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중추 도시 생활 권 발전 전략
수평적 지역발전을 위한 열쇠는 연계협력
박근혜정부는 주민들의 삶의 질을 향상시키고 지역 주도의 자율형 정책 강화를 위해 ‘지역행복생활권’을 발표하였고, 각 지자체들은 정부의 지침에 따라 지역주 민들의 실생활 범위를 반영하여 중추도시생활권 20개, 도농연계생활권 13개, 농 어촌생활권 21개를 구성하였다. 부산시는 중심도시와의 공간적･기능적 연계성 을 분석한 정량적 분석과 지역적 연접성을 보는 정성적 분석, 그리고 지역발전 위원회 생활권 구성 기준 등을 근거로 부산, 김해, 양산, 울주를 부산 중추도시생 활권으로 구성하여 연계협력사업 23개, 단독사업 192개를 지역발전위원회에 제 출하였다.
과거 광역경제권은 지나치게 넓고 인위적인 공간범위에서 경쟁력에 중점을 둔 사업들 위주로 실행되면서 지역문제의 현실과는 상당한 거리가 존재하였다. 이에 반해 지역행복생활권은 주민들의 생활범위를 고려하여 구성된 생활권으로, 주민 들이 생활하는 데 불편함을 해소하고 주민들의 욕구에 적극적으로 대응하는 데 그 목적이 있다. 그러기 위해서는 주민들이 체감할 수 있는 사업이 계획･실행되 어야 할 것이다. 이러한 측면에서 기존 광역경제권은 경쟁력 우선사업을 강조하 였다면, 지역행복생활권에서는 경쟁력보다는 주민들의 욕구를 고려한 지역 간 연 계협력사업이 중요할 것이다.
연계협력사업이란 2개 이상의 지역 또는 지자체가 공동 목적을 가진 사업에 각
부산 중추도시생활권 연계협력방안
강성권 | 부산발전연구원 연구위원
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자의 자원 등을 투입하고 역량 있는 추진주체를 구성하여 가동함으로써 지역 간 체계적인 협력을 통하여 편익을 공동으로 창출하고 사업권한과 책임을 공유하는 것을 의미한다. 지역 간 연계협력을 통해 수평적 협력과 파트너십을 형성하여 지 역 공동으로 직면한 주요한 지역문제나 사회문제를 해결하고 문제점을 감소시키 는 과정에서 공동 인식을 증대시킬 수 있다.
이러한 측면에서 ‘전국 어디서나 주민이 불편함 없이 기초인프라, 일자리･교 육･문화･복지 서비스가 충족되는 주민 일상생활의 공간인 지역행복생활권의 구현’을 실현하고자 하는 현 정부의 지역발전정책의 성공을 위해서는 주민들의 생활권 내에서 주민욕구에 대응할 수 있는 대응책을 마련할 수 있는 지역 간 연계 협력이 선행되어져야 할 것으로 여겨진다.
즉, 중추도시생활권이 얼마나 공감대를 잘 형성하여 연계협력을 잘 해나가느 냐가 바로 중추도시생활권이 성공하느냐 실패하느냐를 판가름하는 열쇠라고 판 단된다.
부산 중추도시생활권의 연계협력을 위한 노력과 회고
부산시와 경남은 부산 중추도시생활권으로 구성되기 이전에도 연계협력을 통해 상생하고자 하는 움직임이 있었다.
부산･울산･경남을 포함하는 행정협의회는 1967년 1월 12일 ‘부산권행정협 의회’라는 명칭으로 규약을 제정해 1973~1993년 현안사업과 관련한 회의를 9차 례 개최하고 이 기간에 총 72건(부산 37, 경남 35)의 안건을 상정하였다. 그러나 해 결 8건(11.1%), 검토 25건(34.7%), 불가 39건(54.2%)이라는 매우 저조한 결과를 거두 었고, 결국 1994년부터 행정협의회의 운영이 중단되었다.
그 후 1997년 울산시가 광역시로 승격되면서 울산시와 공동현안 대책회의의 필요성이 다시금 대두되었다. 1999년 11월 5일 부산･울산･경남 3개 시･도 공 동현안간담회에서 1967년 구성된 부산권행정협의회를 보완하여 개편하자는 의 견을 피력하였고, 이에 부산･울산･경남 공동현안간담회로 확대해 연 2회 정례 회를 실시하기로 하였다. 또한, 사안 발생 시 수시회의를 개최키로 합의하고 2004 년 9월 9일 명칭을 변경해 ‘부울경발전협의회’를 운영하여 생활･경제권이 인접 한 부산･울산･경남의 공동현안에 대한 상호협조와 공동 대응을 약속하였다.
이후 이명박정부 때 시･도 간 협력사업 발굴이 본격적으로 추진되었는데, 동 남권 지역정체성 확립을 위한 브랜드 슬로건(Wonder BUGS) 및 캐릭터를 개발
하고 ‘동남권 한마음 자전거 대회’ 개최를 통해 지역민의 화합과 공동체 의식을 함양, 청년 취 업률 향상 및 기업 인력난 완화를 위한 동남권 취업박람회를 공동 주관, 동남권 광역관광의 공 동사업인 ‘2013 부울경 방문의 해’를 개최하여 시･도 간의 연계협력 활성화에 불을 지폈으나, 연계협력사업들이 대부분 광역단위의 사업으로 주민들의 생활권과는 거리가 있었으며, 장기적 인 성장동력 위주의 사업과 행사들로 지역의 일 자리 창출에도 큰 성과를 내지 못하였다.
최근에는 동남권 100년 포럼을 운영하여 지 역 현안과제 발굴 및 해결방안 모색을 위해 지 역 차원에서 자발적 운영 및 대응하고자 하였고 지역현안 공론화 및 지역교통문제 해결방안으 로 동남권광역교통본부 설치 등을 제시하였다.
또, 부울경이 행정구역을 넘어 수도권에 대응할 수 있는 광역 차원의 단일경제권으로 발전하기 위한 동남권 경제협의체를 구성하고 민간 차원 의 상생협력 기반을 조성키로 합의하였으며, 동 남권 광역유관기관협의회를 구성하여 동남권 광 역경제권 발전전략의 성공적 추진을 위해 동남 권 내 산학연관 간 상시적인 협력채널을 구축해 광역경제권 사업을 지원하였다.
앞서 살펴본 바와 같이 부산시와 인근 지역들 은 지역 간의 연계협력을 위해 많은 노력들을 해 왔으나 주민들의 생활에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 사업들은 극히 제한적이었다. 또한, 지 금까지의 방법으로 지역 간 연계협력을 실행하 는 데는 지속성이 보장되지 않으며 원활한 연계 협력을 위해서는 아직도 많은 어려움이 노정되 어 있다고 판단된다.
먼저, 연계협력사업을 발굴하고 기획하는 부
분에서 연계협력사업에 대한 참여경험이 부족하 고, 사업발굴 시간의 부족, 재원분담 및 소요 재 원확보의 어려움, 사업발굴의 노하우 부족 등이 문제점으로 보여진다.
다음으로 사업을 선정함에 있어서는 사업과 수행기관의 분리 선정방식, 제안사업에 대한 중 복성 검토가 부족하였으며, 지자체 간 사업의 협 약체결을 함에 있어서는 사업선정의 매뉴얼 부 족 등이 문제점으로 여겨진다.
사업진행에 있어서는 의사결정 및 추진체계 의 복잡성, 지자체의 관심 및 협조 미흡, 참여 기관 간 소통･협력 부족 등이 문제점으로 판 단된다.
이 외에도 사업집행 기간 안에 연계협력사업 의 자립화를 달성하기 어렵고 집행과정에서 컨 설팅과 갈등 조정시스템이 미흡한 것 또한 문제 점으로 파악된다.
또한, 연계협력사업이 종료된 이후 사후적인 관리지원 방안이 부재하고, 연계협력사업을 평 가하고 도출된 성과를 확산하기 위한 정책시스 템이 부실하였다고 판단된다.
부산 중추도시생활권 연계협력사업의 성공요건
연계협력사업을 성공하기 위해서는 몇 가지 조 건이 필요할 것으로 여겨진다.
첫째, 지역 간의 신뢰를 바탕으로 한 상호 이 해와 네트워크를 형성하여야 한다. 지역 간 연계 협력사업은 지역의 경쟁력과 이점을 높이기 위 해 공동 목표를 달성하기 위한 것으로, 생활권 지 자체 간에 협력에 대한 필요성과 문제인식을 공 유하는 협력의지를 견고히 하여야 한다. 그러기
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위해서는 각자의 이득만을 고 려할 것이 아니라 공동의 목표 와 함께 공동의 책임성이 강조 되어야 하며, 또한 지역 간 경 쟁을 제한하여 불필요한 경제 적 갈등을 최소화하고 신뢰를 형성하여야 한다.
또한, 생활권 모두의 책임성 이 기반된 사업이므로 사업의 추진단계 및 사업의 기대효과 등 사업의 전반적인 정보를 서 로 공유하는 네트워크를 형성, 협력체 등을 구성하여 사업실 시 도중 발생하는 문제에 대한 해결책도 함께 모색하여야 한다.
부산 중추도시생활권에서는 생활권사업 발굴과정에서부터 네 번의 회의를 통 해 서로의 의견을 나누고 합의점을 찾아 사업을 계획하고 신청하였다. 생활권 내 에서도 지역 간의 갈등이나 마찰을 유발할 소지가 있는 사업은 배제하였고, 서 로의 공동 이익을 창출할 수 있는 부분에 대한 논의를 중점적으로 실시하였다.
또한, 우리 지역만 잘되어야 한다는 생각보다는 우리 지역이 먼저 배려하여 생 활권 내의 지역의 성장에 도움을 줄 수 있는 것이 무엇인지에 대한 ‘배려’를 시작 점으로 논의해가기 시작하였다.
둘째, 각 지역의 환경적･재정적 부분을 고려하여 일정 수준 이상의 사업규모 를 정해야 한다.
지역마다 그 규모나 분야에 따라 공동 목표의 기대수준은 상이하나 각 지역의 여건을 고려하여 각 지역에 적절한 역할분담과 업무배분이 이루어져야 한다. 한 지역의 부담이 너무 가중되거나 사업을 실시할 경우 경제적 효과가 없다면 연계 협력의 필요성이 없어진다.
그러므로 생활권 내 지역들의 재정상태 등을 고려하여 적절히 그 역할을 배 분하고, 통합적인 방식을 통해 예산절감의 효과를 고려한 사업을 실행하여야 할 것이다.
그리하여 각 지역에서 따로 추진하는 것보다 통합 건축 및 관리로 설계비, 건
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<표 1> 지역 간 연계협력사업의 성공요건의 구분
구분 성공요건
제도 측면
제도화
● 공공업무
● 자치단체 간 협력체 구성
● 역할분담 및 업무배분
● 의사결정 규칙
● 협약 등 제도화
자원보유
● 중앙의 재원 및 지원
● 파트너 지역의 재원보유 정도
● 인적자원, 리더, 참여자의 수
● 전문성, 정보 등
행태 측면
협력의지
● 협력업무에 대한 자발성
● 특정행위자 주도 등
● 협력의지, 신뢰 등
상호의존
● 협력 참여도
● 협력의 강도 및 빈도
● 상호작용의 정도 자료: 김창현 외(2012) 참조.
축비, 운영관리비 등의 예산이 대폭 절감되는 연 계협력사업을 계획하여야 하며, 지역행복생활권 의 경우 하드웨어적인 사업보다 소프트웨어적인 사업을 중심으로 실행할 때 주민체감도가 더 향 상될 것으로 판단된다.
부산 중추도시생활권 연계협력 성공을 위한 핵심 방안과 향후 계획
최근 부산 중추도시생활권은 지역발전위원회로 부터 부산 중추도시생활권에서 신청한 사업 중 반영사업과 미반영사업에 대한 통보를 받았다.
총 215개의 사업 중 반영된 건수는 126개로 신 청한 사업의 58.6%였다. 미반영사업 중 연계사 업은 12개, 단독사업은 77개였는데, 미반영된 사 업의 경우 중복실행에 대한 우려, 토지확보 선행 수 신청, 신청사업 내용과의 연관성 등이 그 사유 였다. 따라서 사업의 신청에서 실행에 이르기까 지 원활한 성공을 이루기 위해서는 효과적인 소 통과 전략적 방안이 필요할 것으로 여겨진다. 이 를 위한 핵심 방안과 부산 중추도시생활권의 향 후 계획을 살펴보면 다음과 같다.
1. 정확한 여건 분석
생활권 내 연계협력사업을 성공적으로 발굴하 고 추진하기 위해서는 지역의 정확한 여건 분석 이 선행되어야 한다. 이번 지역발전위원회의 사 업선정 결과에서도 알 수 있듯이 중복실행에 대 한 우려를 야기하는 사업과 같은 경우 관련 사업 이 실행되고 있는지에 대한 판단과 부산 중추도 시생활권만의 특색 있는 사업으로의 개발을 위
한 방안이 모색되어야 한다.
이를 위해서는 충분한 여건 분석이 이루어져 야 하며, 생활권 내의 각 지역에 대한 현황 파악 또한 정확하게 이루어져야 한다. 전략적 특성을 고려한 협력사업이 기획되고 이를 구체화하기 위한 체계적인 정보와 노하우를 제공, 공유함으 로써 협력사업의 환경과 기반을 조성하고 연계 협력지구 내 지역 간 협력에 대한 관심과 의지 제고가 필요하다. 일회성 연계협력사업의 추진 이 아니라 지역 간 연계협력을 계기로 생활권이 상생 발전할 수 있는 계기로 활용되기 위해서는 변화하는 지역의 정보 또한 빠르게 공유하여야 할 것으로 판단된다.
2. 연계협력 지원 전문성 강화와 행복생활권 연구센터 운영
사업을 신청하고자 하는 분야에 대한 연관성을 정확히 파악하고 예비조사 및 타당성 분석을 통 해 실현가능한 사업을 발굴하기 위해서는 연계 협력사업 발굴을 위한 전문성이 필요할 것으로 여겨진다. 지역 간 연계협력의 성공가능성이 높 은 지역균형발전이라는 측면에서 사업이 추진될 수 있도록 기준이 설정되어야 하며, 사업이 실시 된 이후에도 사업의 성과를 측정하는 기준 또한 마련되어야 한다.
이를 위해서 부산 중추도시생활권에서는 2014 년 4월 ‘행복생활권 연구센터’를 개소하여 사업기 획･조사･분석･평가, 생활권 발전계획, 시도 발 전계획 수립, 생활권 연계협력사업 협의 및 발굴, 예비조사, 모니터링 등을 실시하고 있다.
앞으로 더 많은 사업을 발굴하고 사업의 실행
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을 효과적으로 하기 위해서는 부산 중추도시생활권의 브레인으로서 ‘행복생활권 연구센터’의 역할이 중요할 것이다.3. 배려를 통한 협력 촉진
연계협력이란 공동의 목적과 이익을 위해 추진하는 것인 만큼 당사자의 자발적 의사에 기초한 협력동기를 유발하는 것이 중요하다. 그러므로 단편적인 시각에서 우리 지역의 어려움만을 해결하자는 식의 협력은 지양해야 한다. 중추도시생활권 내에서 연계협력의 성공적 추진과 함께 지속적인 연계협력을 위해서는 우리 지역 이 먼저 배푼다는 배려의 가치가 중요하다고 여겨진다.
우리 지역이 받을 이익이 무엇인가를 논하기 전에 우리 지역에서 생활권 내 타 지역에 해줄 수 있는 것이 무엇인지를 먼저 판단하여 논의하기 시작한다면 원활 한 연계협력이 가능할 것으로 여겨진다.
한 예로 부산 중추도시생활권에서는 부산의 영락공원 화장장 공동 활용사업 시행이 있었다. 부산영락공원 화장시설 공동 활용사업은 부산시가 부산 중추도시 생활권의 연계협력사업 중 하나로 영락공원을 생활권 내 주민들이 부산시민과 같 은 비용으로 이용할 수 있도록 「부산시 장사 등에 관한 조례」를 개정하고 부산광 역시의회를 통과해 2014년 3월 19일 공포･시행되었다.
이전의 영락공원 화장장은 부산시민은 12만 원, 타 시･도민은 4배인 48만 원 으로 사용할 수 있었고, 장례식장 빈소와 안치실 사용료는 하루에 1실당 부산시민 5만 원, 다른 지역 주민 10만 원, 영결식장 사용료도 1시간에 부산시민 3만 원, 다른 지역 주민 6만 원으로 다르게 적용되고 있었다.
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중추 도시 생활 권 발전 전략
<그림 1> 부산 중추도시생활권 연계협력 성공을 위한 핵심 방안
정확한1.
여건 분석
● 생활권 여건 분석
● 정확한 정보 제공
● 노하우 제공, 공유
● 생활권의 상생발전을 위한 우리 지역의 배려
● 분쟁 해결
● 의사결정 및 전달체계
● 사업효과성 검증
● 사업선정 및 평가기준 마련
● 예비조사, 모니터링
● 협의회 구성
● 주민자치회 등 주민참여기구 활용
● 주민아이디어 공모 2.
전문성 향상
3.
배려를 통한 협력
촉진
4.
주민참여 활성화 5.
추진체계 구성
이는 부산시가 타 시･도의 의견을 충분히 수 렴하여 먼저 배려의 원칙을 실행한 좋은 예라고 할 수 있다. 이번 조례 개정으로 생활권 내 주민 이 3일장을 치르는 데 기존보다 50여만 원을 아 낄 수 있게 되었으며, 추가비용을 지원하던 시･
도비 또한 절감하는 효과를 보게 된 것이다.
이와 같이 배려라는 가치로 연계협력에 접근 한다면 생활권 내 모든 지역이 발전할 수 있는 사업이 발굴될 것이라 여겨진다.
4. 주민참여 활성화
부산 중추도시생활권은 지역주민들의 행복을 제 고할 수 있는 사업을 실시하는 것으로 이를 위 해서는 무엇보다 주민들과의 소통이 필요할 것 이다. 따라서 지역주민들과 충분히 논의해 선정 하는 상향적 접근방식이 바람직할 것으로 여겨 진다.
이를 위해 주민자치회 등 주민참여기구를 활 용하여 지역 환경과 여건에 충실한 사업을 발굴 해 안정적으로 재정을 지원하는 방안이나 지역 주민 및 전문가들로 구성된 협의회를 구성하여 토론회･타당성조사 등을 실시하고 폭넓은 의 견을 수렴할 수 있는 기회의 장을 마련하는 등의 방안이 검토되어야 한다.
부산 중추도시생활권에서는 2014년 4월부터 한 달간 ‘주민체감형 행복생활권’ 사업 발굴을 공 모하였다. 타 지역과의 연계협력에 대한 주민들 의 생각, 생활 속에서 주민들의 불편사항, 주민 들의 욕구 등을 알 수 있는 기회였다. 이에 부산 중추도시생활권에서는 수시로 연계협력사업 공 모를 실시하여 앞으로도 시민들의 이야기를 직
접 듣고자 계획하고 있다.
5. 생활권 발전협의회 구성과 연계협력사업 실행
중추도시생활권을 구성하고 효과적인 연계협력 사업을 실시해나가기 위해서는 생활권 지역 간 분쟁 및 의견 대립 발생 시 생활사업 추진단을 통해 사업 실무자 간에 1차로 해결하고, 중대 사 안 발생 시 분쟁의 해결방안을 강구할 수 있는 기구가 존재하여야 한다. 즉, 생활권의 의사결정 기구를 구성하는 것이 필요하다.
이를 위해 부산 중추도시생활권에서는 2014 년 7월 내에 부산광역시 생활권발전협의회 구성 하고 8월에는 4개 시･군 생활권협의체를 구성 할 예정에 있다.
중추도시생활권의 추진체계를 구성하여 연계 협력사업을 위한 정확한 의사전달체계를 구축하 고 상이한 의견이 있을 경우 이를 조율하는 등 지 속적인 관계를 도모하기 위한 준비가 될 것으로 전망된다.
참고문헌
강성권 외. 2014. 지역행복생활권 구성 및 연계협력사업 발굴을 위한 사전 연구. 부산 : 부산발전연구원.
김창현 외. 2012. 인구 저성장시대의 도농 상생발전 전략 연구. 서울 : 산업연구원.
지역발전위원회. 2013a. 지역행복생활권 추진 가이드라인.
_____. 2013b. “국민에게 행복을, 지역에 희망을(지역희망(HOPE)프로젝 트)”. 지역발전위원회 보고대회(2013.7.18) 자료집.
한표환 외. 2002. 자치단체간 협력사업 활성화 방안. 서울 : 한국지방행 정연구원.
