머리말
지역정책은 지난 60여 년간 우리나라의 산업화와 경제성장 과정에서 경제정책과 함께 핵심적인 국 가발전정책의 역할을 수행해왔다. 산업화와 경제 성장의 초기단계에 지역정책은 발전 잠재력이 높은 지역에 자원을 집중 투자토록 하여 산업화와 경제 발전 촉진에 기여했다. 1960~1970년대 서울-인 천, 마산, 구미, 울산 등 동남부 산업지대 조성 및 태백과 영산강 유역의 지하자원과 대규모 영농자 원 개발 등 특정지역개발정책이 대표적 사례다. 산 업화와 경제성장 초기단계 지역정책이 큰 성과를 거둘 수 있었던 것은 지역정책이 경제성장 위주의 국가발전정책과 일치되었고, 경쟁력과 비교우위성 을 중시하는 시장경제 원리에 기반을 두었기 때문 이다.
그러나 1980년 이후 지역정책은 경제성장의 촉 진을 위한 지원수단이 아닌 경제성장으로 초래된 부작용과 병리현상을 치유하는 수단으로 전환됐
다. 1980년대 이후 지역정책은 경제적 효율성보다 는 사회적 형평성을 중시하는 ‘지역균형발전’전략 을 채택했다. 1990년대 후반부터 대두되기 시작한 경제의 지구화와 시장의 개방화에 따라 지역단위 경쟁력이 국가발전의 핵심적인 동인으로 등장하면 서 지역중심의 혁신과 산업 및 경제성장이 중요한 정책과제로 등장하기는 하였으나 지역균형발전정 책 기조는 현재까지도 지속되고 있다.
1980년 이후 지역균형발전에 대한 정치 및 사 회적 관심과 요구는 커지는 데 반하여 지역정책 은 큰 성과를 거두지 못해왔다. 지역균형발전정책 이 소기의 성과를 거두지 못한 데는 자본주의 시 장경제체제하의 정부개입 한계 등 다양한 원인이 존재한다. 그중에서 정부정책 차원에서 보면 첫째, 1980년대 이후 지역정책이 경제정책과 분리되어 별개로 추진된 점을 가장 큰 원인으로 볼 수 있다 (Douglass. 2000). 지역정책은 효율성보다는 형평 성을 중시하는 전략을 채택했으나 인구와 경제활 동의 지역 간 이동과 배분에 결정적 역할을 하는
새 정부의 지역정책 개선과제와 전략
김용웅 | 도시·지역계획 박사, 전 충남발전연구원장
경제정책은 효율성 위주의 정책을 지속해왔다. 이 렇게 되면 지역정책이 소기의 성과를 거두기 어렵 다. 둘째, 1980년대 이후 지역정책은 시장경제체제 하에서 상대적 불리지역의 발전을 유도할 효율적 이고 효과적인 정책수단을 마련하지 못했다. 인구 및 경제활동의 지역 간 이동과 배분은 경제·사회 적 편익을 지향하는 개인의 자유로운 선택과 의지 에 의하여 이루어진다. 따라서 지역발전의 촉진을 위해서는 시장경제체제하에서 개인과 기업의 선택 에 영향을 줄 수 있는 효과적인 지원수단의 제공이 필수적이다. 그러나 우리나라의 지역정책은 지원 내용과 규모 차원에서 영국 및 프랑스 등 선진사 례에 비하여 크게 부족한 것으로 알려지고 있다(김 용웅 외. 2003. pp255-354). 셋째, 지역발전은 다 양한 정부부처의 다양한 시책과 사업에 의하여 이 루어지고 있으나 이들 간 연계·조정이 효율적으 로 이루어지도록 하는 범정부적 차원의 정책수립 과 추진체계를 갖추지 못해왔다. 비록 참여정부와 MB정부가 각각 지역발전위원회를 설치하여 각 부 처의 지역발전 관련 시책과 사업의 연계·조정을 시도했으나 기구의 성격이 자문위원회에 한정되어 큰 성과를 거두지 못했다. 끝으로, 1980년대 이후 의 지역정책은 경제 및 정치적 상황에 따라 기조와 우선순위가 변하는 등 일관되게 추진하지 못했다.
그럼에도 불구하고 역대 정부의 지역정책은 정 책 실패의 구조적 원인에 대한 성찰과 합리적 대 응보다는 임기응변적으로 듣기 좋은 전시성 정책 방향과 전략만 제시함으로써 시행착오를 반복하 고 있다.
이 글은 그동안 반복되어온 전시성의 이상적 지 역정책 개발 경쟁의 실태와 문제점을 살펴보고, 그 동안의 시행착오에서 벗어나 지역정책이 실질적으
로 지역경제를 활성화하고 주민의 삶의 질을 개선 할 수 있는 정책수단의 역할을 할 수 있도록 지역 정책 개선과제와 전략을 모색하는 데 치중하고자 한다.
참여정부와 MB정부의 지역정책 패러다임
참여정부는 지역균형발전을 21세기 핵심적인 국 가발전정책으로 인식하여 신행정수도의 건설, 혁 신도시 건설, 지방분권, 지역혁신발전체제 구축 등 대규모 시책·사업과 함께 이를 실현할 새로운 지 역정책 패러다임을 제시했다. 그동안 지역균형발 전이 제대로 이루어지지 못한 것은 잘못된 정책 패 러다임 때문이므로 기존 지역정책 목표, 전략 및 추 진방법 등 전반적 정책 패러다임의 전환이 필요하 다는 논리다.
참여정부에 따르면 그동안의 지역정책은 효율 성 위주의 총량적 성장만을 목적으로 하여왔고, 정 책집행은 하향적이고 경직적인 중앙정부 주도에 의존해왔으며, 지역발전을 위한 정부지원은 분산 적이었을 뿐만 아니라 지역정책의 지원대상도 제 조업 육성과 인프라 확충 등 물적 기반 형성에만 치중됐다는 것이다.
그래서 참여정부는 지역정책의 목적을 효율성 위주의 총량적 성장보다는 균형과 효율성을 바탕 으로 한 삶의 질 향상에 우선순위를 두고, 지역정책 의 수립과 추진은 그동안 하향적인 중앙정부 주도 방식에서 벗어나 지방자치시대에 부응하는 지방중 심의 상향적 지역자율방식으로 전환토록 하고, 이 를 뒷받침하기 위한 지방분권과 지방의 자율재정 권을 강화하는 정책 패러다임을 제시했다.
참여정부는 그동안의 획일적 지역발전 방식을
지양하고 지역특성에 따른 지역특화전략을 추진하 며, 행정구역 단위의 균등배분에 의존한 분산적 투 자와 지원방식에서 벗어나 지역 간 협력을 바탕으 로 한 입체적인 통합 지원방식을 채택토록 했다.
이 밖에도 참여정부는 제조업과 인프라 등 물적 개발 위주에서 벗어나 정보, 기술, 서비스 등 소프 트 분야의 육성과 지역혁신을 위한 산·학·관 협 력체계의 구축, 미래성장 동력 확보를 위한 지역전 략육성 등 혁신적이고 참신한 수많은 전략, 시책 및 사업을 추진했다.
그럼에도 불구하고 이명박정부는 참여정부의 새 로운 지역정책이 그동안 누적된 잘못된 관행을 극복 하지 못하여 소기의 목적을 달성하지 못했다는 판단 하에 새로운 지역정책 패러다임을 제시했다.
MB정부는 기존의 지역정책 패러다임을 ‘행정 구역단위 분산투자’, ‘지역별 특색 없는 획일적 개 발’, ‘중앙정부 주도의 하향식’ 및 ‘지역 간 대립과 경쟁’ 등으로 규정하고 ‘광역화(규모의 경제)’, ‘특 성화(선택과 집중)’, ‘분권화(지자체 중심)’ 및 ‘상
생발전(연계와 협력)’ 등 새로운 전략을 제시했다.
MB정부는 그동안 지역정책의 실패는 ‘중앙정 부 의존적 개발’, ‘행정구역에 집착한 지역개발’, ‘사 업 간 유사중복’, ‘물적 시설사업 과잉투자’, ‘획일적 사업 답습’ 및 ‘도덕적 해이 잔존’ 등 잘못된 지역정 책 추진관행 때문으로 규정하고 이의 극복을 위해 서는 ‘지역의 자조적 발전’, ‘광역화와 연계·협력 강화’, ‘통합·조정 강화’, ‘S/W 중심의 투자 효율 화’, ‘창조적 사업 도입’ 및 ‘사후 평가 강화’ 방안을 아울러 제시했다.
MB정부의 새로운 지역정책 방안의 실현을 위 해 지방정부 계획수립의 자율권 확대 부여, 포괄보 조금제도의 성공적 정착, 중앙정부의 자율적 지방 정부 사업 선정, 연계·협력사업 촉진을 위한 행 정구역을 초월한 광역경제권 육성, 부처 간, 부처 내, 회계 간 중앙·지방 간 유사·중복사업 조정·
통합을 위한 조정체계 강화, 사업DB화 및 모니터 링 체계 구축, 지역공간별 종합관리체계 구축, 신규 HW사업의 가급적 추진 억제, 기존 시설 활용 및
<표 1> 참여정부의 국가균형발전 패러다임
구분 전통적 지역정책 패러다임 참여정부의 지역정책 패러다임
정책목적 ● 총량적 성장·효율성 추구
● 국가발전을 통한 지역발전
● 삶의 질 향상과 균형·효율 동시 추구
● 지역발전을 통한 국가발전
지역의 성격
● 이원적 구분(발전지역과 저발전지역)
● 공간적 무차별성·획일성
● 지역의 인위적 분할성·국지성
● 다원적 구분, 지역구조의 다양성
● 공간적 정체성·복합성
● 지역의 통합성·광역화 추진방식 및
추진주체
● 중앙부처 주도(중앙의존형)
● 하향적 집권화
● 지역 간 경쟁과 대립
● 지방중심(지방자율·자립)
● 상향적 분권화
● 지역 간 상호 의존·협력 촉진
지원 방식
● 지원 주체 간 부분적·산발적 지원
● 연계·통합성 미비로 시너지 효과 미흡
● 중복투자로 경제적 비효율 초래
● 지원 주체 간 통합·입체지원 추진
● 사업 간 통합추진으로 시너지 극대화
● 지역특화발전으로 효과 극대화 발전전략 및
지원이념
● 자본, 물질 중심
● 제조업, 대기업 중심
● 정치성 강조(균등배분 원칙)
● 정보·기술·문화·서비스, 부문 간 연계
● 대기업·중소기업 간 협력
● 권역 간 균형, 권역 내 효율 추구 자료: 국가균형발전위원회. 2003. 국가균형발전의 비전과 과제 부분 보완·수정.
재생사업 우선 지원 시책을 추진하도록 했다.
MB정부는 새로운 지역정책 패러다임의 실현을 위해 광역경제권 육성 사업, 4대강 사업, 지역별 전 략산업 육성, 국가 및 지역 신성장거점 구축 등 대 규모 사업을 새롭게 추진해왔다.
기존 지역정책의 특성과 문제점
1. 기존 지역정책 패러다임의 특성
기존 지역정책 패러다임의 특성은 첫째, 모두 과거 정책과는 전혀 다른 정책이라는 차별화를 강조했 다. 그동안 지역균형발전이 제대로 이루어지지 않 은 것은 기존 정책이 잘못됐기 때문이라는 점을 강 조하면서 과거 정부가 제시한 정책과 본질적인 차 이가 없는 정책 패러다임을 표현만 달리하여 제시 했다는 것이다. 예를 들면 참여정부와 MB정부는 모두 지역 주민의 삶의 질 개선과 지역경쟁력 강 화를 목적으로 했고, 이를 정부주도가 아닌 지역자 율로 추진하며, 지역경쟁력 강화를 위해서는 행정 구역단위 사업이나 투자보다는 모두 지역 간 연계
와 협력을 통하여 지역투자의 시너지 효과를 높이 고 규모의 경제를 실현한다는 정책 패러다임을 제 시하고 있다. 특히, MB정부의 대표적 지역정책인 광역경제권 육성정책은 개념적뿐만 아니라 실질적 사업내용도 참여정부의 지역 간 연계·협력정책과 본질적 차이가 없다. 이들은 모두 행정구역을 초월 한 광역적 차원의 상생발전을 추구하고 있다.
참여정부의 지역정책 패러다임도 MB정부와 크 게 다르지 않게 과거정책을 표현만 달리하여 반복 하고 있다. 참여정부가 새로운 지역정책 패러다임 으로 제시한 대부분의 정책방향은 실제로 국민의 정부 지역정책 방향과 거의 일치한다. 예를 들어 제 4차 국토종합발전계획(2002-2020)에 의하면, 지 역정책은 총량적 경제성장보다는 지방 주민의 삶 의 질 향상에 치중하고, 추진방식은 정부주도 방식 보다는 지역자율 방식을 채택하며, 획일적인 제조 업 육성과 물적 시설 확대보다는 지식, 정보, 기술, 문화, 서비스산업 육성 등 소프트웨어 방식의 채택 을 공식 표명했다. 그럼에도 불구하고 참여정부와 MB정부는 모두 전 정권과의 차별성을 강조함으로 써 기존 정책의 성과와 경험을 제대로 활용하지 못
<표 2> MB정부의 지역정책 패러다임
구분 기존 패러다임(참여정부) MB정부의 패러다임
패러다임
행정구역단위 분산투자 광역화(규모의 경제)
지역별 특색 없는 획일적 개발 특성화(선택과 집중)
중앙주도 하향식 분권화(지자체 중심)
지역 간 대립과 갈등 상생발전(연계·협력)
비전 전국이 개성 있게 잘사는 사회 건설
(국민통합과 국가 경쟁력 강화) 일자리·삶의 질이 보장되는 경쟁력 있는 지역 창조
추진과제
● 지역혁신체제 구축
● 전략산업 육성 및 산업집적 활성화
● 지방 주도 기획·추진(정부촉진적 지원)
● 신행정수도·혁신도시 건설
●3차원 광역화(광역·기초·초광역권)
● 국가·지역 신성장거점 육성
● 지방자율재정 확충·지역경제 활성화
● 국토재창조 위한 4대강 사업 추진 자료: 지역발전위원회. 2010. 제7차 지역발전위원회 회의자료 수정·보완.
하고 새로운 시책과 사업을 처음부터 다시 추진하 는 시행착오를 반복해왔다.
둘째, 참여정부와 MB정부의 새로운 지역정책 패러다임은 기존의 유사한 전략, 시책 및 사업이 소 기의 성과를 거두지 못한 구조적·제도적·행정절 차와 관행적 원인이 무엇이고 그것을 이번에는 어 느 정도 해결할 수 있는지 등 실천방안에 대한 고 려 없이 정책의 당위성만 근거로 정책을 추진했다.
유사한 장애요인과 한계 속에서 이에 대한 극복방 안이 마련되지 않으면 정책추진의 결과는 또 다른 시행착오로 남게 된다.
셋째, 기존 지역정책 패러다임은 집행 가능성이 나 효과보다는 규범적이고 이상적인 전략과 시책 에 치중한 특성이 있다. 그동안 정권이 바뀔 때마다 제시된 지역정책은 선진국 사례나 이론적 차원에 서 바람직한 규범적이고 이상적인 정책방향과 전 략 및 시책을 제시하는 데 치중해왔다.
2. 기존 지역정책 패러다임의 문제점
기존 지역정책 패러다임의 가장 큰 문제점은 첫째, 기존 지역정책 패러다임은 대부분 제대로 추진·
집행되지 못하거나 소기의 성과를 거두지 못했다 는 것이다. 참여정부와 MB정부는 모두 지방자율 의 지역발전정책 수립 및 집행을 강조했다. 그러 나 우리나라와 같이 국가조세수입의 80%를 중앙 정부가 차지하고, 지방자율재정은 30%에도 미치 지 못하는 실정에서 지역에서 자율적으로 정책을 수립·집행할 수 있는 범위는 매우 한정돼 있다. 이 경우 지역의 자율적 발전이란 매우 제한적이고 실 질적 의미를 지니기 어렵다.
이같이 규범적이고 이상적인 정책을 무리하게 추진하면 지역정책 추진에 있어 정부가 선언한 정책(slogan-level policy)과 실제 집행되는 정 책(performance-level policy) 간에 괴리가 발생 하여 행정상 혼란과 낭비는 물론 정부정책을 믿 지 못하는 신뢰성의 훼손이라는 부작용이 발생하 게 된다.
<표 3> 제4차 국토종합계획 지역발전정책의 기본방향 전환
구분 기존 지역정책 제4차 국토종합계획의 지역정책
목적
● 지역 간 균형발전
● 총량적 지역생산력 증대·경제성장
● 단기적 투자효율성 증대
● 지역별 기능 특화, 차별적 경쟁력 강화
● 지역 삶의 질 향상 및 고용창출
● 지역발전 지속가능성 확보
전략
● 제조업 위주의 산업육성
● 대외의존 지역성장
● 행정구역단위 투자 및 지원
● 서비스 및 지식산업 육성
● 경제의 지방화, 산업집적(규모의 경제)
● 지역 간 연계·협력 증진, 광역권 개발 추진방식
● 중앙정부주도 정책추진
● 중앙과 지방의 계층적 조정·통제
● 지역자율 및 지역중심 정책추진
● 중앙·지방, 민관 등 다원적 거버넌스 수단 ● 지방의 인프라 등 물적 기반 확대
● 제조업 유치 지원
● 지역정주환경 및 기업여건 질적 개선
● 지역특화 산업 육성 및 인적자원 개발 역할 공간적 집중과 지역격차 치유수단 21세기 국가발전 선도수단
자료: 국토연구원. 1999. 제4차 국토종합계획(2000-2020) 시안. pp75-94; 김용웅 외. 1999. 경쟁력을 갖춘 개성 있는 지역창출: 제4차 국토종합계획 수 립연구(지역개발부문). 경기 : 국토연구원. pp60-68.
둘째, 기존 정책 패러다임은 과거 정부 정책과 의 차별화를 무리하게 강조하기 위해 유사한 조직, 제도 및 시책을 새롭게 추진하여 행정상 중복, 혼 란, 낭비 등 부작용을 초래했다. 광역경제권계획, 초광역경제권계획, 기초생활권계획, 도종합발전계 획, 시군종합발전계획, 각종 낙후지역개발 계획 등 지역발전계획의 난립과 중복적인 지역발전을 위한 지역지구제 등이 대표적 사례다. 이 밖에도 전략산 업, 지역특화산업 및 지연산업 등 유사한 지역산업 육성정책과 수많은 정부 및 지방자치단체의 산하 및 지원 조직, 기관 등을 들 수 있다.
셋째, 기존 정책 패러다임은 중복 과잉 시책과 사업의 추진으로 국가재정과 자원의 낭비와 비효 율을 초래한다. 사회적으로 끊임없이 지탄의 대상 이 되어온 지역개발사업의 추진지연과 부실화로 인한 수십조 원에 달하는 재정적 낭비와 손실, 지역 산업의 생산성 및 부가가치 증진 등 지역산업 현장 에서 의미 있는 변화를 이끌어내지 못한 수많은 지 방 첨단산업육성 등이 대표적인 사례다.
끝으로, 기존 정책 패러다임은 매번 새로운 조 직, 제도 및 시책의 도입으로 지역의 발전 역량의 축적을 저해하고 약화시키는 역할을 해왔다. 참여 정부 이전까지 지역발전은 공간의 문제를 다루는 도시·건설정책 부서에서 담당해왔으나 참여정부 에 들어서는 기획 및 산업정책 부서가 주도적 역 할을 했고, MB정부에 들어서는 새롭게 광역경제 권 사무국이 설치되어 지역발전을 종합적으로 기 획·집행할 수 있는 안정적인 체계가 구축되지 않 고 있다.
새 정부 지역정책의 개선과제와 전략
1. 지역정책 개선의 기본 방향
기존 정책 패러다임의 반복되는 시행착오에서 벗 어나기 위해서는 정책개선의 접근방법부터 바꾸어 야 한다.
첫째, 새 정부의 지역정책은 기존 시책과 사업을 무시하고 새로운 시책과 사업을 제시하는 데서 벗 어나야 한다. 새 정부의 지역정책은 기존 시책과 사 업의 효율적인 추진과 기존 시책과 사업의 파급효 과를 높이는 데 우선순위를 두어야 한다. 지난 수십 년 동안 추진된 시책과 사업이 대부분 효율적으로 활용되지 못하고 있기 때문에 새로운 대규모 시책 이나 사업의 추진보다는 그동안 추진된 다양한 시 책과 사업의 효과를 높이는 시책과 사업에 치중하 는 것이 지역경제 활성화와 주민의 삶의 질을 높이 는 데 효과적일 수 있다.
둘째, 그동안 지역정책이 혁신적이고 이상적인 아이디어나 정책 제시에 치중했다면, 향후의 지역정 책은 지역의 정치, 경제, 제도 및 자원의 현실적 여건 속에서 실천 가능하고 기존의 지역경제 활동과 지역 주민의 삶에 실질적 도움을 줄 수 있는 시책과 사업 에 치중하는 실용주의적 접근이 필요하다.
셋째, 그동안의 지역정책은 기존 정책과 차별화 된 새로운 정책이나 시책 및 사업추진을 중시했다 면 향후의 지역정책은 기존의 유사정책 및 제도적 틀과 연계하여 통합적으로 추진하는 데 치중해야 한다.
마지막으로 그동안의 지역정책이 장밋빛의 거 창한 정책목표나 비전 및 장기사업의 제시에 치중 했다면 향후의 지역정책은 주민생활과 지역경제에
실질적인 변화를 일으키고 도움이 되는 작은 시책 과 사업의 이행과 완성에 치중해야 한다. 단기적 이고 작은 시책과 사업추진의 성공 축적을 바탕으 로 보다 장기적이고 규모가 큰 시책과 사업을 추진 할 수 있는 지역적 역량을 키워나가는 노력이 필 요하다.
2. 새 정부 지역정책의 개선과제와 전략
■ 지역정책의 실천성 및 실효성 강화
지역정책은 이상주의(idealism)와 실용주의 (pragmatism)의 조화로운 결합을 요구한다. 반 면 지역정책이 이상주의에 치우치게 되면 실천력 을 상실하여 지역현장에서 바람직한 변화를 가져 오기 어렵다. 새 정부 지역정책이 그동안의 전시 성 지역정책에서 벗어나기 위해서는 실천 가능하 고 지역 주민이 정책효과를 실감할 수 있는 생활밀 착형 현실지향의 실용주의적 정책으로 전환할 필 요가 있다.
첫째, 지방자치단체 주도 추진이라는 이상적 전 략에서 벗어나 지방자치단체와 중앙정부의 파트너 십을 통하여 중앙·지방 간 협력적 추진전략을 도입 해야 한다. 중앙정부가 주도하는 전국적 차원의 지 역정책은 하향적·경직적·획일적인 특성 때문에 다양한 지역적 요구를 반영하지 못하고 지역의 창
의와 선도를 통한 자조적 지역발 전을 저해하는 단점이 있다. 그러 나 중앙정부가 대부분의 행정 및 재정적 권한을 보유하고 있으며, 그동안 수많은 노력에도 불구하고 중앙정부 권한의 지방 이양 실적 이 부진한 상황에서 지역발전정책 의 수립과 집행을 지방자치단체에 맡기는 전략은 현 실성도 없고 실질적인 효과도 기대하기 어렵다.
따라서 지역의 사회·경제적 문제의 효과적 해 결을 위해서는 지역현장에서 중앙정부와 지방정부 간 연대와 협력이 절대적으로 필요하다. 지역발전 을 위한 중앙과 지방의 파트너십 강화를 위해서는 일본의 도주제와 같이 장기적으로는 정부기능의 지역화(regionalization)를 통한 분권형 국정운영 시스템을 구축하는 것이 바람직하다(김용웅. 2010.
pp97-128). 그러나 분권형 국정운영 시스템을 구 축하는 데는 10년 이상의 기간이 필요하기 때문에 중단기적으로는 중앙정부의 특별행정조직을 활용 하여 지역단위에서 지방자치단체와 협력을 강화 하는 노력이 필요하다. 예를 들면, 중앙정부 소속 의 ‘지역발전청’이나 ‘지역산업발전청’을 설립·운 영하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 영국의 중앙정부 지방청(Government Office of Regions: GOR)과 프랑스의 레지옹(region)별 공간계획 및 국토경쟁 력을 위한 부처 간 협력단(DIACT) 및 일본의 광 역권 단위 지역발전의 부처업무를 조정 및 총괄하 는 국토교통성 소속 지방정비국, 유럽 여러 나라의 지역발전청(RDA) 등이 대표적 사례다.
둘째, 경직적이고 획일적인 광역경제권 또는 도 시권 육성정책에서 벗어나 인접 지역 간 다양한 형 태의 연대와 협력을 촉진하여 결과적으로 광역경
<그림 1> 실용적 지역정책 개선 기본 방향
●차별화된 정책과 시책 발굴
●규범적·이상적 정책목표와 전략
●기존 정책과의 차별화
●장밋빛 비전과 청사진 제시 기존 정책개선 기본 방향
●기존 시책·사업의 성과 활용 극대화
●정책 효율적 실천과 실효성 증진
●기존 정책과의 연계·통합 추진
●주민생활의 실질적 변화와 개선 추구 실용적 정책개선 기본 방향
제권을 육성하는 유연한 공간발전전략이 필요하 다. 세분화된 행정구역 단위의 지역발전 투자와 지 원은 지역 간 경합·중복·분산적 투자를 초래하 여 지역발전의 시너지 효과를 거두지 못하고 지방 에 경쟁력을 지닌 집적경제기반을 갖추지 못하게 하는 것이 사실이다. 그리고 기능적으로 연계된 여 러 도시를 하나의 통합된 경제권으로 보아 규모의 경제성이 있는 시책과 사업을 추진하는 것이 바람 직한 것이 사실이다. 그러나 기존의 행정구역단위 지방행정체제, 지방단체장 및 지방의회 의원 선출 제도의 변화와 개선이 따르지 않은 상태에서 광역 경제권이나 도시권과 같이 여러 지방행정구역을 하나로 묶어 추진하는 발전전략은 높은 규범성에 도 불구하고 실질적 성과를 기대하기 어렵다.
향후의 지역정책에서는 무리하게 광역경제권이 나 도시권을 인위적으로 설정하여 통합적 정책이 나 사업을 추진하기보다는 미국의 지역협력촉진 법(Inter-government Act)과 같은 강력한 정부지 원을 통하여 인접지역 간의 필요에 의거해 다양한 분야, 다양한 형태의 자율적인 연계와 협력을 촉 진토록 하는 것이 바람직하다. 광역경제권이나 도 시권의 육성은 인접지역 간의 다양한 연대와 협력 을 바탕으로 결과적으로 나타나는 현상임을 깨달 아야 한다.
셋째, 첨단기술 위주의 지역산업정책에서 벗어 나 기존 지역산업의 생산성과 경쟁력 강화하는 데 치중해야 한다. 지식정보화사회에서 요소투입형의 제조업은 상대적으로 위축되는 반면 전문적 서비 스산업과 지식기반의 첨단기술산업의 비중은 커 지고 있어 미래성장 동력을 확보하기 위한 지역혁 신 및 첨단기술기반의 특화산업 육성이 절대적으 로 필요한 것은 사실이다. 그러나 지역의 첨단기술
과 산업기반이 취약하고 경제활동이 쇠퇴된 상태 에서 장기적인 차원의 기술혁신이나 첨단산업 육 성에만 우선순위를 둘 경우 정책효과를 기대하기 어렵고, 지역경제 주체의 관심과 참여를 이끌어내 기 어렵다.
향후의 지역정책이 실효를 거두기 위해서는 지 역적 연계가 적은 미래산업 지원위주의 정책에서 벗어나 기존의 지역산업, 즉 지역기업 지원에 치중 하여 그들의 생산성과 부가가치를 높일 수 있도록 해야 한다. 예를 들면, 지역산업육성 예산의 3분의 2 이상은 지방 중소기업의 생산성과 부가가치 증진 을 위한 생산기술, 제품개발 및 디자인, 마케팅 등 당면한 지역경제 문제 해결과 중소기업 상호 간 연 대협력 체제 구축 등에 배분하여 지역기반의 점증 적인 발전을 추진할 필요가 있다.
■ 지역정책의 일관적 추진체계 구축
향후 지역정책은 첫째, 기존 정책과 무조건적인 차 별화보다는 기존 정책의 성공과 실패에서 교훈을 찾아 부분적인 개선에 치중해야 한다. 새로운 시책 과 사업은 되도록 기존의 제도와 시책을 보완해서 추진하도록 하고 유사한 제도와 시책, 사업의 중복 적 남발을 방지해야 한다.
둘째, 향후 지역정책은 새로운 정책방향과 시책, 사업을 무비판적으로 수용하기보다는 유사한 기존 시책과 사업의 실패원인을 규명하고 대응책을 제 시하여 시행착오의 반복을 막아야 한다. 유사한 시 책과 사업의 실패원인이 무엇이고, 그러한 실패요 인이 여전히 존재하는지, 존재한다면 어느 정도 개 선이 가능한지, 새로운 정책을 추진하면 지역현장 에서 무엇이 달라질 수 있는지 등을 분석하여 실효 성 높은 실천방안 제시에 치중해야 한다.
셋째, 지역정책이 추구하는 목적을 실천적 차원 에서 구체적으로 제시하고 일관된 추진체계를 구 축해야 한다. 지역균형발전은 매우 포괄적이고 추 상적인 개념이다. 실효성 있는 지역정책의 추진을 위해서는 지역균형발전의 실천적 개념을 제시하고 이에 따라 목표를 설정하고 이를 추진토록 해야 한 다. 지역균형발전이란 삶의 질 차원에서는 모든 국 민이 어느 곳에 거주하더라도 차별받지 않고 문화 적 생활을 유지할 수 있도록 하고, 경제적 차원에서 는 모든 지역이 잠재자원과 역량을 최대한 발휘하 여 경쟁력을 지니고 발전할 수 있도록 하는 집단적 노력을 의미한다.
세계은행은 최근 World Development Report (2009)를 통하여 지역균형발전을 위한 정책지침 (policy guidance)을 제시하면서 산업 및 경제발전 과정에서 경제적 집적의 공간적 집중은 어느 정도 불가피하나 생활수준의 공간적 불평등은 바람직하 지도 않고 극복이 가능한 정책 목표임을 강조하였 다(Lall. 2009. pp41-56). 국민의 삶의 질 균등화 를 위해서는 마을이나 지역사회 또는 소도읍 등 공 간단위별로 문화적 삶을 보장할 수 있는 최소기준 (national minimum)에 대한 사회적 합의를 이루 고 단계별 달성 목표를 제시하며, 지역발전 차원에 서는 지역 간 경제적 집적의 균등화보다는 경제적 효율성을 토대로 지속 발전이 가능한 지역 고유의 생산성 및 경쟁력 있는 경제기반 조성에 치중하는 일관된 정책추진 및 지원 노력이 필요하다.
■ 지역정책의 정비와 구조조정
첫째, 지역계획체계, 지역·지구제 및 관련 법규의 구조조정을 통하여 중복, 혼란을 방지하고 부처별 상이한 제도 간 연계와 조정을 강화해야 한다. 지역
발전계획체계를 보면, 국토계획법체계에 의한 도 종합발전계획, 시·군발전계획 등 다양한 공간단 위 계획이 수립·집행되고 있음에도 불구하고 유 사한 성격의 광역경제권, 초광역권 및 기초생활권 계획, 특정지역계획 등이 중복 수립되고 있다. 농 촌 및 낙후지역의 경우에는 행정자치부, 농림수산 부, 국토해양부 등이 각각의 상이한 계획과 지원법 제를 운영하고 있다. 지역발전계획 수립에 대한 사 례조사에 따르면, 광역자치단체와 기초단체는 7개 부처 소관의 지역발전계획을 각각 31개 및 14.4개 수립하는 것으로 나타났다(차미숙 외. 2010. p26).
지역발전의 촉진수단인 지역·지구제의 경우에 도, 지역발전계획제도 못지않게 중복과 난립이 심 하다. 국토연구원 조사에 따르면 지역개발제도 관 련 법률은 6개 부청 소관 38개에 이르고 지역·지 구의 종류는 53개에 이르며, 총 지정면적은 국토면 적의 1.2배가 넘는 12만 46.1km2에 달한다(장철 순. 2010. p4). 이같이 방만한 지역발전계획 및 지 역·지구제와 관련 법제는 국토해양부의 「지역개 발통합지원법」 제정추진 사례와 같이 각 부처별로 정비토록 하고, 부처별 계획과 법체제 간 연계성을 확보해야 한다.
둘째, 지역발전 관련 조직과 기관의 정비와 구 조조정을 통하여 기능중복과 예산낭비를 막고 지 역시책과 사업의 효율적 집행체계를 구축해야 한 다. MB정부는 행정구역 단위 분산투자를 막기 위 해 5+2 광역경제위원회 사무국을 설치·운영하면 서도 시·도별 테크노 파크조직은 별도로 운영하 고 있다. 이 밖에도 광역자치단체 수준에는 중앙 및 지방자치단체가 설치·운영 또는 재정지원을 제공 하는 조직과 단체가 난립해 있다. 사례조사에 따르 면, 광역자치단체 수준에는 중앙부처가 지역발전
및 산업육성을 위해 설치·운영 또는 지원하는 다 양한 형태의 조직 및 기관이 13개에 이르고, 지방 자치단체가 설립·운영 또는 지원하는 조직과 기 관도 10개에 달한다. 이 밖에도 정부지원 및 보조 금을 받는 대학부설 조직 및 기관도 16개소에 달하 여 심각한 중복, 혼란 및 비효율을 초래하고 있다 (차미숙 외. 2008).
중앙정부 소속 및 지원기관의 경우 지역단위 기 관에 대한 내부적 분권화를 추진하여 지역의 입장 에서 지방자치단체와의 협력을 통하여 자율적으로 정책을 수립·집행할 수 있는 체계를 갖추는 것이 중요하다. 다양한 부처별 지역발전시책과 사업의 지역단위 조정과 연계, 상호 협력을 위해서는 국토 해양부의 지방국토관리청을 확대·개편하여 일본 의 광역단위 지방정비국과 같은 지역발전청을 신 설하거나 중소기업 지원 등 다양한 산업지원의 지 방조직을 바탕으로 한 지역산업발전청의 신설 등 을 검토할 수 있다
셋째, 지역별 방만한 지역발전시책과 사업 및 시 설의 구조조정을 통하여 재정의 낭비를 막고 핵심 시책과 사업에 대한 집중지원을 통해 정책효과 극 대화에 치중해야 한다. 현재 전국적으로 추진되고 있는 지역발전 차원의 도시 및 토지개발, 다양한 단 지의 조성 사업 규모는 서울특별시 행정구역보다 넓은 780km2에 달하고 관련된 예상 사업비는 세 종시 건설, 혁신도시, 새만금 및 경제자유구역 조성 비를 비롯하여 수백조 원에 달할 것으로 추정된다.
도시인구 증가의 둔화와 저성장 경제기조로 인 하여 대규모의 토지수요 창출을 기대하기 어렵고,
개별사업의 경제성 역시 불투명한 경우가 많아 대 대적인 구조조정이 불가피할 것으로 판단된다.1)
이 밖에도 지방에서는 종합여가체육시설, 국제 컨벤션센터 및 전시시설 등 지역발전명목 대규모 투자 시설이 부실 운영되고 있어 매년 천문학적 국 가재정의 손실과 낭비를 초래하므로 대대적 정비 와 구조조정 대책을 제시할 필요가 있다.
향후 지역정책은 대규모 신규 투자 사업은 되도 록 억제하고, 신규 사업의 경우에는 ‘기존 투자사업 의 파급효과 증진’, ‘기존 투자사업 간의 연계사업’,
‘주민의 삶의 질 개선과 지방 중소기업의 생산성과 경쟁력을 높이는 사업’ 및 ‘실천가능성과 투자효과 가 높은 사업’ 등을 우선 추진하도록 해야 한다. 장 기적 대규모 사업의 전략적 추진을 위해서는 처음 부터 대형 사업을 추진하기보다는 장기적 계획을 가지고 소단위 완결형 사업을 완성하여 사업성공 의 성과를 바탕으로 사업을 점진적으로 확대하는 현실적 접근이 필요하다.
■ 지역정책의 기획·집행 역량 강화
지역발전정책이 실효성을 높이기 위해서는 향후 많은 시책과 사업 추진이나 투자의 확대보다는 지 역 실정에 맞는 시책과 사업을 개발하고 이를 효 율적으로 집행하고 효과를 극대화할 수 있도록 지 역의 제도적 역량(regional institutional capacity) 을 높이는 데 치중해야 한다. 그동안 지역정책은 되도록 많은 시책과 사업을 추진하고 투자와 지원 을 확대하는 데 치중해왔다. 그러나 지역발전 재원 을 확대하는 데도 한계가 있을 뿐만 아니라 대부분
1) 예를 들면 우리나라 6대 경제특구 지정면적(2008년 9월 기준)은 세계적 수준의 국제금융, 업무, 문화, 상업중심지 역할을 하는 뉴욕 맨해튼 면적 (81km2)의 7배인 563km2에 달하여 실현 가능성 차원에서 대폭적인 구조조정이 요구되어왔다(김용웅 외. 2003. p625).
의 시책과 사업은 지역 현장의 바람직한 변화와 개 선에도 큰 역할을 하지 못한 것으로 평가받고 있 다. 이 같은 문제를 해결하기 위해서는 지역단위 에서 효과적인 시책과 사업을 발굴하고 효율적으 로 추진하기 위해 필요한 기획과 집행의 역량을 키 우는 데 정부의 재정 및 행정적 지원이 확대되어 야 한다. 이것이 가능하기 위해서는 향후 지역발전 시책과 사업비의 5~10%처럼 일정 비율을 지역발 전시책과 사업개발 및 집행에 필요한 전문성과 집 행력 강화를 위한 예산으로 배정하는 제도적 개선 이 필요하다.
현재 분산적으로 추진되는 다양한 지역단위 시 책과 사업을 상호 연계·조정하여 시너지 효과를 높일 수 있는 지역단위 통합추진체계(area based integrated system)를 구축해야 한다. 그동안 지역 단위에서는 중앙정부, 공공기관 및 지방자치단체 의 여러 기관이 같은 수혜대상에 대하여 별도의 시 책과 사업을 전략적 연계 없이 추진함으로써 정책 효과를 제대로 발휘하지 못해왔다. 따라서 이것이 가능하기 위해서는 중앙정부 부처 간 정책 연계와 조정 노력과 함께 지역단위에서 구체적 시책과 사 업 간 연계와 협력, 조정을 이룰 수 있는 제도와 체 제를 갖추어야 한다.2) 지역단위 사업에 대해서는 지방자치단체장의 인허가, 조정 및 통제권을 강화 하고, 지역단위에서 중앙정부, 공공기관 및 지방자 치단체 간 실질적으로 작동 가능한 효율적인 협력 거버넌스 구축이 필요하다. 이것이 가능하기 위해 서는 지방특별행정기관이나 공공기관 지방조직의 정책 및 예산에 대한 자율권을 획기적으로 확대하
는 방안이 마련되어야 한다.
이 밖에도 다양한 조직과 기관에 의해 지역단위 에서 현재 추진되거나 계획 중인 지역개발사업에 대한 D/B 및 정보시스템을 강화하여 사업계획 수 립 및 사업집행과정에서 상호 연계·조정을 촉진 토록 하는 행정 인프라의 강화가 필요하다.
끝으로 성과주의적 정부재정지원 방식을 도입 하여 비효율적인 예산낭비를 방지한다. 앞으로 지 역발전시책과 사업에 대한 재정적 지원 기준이 새 로운 일자리 창출 규모나 지역기업의 매출액 및 수 입 증대 또는 지역 주민의 삶의 질 향상과 직접 연 계되도록 하는 돈의 가치(value for money) 증진 방안을 마련해야 한다.
정부지원의 경제 및 재정적 효율성 증진을 위해 서는 기존의 지역발전 예산과 재원배분체계 개선 과 함께 공공 및 민간의 지역사업에 대한 보조, 융 자 및 투자 등 다양한 형태의 재정지원이 가능한 지역발전기금 및 지역발전금융기관 설치 등 새로 운 재원확보 방안의 마련이 필요하다.
맺음말
그동안 전시성 지역정책이 수많은 시행착오를 거 듭해왔음에도 불구하고 이를 개선하기 위한 노력 은 거의 보이지 않고 있다. 가장 큰 이유는 첫째, 지 역정책은 정책추진의 결과가 단기에 나타나지 않 고 매우 오랜 기간이 지난 후에 나타난다는 특성 때문에 실효성 없는 정책을 남발하는 경향이 있다 는 것이다. 정책수립 및 추진 집단이 정책결과에 대
2) 일본 홋카이도는 지역발의예산제를 통하여 치수, 도로, 항만, 공항, 주택, 하수도, 농업정비, 폐기물 처리를 담당하고 후생노동성 및 환경성 사업 등 국가직할사업과 국가보조사업은 국토교통성 지방국에 의하여 일괄배정토록 하여 다양한 지역발전시책과 사업 간 연계·조정이 이루어지도록 하고 있다(김용웅. 2010. pp113-114).
한 책임에서 자유로울 수 있기 때문이다. 둘째, 지 역균형발전에 대한 사회적 요구와 기대는 높은 반 면 정책적 차원에서 실질적이고 가시적인 대응이 어렵다는 점이다. 따라서 정책수립집단은 실질적 효과보다는 전시적 효과가 높은 담론적 차원의 규 범성과 논리성에 치중하는 경향이 있다. 셋째, 지역 정책은 특정집단이나 부처의 노력만으로 개선하기 어렵기 때문에 어느 집단도 관행적 문제점을 개선 하기 위한 선도적 노력을 하려 하지 않는 특성이 있 다. 비록 개선의지가 있다 하더라도 지역정책은 정 치적으로 민감하여 개선에 따른 위험 부담이 크고, 다양한 정부부처와 지방자치단체, 공공기관 및 이 해집단을 설득하여 합의를 이루기 어렵기 때문에 문제해결을 위한 개선노력이 활발히 전개되지 못 했다고 할 수 있다.
이와 같이 전시성의 실효성 없는 지역정책 추진 관행은 당위적 논리와 주장만으로 타파되기 어렵 기 때문에 특별한 계기가 마련되지 않으면 그동안 지역정책의 시행착오는 앞으로도 계속될 것으로 전망된다. 그러나 전시성 지역정책 추진관행의 타 파는 포기할 수 없는 시대적 과제라 할 수 있다. 비 록 전시성의 실효성 없는 지역정책 추진관행이 하 루아침에 모두 개선되기는 어렵다 하더라도 지역 정책추진의 책임과 권한을 지닌 관료 및 전문가 집 단만이라도 올바른 문제의식을 가지고 실무적 차 원의 해법을 찾는 자기혁신 노력을 기울인다면 그 동안의 지역정책 시행착오는 크게 줄일 수 있을 것 으로 판단된다. 정치적으로 제시된 지역정책 방향 의 구체적 실천방안은 실무 및 전문가 집단에 의하 여 만들어지기 때문이다.
지금부터라도 정책실무와 전문가 집단 모두 정 치적으로 제시된 정책 패러다임을 무비판적으로
수용하는 자세에서 벗어나 기존 유사정책의 실패 경험을 살려 새로운 시책과 사업이 지역현장에 바 람직한 변화를 가져올 수 있도록 하는 데 치중해야 한다. 향후 새로운 지역발전전략과 시책을 제시하 는 경우, 새로운 지역발전 시책과 사업이 현재 지역 발전시책 추진과 어떤 측면이 달라지는지, 즉 기존 의 예산배분 및 사용방식, 시책수립 및 집행방식의 변화에서부터 지역 주민의 삶의 질, 지역산업과 경 제활동에 있어 현재와 어떻게 다른지를 분명히 밝 힘으로써 최소한 불필요한 시책과 사업의 남발만 이라도 막는 데 최선을 다했으면 한다.
새 정부의 지역정책은 실효성 없는 전시성 정 책에서 벗어나 이상주의(idealism)와 실용주의 (pragmatism) 간의 균형을 통하여 지역 주민의 삶 의 질과 지역경제 활동의 실질적인 변화를 가져오 는 데 우선순위를 두었으면 한다.
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