지역발전과 주민참여형 거버넌스체제 구축방안

특 집

지 역 발 전 과 거 버 넌 스 2

2

지역발전과 주민참여형 거버넌스체제 구축방안

서태성｜국토연구원 연구위원

지방화와 주민참여 요구 증대

제4차 국토종합계획에서는‘경쟁력을 갖춘 개성 있는 지역창출’을 지역발전 목표 로 하고 있다. 이는 지역간 격차를 해소하고자 지역에 기반시설을 집중적으로 투 입해오던 종래의 지역발전전략을 수정하고 지역이 가지고 있는 고유의 자원을 활 용하여 이를 특성화함으로써 지역 고유의 것으로, 지역의 경쟁력을 높이고자 하 는 지역발전전략의 일대 전환을 의미한다.

돌이켜 보면 그동안의 신산업지대 배치, 테크노폴리스 개발 등으로 상징되는 지역개발의 중요한 수단들은 오히려 지역을 획일적으로 만드는 데 기여한 바 없 지 않다. 경쟁력을 갖춘 개성 있는 지역이란 이러한 획일성을 떨쳐내는 것부터 시 작해야 한다. 이를 위해 지역에서는 백년을 내다 보며 경쟁력을 갖춘 지역 고유의 발전 주제를 만들고 있다. 이러한 지역발전의 주제선택은 결국 지역주민들이 고 심하여 선정할 수밖에 없다. 지역을 가장 잘 아는 이도 지역주민이고, 선택한 전 략에서 발생하게 될 과실의 수혜자도 지역주민이기 때문이다.

이렇듯 지역주민의 역할은 종래 방관자적 수혜자에서 적극적인 참여자로서의 역할변화가 불가피하게 되었고, 또 참여하고 결정해야 하는 영역과 깊이가 확대 되고 있다. 특히 지역개발, 도시개발, 환경, 경관 등의 분야에서 보여지게 될 지역 주민의 활약은 선진국의 사례에서도 알 수 있듯이 정부의 역할과 한계를 초과할 것이 기대되어 이를 수용하기 위한 대책과 방안을 제시하고자 한다.

우리나라는 서양사회와 달리 역사적으로 시민사 회를 거치지 못하였다. 따라서 서양에서처럼 시 민이라는 용어가 주권을 지칭할 수 있는 개념으 로 인식될 만한 조건을 갖추지 못한 채 현재로 들어섰다. 때문에 시민의 권리와 의무 등 시민정 신이 모든 분야에서 크게 결여되어 있는 것이 사 실이다. 때문에 외국의 시민참여 제도를 도입하 더라도 참여행태는 외국사례에 미치지 못하는 것이 현실이다.

현재 지역 및 도시개발과 관련한 제도 내에서 활용할 수 있는 지역주민 참여방법으로는 공청 회, 위원회, 설문응답, 현상논문 등에 참가하거 나 공람 공고시 또는 진정서 등을 통해 의견을 개진하는 정도가 일반적이다. 이렇듯 우리의 주 민참여 제도는 그 기반이 허약하고 초보적이며, 운영 면에서도 형식적으로 흐르는 경향이 크기 때문에 특별한 경우를 제외하고는 지역주민 개 인이나 단체가 실질적으로 지역정책에 참여하기 란 거의 불가능하다.

최근 일부 제도에서 주민발의에 의한 계획제 도를 도입하고는 있으나 주민을 참여시키거나, 주민이 참여하려 해도 주민이나 주민단체의 형 식, 참여방법, 이들을 지원할 수 있는 체계 등 제 도적 뒷받침이 준비되어 있지 못하여 성과를 거 두지 못하고 있는 실정이다.

지역주민의 소외

최근 삶의 질과 지역 경쟁력 향상 등을 위한 지 역개발 수요가 급증함에 따라 정부, 지자체, 기

매우 떨어지고 있는 실정이다. 일례로 정부가 추 진하고 있는 아산만광역권사업의 경우 총 진척 률은 31.9%지만 기반시설사업을 제외한 도시개 발사업, 관광개발사업 등 지역개발사업은 각각

0.1%, 9.9%로 대단히 부진하다(1999년말 현재).

또 전국 지정관광지 197개소의 투자실적은 2000 년말 현재 계획대비 11.5%에 불과(국비 29.6%, 지방비 36.3%, 민자 9.2%)한 실정이다.

이는 정부재원이 어렵다는 데 원인이 있기도 하지만 계획수립과 집행과정에서 지역주민이 배 제된 채 관료 혹은 엘리트 전문가 집단에 의해서 일방적으로 추진되는 관행이 주된 이유라는 지 적도 많다. 즉 지역의 환경, 문화, 정서 등을 충 분히 파악하지 못한 채 계획이 추진됨으로써 토 지주와의 갈등, 특혜시비, 각종 이해집단과의 마 찰, 님비현상 등 사업 외적 요인이 크게 작용하 고 있는 것으로 파악되고 있어서 지역주민의 정 책 결정과 사업추진상의 핵심적 참여가 중요한 과제로 대두되고 있다.

로컬 거버넌스의 구축

현대 시민들은 과거와 같이 수동적으로 정부가 해주는 무엇인가를 기다리고 있지만은 않는다.

오히려 정부가 자신들의 욕구를 실현해주는 대 리인(Agent)의 역할을 기대한다. 이렇듯 과거 정 부만이 영위하던 독점적 정책결정 지위는 이제 다양한 관련주체들이 공유할 수밖에 없는 시대 가 도래했다. 따라서 정부, 민간단체, 기업 등이 지위를 공유하는 룰(Rule)의 형성이 중요하다.

특 집

지 역 발 전 과 거 버 넌 스 2

2

이러한 룰을 형성하는 일이 로컬 거버넌스(Local Governance)의 구축이라 할 수 있다.

로컬 거버넌스를 구성하는 단위는 다섯 가지로 나눌 수 있다. ‘행정체계’에는 공무원이 주체가 되고 각종 심의회가 포함될 수 있다. ‘개발주체’로는 공공 또는 민간의 개발주체가 해당되며, ‘계획전문가’와 교수 등이 또 하나의 구성요소가 될 수 있다. 지역주민의 몫으로는 지금까지 지역의 정치세력이었던‘주민대표’, 즉 지방의원과 주민대표자가 하나의 요소를 차지하고 시민과 시민단체가 이끄는‘지 역주민’이 마지막 구성요소라 할 수 있다. 이들 5개 요소 중 지역주민부문은 아직 정착되지 못하여 로컬 거버넌스로서 역할을 할 수 있도록 향후 집중적인 개선이 필요한 부문이다.

주민참여를 위한 사회적 여건의 진전

앞에서 언급한 바와 같이 과거 지역정책이 정부 중심으로 이루어진 공급자 지향 형의 상의하향식 개발 마인드를 근간으로 하였다면 근년의 지역정책은 정부가 서 비스 공급자로서 주민만족, 경쟁력 제고 등 고객(지역주민) 지향형의 서비스 마인

<그림> 로컬 거버넌스의 구성요소

행정체계

로 로컬컬 거 거버버넌넌스스

개발주체 주민대표

지역주민 계획

전문가

·행정부서

·심의위원회

·의회

·주민 및 대표자

·시민

·시민단체

·대학 및 연구기관

·전문용역업체 주: 체계구축 완료, 체계구축 미흡

할 전망이다. 이렇게 되면 지금처럼 정부가 갖고 있던 정책결정 권한이 지역주민에게 상당부문 이양될 전망이어서 로컬 거버넌스로서 지역주민 이 가진 역할은 크게 신장될 전망이다.

더욱이 최근 정보화 시대로의 진전으로 대량 의 정보공유가 간편해지고 온라인에서 실시간 대화와 의견개진이 가능해짐에 따라 그동안 정 보부재로 참여에 한계가 있었던 시민단체의 어 려운 문제점들이 해소되고 있다. 또한 고령화사 회로 진입하면서 활동이 가능한 은퇴전문가의 사회참여 욕구가 강렬하기 때문에 시민사회에 필요한 리더의 공급도 큰 어려움이 없을 전망이 다. 특히 우리 사회의 특징인 고학력 유휴여성인 력은 참여의 동기부여만으로도 순식간에 수많은 인력이 전문가로 전환되어 모일 수 있기 때문에 제반 여건만 개선된다면 가시적 성과와 시민사 회로의 사회적 변환이 일시에 나타날 전망이다.

지역발전을 위한 주민참여 조직은 어떤 모양이 되어야 할까? 여기서 주민이라 함은 그 지역에 살고 있는 일반 시민을 의미한다. 그렇기 때문에 시민의 모습은 다양한 형태를 가질 수 있다. 즉 개인으로서 또는 단체로서, 이해당사자로서 아 니면 비영리적 단체로서, 적극적 참여자로서 또 는 수동적 동조자로서 각각의 모양은 매우 다양 하고 가변적일 수밖에 없다.

로컬 거버넌스를 구성하는 시민사회, 즉 구체 적으로 시민단체들은 그 구성인력, 그들의 고유 업무를 기준으로 <표 2>와 같이 몇 가지 다른 형 태로 분류될 수 있다.

그러나 이처럼 다양한 형태의 주민단체라도 그들이 갖추어야 할 몇 가지 기본적 요소는 동일 하다. 첫째는 비영리성이다. 시민단체를 유지하 기 위해서는 비용이 소요되며 이를 위해서는 회 비 이외에도 각종 지원금과 용역비 및 기타 사업

자료: 최병대. 2001. 「서울시정의 로컬 거버넌스 도입방안」. 서울시정개발연구원. p24 일부보완

<표 1> 전통적 지방정부로부터 로컬 거버넌스로의 전환

구분

1990년대 2000년대

공급지향 지역서비스

고객지향 지역서비스

시민발의 지역서비스 정책의

흐름

정부 시민·고객

정부역할 규제자 서비스 공급자 지역사회 개발

목적 합법성/형평성/공공성 고객만족/능률성/경쟁 사회적 일체감/참여/주민의식

매개체 중앙정부/지방정부 시장/계약 네트워크/파트너십

논쟁 초점 법적 경제적 정치적

변화트랜드

Local Government Local Governance

중앙집권적 통제 분권화 정보화

통일성 지방화 고령화

다양성 독창성

특 집

지 역 발 전 과 거 버 넌 스 2

2

수익이 있을 수 있다. 이러한 수익이 회원의 주머니로 가지 않고 당초 목적한 단 체의 사업으로 재환류하는 시스템이 필요하다. 둘째는 전문성을 갖춘 리더의 참 여와 생산이다. 시민단체는 스스로 연구하여 다수의 전문가를 확보하고 이들을 리더로서 활용해야 한다. 셋째는 조직 내 정보공유와 이를 통한 토론문화의 유지 다. 단체 내에 신선한 아이디어와 뜨거운 지역사랑이 일어나야 하기 때문이다.

주민참여의 유형과 바람직한 참여형태

시민참여를 분석하기 위한 첫 번째 유형으로는 참여방식에 의한 구분이다. 이는 주민이 참여할 수 있는 제도가 있는가의 여부와 주민이 어떻게 참여하느냐에 따 라 크게 제도적 참여, 준제도적 참여, 비제도적 참여로 나눌 수 있다. 먼저 제도적 참여는 도시계획법 및 기타 관련법에 의해 보장된 참여로 이미 앞에서 살펴본 참 여방식들이 여기에 속한다. 즉 공청회, 공람 등을 통해 주민이 의견을 제출하거나 도시계획사업, 도시계획시설 계획에서 법으로 보장된 설명회 등이 제도적 참여에 포함된다. 준제도적 참여는 관련된 법에서 구체적으로 규정한 참여방식이 아닌

<표 2> 다양한 시민단체들의 특징

자료: 최병대. 2001. 전게서

조직 주요 특징 및 활동 영역 관련법 국가와의 관계

(A) 비영리단체 (NPO)

·모든 종류의 비영리활동

·가장 포괄적 개념 - 다양함

(B) 민간 비영리단체 (Private NGO)

·비영리단체에서 준공공조직을 제외

·사적으로 운영되고 재원이 조달됨 - 다양함 (C) 비영리법인

(NPO)

·법적 개념

·공익법인과 유사하나 더 다양함

민법 개별 법률

다양하기는 하지만 (A), (B)보다는 제한적 (D) 공익법인

(PIC)

·법적 개념

·교육, 학술, 자선, 사회복지 및 보건관련 조직

공익법인의 설립에 관한 법률(1975)

사안에 따라 협조적

(E) 민간단체 (NGO)

·교육, 사회서비스 및 보건관련

조직을 제외한 전 비영리단체 없음 다양하기도 하지만 가끔 경쟁적이기도 함 (F) 시민단체

(CSO)

·대중조직(grass root)

·주로 advocacy영역

·경성 및 연성조직으로 구분

없음 경쟁적임

(G) 시민운동단체 (CMO)

·개혁지향적, 정치advocacy조직

·1980년대 후반 이후 설립

·경성유형의 시민단체

없음 시민단체의 경우보다 더 경쟁적임

(H) 준정부조직 (QUANGO)

·정부로부터 재정지원을 받고 영향을 받음

·종종 교육캠페인, 시위 등 참여, 우익성향

개별 설립법 매우 협조적임

비제도적 참여는 제도적으로 참여가 보장되 지 않을 때 문제를 해결하기 위해 주민들이 선택 하는 가장 극단적인 방법으로서 시위·점거·농 성 등의 형태로 나타나며, 준제도적 참여와 동시 에 진행되는 경향이 있다. 대체로 비제도적 참여 는 도시개발 과정에서 소외된 집단의 참여수단 이며, 동시에 첨예한 갈등관계에 있는 이해집단 간 실력행사 방식이기도 하다. 비제도적 참여는 참여강도에 따라 저항형 참여, 요구형 참여, 주 도형 참여로 나눌 수 있다. 저항형 참여는 최근 우리 사회에서 흔히 볼 수 있는 것으로서 사업에 대한 직접적 반대로 사회문제화하는 방식이며, 요구형 참여는 저항형 참여에 비해 한 단계 발전 한 참여형태다. 이는 외부에서 주어진 개발계획 에 대해 주민들이 계획 자체는 수용하되 계획이 나 개발에 따르는 피해를 최소화하기 위해 필요 한 조건의 마련을 요구하는 것으로, 경제적 이해 에 집중되었던 관심이 점차 일반적 이해로 전환 될 수 있는 참여형태다. 주도형 참여는 가장 발 전된 참여형태로서, 저항형, 요구형 참여에 의해 문제가 해결되고 난 뒤 참여한 주민이 해당 지역 의 개발촉진 등을 위해 새로운 사업을 주도하는 경우다. 문제를 해결하기 위한 참여의 형태보다 더욱 적극적인 참여형태라 할 수 있다. 한편 저 항형, 요구형 참여를 반드시 거쳐야 주도적 참여 로 이행되는 것은 아니며, 처음부터 주도적 참여 를 추진하는 경우도 많다.

두 번째 유형으로는 참여주체에 따른 구분이 다. 참여하는 시민은 크게 피해집단의 참여와 일 반집단으로 나눌 수 있다. 피해집단은 개발이나

있다. 그러나 생존권 보장을 위한 참여인지, 재 산권 보장을 위한 참여인지 구분하기에는 상당 히 애매하며, 대부분의 경우 복합적으로 나타남 에 따라 이는 개념상 구분일 뿐 실제로 명확히 구별되는 경우는 거의 없다. 일반집단의 참여는 개인의 신변문제나 직접적인 이해관계에서 비롯 된 문제들이 점차 보편적인 문제로 확대되면서 그 개방성이 넓혀진 형태의 참여이며 공익추구 를 목표로 한다.

세 번째 유형으로는 참여단계에 의한 구분이 다. 참여단계에 의한 구분은 크게 계획단계에서 의 참여, 집행단계에서의 참여, 평가단계에서의 참여로 나눌 수 있으며, ‘계획단계에서의 참여’

는 입안단계, 검토단계, 승인단계의 참여로 나눌 수 있다. 현행 우리나라의 도시계획 관련 제도에 는 계획 초기의 입안단계에서 주민이 참여할 수 있는 통로가 없으며, 계획의 윤곽이 어느 정도 정해지고 난 뒤에야 주민에게 그 내용이 공개되 므로 주민과 갈등의 소지가 많다. ‘집행단계’는 도시계획이 확정되고 난 뒤 결정된 계획대로 도 시를 개발하거나, 시설을 입지시키고, 용도를 지 정하는 단계다. 이 단계에서는 토지소유자 등이 주체가 된 도시개발사업을 제외하고는 이미 계 획이 결정되고 그에 따라 집행되는 것이기 때문 에 시민이 참여할 수 있는 제도적 창구는 없다.

도시계획이 집행되고 난 뒤 계획내용에 따라 충 실하게 집행되었는지에 대한‘평가단계’가 필요 하나 현재는 관련된 제도가 전혀 없으며, 이에 대한 주민참여 역시 전무한 형편이다. 도시계획 과정에서 평가단계가 필요한 이유는 수립되고,

특 집

지 역 발 전 과 거 버 넌 스 2

2

집행된 각종 계획들이 다른 지역의 계획에 반영되지 못하고 일회적으로 끝나거나 중단되는 경우가 있기 때문이다. 또한 시민들은 평가단계에 참여함으로써 계획 및 개발과정에 지속적으로 관심을 가지게 되는 효과도 있다.

이들 참여의 바람직한 방향은 기본적으로 시민과 정부가 수직적인 관계가 아 니라 상호 협력적 관계를 바탕으로 하여야 한다는 것이다. 참여주체의 경우 피해 집단이 일반집단화될 수 있도록 하고, 기존에 있는 일반집단의 참여를 유도한다.

참여단계의 경우, 각 단계마다 필요한 참여형태가 있지만 되도록 계획이 확정되 기 이전인 입안 및 검토단계에 참여가 이루어질 수 있도록 한다. 참여방식에 따라 서는 비제도적, 준제도적인 시민참여는 제도적 참여로 유도해야 하고 저항형, 요 구형 참여형태는 주도형 참여로 전환하여 발전할 수 있도록 지원하는 것을 기본 적인 방향으로 해야 할 것이다. 결국 참여의 이상적인 방향은 계획수립 단계에서 부터 일반집단 위주의 제도적·주도형 참여할 수 있도록 하는 것이 가장 바람직 한 형태다.

주민참여를 활성화하기 위한 세부방안

주민참여를 활성화하기 위해서는 우선 시민단체를 정부가 인정하고, 공식화하며 이를 지원하는 체계가 필요하다. 이를 위해서는 일본의‘특정비영리활동촉진법’

(NPO법)을 참고할 필요가 있다. 각종 시민단체를 제도권 또는 유사한 범주 내로 수용하고 이를 공식적으로 지원할 수 있도록 함으로써 사회전반에 걸쳐 주민참여 의 기반을 조성하는 것이다. 이렇게 하면 주민단체와 정부 사이에 공식적인 협의 창구가 개설되어 종래 상호 배타적 관계에서 동일목표를 지향하는 보완적 관계로 상호 역할이 재정립될 수 있을 것이다.

한편 협의와 조정의 룰(Rule)도 정비해야 한다. 물론 협의와 동의를 거쳐 지역 정책을 수행해 나아가는 것이 원칙이지만 이해의 대립으로 더 이상 커뮤니케이션 이 곤란하여 국가적·지역적 중요시책을 끝없이 지연해야 하는 경우 이해관계가 없이 중립의 입장에 있는 제3자가 교섭을 지원하도록 하는 대체분쟁해결방법 (Assisted Negotiation) 등도 도입을 검토할 필요가 있다.

그러나 무엇보다도 주민이 원활히 참여할 수 있도록 유도하는 일에는 정부가 나서야 한다. 먼저 주민이 지역을 좀 더 자세히 이해할 수 있도록 각종 지역개발 관련 프로젝트 추진상황과 지역정비시책 및 향후 추진하고자 하는 사업의 내용 등을 인터넷 등에 공개함으로써 투명한 행정 네트워크를 구축하는 것부터 시작한

야 한다. 다음으로는 정부가 구상하는 차세대 지 역만들기 시범사업을 추진하는 것이다. 이를 통 해 정부의 역할과 지원방향을 이해할 수 있도록 할 필요가 있다. 한편 지역만들기를 꾸려갈 수 있는 새로운 계획체계도 만들어 나아가야 한다.

현재 일본에서는 시민참여에 의한 지역만들기의 틀이 되는‘신지방생활권계획’을 수립·추진중 인 바, 이와 같은 제도의 도입과 검토할 필요가 있을 것이다. 이와 함께 우수한 사례를 표창하고 널리 보급하는 활동과 지원을 위한 항구적 재원 마련도 필수적이다.

맺음말

그동안 우리의 시민운동은 민주화과정에서 정치 적 색채를 띠게 되어 일반시민이 참여하기에는 약간의 부담감이 있었던 것이 사실이다. 또 시민 단체가 정치세력화 함으로써 공무원들은 시민단 체를 터부시하는 경향도 있어 왔다. 한편 시민단 체를 인정하고 이들의 리더와 협의하는 것이 지 방자치제하에서 자치단체장에게는 또 다른 정치 적 라이벌을 만들어 주는 결과를 우려하고 있는 것도 사실이다.

그러나 정보화·분권화시대에 그동안 독점적 지위를 누려온 정부의 역할은 더 이상 유지될 수 없다. 이제는 주민의 동의와 참여 없이 지역개발 사업을 정상적으로 추진한다는 게 불가능한 시 대에 도달했기 때문이다. 이를 극복하는 방안은 주민단체를 인정하고 이들을 적극적으로 지원함 으로써 로컬 거버넌스 체제를 구축하는 것이다.

적 개혁 역시 신속히 마쳐야할 순서다.

주민참여가 활성화되면 계획수립과정부터 주 민의 요구를 수렴할 수 있게 되고, 참여자간에 상충된 이해관계와 요구를 중재·조정할 수 있 는 기능과 능력이 함양된다. 또한 시행과정에서 주민의 협조와 책임의식을 높일 수 있게 되어 사 회 전체가 정상적인 순환체계로 변모됨으로써 사회적 활력과 생산성이 크게 증가될 것이다. 이 렇게 된다면 경제부문만이 아닌 선진시민정신과 문화를 갖춘 초일류국가로서 선진국 대열에 당 당하게 오를 수 있을 것이다.

참고문헌

강황선, 최병대. 2001. 서울시정의 로컬 거버넌스 도입방안. 서울시정개 발연구원

김명윤. 1999. 주민 직접참여의 활성화를 위한 법제정비방향. 한국법제 연구원

김현식, 이영아. 1996. 도시계획과정에서 시민참여방안 연구. 국토개발 연구원

배웅규. 2001. 지구단위의 도시정비를 위한 주민참여방안 연구. 서울대 학교 대학원

森山城二. 2001. これがらの國土と交通. 第一書林 山內直人. 2001. NPO入門. 日本經濟新聞社 森 嚴夫 등 5인. 1996. 地域づくり讀本. ぎょうせい NPOとまちづくり硏究會. 1997. NPOとまちづくり. (有)風土社 大戶 徹 등 3인. 1999. まちづくり協議會讀本. 學藝出版社