으로 공기업 정상화를 추진하고 있으나 실효성이 의심됨.

공기업 스스로의 개혁을 유도하나 공기업을 둘러싼 정치권과 관료 그리고 노조 등 ,

󰠏

의 ‘철의 삼각지대(iron triangle)’ 구조는 근본적으로 변하지 않음.

▶

이 같은 상황을 인식한 여당에서는 최근 부실 공기업의 퇴출규정을 만들기 위해

‘공공 기관 운영에 관한 법률 의 ’ 개정을 추진하고 있음.

▶

그러나 보다 근본적인 개혁은 공기업의 퇴출 가능성을 여는 것과 함께 공기업을 시장경쟁에 노출시켜 효율성을 추구하게 유도해야 함.

▶

구체적으로 공기업 지분매각을 통한 부분민영화 방안은 사회전체로 볼 때 긍정 , 적인 효과를 기대할 수 있음.

공기업을 둘러싼 철의 삼각지대가 약화되고 지대추구행위(rent-seeking activities)

󰠏

로 인한 불필요한 자원의 낭비를 줄일 수 있음.

민간 주주의 감시와 견제를 받기 때문에 공기업의 경영활동이 보다 독립적이고 투명

󰠏

해 질 것임.

앞서 분석한 민영화기업의 안정성과 수익성 등의 재무개선 가능성이 기대됨.

▪

또한 영국 독일 프랑스 일본 등 해외 다양한 공기업 민영화 성공 사례 부록 참고 , , , ( )

▪

▶

또한 공기업 부분민영화는 저성장과 재정적자의 어려움에 처해있는 공공부문의 활성화를 도모할 수 있음.

공기업 부채는 과도하여 이미 자력으로 감당 어려운 수준

󰠏

󰠏 그렇다고 과거의 사례처럼 부채탕감을 해줄 수 있는 재정여건도 아니라고 볼 수 있 음.

▶

공기업을 민영화할 경우 정부가 공기업에게 제공하는 각종 정책자금과 금융혜택

을 축소시켜 재정적자를 줄이고 동시에 정부지분을 매각하여 정부 세외수입을 증

가시킬 수 있음.

서론 I.

▶

공기업 부채규모가 지속적으로 증가하기 때문에 과연 우리 사회가 감당할 수 있 는 수준인지에 대한 우려가 증폭

공기업 부채의 문제는 규모뿐만 아니라 증가속도도 빨라 국가 재정건전성을 위협하

󰠏

는 등 국가 경제에 위협요인이 되고 있음.

▶

공기업의 부채가 지속적으로 증가하여 이자비용 부담이 크게 증가하는 등 전반적 부채관리가 미흡하여 공기업의 재무건전성이 크게 악화됨.

년 말 기준 공기업을 포함한 공공기관의 부채는 약 조 원으로 이미 국가채무

2013 523

󰠏

조 원을 넘어섬

482 .

이 가운데 발생주의 기준 비금융공기업 , (non-financial corporation) 부채는 약 381 조

▪ 원

더욱이 최근 년 동안 공공기관의 부채가 약 5 244 조 원 늘어나는 등 증가추세가 매우

▪ 빠름.

▶

이러한 상황에서 정부는 최근 경제혁신 개년 계획을 통해 공기업의 방만 경영을 3 근절하고 부채관리를 강화할 것을 발표함.

공공기관 부채의 80% 를 점유하는 12 개 공기업에 대해 자산매각 사업구조조정 등 ,

󰠏

강도 높은 자구노력을 통한 부채감축에 주력

이를 바탕으로 41 개 공공기관의 부채비율을 2017 년까지 200% 수준으로 관리

󰠏

대규모 신규 사업에 대해서는 예비타당성 조사를 강화

▪

공기업 경영평가를 강화하는 등 중장기 재무관리계획의 실효성 제고

▪

▶

그러나 공기업 부채문제를 포함한 공기업 개혁은 공기업의 독립성과 투명성에서

1) 2013년 말 기준 10개 공기업의 부채(K-IFRS 연결기준 임 비영리공공기관을 포함한 일반정부 부채 산정) . 시 내부거래에 따라 일부 부채는 상계될 수 있음, .

부터 출발해야 하는데 지금까지의 전개상황은 그다지 밝지 않음.

작년 새정부 출범 후 공기업 CEO 나 감사 등에 대한 낙하산 인사는 크게 줄어들지 않

󰠏 았음.

오히려 정치인이나 전직 고위관료는 공기업 개혁의 바람을 막아 줄 우산이 될 가능성

▪

이 높기 때문임.

▶

공기업을 둘러싸고 있는 정치권 관료 이익집단 등 사적 편익을 추구할 수 있는 , , 여지가 없어지지 않는 한 공기업 부채관리는 물론 공기업 개혁은 공염불이 될 가 능성이 높음.

▶

이에 본 연구는 공기업의 재정건전성 측면에서 정부의 개혁방향이 바람직한 지를 점검하고 정부재원을 조달하기 위한 방안으로 공기업 시장가치를 추정함으로써 공기업 지분 부분매각 부분민영화 를 검토해 보고자 함 ( ) .

부채가 규모가 크거나 최근 부채가 급속하게 증가한 주요 공기업의 재무상황을 점검

󰠏

하고 재무건전성을 회복할 수 있는 근본적인 개혁방향을 제시하고자 함.

공기업 지분 매각을 통해 부채를 감축하고 정부의 재원마련 방안을 모색

▪

자본잠식 등 지속적인 적자가 발생하는 공기업에 대해 퇴출할 수 있는 근거를 제시

▪

2) 기존 연구에서는 민영화기업의 민영화 전과 후의 성장성 수익성 안정성 등 재무성과 분석에 주를 이루었, , 다면 본고에서는 동일한 기간에 공기업과 민영화기업과의 안정성 수익성을 중심으로 분석한 것에 차별성, 이 있음.

기존 연구 검토 II.

▶

기존 공기업 관련 연구들은 대체로 공기업의 생산성 또는 방만경영이나 부채 증 , 가의 원인을 다각도로 분석한 연구에 집중되어 있음.

박승록 (2002) 은 공기업과 민간기업과의 생산성과 효율성 비교 평가를 통해 공기업의

󰠏

구조조정에 대한 근거를 찾고자 함.

민간기업의 생산성 및 효율성과 비교하여 공기업의 경쟁력을 강화할 수 있는 방안을

▪ 모색

개 공기업과 이들 공기업이 속한 업종에 속한 여개 민간기업에 대한 회계자

55 2,000

▪

료를 바탕으로 절대적인 생산성 수준 기술적 효율성 수준 규모의 경제효과 활용정 , , 도 기술혁신 정도 등에 대해 분석함 , .

김지영 (2011) 은 공기업의 총요소생산성과 노동생산성에 초점을 맞추어 공기업의 소

󰠏

유권에 따라 기업의 생산성에 미치는 영향을 실증적으로 분석함.

공기업 경영평가 상의 생산성 등급과 실제 생산성 지표간의 괴리가 있음을 설명하면

▪

서 공기업경영평가제도의 엄밀성을 강조함.

김영신 (2012) 은 급증하는 공기업 부채의 위험성을 지적하고 공기업 부채증가의 원

󰠏

인이 외부로부터의 정치적 영향과 내부로부터의 도덕적 해이와 같은 공기업의 구조 적 문제에 기인함을 분석함.

특히 공기업과 공기업에서 민영화된 기업 간의 부채비율의 격차가 지속적으로 진행된

▪

이유를 기업의 경영성과뿐만 아니라 지배구조를 포함한 개별주체의 유인체계(incentive 에서 분석함

structure) .

궁극적으로 공기업의 지속가능성을 담보하기 위해서는 부채를 감축하여야 하며 이를

▪

위해서는 공기업의 부분민영화도 고려할 필요가 있다고 제시

김상헌 (2014) 은 공기업의 재무구조가 악화되고 있기 때문에 체계적인 관리가 필요

󰠏

함을 주장하며 공기업의 부채절감 방안을 제시함으로써 공기업 경영의 효율성을 제 ,

고하고 궁극적으로 국가 및 국민의 부담을 축소하고자 함

공기업의 구체적인 부채절감 방안으로 사업 및 투자의 타당성 확보 부채의 총량규 ,

▪

제 국회특별위원회 구성 등을 제시 ,

정회상 김미애 · (2014) 는 부실징후 또는 재무적 위험성이 높은 공기업을 선제적으로

󰠏

관리하기 위하여 일반기업 주채무계열 재무구조 평가기준의 관점에서 공기업 재무 구조 평가의 필요성을 제기함.

▶

한편 공기업 지배구조상의 문제점과 공기업의 기능 조정 및 개편의 필요성에 대 해 분석하고 경우에 따라서는 공기업의 퇴출이나 민영화 등도 고려해야 함을 주 , 장한 연구도 있음.

박정수 (2011) 는 주인 없는 공기업의 성과관리가 매우 어려움을 지적하고 공기업이

󰠏

끊임없이 설립될 수 있음을 우려하면서 공기업에 대한 소유권 이전 등 민영화의 필 , 요성을 주장함.

기존 민영화에 대한 이론 및 선행연구를 정리하고 지난 김대중 정부 이전과 이후의

▪

민영화 추진실적을 분석함으로써 바람직한 공기업 민영화의 전략을 제시함.

박진 외 (2013) 는 공기업의 시장참여의 목적을 유형별로 타당성을 검토하는 절차를

󰠏

개발하고 향후 공기업의 기능조정 방향에 대한 원칙과 가이드라인을 제시함 , . 공기업의 시장참여 유형을 개로 분류하고 각각의 유형에 따른 사례를 예시하고 문제 8

▪

점과 대안을 분석함.

박진 (2014) 은 공기업 부채증가의 원인을 지적하고 공기업의 기능과잉 유형과 사례를

󰠏

소개함으로써 향후 공기업의 운영방향을 제시함.

현재 정부의 정상화 계획으로는 공공기관 기능과잉 해소가 불가능하다고 보고 새로운

▪

개혁추진체가 필요함을 역설함.

이에 대한 대안으로 정부개혁위원회 신설 , 공운위 확대개편을 제시함 .

▪ ① ②

▶

공기업의 부분 민영화를 위해서는 지분 매각을 추진해야 하는데 소수의 상장된 ( ) 공기업과 달리 비상장 공기업의 경우에는 기업의 본질적 가치파악이 우선되어야 함.

최승재 외 (2011) 에서는 세법 형법 회사법에서의 비상장주식의 가치평가 기준과 관 , ,

󰠏

련된 쟁점을 분석하고 경영자책임 간의 상호연관성을 설명함.

비상장주식 가치평가에 대한 법적 근거와 논리를 설명하면서 현금흐름할인법 (DCF) 의

▪

유용성을 제시함.

이원흠 최수미 · (2004) 는 신규공모주 (IPO) 공모가격 산정제도를 분석하면서 기업가

󰠏

치 가중평균모형과 주식가치 가중평균모형을 소개하고 실제 한국거래소 (KOSPI) 에 있는 상장기업자료를 이용하여 실증분석을 함.

년 동안 회계자료와 주가정보를 이용하여 기업의 본질가치를 구성하는 가 1991~2002

▪

중치를 추정함.

󰠏 김지홍 여은정 · (2012) 은 국제회계기준 (International Financial Reporting Standards:

가 우리나라에 도입된 이후 비상장주식의 가치를 어떻게 평가하는지 살펴보고 IFRS)

관련 문제점과 개선방안을 제시함.

기업가치를 평가관련 현금흐름할인법 (DCF) 사용 시 예측의 타당성기준과 정보왜곡

▪

가능성에 대해 지적하고 실제 기업 사례를 통해 분석함.

한편 양승권 이수욱 , · (2012) 은 기업의 효과적인 소유구조는 자발적 공시의 유인을

󰠏

제공해서 대리인비용을 낮추고 투명성을 높이는 것으로 , 이러한 소유구조는 궁극적 으로 기업의 가치에 긍정적 영향을 줄 수 있음을 분석함.

년 한국거래소 에 상장된 기업자료를 이용하여 회귀분석을 통해 기 1999 2010 (KOSPI)

▪ ∼

업의 소유구조가 정보비대칭 및 기업가치에 주는 영향을 살펴봄.

▶

상술한 공기업 관련 연구들과 달리 본 연구는 공기업 부채관리의 필요성을 실증

분석을 바탕으로 설명하고 공기업 지분매각이 가능해지면 경영효율성이 제고될

뿐만 아니라 정부의 재원 조달에도 도움이 될 수 있음을 제시함.

주요 공기업 재정건전성 점검 및 III.

제고방안

1. 주요 공기업의 부채 등 재무현황

▶

2013 년 말 정부가 공공부문 개혁을 추진하면서 부채규모뿐만 아니라 부채증가속 도를 고려하여 부채로 인한 위험성이 큰 공기업 12 개를 선정하였는데 본고에서 , 는 이들 공기업을 대상으로 중점적으로 분석할 것임.

대한석탄공사 한국광물자원공사 한국전력공사 한국가스공사 한국석유공사 한국 , , , , ,

󰠏

토지주택공사 한국철도공사 한국철도시설공단 한국도로공사 한국수자원공사 , , , , 예금보험공사와 한국장학재단 등 금융공기업은 국제결제은행(Bank for International

󰠏

기준의 충족여부가 관건이므로 본고의 분석대상에서 제외함

Settlements: BIS) .

▶

주요 10 개 공기업의 부채는 1997 년 59.4 조 원이었는데 2013 년 380.5 조 원으로 년 동안 약 배 증가함

15 6.5 .

특히 한국토지주택공사의 부채는 142.3 조 원으로 부채규모가 가장 크고 한국전력공 ,

󰠏

사의 부채가 100.4 조 원으로 뒤를 이음 .

주요 10 개 공기업의 GDP 대비 부채비율은 1997 년 약 12% 에서 2012 년 30% 로 크게 증

󰠏

가함.

3) 2011년 기업회계기준이 한국채택국제회계기준(K-IFRS: Korean International Financial Reporting Standards) 으로 변경되어 자회사를 포함한 연결재무제표 기준임 한국전력공사의 경우에는 한국남동발전 주. ( ),한국중부발전 주 한국서부발전 주 한국남부발전 주 한국동서발전 주 한국수력원자력 주 등 개 발전 자회사가 포함된

( ), ( ), ( ), ( ), ( ) 6

수치임.

4) 과거자료와의 비교의 일관성을 위해2005년 기준GDP자료를 사용함. 2013년GDP는 2010년 기준으로 작 성되어 과거치와 비교하기 어려움.

공기업 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 대한석탄공사 12,232 13,760 13,100 13,148 14,462 14,702 15,267 한국가스공사 87,436 178,645 177,723 222,946 279,666 322,528 347,336 한국광물자원공사 4,341 5,234 9,006 15,498 21,722 23,766 35,235

한국도로공사 178,302 202,095 218,418 237,286 245,910 253,482 259,628 한국석유공사 36,830 55,059 85,443 158,710 208,000 179,831 185,167 한국수자원공사 15,756 19,623 29,956 80,854 125,809 137,779 139,985 한국전력공사 216,119 259,292 288,976 722,413* 826,639* 950,886* 1,040,766*

한국철도공사 59,485 67,963 87,547 126,236 134,562 143,208 175,834 한국토지주택공사 669,089 857,525 1,092,428 1,215,265 1,305,712 1,381,221 1,423,312 한국철도시설공단 99,825 118,712 142,720 139,796 155,674 173,406 181,983

합계 1,379,415 1,777,908 2,096,390 2,932,152* 3,318,156* 3,580,809* 3,804,513*

표 주요 개 공기업 부채 규모

[ 1] 10 *

단위 억 원 ( : )

주: 2007 2009∼ 년은K-GAAP개별 재무재표 기준으로 제공된 자료이고, 2010 2013∼ 년은K-IFRS연결 재무제표 기준으 로 제공된 자료임.

한국전력공사의 부채는 개 발전 자회사인 한국남동발전 주 한국중부발전 주 한국서부발전 주 한국남부발전 주

* 6 ( ), ( ), ( ), ( ),

한국동서발전 주 한국수력원자력 주 의 부채가 포함한 수치임( ), ( ) .

자료 알리오 홈페이지: (www.alio.go.kr), 홍형득 권혁철 김영신· · (2014)에서 인용

▶

주요 10 개 공기업의 재무건전성을 점검할 수 있는 재무지표인 자본대비 부채비율 이 2000 년대 중반 이후 증가 추세에 있음 .

년 였던 부채비율이 년 로 하락했다가 년 로 크

1997 170.7% 2003 103.4% , 2012 245.3%

󰠏

게 증가함.

공기업 부채비율의 급속한 증가추세는 재정건전성 관점에서 매우 우려스러움.

󰠏

구분 1997년 2000년 2003년 2006년 2009년 2012년

부채비율 170.7 124.7 103.4 108.8 171.8 245.3

표 주요 개 공기업 부채비율 추이 [ 2] 10

단위 조 원 ( : , %)

자료 한국조세재정연구원: (2013),홍형득 권혁철 김영신· · (2014)에서 인용

5) 2012년은 K-GAAP 개별재무제표에서 K-IFRS 연결재무제표 기준으로 변경된 2010~2011년 공기업회계 기준을 적용

6) 부채비율이150%가 넘으면 민간기업의 경우에는 신용평가사들이 투기등급으로 분류할 수 있는 근거가 됨.

▶

특히 금융부채의 급속한 증가는 이자비용 부담을 가중시켜 공기업의 경영에 큰 제약요인이 됨.

년 기준 개 주요 공기업의 금융부채는 약 조 원으로 전체부채의 를

2012 , 10 252 70%

󰠏

차지함.

금융부채에 따른 이자비용은 대략 8 12 ∼ 조 원으로 추산됨 .

󰠏

특히 한국도로공사 (94%) 와 대한석탄공사 (95%) 의 총부채대비 금융부채 비중은 90%

󰠏

를 초과하여 매우 높은 수준임.

▶

또한 총자산대비 차입금의존도가 높은 것도 공기업 경영에 부담요인임.

년 평균 였던 개 주요 공기업의 차입금의존도가 지속적으로 상승하여 2005 35% 10

󰠏

년에는 약 를 나타냄

2012 50% .

일반적으로 차입금의존도가 30% 를 초과할 경우 재무건전성이 위험해 질 수 있는 수

󰠏

준이라고 판단됨.

대한석탄공사 한국토지주택공사 한국가스공사 한국철도공사 철도시설공단 한국 , , , , ,

󰠏

광물공사 한국광물자원공사 등 개 기업은 차입금의존도가 , 6 50% 를 초과함 .

2. 공기업과 민간기업과의 재무성과 비교

▶

주요 10 개 비금융공기업의 매출액영업이익률 이자보상비율 차입금의존도 , , , EBITDA/

총차입금 현금비율 부채비율 등을 평가하기 위한 방법으로 민간기업의 재무성과와 , , 비교해 봄.

▶

민간기업의 재무성과는 한국은행에서 해마다 발간하는 기업경영분석 에서 2012 ｢ ｣ 년 전산업 종합 과 대기업의 재무지표 평균치를 이용함 ( ) .

기업의 수익성 지표인 매출액영업이익률을 보면 주요 공기업 평균은 , 3.2%, 전산업

󰠏

대기업 평균은 약 제조업 대기업 은 를 나타냄

( ) 4.7%, ( ) 5.6% .

7) 연평균 조달금리를3 5%∼ 로 가정함 감사보고서 참고. 8) 한국조세재정연구원(2013)

9) 통계청 표준산업분류표에 따른 임업 수도사업 공공행정 국방 및 사회보장행정 보건 사회복지 등 영리, , , · 법인 비중이 낮은 업종과 금융 보험업을 제외한 모든 업종· 464,425기업을 분석대상으로 함.

공기업의 매출액영업이익률은 전산업 종합 의 매출액영업이익률 ( ) 4.1% 보다도 낮음 .

▪

이자보상비율은 전산업 대기업 평균은 ( ) 298.3%, 제조업 대기업 평균은 ( ) 675.0% 로 안

󰠏

정적인데 비해 주요 공기업은 81.7% 로 매우 심각한 수준임 .

자기자본대비 차입금의존도에 관해서 주요 공기업은 177.2%, 전산업 대기업 평균은 ( )

󰠏

제조업 대기업 은 를 나타낸 것으로 보아 공기업은 차입경영에 크게 의 31.5%, ( ) 24.5%

존한 것으로 나타남.

󰠏 현금비율

을 보면 주요 공기업 평균은 , 10.8% 로 민간 전산업 대기업 평균 ( ) 13.8%, 제조업 대기업 평균의 약 ( ) 14.2% 보다 낮은 수준이므로 공기업은 유동성 문제에 직면 할 가능성이 상대적으로 높음.

마지막으로 부채비율을 살펴보면 주요 공기업의 부채비율 평균은 , 252.9% 로 전산업

󰠏

대기업 평균 제조업 대기업 평균 보다 매우 높은 수준임

( ) 133.5%, ( ) 77.5% .

공기업의 부채규모가 크고 부채비율이 높기 때문에 재무건전성을 회복하기 쉽지 않을

▪ 것임.

　 매출액영업

이익률 이자보상비율 자본대비차입

금의존도 현금비율 부채비율

주요 공기업 3.2^a) 81.7^a) 177.2^b) 10.8^a) 252.9^a)

전산업 종합( ) 4.1 283.9 31.5 15.2 141.0

전산업 대기업( ) 4.7 298.3 30.9 13.8 133.5

제조업 종합( ) 5.3 513.6 24.5 14.7 92.9

제조업 대기업( ) 5.6 675.0 20.3 14.2 77.5

표 주요 공기업과 민간기업의 재무성과 비교 년 기준

[ 3] (2013 )

단위 ( : %)

주: ‘주요 공기업’은 정부가2013년 말 지정한 중점관리대상10개 비금융공기업임 공기업 연결재무제표 기준이고. KISLINE 과 한국은행2013년 기업경영분석 자료를 이용하여 저자가 계산 매출액영업이익률( =100*영업이익 매출액 이자보상비/ , 율=100*영업이익 금융비용 이자비용 현금비율/ ( ), =100*현금예금 유동부채 부채비율/ , =100*부채 자본/ )

한국철도시설공단은 자료가 없어 산정에서 제외됨

a) .

한국석탄공사는 자본잠식상태이고 한국철도시설공단은 자료가 없어 산정에서 제외됨

b) , .

자료: KISLINE,한국은행2013년 기업경영분석 홍형득 권혁철 김영신, · · (2014)에서 인용

▶

공기업과 민간기업과의 재무건전성 측면에서 비교해 본 결과 주요 공기업의 재 , 무건전성은 민간기업에 비해 매우 열악한 상황이고 개선가능성이 쉽지 않은 것으 로 파악됨.

10) 현금비율 현금 및 현금성자산 유동부채=� / �×100

공기업의 부채상환 능력 점검 3.

▶

최근 년간 주요 공기업의 부채상환계수 3 (DSCR: Debt-Service Coverage Rati o)

, 이자보상비율 (%), 총차입금 /EBITDA 의 재무지표 개별 및 연결기준 를 통해 ( ) 공기업의 부채상환능력을 점검

▶

부채상환계수는 기업이 영업활동 등으로 벌어들인 현금을 가지고 단기부채를 어 느 정도 상환할 수 있는지 보여주는 지표임.

부채상환계수가 80% 이상이면 양호하다고 볼 수 있고 20% 이하면 불량이라고 할 수

󰠏 있음.

표 에서 주요 공기업의 부채상환계수가 대부분 이하로 나타난 것으로 보아 공

[ 4] 80

󰠏

기업이 정상적인 기업활동으로 부채를 감축하기에는 한계가 있다고 볼 수 있음.

구체적으로 2013 년 기준 한국전력공사의 부채상환계수는 69.35%, 한국수자원공사는

▪

등 부채상환계수가 높지 않음

45.76% .

대한석탄공사 한국광물자원공사 한국토지주택공사 한국철도공사 한국철도시설공 , , , ,

▪

단 등은 20% 이하로 위험한 수준

▶

주요 공기업의 이자보상비율 81.7% 로 매우 심각하게 악화된 수준

일반적으로 이자보상비율이 100% 보다 낮은 공기업들은 영업이익으로 이자비용조차

󰠏

충당하기도 어렵다고 볼 수 있음.

대한석탄공사와 한국광물자원공사 한국철도공사는 최근 년 동안 영업적자 , 2

▪

한국전력공사의 경우 2013 년에 흑자로 돌아섰으나 여전히 이자보상배율이 , 17.24% 로

▪

매우 낮은 수준

▶

총차입금 /EBITDA 는 기업의 영업이익으로 원금을 상환할 수 있는 능력을 나타내 는 지표임.

총차입금 /EBITDA 비율이 7.5 배 이상인 경우에는 원금상환위험이 높다는 것을 의미

󰠏

년 기준 한국석유공사와 한국전력공사를 제외한 공기업들 모두 총차입금

2013 , /

▪

비율이 배 이상인 것으로 나타나 원금상환위험이 높다고 볼 수 있음

EBITDA 7.5 .

11) 부채상환계수 영업현금 금융비용=[ + ]/[단기차입금 금융비용 의 비율로 벌어들인 현금을 가지고 단기부채를+ ] 어느 정도 상환할 수 있는지의 능력을 나타냄.

공기업 부채상환계수(%) 이자보상비율(%) 총차입금/EBITDA(배율) 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 대한석탄공사 연결 - -2.40 -1.36 - -100.25 -80.55 - -38.50 -72.75

개별 -2.21 -2.22 -1.33 -87.59 -97.83 -78.53 -43.25 -40.00 -76.44 한국가스공사 연결 31.38 29.25 35.77 141.36 147.75 177.69 12.37 11.60 11.16

개별 30.99 29.97 24.27 138.19 127.01 143.18 13.07 13.59 13.26 한국광물자원공사 연결 14.58 -3.28 7.29 885.75 -3818.67 -90.93 0.39 -93.67 64.70 개별 467.57 -2.85 15.34 1,429.25 -2,648.19 603.76 0.39 -93.67 64.70 한국도로공사 연결 34.17 35.26 35.79 109.47 120.89 102.81 12.34 10.25 10.14 개별 34.18 35.29 35.78 109.47 120.89 102.81 12.34 10.25 10.14 한국석유공사 연결 92.31 84.15 42.37 239.65 163.91 206.90 3.96 3.53 4.53

개별 29.45 38.55 24.07 134.87 89.49 92.24 17.33 17.19 18.35 한국수자원공사 연결 99.82 46.46 46.17 145.69 126.97 142.32 12.29 11.32 9.78 개별 174.43 46.36 45.76 237.50 127.45 139.46 9.82 11.26 9.75 한국전력공사 연결 63.77 61.47 94.30 -48.05 -34.89 63.77 8.08 8.78 6.93 개별 9.23 15.08 69.35 -233.83 -167.92 17.24 -41.37 -269.74 12.40 한국철도공사 연결 81.73 -102.85 -83.36 159.80 -36.48 -5.74 8.20 52.84 35.56 개별 72.53 -125.03 -92.68 173.66 -84.63 -42.40 7.40 154.47 51.04 한국토지주택공사 연결 11.78 12.25 9.69 611.20 436.74 218.66 47.99 47.30 65.97 개별 14.26 14.49 11.73 220.07 186.66 104.55 48.08 47.36 66.05

한국철도시설공단 연결 - - - -

개별 - 11.88 17.34 - 87.06 69.94 - 47.82 53.44 표 주요 개 공기업 부채상환능력

[ 4] 10

주 알리오와: KISLINE자료를 이용하여 저자가 계산함. 자료 홍형득 권혁철 김영신: · · (2014)에서 인용

▶

상술한 결과로 볼 때 자본잠식 상태인 대한석탄공사를 포함한 주요 공기업이 기 존의 부채를 상환할 능력은 매우 낮다고 볼 수 있음.

▶

한편 정부가 공기업을 포함한 공공기관에게 지원하는 예산이 증가하지만 부채규 , 모를 감축할 만한 수준은 아님.

특히 부채상환능력이 저하된 공기업을 중심으로 정부가 직간접적인 지원을 하지만

󰠏

실제로 이들 공기업이 자력으로 부채의 굴레에서 벗어날 가능성은 높지 않은 것으로 보임.

정부가 공공기관을 지원하는 형태는 출연금 보조금 출자금 융자금 기타 정부로부 , , , ,

▪

터 이전 수입 등이 있음.

년 기준 정부가 공공기관에게 지원한 금액은 약 조 원이었으나 년에는

2010 , 32 2013

▪

조 원으로 증가 43

2010 2011 2012 2013

출연금 14.1 11.3 17.2 20.9

보조금 10.6 6.6 7.1 3.5

출자금 4.6 2.9 3.8 5.9

융자금 2.8 4.9 1.6 2.6

기타 정부로부터 이전 수입 - 9.5 8.6 10

공공기관 정부지원 예산 합계 32 35.3 38.3 43

표 공공기관 정부지원 결산 [ 5]

단위 조 원 ( : )

출처 국회예산정책처:

공기업 재무건전성 제고 방안 4.

경제혁신 개년 계획 공공기관 부채관리 강화

(1) 󰡔 3 󰡕

▶

정부는 경제혁신 개년 계획 세부 실행과제로써 공공기관 부채관리를 강화하기 3 위한 제도적 기반 조성 추진함.

주요 공기업의 부채비율을 2017 년까지 200% 수준 (2013 년 239% 잠정 으로 관리목표 )

󰠏

과도한 복리후생 등 방만경영 공기업의 정상화를 유도하기 위해 공공기관 스스로 정

󰠏

상화 계획을 마련하고 이행할 수 있도록 가이드라인 제시 경영효율화 사업조정 자산매각 등 자구노력을 통해 부채 감축 , ,

󰠏

공공기관 발행채권을 통합적으로 관리하기 위해

󰠏 ‘공사채 발행 총량 관리제’를 도입

이미 일부 공기업에 도입한 구분회계제도는 단계적으로 다른 공기업으로의 확대를

󰠏 추진

▶

단기간에 공기업의 자산매각이 용이하지 않은 상황이고 , M&A 또는 해외사업 조 정도 녹록치 않음.

시간에 쫓겨 급하게 자산을 매각해서 제값을 받지 못할 경우

󰠏 ‘헐값 매각’ 논란을 야

기할 가능성

공기업 부채가 증가하는 기간에 늘어난 공기업의 자회사도 정리할 필요성 있음.

󰠏

대부분의 자회사가 공기업의 핵심사업과 크게 관련이 많지 않은 가운데 사업확장수단

▪

으로 이용

년 기준 개 공기업의 출자지분을 가지고 있는 기업은 약 개임

2014 30 412 .

▪

▶

최근 공기업 부채발생 원인별로 재무상황을 객관적으로 진단할 수 있는 구분회계 제도를 도입함으로써 보다 철저한 부채관리가 가능해지지만 기존 부채감축에는 큰 도움이 되지 않음.

년에 한국전력공사 한국가스공사 한국토지주택공사 한국철도철도 한국수자

2013 , , , ,

󰠏

원공사 예금보험공사 중소기업진흥공단 등 개 기업에 시범적으로 도입 완료 , , 7 년에 한국도로공사 한국철도공단 한국석유공사 한국광물자원공사 대한석탄

2014 , , , ,

󰠏

공사 한국장학재단으로 확대 시행 ,

▶

보다 강화된 공공기관 예비타당성조사 이하 ( ‘예타’ 를 통해 막대한 재정이 투입되 ) 는 신규 SOC 사업에 대한 객관적이고 중립적인 타당성 검증을 통해 사업 착수 전 부채발생 등을 사전에 예방할 수 있게 함.

󰠏 기존 ‘예타’는 면제조항이 많아 적지 않은 국책사업들이 ‘예타’를 받지 않아 공기업 부채증가의 원인이 되었음.

대강 살리기 보금자리주택 혁신도시 산업단지조성사업 해외자원개발 등 실제로

4 , , , ,

▪

‘예타’를 받지 않고 진행됨.

󰠏 공공기관 ‘예타’는 외부전문가의 객관적 검토 없이 주무부처와 기획재정부 간의 협 의로 결정할 수 있었음.

▶

정부는 포괄적이고 추상적인 예비타당성조사 기준을 보다 구체화해서 예비타당성 조사제를 투명하고 객관적으로 운용할 계획이지만 실효성이 의심됨.

민간전문가들이

󰠏 ‘예타’ 면제사업에 대한 적정성을 검토하는 등 평가방식을 개선한다 고 하더라도 민간전문가 선정도 결국 주무부처를 통해 이루어지기 때문에 완전한 객 관성을 담보하기 쉽지 않음.

12) 모기업에서 퇴직한 임직원의 재취업수단으로 이용될 소지 배제할 수 없음.

13) 한국전력공사의 경우 자회사가 약 46개임.

▶

정부의 경제혁신 개년 계획을 바탕으로 한 실행상황을 종합해보면 공기업 자체 3 , 적으로 사업구조조정 자산 매각 복리후생 감축 등의 경영 쇄신을 통한 부채를 , , 감축시키고자 하나 실제 부채가 적정수준으로 줄어들 가능성은 높지 않음.

공기업 부채를 일반정부 부채로 포함하여 관리하는 방안 (2)

▶

공기업 부채 증가에 대한 안정화 방안의 하나로써 공기업 부채를 정부 부채로 포 함하여 투명하게 관리하는 것을 고려할 필요가 있음.

공기업 부채비율 증가의 주요 원인은 공기업 부채가 예산 외 (off-budget) 로 분류되

󰠏

어 공기업 경영의 투명성과 독립성이 훼손됐기 때문인 것으로 추정

현재 국가채무 산정에 145 개 공공기관의 부채뿐만 아니라 공기업의 부채도 반영될

󰠏

수 있어야 할 것임.

일반예산 (on-budget) 에서 다뤄지는 정부 부채는 국회의 감시를 받기 때문에 공기업

▪

부채도 정부 부채에 포함될 경우 보다 투명하게 관리될 것임.

▶

국회 내 특별위원회를 구성하여 공기업의 부채문제를 지속적이고 체계적으로 관 리

중장기적 재무관리 및 총량규제에 감시 권한을 특별위원회에 부여하여 상시적인 점

󰠏

검이 이루어질 수 있도록 함.

▶

그러나 이러한 경우 공기업 재정건전성 측면보다는 정치적 이해관계에 영향을

14) 공공성이 높은 공기업이 그 대상이 될 수 있음 반면에 공공성이 상대적으로 약하고 민간운영이 효율성. 을 제고할 수 있는 공기업인 경우에는 단계적 민영화의 방안이 더 나은 대안일 수 있음.

15) 지난 해 정부는 재정통계개편으로 국가채무의 범위에 282개 공공기관 중 원가보상률이 50% 미만이거나 원가보상률이 50%를 넘지만 일반정부로 편입되지 않은 공기업 13개가 추가되고 정부 출연기관중 판매수 익 비중이80% 미만인 출연 연구기관12개를 제외함.

16) 정부의 재정통계는IMF 국제기준인 2001 GFS에 따른 것인데 이러한 기준에 의하면LH공사 수자원 공, 사 등 부채규모가 큰 대형 공기업들이 빠지게 됨 그러나 국회 입법조사처에 따르면. , ｢공공기관 운영에 관한 법률 이하｣( ‘공운법’ 제 조는 공공기관의 부채를 포함하는 기준으로 원가보상률이 아닌) 5 ‘총수입액 대비 자체수입의 비율’로 보아야 하고 이러한 기준으로는 한국토지주택공사 및 수자원 공사 등의 부채, 가 국가채무 범위에 포함될 수 있다고 함.

17) 2012년부터 국가재정법 및 ‘공운법’에 의해 자산 조 원 이상의 공공기관들은 중기 재무관리개선계획을2 국회에 제출하도록 되어 있음 그러나 그 대상기관이 제한적이고 그 실효성에 대한 한계가 있음. . 18) 김상헌(2014)의 내용을 인용함.

받을 소지가 있음.

▶

한편 정부입장에서는 공기업부채가 정부 부채와 합산될 경우 공식적인 국가부채 , 수준이 크게 증가하여 국가신용도에 부정적 영향을 줄 가능성이 있으므로 반대할 가능성이 높음.

현재 공식적인 우리나라 국가부채 산정에 시장형 준시장형 공기업 공기업의 부채는 ( )

󰠏

포함되지 않고 있음.

년 우리나라 국가채무는 대비 약 수준임

2012 GDP 35% .

▪

그러나 최근 공공부문 부채 작성에 관한 국제 지침(Public Sector Debt Statistics

󰠏

에 따라 비금융공기업 부채를 포함한 국가부 Guide for Compilers and Users: PSDS)

채는 GDP 대비 95% 수준까지 증가

공기업 지분 매각 및 부분민영화 (3)

▶

공기업의 재무건전성을 제고하기 위해서는 민영화 지배구조상 대주주인 정부가 ( 가지고 있는 지분을 민간에게 매각 를 통해서 부채를 줄이고 수익성 및 효율성을 ) 증가시켜 경영성과를 높일 수 있음.

공기업의 일정 지분을 민간에게 매각함으로써 정치권이나 관료의 영향에서 독립적

󰠏

으로 기업을 경영할 수 있음.

구체적으로 낙하산을 통한 정치적 인사관행을 견제할 수 있고 경기부양을 위한 무 ,

󰠏

리한 국책사업에 공기업이 동원될 가능성을 낮출 수 있음.

특히 과다한 부채를 안고 있는 공기업은 스스로 경영효율화를 꾀할 수 있는 유인이

󰠏

강화됨.

과도한 부채를 줄이기 위해 불필요한 자산매각이나 사업조정을 보다 적극적으로 행

󰠏

할 가능성이 높음.

정부의 지분이 감소됨에 따라 금융권을 통한 무리한 차입경영도 녹록치 않을 것임.

󰠏

결과적으로 부채가 늘어날 가능성이 낮아지므로 공기업의 전반적 재정 건전성이 향

󰠏

19) 국가재정법에서는 일반정부 채무를 국가 부채로 간주하고 있음.

20) 보다 자세한 내용은 김영신 허원제· (2014)를 참고

상될 것임.

만약 부채가 증가하는 등 방만한 경영이 지속된다면 민간기업의 경우처럼 파산을 ,

󰠏

맞이할 수도 있기 때문임.

정부 외에도 민간 주주의 견제와 감시가 기업의 체질을 보다 근본적으로 건전하게

󰠏

강화시킬 수 있을 것임.