자립형 지역발전 기반 구축
-제4차 국토종합계획 수정계획 수립을 위한 기초 연구-
Strategies for Self-sustaining Regional Development
-For the Revision of the 4th Comprehensive National Territorial Plan-
국토연자 2005-4․자립형 지역발전 기반 구축
글쓴이․이동우, 윤양수, 권영섭, 김태환, 박형서, 김상욱, 변세일, 최자은 / 발행자․이규방 발행처․국토연구원
출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 9월 26일 / 발행․2005년 9월 30일 주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 ISBN․89-8182-394-4
http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2005, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연자 20054
자립형 지역발전 기반 구축
-제4차 국토종합계획 수정계획 수립을 위한 기초 연구- Strategies for Self-sustaining Regional Development -For the Revision of the 4th Comprehensive National Territorial Plan-
•
이동우․윤양수․권영섭․김태환․박형서․김상욱․변세일․최자은
연 구 진
연구책임 이동우 연구위원(주책임) 윤양수 선임연구위원(부책임) 권영섭 연구위원(부책임) 연구반 김태환 연구위원
박형서 연구위원 김상욱 연구위원 변세일 연구원 최자은 연구원
자문연구진(Advisor) 김용웅 충남발전연구원장 외부연구진 강병수 충남대학교 교수
김규원 문화관광정책연구원 책임연구원 김영준 문화관광정책연구원 책임연구원 박시현 농촌경제연구원 연구위원 이승우 해양수산개발원 부연구위원 장우환 경북대학교 교수
장지상 경북대학교 교수
조혜영 한국산업단지공단 조사과장 홍진기 산업연구원 연구위원
연구심의위원 진영환 부원장(주심) 김용웅 충남발전연구원장 김현식 선임연구위원 박재길 지역․도시연구실장 사공호상 연구위원
이춘용 연구위원
연구협의(자문)위원 강권중 건설교통부 지역정책과장 강남훈 산업자원부 지역산업진흥과장 강현수 중부대학교 교수
고석찬 단국대학교 교수 김명환 상지대학교 교수 김성수 건설교통부 입지계회과장 김승호 해양수산부 어촌어항과장 김용웅 충남발전연구원장
김진영 행정자치부 지역균형발전과장 박선호 건설교통부 수도권계획과장 변창흠 세종대학교 교수
손건익 보건복지부 복지정책과
손명수 건설교통부 공공기관지방이전계획과장 이우성 문화관광부 관광개발과장
이양재 원광대학교 교수 전경구 대구대학교 교수 조원량 농림수산부 농촌진흥과장
자립형 지역발전 기반 구축
-제4차 국토종합계획 수정계획 수립을 위한 기초 연구-
Strategies for Self-sustaining Regional Development
-For the Revision of the 4th Comprehensive National Territorial Plan-
국토연자 2005-4․자립형 지역발전 기반 구축
글쓴이․이동우, 윤양수, 권영섭, 김태환, 박형서, 김상욱, 변세일, 최자은 / 발행자․이규방 발행처․국토연구원
출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 9월 26일 / 발행․2005년 9월 30일 주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 ISBN․89-8182-394-4
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＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연자 20054
자립형 지역발전 기반 구축
-제4차 국토종합계획 수정계획 수립을 위한 기초 연구- Strategies for Self-sustaining Regional Development -For the Revision of the 4th Comprehensive National Territorial Plan-
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이동우․윤양수․권영섭․김태환․박형서․김상욱․변세일․최자은
연 구 진
연구책임 이동우 연구위원(주책임) 윤양수 선임연구위원(부책임) 권영섭 연구위원(부책임) 연구반 김태환 연구위원
박형서 연구위원 김상욱 연구위원 변세일 연구원 최자은 연구원
자문연구진(Advisor) 김용웅 충남발전연구원장 외부연구진 강병수 충남대학교 교수
김규원 문화관광정책연구원 책임연구원 김영준 문화관광정책연구원 책임연구원 박시현 농촌경제연구원 연구위원 이승우 해양수산개발원 부연구위원 장우환 경북대학교 교수
장지상 경북대학교 교수
조혜영 한국산업단지공단 조사과장 홍진기 산업연구원 연구위원
연구심의위원 진영환 부원장(주심) 김용웅 충남발전연구원장 김현식 선임연구위원 박재길 지역․도시연구실장 사공호상 연구위원
이춘용 연구위원
연구협의(자문)위원 강권중 건설교통부 지역정책과장 강남훈 산업자원부 지역산업진흥과장 강현수 중부대학교 교수
고석찬 단국대학교 교수 김명환 상지대학교 교수 김성수 건설교통부 입지계회과장 김승호 해양수산부 어촌어항과장 김용웅 충남발전연구원장
김진영 행정자치부 지역균형발전과장 박선호 건설교통부 수도권계획과장 변창흠 세종대학교 교수
손건익 보건복지부 복지정책과
손명수 건설교통부 공공기관지방이전계획과장 이우성 문화관광부 관광개발과장
이양재 원광대학교 교수 전경구 대구대학교 교수 조원량 농림수산부 농촌진흥과장
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
국토계획이란 미래의 경제적ㆍ사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할 발전방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획을 말한다. 국토는 모든 국민의 삶 의 터전이며 후세에 물려 줄 민족의 자산이다. 국토기본법에서는 국토계획이 “개 발과 환경의 조화를 바탕으로, 국토를 균형있게 발전시키고 국가의 경쟁력을 높 이며, 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도 록” 수립ㆍ집행되어야 한다고 규정하고 있다.
정부는 지난 2000년에 「제4차 국토종합계획」(2000-2020)을 수립하여 공표하 였다. 그러나 2003년의 참여정부 출범 이후 국토정책에 많은 변화가 있었다. 행 정중심복합도시 건설과 공공기관 지방이전 정책, 그리고 지역 클러스터 구축사 업 등 참여정부의 국가균형발전 정책들은 국토의 공간구조를 근본적으로 변화시 킬 전망이다. 이와 함께 주 40시간 근무제, 초고속 정보화, 경부고속철도 제1단계 개통 등으로 국민들의 삶의 방식도 크게 변화하고 있다. 이러한 변화를 반영하여 정부는 2004년부터 제4차 국토종합계획의 수정작업을 추진하게 된 것이다.
「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)이 표방하는 기본이념은 「약동 하는 통합국토의 실현」이다. 이를 구현하기 위한 전략으로서 자립형 지역발전 기반의 구축, 동북아시대의 국토경영과 통일기반 조성, 네트워크형 인프라 구축,
아름답고 인간적인 도시․주거환경 조성, 지속가능한 국토 및 자원 관리, 분권형 국토계획 및 집행체계 구축의 6가지를 들고 있다. 본 연구는 이상의 6가지 전략 가운데 첫 번째 전략인 자립형 지역발전 기반의 구축에 관한 구체적인 시책방향 을 정립하는데 그 목적이 있다. 본 연구에서 말하는 자립적 지역이란 “스스로의 힘으로 국제경쟁력을 갖추고, 이를 바탕으로 지속가능한 발전을 유지할 수 있는 지역”으로 정의된다. 세계화와 지방화라는 거대한 시대적 흐름 속에서 중앙정부 또는 수도권 일극 중심구조로는 국제경쟁에서 살아남기 힘든 상황이다. 국토를 구성하는 다수의 지역들이 독자적 경쟁력을 바탕으로 직접 세계시장에서 경쟁할 수 있어야 한다. 지역발전의 개념에는 경제 뿐 아니라 사회․문화적 측면에서의 매력도 제고도 포함된다. 지역의 정주기반 구축은 국민들의 삶의 질 개선을 위해 서도 시급히 추진되어야 할 과제이기 때문이다.
본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」 수립 작업과 병행하여 추진되었 다. 본 연구에서 제안된 내용이 계획에 반영되기도 하였고, 또 계획 수립과정에 서 제안된 아이디어가 본 연구에서 재검토되기도 하였다. 본 연구는 「제4차 국 토종합계획 수정계획」 입안을 위한 기초연구 보고서이자 해설서이다.
분야별로 본 연구를 맡아서 수행한 국토연구원의 이동우 연구위원, 윤양수 선 임연구위원, 권영섭 연구위원, 박형서 연구위원, 김상욱 연구위원, 변세일 연구 원, 최자은 연구원에게 수고하였다는 말을 전한다. 그리고 부문별로 원고를 집필 하고 자문을 아끼지 않은 외부연구진과 자문위원 여러분들께 감사의 말씀을 드 리는 바이다.
2005년 9월 국토연구원장 이 규 방
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)에서 지향하는 우리 국토의 미래 상은 첫째, 모든 지역이 상생 발전하는 균형국토, 둘째, 세계적 경쟁력을 갖춘 개 방국토, 셋째, 어디서 살든 쾌적한 삶의 질을 향유할 수 있는 복지국토, 넷째, 환 경 및 생태적 관점에서 지속가능한 녹색국토, 다섯째, 남․북한이 더불어 번영하 는 통일국토의 다섯 가지이다. 이 가운데 첫 번째 목표인 균형국토 달성을 위해 서는 수도권에 의존하지 않고도 각 지역이 자립적으로 발전할 수 있도록 기반을 구축하여 주어야 한다. 지금은 대부분의 지역들이 지속적인 인구 유출과 기존산 업의 경쟁력 약화에 따른 사회․경제적 활력 침체에서 벗어나지 못하고 있는 실 정이다.
지역의 자립적 발전기반 구축을 위한 첫 번째 전략은 수도권에 집중되어 있는 중추관리기능의 전국적 재배치이다. 중추관리기능이란 함은 전국적인 조직네트 워크를 갖춘 행정기관, 공기업, 민간기업, 조합, 사업자단체 등의 본사기능을 의 미한다. 공공과 민간의 구분 없이 중추관리기능의 대부분이 수도권에 집중되어 있음은 주지의 사실이다. 반드시 수도권에 입지할 필요가 없다고 판단되는 중추 관리기능의 지방 이전 추진을 통하여 수도권은 적정규모를 유지할 수 있게 하고, 지방에 대해서는 자립적 발전의 계기를 제공하고자 하는 것이다.
두 번째 전략은 다양한 지역별 혁신거점의 형성이다. 대체로 시․도별로 1개꼴 의 혁신도시를 건설하여 수도권에서 이전되는 중추관리기능들을 수용하고 관련 기관의 집적을 유도하여 지역혁신 창출의 근원이 되도록 한다. 그리고 산업단지 를 비롯한 기존의 산업 집적지들은 혁신클러스터로의 전환을 유도한다. 이와 아 울러 제3차 국토종합계획에 의하여 도입․추진되어 온 광역권개발사업 제도를 개선하여 장래에는 광역권이 지역혁신의 광역적 거점 역할을 할 수 있도록 한다.
세 번째 전략은 권역내 도시와 농촌간의 역할 분담 및 연계발전 도모이다. 대 도시는 권역 내에서의 중추관리기능을 담당하고, 중소도시는 전문화된 도시로의 발전을 유도하며, 농촌지역은 농업의존도를 줄여 나가면서 도시와의 관련 속에 서 새로운 발전방향을 모색하자는 것이다. 권역 전체가 기능적으로 통합된 하나 의 자립적 공간으로 발전하기 위해서는 도시와 농촌의 상호보완적 정주체계 형 성이 필수적이다.
네 번째 전략은 권역별 산업의 특화발전 추진이다. 권역별 잠재력에 입각한 전 략산업의 선정 및 육성과, 지역자원을 고려한 개성적 관광개발 유도로 지역간 과 잉경쟁을 방지하고 지역의 국제경쟁력을 제고하고자 하는 것이다.
이상의 4가지 전략이 유기적으로 추진될 경우에 비로소 국토내 모든 지역들이 나름대로의 특성을 가지고 자립적으로 발전할 수 있게 될 것이다. 유의할 것은 자립과 자급자족의 개념적 차이이다. 자립적 지역이라 하여 지역에서 소비되는 물품이 모두 지역 내에서 생산되어야 하는 것은 아니다. 비교우위가 있는 상품을 특화 생산하되, 지역간 교역을 통하여 상부상조하는 시스템이 구축되어야 한다.
지역연구는 다양한 학문분야의 협력적 접근을 요구한다. 본 연구에서도 다양 한 분야의 전문가들이 폭넓게 참가하였다. 국토계획의 수립에 참여한다는 열정 하나로 기꺼이 연구에 동참하여 준 모든 연구진 및 자문위원께 깊은 감사의 뜻을 전한다.
2005년 9월 이동우 연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)은 “약동하는 통합국토의 실현”
이라는 기본 이념 하에서 균형국토, 개방국토, 복지국토, 녹색국토, 통일국토의 5대 계획 목표를 설정하고 있다. 그리고 이를 구현하기 위한 구체적 전략으로,
ⅰ) 자립형 지역발전 기반의 구축, ⅱ) 동북아시대의 국토경영과 통일기반 조성,
ⅲ) 네트워크형 인프라 구축, ⅳ) 아름답고 인간적인 도시․주거환경 조성, ⅴ) 지속가능한 국토 및 자원 관리, ⅵ) 분권형 국토계획 및 집행체계 구축의 6가지를 들고 있다.
본 연구는 제4차 국토계획 수정계획에서 제시하고 있는 6가지 전략 가운데 첫 번째 전략인 자립형 지역발전 기반의 구축에 관한 구체적인 시책방향을 정립하 는데 그 목적이 있다. 본 연구는 크게 6개의 章으로 구성된다. 제1장은 서론으로 서 연구의 배경과 목적을 정리하여 두었다. 제2장에서는 지역발전의 동향을 분석 하고 장래의 여건변화를 전망하였다. 제3장에서는 국토계획 수정계획 기간 동안 추구하여야 할 지역발전의 목표를 설정하고 추진 전략을 제시하였다. 제4장에서 는 추진전략의 하나인 중추기능의 지방분산과 지역의 발전 잠재력 확충을 위한 구체적인 방안을 제시하였다. 제5장에서는 개별 지역의 입장에서 지역특성을 살 린 개성있는 지역발전 추진방안을 살펴 보았다. 그리고, 제6장에서는 지역발전을
위한 지역산업의 경젱력 제고방안을, 제7장에서는 문화․관광 기반 확충을 통한 지역경쟁력 제고방안을 각각 살펴 보았다. 제5장이 공간단위별 발전전략이라면, 제6장과 제7장은 부문별 발전전략이라 할 수 있다. 각 장별로 주요 연구결과를 요약하면 다음과 같다.
제2장 지역발전의 동향과 전망
최근의 지역발전 동향을 분석한 결과, 다음과 같은 다섯 가지 문제점이 확인되 었다. 첫째, 지역간 인구분포의 불균형이 심화되고 있다. 수도권은 과밀의 폐해에 시달리는 반면, 지방은 인구 감소에 따른 활력 저하를 경험하고 있다. 둘째, 인구 분포의 불균형에 수반하여 수도권과 지방간의 경제력 격차가 확대되고 있다. 셋 째, 계속되는 이촌향도 이동으로 농촌지역의 공동화 및 노령화가 급속히 진행되 고 있다. 넷째, 공장의 해외 이전 확대 등으로 지역산업의 경쟁력이 약화되고 있 다. 다섯째, 지역경쟁력의 중요한 요소인 문화․관광 여건이 미흡하다.
한편, 세계화를 비롯하여 노령화, 지방화, 정보화, 환경가치의 중시 등 여건의 변 화가 지역발전에 미치는 영향을 보면, 개별적으로는 긍정적인 측면과 부정적인 측 면이 공존하나, 전체적으로는 지역간 격차의 확대에 기여할 것으로 예측되어진다.
제3장 지역개발의 목표와 전략
여건의 변화에 능동적으로 대처하면서 지역발전을 달성하기 위해서는 지역개 발정책의 기조 전환이 요구된다. 우선, 수도권집중을 억제하기 위해서는 소극적 지역균형발전정책에서 적극적 지역균형발전정책으로의 전환이 필요하다. 그리 고 경제의 세계화에 대응하기 위해서는 국내의 지역간 경쟁에서 국제적 지역간 경쟁으로 경쟁의 대상이 바뀌어야 한다. 지방분권과 관련하여 중앙정부 의존적 개발행태에서 탈피하여 지역의 자립적 발전을 도모하여야 하며, 중앙정부의 역 할 또한 결과적 지역격차 해소에서 지역발전의 잠재력 제고로 변화하여야 한다.
2020년의 지역개발 정책 목표는 “자립형 지역발전 기반 구축”으로 설정하였 다. 그리고 이를 위한 추진전략으로는 ⅰ) 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재
력 확충, ⅱ) 지역특성을 살린 개성있는 발전전략 추진, ⅲ) 지역산업의 경쟁력 제고, ⅳ) 문화․관광기반 확충을 통한 지역경쟁력 강화의 4가지를 선정하였다.
제4장 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충
우선 수도권에 소재하고 있는 중앙행정기관 및 공공기관 가운데 반드시 수도 권에 있을 필요가 없다고 판단되는 기관들을 지역별로 이전하여 재배치한다. 정 부부처 가운데서는 청와대, 외교․안보․내치 관련부처 등을 제외한 중앙행정기 관을 행정중심복합도시로 이전한다. 수도권에 잔류하는 부처는 통일․외교통 상․국방․법무․행정자치․여성부, 경찰청 등 6부 1청이며, 이를 제외한 12부 4처 2청의 정부부처가 이전대상이다. 그리고 수도권 소재 공공기관 가운데 수도 권을 관할구역으로 하거나 낙후지역 소재기관, 수도권 주민의 복지를 위한 기관, 공항 등 특정시설을 관리하는 기관, 구성원의 상호부조를 목적으로 하는 협회․
조합 등 수도권 입지의 불가피성이 인정되는 기관을 제외한 공공기관은 모두 지 방으로 이전한다. 이와 함께, 수도권 소재 기업 및 대학의 지방 이전 유도를 위하 여 이전기업에 대한 재정적․행정적 지원을 강화한다. 특히 기업체 본사 등 중추 관리기능의 지방 이전 유도를 위하여는 세제․금융⋅현금 지원을 포함한 종합적 지원방안을 마련한다. 이전하는 지역의 낙후도에 따라 지원을 차등화 함으로써 균형발전 효과를 극대화하는 방안도 강구할 필요가 있다.
수도권에서의 이전기능을 촉매로 하여 지역별로 다양한 혁신거점을 구축한다.
우선, 정부 부처와 관련 연구소 등이 입지하게 될 행정중심복합도시는 21세기 세 계 최고수준의 모범적인 도시가 될 수 있도록 국내외의 지혜를 결집하여 건설한 다. 이와 더불어 수도권에서 이전되는 공공기관을 수용하고 지역혁신의 거점 역 할 수행을 위하여 대체로 시․도별로 1군데씩 혁신도시를 건설한다. 혁신도시에 는 이전 공공기관을 기반으로 혁신을 지원할 수 있는 시설과 조직․제도적 환경 을 구축하고, 주거․교육․문화시설 면에서 우수한 생활환경을 조성하여 인재들 이 정착할 수 있게 한다.
기존의 10대 광역권은 혁신거점으로 재정비한다. 7＋1 경제권역의 성장거점과
권역간 연계거점의 역할을 수행할 수 있도록 혁신역량을 축적하고 지역의 세계 화를 선도한다. 산․학․연의 집적 및 상호 연계를 강화하여 광역권이 지역혁신 을 위한 광역적 공간단위가 될 수 있도록 유도하는 한편, 국제적 생산 및 물류기 능을 강화하고 국제공항․항만 등 국제교류 기반을 확충하여 지역의 세계화 전 진기지로 육성한다.
이외에 경제자유구역, 국제자유도시 등의 경제협력거점과 기업도시, 고속철도 역세권 등에 대해서는 개발의 파급효과가 지역에 광범위하게 파급될 수 있도록 주변과의 연계를 강화한다. 인천, 부산, 광양 경제자유구역과 제주국제자유도시 등에는 국제수준의 경영환경과 생활여건을 조성하여 외국인투자유치를 촉진하 고, 기업도시와 고속철도 역세권에 대해서는 산업활동의 집적을 유도하는 한편 주변지역과의 물리적․기능적 연계를 강화한다.
제5장 지역특성을 살린 개성있는 지역발전 추진
수도권은 세계도시로 육성한다. 지금까지의 수도권은 정치․행정․경제․사 회․문화․교육․정보 등 거의 모든 부문에서 압도적인 중심지 역할을 수행하여 왔다. 중앙행정기관과 공공기관의 지방 이전을 계기로 국내중심지로서의 수도권 역할은 점차 줄여 나가되, 세계도시로서의 위상을 강화시켜 나가도록 한다. 서울 은 국제금융 및 국제업무 중심의 세계도시로, 인천은 동북아의 물류중심도시로 육성하여 국제교류벨트를 구축한다. 그리고, 경기도는 지식기반산업의 중심지로 특화하되, 안산․반월․시화지역의 부품소재산업, 수원․화성지역의 전자산업, 파주지역의 디스플레이산업 등 기존의 첨단산업 집적지를 세계적인 혁신클러스 터로 개발한다. 세계도시로서의 위상에 걸맞도록 서울과 수도권의 삶의 질 제고 노력을 계속하되, 수도권의 공간구조는 서울 일극집중형에서 자립형 다핵도시구 조로 전환하여 서울과 서울 주변지역의 과밀을 해소하여 나간다. 그리고, 규제중 심으로 되어 있는 현재의 수도권정책은 중앙행정기관 및 공공기관의 지방이전과 연계하여 지자체의 자율에 의한 성장관리정책으로 단계적으로 전환하여 나간다.
광역시와 도청소재지 등 지방 중심도시는 중추관리기능을 강화하여 권역의 자
립적․통합적 발전을 선도할 수 있도록 한다. 이를 위하여 구도심을 재개발하여 업무․주거․문화기능이 복합된 효율적이고 쾌적한 도시공간을 조성하는 한편, 권역내 타도시와의 기능분담과 연계를 강화한다. 그리고, 중소도시는 지역의 특 성과 잠재력을 감안하여 전문기능도시로 발전할 수 있도록 유도한다. 문화예술 도시, 대학도시, 관광․휴양도시, 의료산업도시, 첨단산업도시, 연구도시, 자동차 도시, 영상도시, 산업․물류도시 등을 예로 들 수 있다. 주력산업을 바탕으로 개 성적 발전을 추구하여 독자적 경쟁력을 확보할 수 있어야 할 것이다.
농업 여건의 악화와 인구 감소에 따른 취락의 붕괴 등으로 침체되어 있는 농산 어촌의 활력 증진을 위해서는 다양한 세부 전략과제들이 실천되어야 한다. 첫째, 농업구조의 재편과 친환경․고품질 농업 육성으로 농업의 경쟁력을 강화한다.
둘째, 농림어업에 제조업, 관광, 유통 등이 융합된 산업클러스터 형성을 유도하여 부가가치를 제고한다. 셋째, 체육․관광․레저․노인복지시설 등을 유치하고 특 성화된 관광마을을 조성한다. 넷째, 교육환경 개선, 보건․의료 인프라 확충, 대 중교통체계 구축 등 농촌 기초생활여건을 개선한다. 다섯째, 개발촉진지구․신 활력지역 등 낙후지역에 대한 지원을 확대한다. 부처별로 분산 추진되고 있는 낙 후지역 지원사업을 통합하여 정책의 효율성을 제고하고, 지역이 자율권을 가지 고 사용할 수 있도록 포괄적 지원방식으로 전환한다. 여섯째, 지역특화발전특구 제도를 통한 선별적 규제특례를 적용함으로써 기초지방자치단체의 자립적 특화 발전을 유도한다.
제6장 지역산업의 경쟁력 제고
지역의 특성과 산업기반을 고려하여 권역별․지역별로 전략산업을 선정하고 이를 집중적으로 육성한다. 이와 함께, 종래의 기업집적형 산업정책에서 탈피하 여 기업․대학․연구소․기업지원시설의 집적을 유도하고 이들의 상호연계를 촉진하여 혁신클러스터로 발전시킨다. 지역특성에 맞는 다양한 규모의 혁신 클 러스터가 형성될 수 있도록 기반 형성을 지원하되, 다수의 소규모 클러스터가 상 호연계․보완하여 시․도별로 전략산업 중심의 중규모 클러스터가 구축될 수 있
도록 한다. 나아가서 복수의 시․도가 공동 협력하는 초광역 클러스터를 구축하 여 해당 산업분야에서는 세계 최고의 국제경쟁력을 갖출 수 있도록 추진한다.
생산기능 중심의 기존 산업단지는 연구개발, 유통, 마케팅, 디자인 활동이 강 화된 혁신클러스터로 전환하고 구조조정과 재정비를 지속적으로 추진한다. 시범 적으로 창원, 구미, 울산, 반월․시화, 광주, 원주, 군산 산업단지를 혁신클러스터 화 하고, 점차 국가산업단지, 지방산업단지, 농공단지 등 전국의 산업단지로 확대 하여 나간다. 혁신환경 조성을 위하여 산업단지 내에 공동장비센터, R&D지원센 터, 경영․기술지원센터, 인력양성․알선센터, 만남의 공간, 체육휴양시설, 레저 시설 등의 공동인프라를 구축한다.
제7장 문화․관광기반 확충을 통한 지역경쟁력 강화
문화 및 관광개발도 지역별 특성을 살려서 특화하는 전략이 필요하다. 문화․
관광자원의 특성 및 분포, 접근 교통체계, 행정구역 등을 고려하여 전국을 특화 된 몇 개의 문화관광권역으로 구분하고, 권역별 관광개발의 발전방향을 수립하 도록 한다. 이와 더불어 남해안, 서해안, 동해안 및 접경지역의 광역관광벨트와, 백제문화지역․유교문화지역․지리산과 같이 특정자원이 여러 행정구역에 걸치 는 광역관광권을 문화관광특정지역으로 개발․육성한다. 서남해안에는 민간자 본을 유치하여 관광레저시설과 첨단산업, 물류, 문화, 주거, 쇼핑 등의 시설을 복 합개발하는 관광레저도시를 조성하고, 대규모 관광시장을 보유한 배후지역에 세 계적 브랜드의 테마파크를 유치한다. 그리고 태권도 종주국으로서 위상을 높이 고 태권도를 관광자원화하기 위하여 태권도 공원을 조성한다.
외국관광객의 유치를 위하여 공항, 고속철도 역사 등 주요 교통시설로부터 연 계관광지로의 순환교통시스템을 확립하는 등 광역적 관광연계 교통망을 확충한 다. 관광안내소의 지속적인 확대와 기존 관광안내시스템의 콘텐츠의 다양화․내 실화를 통해 종합적인 관광안내 정보가 제공될 수 있도록 한다. 또한 지역의 역 사문화자원 및 생활문화자원을 체계적으로 발굴･육성하도록 하고 지역문화산업 의 자생적 기반확충을 촉진할 수 있는 문화산업클러스터를 조성하도록 한다.
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차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제1장 서 론
1.연구의 배경 ··· 1
2.연구의 목적 ··· 2
3.연구수행체계 ··· 3
4.연구의 범위 ··· 4
제2장 지역발전의 동향과 전망 1.현황과 문제점··· 5
1) 지역간 인구분포의 불균형 심화와 과밀․과소 폐해 증대··· 5
2) 수도권과 지방간의 경제력 격차 확대··· 11
3) 농촌지역의 공동화 및 노령화현상 가속화 ··· 13
4) 지역산업의 해외 유출 확대와 경쟁력 약화 ··· 14
5) 지역의 문화 및 관광여건 미흡··· 20
2. 여건의 변화와 전망··· 24
1) 사회․경제적 환경의 변화 ··· 24
2) 미래 전망 ··· 39
제3장 지역개발의 목표와 전략
1.지역개발정책의 기조 전환 ··· 49 1) 소극적 지역균형발전정책에서 적극적 지역균형발전정책으로 ··· 49 2) 국내의 지역간 경쟁에서 국제적 지역간 경쟁으로 ··· 53 3) 중앙정부 의존적 행태에서 탈피하여 지역의 자립적 발전 도모 ··· 55 4) 결과적 지역격차 해소에서 지역발전의 잠재력 제고로··· 57 2.지역개발의 목표 및 전략··· 57 1) 지역개발의 목표··· 57 2) 지역개발 전략 ··· 59
제4장 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충
1. 국가공공기관의 지방분산과 분권화··· 65 1) 행정중심복합도시의 건설 ··· 65 2) 공공기관의 지방이전··· 68 3) 민간 중추기능의 지방이전··· 70 4) 지방분권의 지속적 추진··· 71 2. 자립형 지역거점의 육성 ··· 72 1) 지역별 혁신도시의 건설 ··· 72 2) 광역권의 체계적 개발․정비 ··· 76 3) 기타 지역발전 거점 형성 지원정책 ··· 78 3. 지역의 혁신 잠재력 확충을 위한 지역혁신체계 구축··· 81 1) 지역혁신체계의 개요 ··· 81 2) 지역혁신체계 구축의 필요성과 목표··· 86 3) 성공적 추진전략 ··· 90
제5장 지역특성을 살린 개성있는 지역발전 추진
1. 수도권의 경쟁력 제고와 세계도시화 추진··· 101 1) 수도권의 경쟁력 강화 ··· 101
2) 수도권의 삶의 질 제고 ··· 103 3) 수도권 관리방식의 전환··· 103 2. 대도시의 중추관리기능 강화 및 중소도시의 전문화 추진··· 103 1) 지역별 대도시의 중추관리기능 강화··· 103 2) 중소도시의 전문화 추진··· 106 3. 농산어촌과 낙후지역의 활력 증진··· 112 1) 현황과 문제점··· 112 2) 농업의 생산구조 개편 ··· 114 3) 농산업 클러스터 형성 추진 ··· 115 4) 농산어촌의 어메니티 증진 ··· 117 5) 농산어촌의 정주여건 개선 ··· 118 6) 낙후지역의 활력 증진 ··· 119
제6장 지역산업의 경쟁력 제고
1. 지역별 전략산업의 육성 ··· 123 1) 현황과 문제점··· 123 2) 권역별 전략산업 선정과 집중 육성··· 130 3) 전략산업의 혁신역량 강화 및 단계적 육성을 통한 투자 효율성 확보 131 4) 전략산업간의 광역적 연계 강화 및 산학연 연계 활성화 ··· 132 2. 혁신 클러스터 및 혁신환경의 조성 ··· 133 1) 현황과 문제점··· 133 2) 지역여건에 부합하는 다양한 신규 혁신 클러스터의 구축 ··· 137 3) 혁신주체들간 연계체제 확립 및 혁신 클러스터 관리기관의 기능 강화138 4) 지역산업혁신을 위한 제도적 환경개선 및 산업 클러스터 정책 ··· 141 5) 외국투자기업과 외국연구기관의 유치 및 혁신 클러스터의 국제화 도모142 6) 전략산업 클러스터 간의 광역적 협력 강화 ··· 143 3. 산업입지 공급체계 개선 및 기존 산업단지 재정비 추진··· 144 1) 현황과 문제점··· 144 2) 산업구조변화에 대응한 입지환경 조성 ··· 147 3) 수요에 대응한 탄력적 산업입지 공급 추진 및 신규 입지 공급확대 ·· 148
4) 기업도시 및 혁신도시 건설 등 신규 개발사업에서의 입지공급 ··· 150 5) 혁신클러스터 촉진을 위한 산업단지의 재정비 ··· 151
제7장 문화․관광기반확충을 통한 지역경쟁력 강화
1. 관광산업의 권역별 특화발전방향 정립··· 153 1) 문화관광권 설정··· 153 2) 권역별 발전방향··· 155 2. 문화관광특정지역과 관광거점의 조성··· 159 1) 문화관광특정지역의 조성··· 159 2) 관광거점 조성 ··· 164 3. 동북아 관광거점화를 위한 국제적 관광기반시설 확충··· 167 1) 관광레저도시 조성 ··· 167 2) 세계적 수준의 테마파크 유치 ··· 170 3) 대규모 숙박단지 확충과 다양한 숙박시설 개발··· 172 4) 국제적 관광교류․협력 활성화 ··· 174 5) 광역적 관광연계 교통망 및 관광안내서비스 인프라 확충··· 179 4. 관광자원의 지속가능한 개발 및 관리강화··· 182 5. 지역문화의 진흥기반 구축 ··· 185 1) 수요자 중심의 문화기반시설 확충··· 185 2) 고유 문화관광자원의 발굴 육성··· 187 3) 문화산업 클러스터 조성 ··· 188
참 고 문 헌 ··· 191 SUMMARY ··· 197
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표 차 례
<표 2-1> 권역별 인구추이 ··· 6
<표 2-2> 세계 주요도시별 대기오염도 비교 ··· 8
<표 2-3> 수도권 교통혼잡비용의 증가실태(1991-2002) ··· 9
<표 2-4> 경제활동의 수도권집중도 변화추이··· 11
<표 2-5> 수도권전입자의 성별.연령별 전입이유 ··· 12
<표 2-6> 군부 및 시부의 연령별 인구분포 비교 ··· 13
<표 2-7> 국내 주요업체의 해외투자 현황 ··· 15
<표 2-8> 국제직접투자의 최근 동향··· 15
<표 2-9> 중소제조업 업종별 해외투자 추이··· 16
<표 2-10> 제조업체 및 종사자의 수도권 집중비율 ··· 17
<표 2-11> 지식기반산업 사업체 및 종사자 분포 현황 ··· 19
<표 2-12> 주요 문화시설 및 관광시설 현황(2004년) ··· 21
<표 2-13> 국제관광객수 관광수지 통계지표 세계순위··· 22
<표 2-14> 영화․드라마 촬영지와 연계된 주요 관광지··· 24
<표 2-15> 총인구 및 인구성장률 추이 및 전망··· 25
<표 2-16> 연령계층별 구성비 및 노령화지수의 추이 및 전망··· 26
<표 2-17> 연령계층별 구성비 및 노령화지수의 추이 및 전망··· 27
<표 2-18> 시․도별 공공기관 배치계획 ··· 33
<표 2-19> 시대의 변화와 지역국가(Regional State)의 대두 ··· 35
<표 2-20> 이도향촌 이동자 및 이동희망자의 이동사유··· 38
<표 2-21> 권역별 인구전망(국가균형발전시책 미시행의 경우) ··· 39
<표 2-22> 산업별 국내총생산 변화전망 ··· 43
<표 2-23> 동아시아․태평양 지역 국제관광객수 전망(도착기준) ··· 45
<표 2-24> 국민 국내관광 증가 전망··· 46
<표 2-25> 특구 유형별 신청 현황 ··· 47
<표 4-1> 행정중심복합도시 이전대상기관··· 67
<표 4-2> 혁신도시 입지선정기준 ··· 75
<표 4-3> 개발계획이 수립된 8대광역권의 공간범위 ··· 77
<표 5-1> 환경도시 해외사례 ··· 110
<표 5-2> 생산․유통 주도형 농산업클러스터의 사례 ··· 116
<표 5-3> 가공 주도형 농산업클러스터의 사례 ··· 116
<표 5-4> 테마 주도형 농산업클러스터의 사례 ··· 117
<표 5-5> 新활력지역 이전의 낙후지역 관련제도 ··· 120
<표 6-1> 산업집적활성화기본계획의 지역별 전략산업 ··· 125
<표 6-2> 국가균형발전 5개년계획에서의 중복 전략산업 ··· 127
<표 6-3> 산업집적활성화기본계획과 지역혁신발전 5개년계획의 전략산업 비교··· 128
<표 6-4> 권역별 전략산업 ··· 131
<표 6-5> 산업단지의 비중 ··· 134
<표 6-6> 지정연대별 산업단지 현황 ··· 145
<표 6-7> 지방 과학산업단지들의 분양방식과 업종유치계획··· 148
<표 6-8> 단지별 비전 및 주요 과제 ··· 151
<표 7-1> 8대 문화관광권 발전방향··· 154
<표 7-2> 문화관광특정지역의 개발방향··· 163
<표 7-3> 관광거점 중심도시 조성··· 166
<표 7-4> 테마파크 집객현황 ··· 171
<표 7-5> 공영숙박시설의 유사사례 현황 ··· 173
<표 7-6> 금강산 관광객 참여현황 ··· 177
<표 7-7> 기간별 연안여객선 이용객 증가율 ··· 180
<표 7-8> 해양스포츠 보유장비 예측 ··· 180
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 2-1> 수도권 순유입인구의 변화추이 ··· 7
<그림 2-2> 정보통신산업 및 벤처업체의 수도권 집중도 ··· 17
<그림 2-3> 지식기반제조업의 분포 ··· 18
<그림 2-4> 지식기반서비스업의 분포 ··· 18
<그림 2-5> 주5일 근무 이후 도시민 여가이용 설문조사 결과··· 20
<그림 2-6> 총인구 및 인구성장률 추이 및 전망··· 25
<그림 2-7> 연령계층별 인구구성비 추이 및 전망··· 27
<그림 2-8> 인구피라밋 변화 전망 ··· 28
<그림 2-9> 환경문제의 분류체계··· 36
<그림 2-10> 세계 관광시장 성장전망··· 44
<그림 3-1> 인구 및 광공업종사자의 수도권집중도 ··· 51
<그림 3-2> 시․도별 인구수 ··· 55
<그림 3-3> “자립적 지역”의 개념도 ··· 58
<그림 3-4> 지역개발의 정책 목표와 전략··· 59
<그림 4-1> 행정중심복합도시 위치도 ··· 66
<그림 4-2> 행정중심복합도시 도시개발 기본방향··· 66
<그림 4-3> 공공기관 지방이전의 지역개발효과··· 70
<그림 4-4> 혁신도시 개념도 ··· 72
<그림 4-5> 혁신도시의 성격 및 기능 ··· 73
<그림 4-6> 10대 광역권 지정현황 ··· 76
<그림 4-7> 고속철도역의 지역개발 기대효과 ··· 80
<그림 4-8> 지역혁신의 목표와 수단··· 88
<그림 4-9> 지역혁신체계의 구성요소 및 관계 ··· 89
<그림 5-1> 수도권의 미래상 ··· 102
<그림 5-2> 인구이동패턴으로 본 도시중심성··· 104
<그림 5-3> 농산업클러스터의 기본모델 ··· 115
<그림 6-1> 국가균형발전 5개년계획의 지역별 전략산업 ··· 126
<그림 6-2> 혁신클러스터의 성공조건 ··· 139
<그림 6-3> 7개 시범 클러스터 ··· 149
<그림 7-1> 문화관광 특정지역의 개발방향··· 166
<그림 7-2> 관광레저도시의 개념도 ··· 168
<그림 7-3> 동북아시아 지역 ··· 174
<그림 7-4> 동북아시아 광역연계 교통망··· 181
<그림 7-5> 광대역 지역문화산업 클러스터 조성 ··· 190
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서 론
본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020) 수립을 지원하기 위하여 추 진되었다. 2000년에 수립된 「제4차 국토종합계획」(2000-2020) 수립 이후의 사회․
경제 여건변화를 반영하여 2020년의 국토미래상을 재정립하고, 지역개발 관련 정책 및 전략을 수정하고자 하는 것이다. 서론에서는 본 연구를 수행하게 된 배경과 목적, 연구수행체계 및 연구의 내용범위를 정리하였다.
1. 연구의 배경
2000년에 「제4차 국토종합계획」(2000~2020)이 수립되었다. 국토종합계획의 근거법률인 국토기본법 제 19조에서는 “건설교통부장관은 국토종합계획 성과에 대한 평가결과와 사회적․경제적 여건변화를 고려하여 5년마다 국토종합계획을 전반적으로 재검토하고 필요한 경우 이를 정비할 수 있다”라고 규정하고 있다.
즉, 5년 단위의 계획 평가는 법적으로 의무화되어 있으나, 반드시 계획을 수정할 필요는 없다.
그럼에도 불구하고 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006~2020)을 수립하게 된 배경으로는 대체로 다음 2가지를 들 수 있다. 첫째는 참여정부의 새로운 국가 경영 패러다임을 국토계획에 반영하기 위해서이다. 참여정부가 추진하고 있는 행정중심복합도시 건설과 공공기관 지방이전 정책, 그리고 지역 클러스터 구축 사업들은 국토의 공간구조를 근본적으로 변화시킬 전망이다. 이와 함께 주 40시
간 근무제, 초고속 정보화, 경부고속철도 제1단계 개통 등으로 국민들의 삶의 방 식이 크게 변화하였으며, 지역간 갈등과 사회적 분절화가 심화되고 있다. 따라서 이러한 변화에 대응하여 국민들의 삶의 질을 높이고 지역간, 계층간 통합과 상생 발전을 이룰 수 있는 방안 제시가 절실하게 요청되고 있는 것이다.
둘째로는 국경없는 세계화 시대의 진전과 더불어 요구되는 미래지향적이고 개 방적인 국토기반 구축 방안을 국토계획에 반영하기 위해서이다. 중국의 성장, 국 가간 자유무역협정(FTA) 체결, 도하개발아젠다(DDA) 협상, 경제공동체 확대 등 급변하는 대외환경 변화에 대응하기 위해서는 국토차원의 전략 마련이 필수적이 다. 그리고 2000년 6․15 공동선언 이후 양적, 질적으로 확대되고 있는 남북한 교류협력을 한 차원 더 심화시킬 수 있는 국토기반 조성을 위해서도 새로운 국토 계획이 요망되고 있다.
2. 연구의 목적
「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)에서는 “약동하는 통합국토의 실 현”이라는 기조하에서 모든 지역이 상생 발전하는 균형국토, 둘째, 세계적 경쟁 력을 갖춘 개방국토, 셋째, 어디서 살든 쾌적한 삶의 질을 향유할 수 있는 복지국 토, 넷째, 환경 및 생태적 관점에서 지속가능한 녹색국토, 다섯째, 남․북한이 더 불어 번영하는 통일국토의 다섯 가지를 계획목표로 설정하고 있다. 그리고 이를 구현하기 위한 구체적 전략으로, ⅰ) 자립형 지역발전 기반의 구축, ⅱ) 동북아시 대의 국토경영과 통일기반 조성, ⅲ) 네트워크형 인프라 구축, ⅳ) 아름답고 인간 적인 도시․주거환경 조성, ⅴ) 지속가능한 국토 및 자원 관리, ⅵ) 분권형 국토 계획 및 집행체계 구축의 6가지를 들고 있다.
본 연구는 제4차 국토계획 수정계획에서 제시하고 있는 6가지 전략 가운데 첫 번째 전략인 자립형 지역발전 기반의 구축에 관한 구체적인 시책방향을 정립하 는데 그 목적이 있다.
3. 연구수행체계
본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020) 수립 작업과 병행하 여 추진되었다. 체계적인 연구를 위하여 연구진을 행정수도 건설 및 기능분산팀, 혁신팀, 농산어촌 및 낙후지역팀, 문화․관광팀의 4개 팀으로 구분하여 연구를 진행하였다. 행정수도 건설 및 기능분산팀은 국토연구원의 김태환 연구위원과 박형서 연구위원이 담당하였다. 혁신팀은 국토연구원의 권영섭 연구위원과 변세 일 연구원을 중심으로, 장지상 경북대학교 교수, 강병수 충남대학교 교수, 고석찬 단국대학교 교수, 강현수 중부대학교 교수, 홍진기 산업연구원 연구위원, 조혜영 한국산업단지공단 연구PM 등이 외부연구진으로 참여하였다. 농산어촌 및 낙후 지역팀은 국토연구원의 이동우 연구위원과 김상욱 연구위원을 중심으로 장우환 경북대학교 교수, 박시현 농촌경제연구원 연구위원, 이승우 해양수산개발연구원 연구위원이 외부연구진으로 참여하였다. 문화․관광팀은 국토연구원의 윤양수 선임연구위원과 최자은 연구원을 중심으로 한국문화관광정책연구원의 김영준 책임연구원과 김규원 책임연구원이 외부연구진으로 참여하였다.
각 팀별로 주어진 주제에 대한 심층연구를 진행하되, 수시로 전체회의를 개최 하여 연구의 진도를 점검하고 연구방향을 상호 조정하였다. 건설교통부의 지역 정책과장, 수도권계획과장, 입지계획과장 및 공공기관지방이전계획과장, 산업자 원부의 지역산업진흥과장, 농림부의 농촌진흥과장, 해양수산부 어촌어항과장, 행 정자치부의 지역균형발전과장, 문화관광부의 관광개발과장과 상지대학교 김명 환 교수, 대구대학교 전경구 교수, 원광대학교 이양재 교수, 세종대학교 변창흠 교수 등은 연구자문회의 등을 통하여 다양한 조언을 주었다.
분야별 연구결과를 취합․조정한 최종원고는 주로 국토연구원의 이동우 연구 위원, 권영섭 연구위원, 변세일 연구원, 윤양수 선임연구위원 및 최자은 연구원이 작성하였으며, 전체적인 총괄 조정은 이동우 연구위원이 수행하였다.
4. 연구의 범위
본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)에서 제시하고 있는 6 대 전략 가운데 첫 번째 전략인 “자립형 지역발전 기반의 구축”을 내용적 범위로 한다. 나머지 5개 전략은 동북아시대의 국토경영과 통일기반 조성, 네트워크형 인프라 구축, 아름답고 인간적인 도시․주거환경 조성, 지속가능한 국토 및 자원 관리, 분권형 국토계획 및 집행체계 구축으로서, 각각에 대한 연구는 별도로 수 행되었다.
본 연구는 크게 6개의 章으로 구성된다. 서론에 이은 제2장에서는 지역발전의 동향을 분석하고 장래의 여건변화를 전망하였다. 제3장에서는 국토계획 수정계 획 기간 동안 추구하여야 할 지역발전의 목표를 설정하고 추진 전략을 제시하였 다. 제4장에서는 추진전략의 하나인 중추기능의 지방분산과 지역의 발전 잠재력 확충을 위한 구체적인 방안을 제시하였다. 제5장에서는 개별 지역의 입장에서 지 역특성을 살린 개성있는 지역발전 추진방안을 살펴 보았다. 그리고, 제6장에서는 지역발전을 위한 지역산업의 경젱력 제고방안을, 제7장에서는 문화․관광 기반 확충을 통한 지역경쟁력 제고방안을 각각 살펴 보았다. 제5장이 공간단위별 발전 전략이라면, 제6장과 제7장은 부문별 발전전략이라 할 수 있다.
마지막으로, 본 연구의 시간적 범위는 「제4차 국토종합계획 수정계획」과 같 이 2006-2020년이다.
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지역발전의 동향과 전망
세계화의 진전에 따라 새로운 공간경제단위로서 지역(region)의 역할과 중요성이 증대 되고 있다. 자본과 기업의 자유로운 이동으로 국경의 의미는 퇴색되고 있는 반면 지역 이 새로운 공간경제단위로 부각되고 있기 때문이다. 그러나 우리나라에서는 경제활동 이 수도권에만 집중하고 있어 비수도권의 지역들 가운데 어느 정도가 세계의 유수한 지역들과 경쟁할 만한 잠재력을 갖고 있는지 의문스럽기만 하다. 여기에서는 지역발 전의 동향과 문제점을 살펴 보고, 여건의 변화에 따라 이러한 문제점들이 어떻게 전개 될지 전망해 보고자 한다.
1. 현황과 문제점
1) 지역간 인구분포의 불균형 심화와 과밀․과소 폐해 증대
(1) 지역간 인구분포의 변화동향
인구분포의 빈익빈 부익부 현상이 심화되고 있다. 1970년만 해도 전국인구의 28.3%만이 수도권에 살고 있었으나, 1980년에는 35.5%, 1990년에는 42.8%, 2000 년에는 46.3%로 그 비율이 계속 증가하여 왔다. 「제4차 국토종합계획」
(2000~2020)이 수립된 2000년 이후에도 수도권 인구집중은 계속되어 2004년 현 재의 수도권 인구집중도는 47.9%에 달한다.
수도권으로의 인구유출이 장기화됨에 따라 대부분의 지방에서는 인구비중의
상대적 감소는 물론 인구수의 절대적 감소를 경험하고 있다. 수도권 이외의 13개 시․도를 강원권, 충청권, 전북권, 광주권, 대구권, 부산권, 제주도의 7개 권역으 로 구분하여 권역별 인구변화를 살펴 보면 <표2-1>과 같다. 1970년과 2004년을 비교하면 강원권의 인구비중은 전국의 5.9%에서 3.1%로, 충청권은 13.8%에서 10.1%로, 전북권은 7.7%에서 3.8%로, 광주권은 12.7%에서 6.9%로, 대구권은 14.5%에서 10.9%로, 제주도는 1.2%에서 1.1%로 각각 감소하고 있다. 그리고 부 산권은 1970년 15.9%에서 1980년 17.3%로 크게 증가하였다가, 이후 감소하기 시 작하여 2004년의 인구비중은 16.2%에 머물고 있다.
지방의 권역 중에서도 특히 강원권과 전북권, 광주권은 1970～2004년간 절대 인구수의 지속적 감소를 경험하고 있는데, 강원권의 2004년 인구는 148.7만명으 로 1970년 인구의 77.7%, 전북권의 2004년 인구는 184.2만명으로 1970년 인구의 73.9%, 광주권의 2004년 인구는 330.9만명으로 1970년 인구의 80.7%에 불과하다.
<표 2-1> 권역별 인구추이
(단위 : 천명, %)
권역 시․도 1970 1980 1990 2000 2004
전 국 - 32,241
(100.0)
38,124 (100.0)
42,869 (100.0)
47,008 (100.0)
48,082 (100.0) 수도권 서울, 인천, 경기 9,126
(28.3)
13,544 (35.5)
18,342 (42.8)
21,747 (46.3)
23,054 (47.9)
강원권 강원 1,914
(5.9)
1,824 (4.8)
1,562 (3.6)
1,516 (3.2)
1,487 (3.1) 충청권 대전, 충북, 충남 4,444
(13.8)
4,460 (11.7)
4,402 (10.3)
4,771 (10.1)
4,836 (10.1)
전북권 전북 2,491
(7.7)
2,329 (6.1)
2,047 (4.8)
1,927 (4.1)
1,842 (3.8) 광주권 광주, 전남 4,101
(12.7)
3,848 (10.1)
3,605 (8.4)
3,417 (7.3)
3,309 (6.9) 대구권 대구, 경북 4,669
(14.5)
5,045 (13.2)
5,029 (11.7)
5,302 (11.3)
5,230 (10.9) 부산권 부산, 울산, 경남 5,123
(15.9)
6,601 (17.3)
7,374 (17.2)
7,804 (16.6)
7,788 (16.2)
제주도 제주 374
(1.2)
472 (1.2)
509 (1.2)
524 (1.1)
537 (1.1) 주 : 통계청 추계인구 기준.
자료 : 통계청. 2005. 시․도별 장래인구 특별추계 결과.
특히 우려스러운 것은 장기적으로 감소추세에 있던 수도권 유입인구수가 외환 위기 이후에 증가추세로 반전하였다는 점이다. <그림 2-1>에서 보듯이 수도권으 로의 순유입인구수는 1983년의 43만명을 피크로 이후 계속 감소하여 1998년에는 9천명에 불과하였다. 당시의 장기적 감소추세가 지금까지 계속되었다면 수도권 인구수는 이미 안정화되어 있을 가능성이 크다. 그러나 외환위기 이후인 1999년 부터 수도권 순유입인구수는 다시 증가하기 시작하여 2002년에는 21만명까지 증 가하였다. 2003년에는 13만명, 2004년에는 14만명이 순유입하여 2002년보다 그 수가 줄어들기는 했으나, 1998년에 비교하면 약 15배나 높은 수치이다.
<그림 2-1> 수도권 순유입인구의 변화추이
0 50 100 150 200 250 300 350
1985 1995 연도
천인
자료 : 통계청. 각 년도. 인구이동 통계연보.
(2) 과밀에 따른 수도권의 도시문제 악화
인구 과밀로 인하여 수도권이 감내하여야 하는 첫 번째 도시문제로는 주택문 제를 들 수 있다. 1990년대 초반의 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등 5대 신도시 건설, 1990년대 중․후반의 용인지역을 중심으로 한 대규모 택지개발사업 추진, 최근의 동탄 및 판교신도시에 이르기까지 정부는 지속적인 신도시 개발을 통하 여 주택 공급에 노력하여 왔으며, 그 결과 수도권의 주택보급율은 1990년의 63.3%에서 1995년 76.7%, 2003년 92.8%로 꾸준히 제고되어 왔다.1) 그러나, 정부
의 주택종합계획(2003～2012)에서 정하고 있는 장기목표수준인 115% 달성을 위 해서는 앞으로도 최소한 22.2%포인트를 더 올려야 한다. 이를 위하여 정부는 앞 으로도 수도권에 연간 30만호 이상씩 주택 공급을 계속하겠다는 계획을 발표하 고 있으나, 대규모 토지의 부족 등으로 상당한 난관이 예상된다2). 그리고 2000년 현재 기준으로 수도권 일반가구의 17.3%가 최저 주거수준에 미달하고 있는 등, 질적인 측면에서도 수도권의 주택문제는 심각하다.3)
과밀로 인한 두 번째 도시문제로는 환경문제를 들 수 있다. 우선 수질문제를 보면, 수도권 주민의 대표적 상수원인 팔당호의 수질은 2004년 말 현재까지 BOD 1.3ppm으로 2등급 수준에 머물러 있다. 1등급이 되기 위해서는 BOD 1.0ppm이하를 유지하여야 하는데 환경기초시설 투자확대와 주변지역 토지이용 규제 강화 등 정부의 다양한 노력에도 불구하고 수질이 거의 개선되지 못하고 있는 상황이다.4) 그리고 대기질을 보면, 서울의 비산먼지 오염도는 런던․파리 의 3배 이상, 동경의 1.5배 수준이고, 이산화질소 및 오존의 오염도도 선진국 대 도시에 비하여 상당히 높은 상태이다.
<표 2-2> 세계 주요도시별 대기오염도 비교
(단위: ㎍/㎥, ppb)
도시 비산먼지(PM10) 이산화질소(NO2) 오존(O3) 비교연도
서울 71 37 15 2001년
동경 40 29 26 2000년
뉴욕 28 30 - 1997년
런던 20 25 17 2001년
파리 20 22 17 2001년
자료 : 환경부. 2003. 제3차 환경보전 중기종합계획(2003-2007)
1) 주택보급율은 건설교통부. 「2004 주택업무편람」에서 인용
2) 국가균형발전위원회와 건설교통부가 2004년 8월 31일 발표한 “新수도권 발전 및 혁신도시 건설방안”
에서 2012년까지 수도권에 매년 30만호 이상의 주택공급 목표 설정 3) 건설교통부. 「2004 주택업무편람」에서 인용
4) 1975년에 팔당호 주변을 상수원보호구역으로 지정한 이래, 1982년에 자연보전권역 지정, 1990년 특별 대책지역 지정, 1999년에 수변구역 지정 등을 통하여 팔당상수원 주변지역에 대한 토지이용규제를 지속적으로 강화하여 왔다.
과밀로 인한 세 번째 도시문제로는 교통문제를 들 수 있다. 교통개발연구원의 연구에 의하면, 수도권의 교통혼잡비용은 1991년 2.9조 원에서 2002년 12.4조 원 으로 11년간 4.3배 증가한 것으로 나타나고 있다. 반면, 국내총생산(GDP)은 같은 기간 동안 3.0배 증가에 그칠 뿐이다.
<표 2-3> 수도권 교통혼잡비용의 증가실태(1991-2002)
(단위: 조원)
구분 1991년(A) 2002년(B) 증가배수(B/A)
교통혼잡비용 2.9 12.4 4.3
국내총생산(GDP) 226.0 684.3 3.0
자료 : 교통혼잡비용은 교통개발연구원에서 추산하였으며, 국내총생산은 한국은행 집계.
미국의 세계적 인사관리 컨설팅회사인 Mercer사의 2004년 조사에 따르면, 서 울의 삶의 질은 세계 215개 조사대상 도시 중 90위로서, 파리(31위), 런던(39위), 뉴욕(39위) 등의 서구 대도시들은 물론 싱가포르(34위), 동경(34위), 홍콩(70위), 타이페이(80위) 등 아시아 대도시보다도 낮은 것으로 평가되고 있다.5) 반면에 같 은 Mercer사의 생활비조사에서는 서울이 세계 144개 조사대상 도시 중 7위로 평 가되고 있어 서울이 선진도시에 비하여 생활비용은 많이 소요되지만 삶의 질은 낮은 도시로 인식됨을 알 수 있다.6)
정부는 그동안 교통정책, 환경정책, 주택정책 등 부문별 대응을 통하여 수도권 의 과밀문제를 해결하려는 노력을 계속하여 왔다. 그러나 천문학적인 투자에도 불구하고 수도권의 교통혼잡비용은 계속 증가하고 있고, 팔당호의 수질은 여전 히 2급수를 벗어나지 못하고 있다. 이미 오를 때까지 올라버린 지가 때문에 건설
5) Mercer Human Resource Consulting. 2005.3.. World-wide quality of life Survey. 참조. 세계 215개 주요도 시를 대상으로 정치․사회, 경제, 사회문화, 의료, 교육, 공공서비스, 여가, 소비재, 주택, 자연환경 등 10개 부문 39개 지표를 이용하여 도시별로 삶의 질 점수를 산정하고 상대비교하고 있음.
6) Mercer Human Resource Consulting. 2004. 7. Cost of Living Survey. 참조. 세계 144개 주요도시를 대상으 로 가정용 음식료품, 가사서비스, 주류 및 담배, 공공요금, 가정용품, 외식, 건강, 교통, 의류 및 신발, 스포츠․레저 등 10개 분야별로 200개의 표준 상품 및 서비스가 포함된 장바구니(shopping basket)의 도시별 소요비용을 실사하여 비교함.
비용은 천문학적으로 증가하고 있으며, 조금이라도 싼 곳을 찾는 공장들과 아파 트로 인하여 난개발은 계속되고 있는 실정이다. 지금과 같은 인구집중이 계속되 는 한 수도권의 삶의 질을 선진국 수준으로 끌어올리는 것은 요원한 목표일 수 있다. 기술적으로는 가능할지 모르지만 이에 소요되는 비용은 기하급수적으로 증가할 것이기 때문이다.
(3) 인구 감소에 따른 지방의 활력 저하
수도권과는 대조적으로 대부분의 지방에서는 인구감소에 따른 경제활력 저하를 경험하고 있다. 특히 강원권과 전북권, 광주권은 지난 35년간 지속적으로 인구가 감소하고 있어서 새로운 발전동력을 찾기가 매우 어려운 실정이다(<표 2-1> 참조).
인구감소가 지역에 미치는 부정적 영향은 다양하게 나타난다. 첫째는 노동력 의 부족이다. 지가가 낮고 교통비용을 절감할 수 있는 등의 장점에도 불구하고 노동력의 확보가 곤란한 상태에서는 기업의 입지를 기대할 수 없다. 둘째는 소비 의 감소이다. 상품 및 서비스에 대한 소비 감소로 사업체를 영위하기가 어려워지 고 일자리의 감소가 불가피해 진다. 셋째는 공공시설의 이용율 저하이다. 학생수 및 이용자의 부족으로 학교와 보건소 등의 공공서비스 공급비용이 상승하게 되 며, 이는 관련시설의 통․폐합을 불가피하게 한다. 넷째는 노령화이다. 지역에서 유출되는 인구들은 상대적으로 젊은 계층으로서, 인구 유출지역은 타지역보다 고령화가 빨리 진행된다. 이상의 영향들이 복합적으로 작용하여 인구가 감소하 는 지역의 경제․사회적 활력은 저하되며, 지역의 활력 저하는 다시 인구 감소를 유발하는 악순환으로 이어지게 마련이다.
강원권과 전북권, 광주권의 사례를 통하여, 지역이 한번 인구감소 및 활력 저 하의 악순환이라는 덫에 빠지면 좀처럼 빠져 나오기 어렵다는 것을 알 수 있다.
<표 2-1>에서 보는 것처럼 지난 35년간 3개 권역 모두에서 꾸준히 인구가 감소 하고 있기 때문이다. 그런데 그동안 인구수가 증가하던 대구권과 부산권의 인구 가 2000-2004년 기간 동안 감소추세를 보이고 있어, 이들 권역들도 인구감소 및 활력 저하의 악순환 과정으로 접어 드는 것은 아닌지 우려되는 상황이다.
2) 수도권과 지방간의 경제력 격차 확대
인구와 더불어 지역내총생산(GRDP), 사업체수, 제조업체수 등 산업활동의 수 도권 집중 정도도 심화되고 있다. 전국 지역내총생산(GRDP)에서 수도권이 차지 하는 비중은 1995년 45.7%에서 2003년 48.1%로, 사업체수는 44.6%에서 46.2%로, 제조업체수는 49.7%에서 51.6%로 각각 증가하고 있는 것이다.
<표 2-4> 경제활동의 수도권집중도 변화추이
구 분
1995년 2003년
전국 (A)
수도권 (B)
집중도 (B/A, %)
전국 (A)
수도권 (B)
집중도 (B/A, %)
지역내총생산액(조원) 358 163 45.7 728 350 47.2
사업체수(천개소) 2,771 1,235 44.6 3,188 1,472 44.8
제조업체수(천개소) 314 156 49.7 327 169 50.7
주 : 통계청 추계인구 기준
자료 : 통계청. 2005.4. 시․도별 장래인구 특별추계 결과.
수도권과 지방간의 경제력 격차 확대가 갖는 문제점은 크게 2가지 관점에서 논의 될 수 있다.7) 첫째는 형평성의 문제로서, 지나친 격차는 지역간의 갈등과 반목을 조장하고 국민적 통합을 저해한다는 점이다. 어디에 사는가에 따라서 주 민이 누릴 수 있는 편익이 크게 차이가 난다면 불이익을 받는 지역주민들은 공평 하지 못하다고 느낄 수 밖에 없다. 특히 여러 가지 이유로 이주능력(mobility)이 제한되어 있는 계층이 대체로 사회적 약자들이라면 지나친 격차는 사회적 정의 에도 반한다. Adams and Robinson (2002)은 장소적 정의(Territorial Justice)를 정부 가 보장하여야 할 사회․경제적 정의의 하나로 간주하기도 한다.8) 둘째는 효율
7) 이동우. 2003. 수도권과 국제경쟁력. 안양대학교 수도권발전연구소 개소기념 세미나 자료집. 3-34쪽 참조
8) Adams J. and Robinson P. 2002. A New Regional Policy for the United Kingdom. Interim Report. IPPR.
London 참조
성의 관점이다. 지역간의 경제력 격차는 경우에 따라서 과소지역에서 과밀지역 으로의 인구이동을 초래할 수 있으며, 이는 국토이용의 효율성을 저하시키는 원 인이 된다. 中村良平․田渕隆俊 (1996)은 일본 수도권의 순전입인구수와 수도권 과 지방간의 소득격차 사이에는 밀접한 상관관계가 있음을 밝힌 바 있다9). 유감 스럽게도 우리나라에서는 지역소득에 관한 자료를 공표하지 않기 때문에 지역간 소득격차와 인구이동간의 관계를 통계적으로 확인할 수 있는 방법이 없다. 단지
<표 2-5>를 통하여 수도권의 취업기회와 소득이 지방보다 우월한 위치에 있음을 짐작할 수 있을 뿐이다.
1997년에 통계청에서 수행한 바 있는 인구이동특별조사 결과에 의하면 수도권 전입인구의 이동 동기는 가족과의 동거, 결혼 등 가족요인이 46.1%로 가장 많고 직업요인이 36.5%, 본인 또는 자녀교육을 위한 교육요인 11.2%의 순으로 나타났 다. 그러나 주로 가족요인에 의하여 움직이는 13세 이하 및 65세 이상 집단을 제 외한 나머지 연령계층에서는 공통적으로 직업요인의 비중이 가장 높게 나타나고 있는데 특히 25-44세의 연령층에서는 직업요인으로 이동한 인구가 전체의 55.2%
에 달한다. 즉, 경제적 요인이 수도권 인구유입의 주된 요소임을 알 수 있다.
<표 2-5> 수도권전입자의 성별.연령별 전입이유
(단위 : %)
구 분 성별 연령별
계 남 여 13 이하 14-24 25-44 45-64 65 이상 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 직업요인 36.5 45.3 28.7 0.0 34.9 55.2 36.8 4.0 주택요인 2.9 2.2 3.5 0.0 1.1 4.1 7.4 4.0 가족요인 46.1 35.8 55.0 96.1 33.8 29.9 34.7 78.0 교육요인 11.2 13.5 9.3 3.5 29.6 6.4 11.6 4.0
자연환경요인 2.1 1.5 2.6 0.4 0.0 2.6 5.3 10.0
주 : 수도권전입자라 함은 조사시점(1997년 7월 1일) 현재 수도권거주자로서 1992.7.1부터 1997.6.30의 5년동안에 지방에서 수도권으로 이주한 자(표본수 : 1,101명) 자료 : 통계청. 1997년 인구이동특별조사 원자료 분석결과
9) 中村良平․田渕隆. 1996. 都市と地域の經濟學. 有斐閣ブックス. 東京. 232-234쪽 참조
