인프라 투자예산의 효율적 운용방안
Efficient Budget Management in Infrastructure Investments
金 明 洙 국토연구원 연구위원
I. 서 론
II. 인프라 투자예산의 운용현황과 문제점 1. 인프라 투자사업 실태와 문제점 2. 인프라 투자예산제도와 문제점
III. 외국의 인프라 투자예산 제도 1. 미국
2. 일본
3. 한・미・일 제도 비교
IV. 인프라사업예산의 효율적 운용방안 1. 사업단계별 예산편성 절차 확립
2. 안정적 사업추진을 위한 탄력적 예산운용
V. 결 론
목 차
목 차
I. 서론
인프라 투자는 국민경제의 중추적 역할을 수행 하며, 국가경쟁력의 핵심이라 할 수 있다. 하지만 인프라사업의 역할이나 비중에 비해 관리나 운영을 소홀히 함에 따라, 경부고속철도 사업과 같은 대규 모 국책사업에서 보듯이 설계변경과 공사기간 연장 등 많은 문제들이 지적되고 있다. 특히 인프라 투자 예산의 계획, 운용 등의 비효율성은 국가 경제에 막 대한 손실을 초래하고 있는 것으로 나타나고 있다.
인프라 예산의 분산집행은 공사기간이 지연되고 공 사비가 증가되는 주요 원인으로 작용하게 된다. 인 프라 사업의 분산투자로 인해서 발생하는 국민경제 적 손실은 전체 인프라사업비의 약 16%에 달하는 것으로 추계되고 있다.
국가 조달규모가 ’98년 수주액 기준으로 약 32 조 규모인 점을 감안할 때 인프라사업의 예산에 대 한 연구의 필요성은 절실하나, 아직까지 이와 관련 된 전문적인 연구나 분석은 일천한 실정이다. 일반 경제학이나 재정학에서는 국가 전체의 예산문제는 광범위하게 다루어지고 있으나, 특별히 인프라사업 과 관련된 부문은 아주 일부에 불과할 뿐이다. 게다 가 외국의 예산제도 전반에 대한 소개나 분석은 널 리 보급되어 있는데 비해, 선진국의 사업예산에 대 한 소개는 찾아 보기 힘든 실정이다.
따라서 본 논문에서는 인프라 투자예산의 문제 점과 예산제도 현황 등을 살펴보고 효율적인 운용 방안을 분석해 보고자 한다. 구체적으로 우리나라 전체의 인프라사업 투자현황을 먼저 살펴보고 분산 투자와 사업연장, 사업비용 증가 등 이들의 문제점 을 분석하고자 한다. 그 다음 현재 우리 나라에서 시행중인 인프라사업관련 예산제도를 고찰하고 미
국, 일본 등 선진외국의 사업예산제도와 비교해 보 고자 한다. 마지막으로 인프라시설물의 적기 공급 을 통한 국가경쟁력 강화에 기여할 수 있는 인프라 투자예산제도의 개선방향을 강구하고자 한다.
II. 인프라 투자예산의 운용현황과 문제점
1. 인프라 투자사업 실태와 문제점
1) 분산투자와 사회・경제적 손실
인프라사업은 국가가 발주하는 모든 사업을 의 미한다. 인프라사업은 국가경제의 기반시설로 물류 비용 감소 및 국가경쟁력 강화를 위해 대규모 예산 이 배정되어 투자되고 있다. 특히 인프라사업은 산 업활동은 물론 일상생활을 지원하며, 지속적인 경 제성장과 자원의 최적 배분, 그리고 경제주체 혹은 부문별 욕구의 실현을 위해 반드시 필요하다. ’98년 에는 도로・철도・공항・다목적댐 등 건설교통부 소관 인프라사업에 11.5조원이 투자되었다. 이는 일반회계 75.6조원과 재정특별회계 5.2조원으로 구성된 ’98년 전체 재정규모 80.8조원 중 14.2%에 해당한다.
국가경쟁력 제고 차원에서 꾸준히 증가해왔던 인프라사업 투자는 최근 IMF 사태이후 재정여건 등으로 투자규모가 점차 줄어들고 있다. 매년 20%
내외로 증가되던 인프라 투자사업은 IMF이후 급격 히 감소하여 ’98년에는 13.6%를 기록하였고, ’99 년에는 5%의 증가율에 그칠 것으로 예상된다. 이 에 따라 신규사업은 가급적 줄이고 기존사업의 완 공위주로 정책이 변화되고 있다. 20여건에 달하던 건설교통부 소관 신규사업건수도 ’99년에는 10건 안팎으로 대폭 줄어 들 예정이다.
1
1) 이 투자규모는 건설교통부관할 사업만을 집계한 것으로, 서론에서 이용한 전체 건설수주액 기준과는 다르다.
인프라사업의 방만한 관리로 여러 가지 비판이 야기되고 있는데, 인프라사업이 정치적으로 결정된 다든지 충분한 사전 조사나 검토도 없이 이루어져 비효율적이라는 것이 주요 골자이다. 이러한 요인들 로 말미암아 인프라사업이 분산투자되어 막대한 경 제적 손실을 초래하게 된다. 분산투자란 일정사업을 완성하여 끝내고 다른 사업을 벌여 나가는 것이 아 니라 여러 가지 사업을 한꺼번에 추진하여 예산의 효율성을 떨어뜨리는 것을 말한다. 이럴 경우 <표 2>에서 보듯이 완공에 필요한 소요액과 실제로 집 행된 금액간의 비율이 매우 낮아져 사업의 효율성 이 저하된다. 여기서 무엇보다 중요한 것은 분산투 자 문제는 예산절대액의 부족이 아니라 예산의 부 적절한 배분이나 비효율적인 집행에 기인한다는 점 이다.
2) 빈번한 공기연장과 공사비 증가
인프라 투자의 비효율성은 빈번한 공사기간 연장
과 공사비 증가 등으로 대표된다. 예를 들면, 경부고 속철도사업의 경우 ’92년 58,462억원이 ’98년에는 184,358억원으로 증가된 바 있다. 그러면, 이같은 공기연장과 공사비 증가 등 인프라사업의 낭비적 요 소들이 발생하는 원인과 이에 따른 문제점은 무엇인 가? 먼저, 투자우선순위 및 사업추진 절차를 무시한 정치권 및 지방자치단체의 무분별한 신규사업 요구 를 들 수 있다. 총사업비를 과소책정하거나 사업규 모를 축소하여 사업완공에 대한 확실한 비젼도 없이 정치적으로‘일단 착공하고 보자’는 식으로 신규사 업 예산이 편성되어 막대한 손실을 초래하고 있다.
우리 나라에서 계획대로 완공된 사업(지연기간이 0 인 경우)의 비율은 약 20%에 불과하며, 50%이상 의 사업이 2년이상 지연되고 있다. 이 중 17%는 5 년이상 지연된 것으로 밝혀졌다.
이들 정치적 요구들을 합리적으로 수용하기란 여간 어려운 일이 아니다. 어떻게 보면 Runeson (1999)의 지적대로 인프라사업의 결정은 순전히
2
2) 유일호・옥동석 (1996)
<표 1> 인프라시설 투자현황
구 분
투자규모(억원) 투자증가율 신규사업(건수)
’95 66,270
19.4 8
’96 81,482
23.0 21
’97 101,263
24.3 22
’98 115,002
13.6 20
’99 120,705
5.0 10
<표 2> 부문별 투자현황
구 분
사업수(A) 투자증가율(B)
신규사업(C) 예산 확보율(C/B) 사업당 평균(C/A) 사업당 적정예산
일반국도 208 158,616
15,891 10%
76.4 200
국지도 47 22,272
1,780 8%
37.9 200
산업단지 진입도로 24 12,819
1,272 10%
53 200
치수 159 11,630
3,207 27.6%
20.2 50
공항 9 116,881
1,671 9.9%
185.7 500
광역상수도 16 26,027
4,542 17.5%
283.9 500 (단위 : 억원, 건)
(단위 : 개소, 억원)
정치적으로 결정되는 것인지도 모른다. 문제는 정 치적 결정 그 자체가 아니라 경제성을 완전히 무시 한 의사결정에 있다고 보아야 할 것이다. 아무튼 이
렇게 경제성이 무시된 사업결정은 착공 이후 사업 이 연기되고 공사비가 증가되는 결정적인 빌미로 작용한다.
기획ㆍ설계단계에서 충분한 검토를 거치지 않는 인프라사업의 착공은 잦은 설계변경 등을 초래하여 사업비의 막대한 증가와 공기지연으로 연결된다.
기본계획이 확정되지 않은 상태에서 설계비・공사 비가 편성된다든가, 실시설계도 시행되지 않은 상 태에서 설계・보상・착공비를 함께 반영한다든가, 그리고 기본・실시설계를 동시에 추진하여 집행이 지연거나 공사비가 증가하게 된다.
마지막으로 대부분의 인프라사업은 용지확보가 않된 상태에서 착공하여, 용지보상의 지연으로 공 사기간이 연장되고 이에 따라 사업비를 증가시키는 낭비요인으로 지적되고 있다. 인프라사업비 중 보
상비가 차지하는 비중이 대부분임에도 불구하고, 보상의 중요성에 대한 인지도가 상당히 낮은 것이 현실이다. 보상비는 단위사업 위주로 매년(일부는 계속비 형태) 예산에 반영되고 있다. 특히 댐, 도로, 항만 등의 제반 인프라개발 사업비는 단위 사업별로 일반회계와 특별회계 에 분산되어 편성된다. 단일사 업지구에서도 보상예산이 일괄 배정되지 아니하고 연차별로 배 정됨으로서 보상비 상승으로 인 한 예산낭비를 초래하고 있다.
보상지연은 과다한 예산이월 을 초래하여 예산운용에 차질을 빚고 인프라사업의 적기 수행을 불가능하게 한다. 사업시행자의 보상전문인력 부족 등으로 용지 보상이 지연될 경우 보상비 증 가 및 보상비 예산의 당해년도 미집행으로 이월과 불용이 불가피하게 된다. 이렇 게 되면 차기 예산확보가 어려워져 탐진댐의 경우 에서 보듯이 지속적인 인프라사업 수행이 곤란하게 된다.
2. 인프라 투자예산제도와 문제점
1) 장기계속사업과 계속비예산의 문제점 현재 대규모사업은 주로 장기계속계약에 의해 각 회계연도의 예산범위내에서 연차적으로 계약을 체결하고 있다. 장기계속공사는 재이월이 불가능하 여 예산불용을 우려한 무리한 시공으로 부실시공 및 예산낭비를 초래하고 있다. 장기계속계약하의 차수별 계약과정에서는 설계변경 등에 따른 금액조 정이 빈발하고, 2차년도 이후 계속계약도 조달청에
<표 4> 공사기간 연장과 사업비 증가
- 댐건설・용담댐
・남강댐
- 광역 ・충주댐 상수도・포항권
- 치수 ・한강수계 사업 ・금강수계
- 국도 ・속초-토성 확장 ・양수-덕평
・사등-충무
・애월-신창
공 사 기 간(년)
당초 조정 연장
구 분 사 업 비(억원)
당초 조정 증가(%)
90-96→2000, 4년 90-94→ 99, 5년
94-98→2000, 2년 95-98→2000, 2년
92-97→2001, 4년 89-94→2001, 7년
93-96 → 98, 2년 92-95 → 98, 3년 92-97 → 99, 2년 94-97 → 98, 1년 (3.2년)
5,600 13,717 8,117(145%) 4,603 8,230 3,627 (79%)
1,290 1,477 187 (14%) 746 862 116 (16%)
1,997 2,799 802 (40%) 1,687 4,148 2,461(146%)
342 453 111 (32%) 563 971 408 (72%) 504 689 185 (37%) 413 497 84 (20%) (60%)
의뢰해야 하므로 30일이상 공사의 착수가 지연되게 된다. 단년도 위주의 예산편성에 따른 예산운용의 경직성으로 대규모 인프라투자의 비효율이 초래되 고 있는 셈이다.
완성에 수년을 요하는 공사나 제조 및 연구개발 사업은 계속비예산으로 경비총액과 연부액을 정하 여 미리 국회의 의결을 받은 범위안에서 수년에 걸 쳐 지출이 가능하다. 계속비예산은 5년 이내의 완 공사업을 대상으로 하며, 필요시 국회의결을 거쳐 연장이 가능하다. 하지만 계속비에 대한 인식부족 으로 계속비예산이 극히 제한된 범위내에서 시행되 고 있다. 현재 건설교통부사업 중에서는 기간국도 사업만 계속비예산으로 편성되고 있다. ’98년에는 5개 기간국도사업에 12,723억원이 계속비로 편성 되었고, 이는 전체 건교부 사업비의 약 10.5%에 해 당한다. ’99년에는 4개 기간국도사업에 15,506억 원을 계속비로 집행할 예정이며, 이는 전체 건교부 사업비의 12.5% 규모이다. 아울러 ’99년도 전체예 산에서는 기간국도외에 일반철도, 항만, 박물관 건 설사업 등에도 계속비를 확대하여 8개사업이 추가 되었다.
계속비사업은 총사업비 변경시 국회의 심의를 거쳐야하는 등 사업계획 변경에 어려움이 있어 수 요부처에서 기피하고 있는 실정이다. 거기다 계속
비사업일지라도 재정상태에 따라 사업기간을 연 장・조정하여 사업의 안정적 추진을 저해하기도 한 다. 또 계속비사업의 연부액이 사업 후반기에 집중 편성되어 예산의 이월 및 사업기간이 연장되기도 한다. 기간국도 1, 3차 사업의 경우 당초 3년을 계 획했으나, 2년 연장되어 5년으로 늘어난 바 있다.
그리고 기간국도사업에서는 사업의 마지막 단계인 4・5년차에 예산이 집중 배정(4차 43.1%, 5차 50.8%, 산업국도 52%, 6차 59.8%)되어 예산의 이월을 초래한 바 있다.
2) 총액계상사업
총액계상 예산사업에서는 치수, 일반국도건설사 업 등에서 예산청은 총액만 결정하고 구체적인 내역 은 집행단계에서 부처가 결정ㆍ집행하게 된다. 예시 령 제 16조의 2에서는 총액예산 대상사업은 국ㆍ사 립대학의 재정지원, 경지정리, 농업용수개발, 공업 기반기술개발, 하천치수, 일반국도건설, 특정연구 개발사업, 기타 대규모 투자 및 보조사업 등 8개로 규정되어 있다. 총액계상사업의 주요 목적은 사업부 처에 예산운용의 자율권을 최대한 보장해 주어 사업 을 탄력적으로 추진하고자 하는 것이다. ’98년 현재 총액계상 예산사업은 18개 사업에서 4조 3,919억 규모이며, 이중 건교부 관할의 하천치수 및 일반국
<표 5> 계속비 예산 년차별 편성현황
기간국도 4차 (’95 - ’99) 기간국도 5차 (’96 - 2000) 산업지원국도 (’97 - 2001) 기간국도 6차 (’98 - 2002)
총사업비 15,400
19,105
23,752
27,483
구 분 1차년
1,674 10.9) 1,716 (9.0) 3,000 (12.6) 1,040 (3.8)
2차년 3,387 (22.0) 4,035 21.1) 4,280 (18.0) 2,994 (10.9)
3차년 3,700 (24.0) 3,655 (19.1) 4,135 (17.4) 7,000 (25.5)
4차년 2,963 (19.2) 4,701 (24.6) 6,700 (28.2) 8,000 (29.1)
5차년 3,676 (23.9) 4,998 (26.2) 5,637 (23.8) 8,449 (30.7) (단위 : 억원)
도사업은 2조 2,545억원으로 집계되고 있다.
’99년에는 일반국도에 1조 8,900억, 하천치수에 2,583억원이 투입될 예정이다.
총액으로 예산이 확정된 사업은 예산회계법 제 35조 제5항에 의해, 예산배정계획 수립시 정기배정 에서 제외하여 수시배정사업으로 분류하게 된다.
또 각 중앙관서 장은 총액예산 사업 중 대통령령이 정하는 사업에 대해 예산배정전에 사업시행계획을 수립하여 기획예산처장과 협의하도록 되어 있다.
수시배정사업은 2개의 범주로 나누어 지며, 그 조 건의 충족여부를 고려하여 예산을 배정한다. 즉 투 자목적 및 내용은 명시되어 있으나 세부집행계획은 구체적으로 제시되지 못한 사업과, 재원조달방법이 국고와 지방비, 민자유치 등 매칭펀드 방식으로 조 달하여 일정조건을 전제로 예산이 계상된 사업 등 이다. ’97년 건설교통부의 수시예산배정규모는 20 건에 24,629억원이며, 이는 전체 건교부예산의 20.1%를 차지한다.
하지만 아직 대부분 공사에서는 단위사업별로 예산이 편성되어, 유사한 사업들간의 예산연계 부 족으로 인해 재원배분ㆍ운용에 비효율을 초래하고 부처의 자율권을 제약하고 있다. 여기다 총액으로 계상된 사업일지라도 사업계획수립 집행시 사전에
기획예산처장과 협의토록 되어 있어 사업지연을 초래하고 있 다. 국회에서 의결된 예산을 기 획예산처와 협의 형식으로 다시 심사하므로 사전협의는 무의미 할뿐더러, 때로는 본래 목적에 서 벗어나 부처 통제수단으로 이용되기도 한다는 비판을 받고 있다.
아울러 국회토의 후 사업목 적과 예산액 범위내에서 구체적 인 배분계획을 당해년도에 정해 집행되는 사업일지 라도 때론 수시예산사업으로 분류되어 비효율이 발 생되고 있다. 수시배정사업으로 지정되면 예산배정 시 사업을 재검토하고 배정여부를 결정하므로 사업 기간이 연장되고 사업의 적기 사업집행에 애로 요인 으로 작용하게 된다.
3) 국고지원사업
인프라사업 중 국가가 직접 시행하기 어려운 도 로, 지하철 등의 시설은 지자체의 열악한 재정상태 를 감안하여 지자체에 보조금을 주거나 공단 등에 정부 출연금을 주어 인프라사업을 시행하고 있다.
국고지원사업으로는 지하철 건설사업이 가장 많고, 국가지원 지방도, 국도대체 우회도로, 경부고속철 도, 신공항, 개발촉진지구 사업 등이 있다. 건교부의
’98년 주요사업 국고지원액이 2조 5,823억원으로 전체사업비의 21.1%를 점하고 있다.
하지만 지하철・국가지원지방도・시관내대체우 회도로 사업 등 국고보조사업은 지자체 부담이 이 행되지 않거나 지자체 추진이 지연되어 사업기간의 연장과 사업비의 증액을 야기하는 경우가 대부분이 다. ’97년도에 지하철건설에 대한 지방비 확보율은 평균 77.6%로 나타나 지방비 투자에 애로가 있음
<표 7> 총액계상예산사업 현황
국・사립대학 재정지원 경지정리사업 농업용수개발사업 공업기반기술개발사업 하천치수사업 일반국도건설 특정연구개발사업 기타대규모투자 및 보조사업
합 계
3,324 9,908 4,257 2,139 2,340 17,043 1,391 24,456 40,406 (18 사업)
3,237 9,046 5,045 2,136 2,697 19,848 1,908 27,490 43,919 (18 사업)
2,590 5,903 3,328 2,385 2,583 18,900 1,950 28,345 65,985 (39 사업)
’97 예산
구 분 ’98 예산 ’99 예산
(단위 : 억원)
을 알 수 있다. 특히 ’97년 지하철 예산 집행액은 3 조 2,410억원인데 반해 이월액이 1조 2,964억원으 로 ’97년도 지방비 실제 투자액은 1조 2,984억원 규모에 불과하다. 이는 그동안 누적되어 온 투자실 적으로 볼 때, ’97년도에는 지방비 투자가 전혀 없 었던 것을 의미하는 것이다.
무엇보다 심각한 문제는 지방자치제 실시 이후 자치단체장들은 인프라사업 자체 보다 선거를 의식 하는 행태를 보이고 있다는 점이다. 선출직 지방자 치단체장들이 사업의 우선순위, 지자체 재정부담능 력 등을 고려치 않고 선심성 사업계획이나 부실한 타당성조사를 근거로 국고보조를 수시로 요구하고
<표 9> 국고지원사업 현황
지하철 건설
국가지원 지방도
국도대체 우회도로
광역도로 산업단지 지원도로
고속철도
신공항 개발촉진지구사업
계
서울 및 5개광역시
9개 도
9개 도
서울,경기 시・도 고속철도건설공단
신공항건설공단 7개 도
-
국 고
지 자 체
국 고
지 자 체
국 고
지 자 체
국 고
지 자 체
국 고
국 고
자 체 조 달
국 고
자 체 조 달
국 고
국 고
지 자 체 등
7,058 15,389 600 206 605 72 - - 373 3,500 3,476 2,336 2,955 80 14,552 22,098
6,496 16,721 1,100 148 1,350 307
- - 920 4,766 10,066 3,399 5,575 359 18,390 32,817
7,588 12,212 1,780 687 2,177 232 500 500 1,272 4,770 8,196 7,106 7,041 630 25,823 28,868
(단위 : 억원)
사 업 명 ’96 ’97 ’98 시행기관
<표 10> ’97년 지하철 건설비 및 집행내역
(단위 : 억원)
구 분
’97 예산 사업비
9,686 4,493 2,566 3,735 1,783 954 23,217
2,356 1,397 471 1,194 538 540 6,469
7,330 3,096 2,095 2,541 1,245 414 16,721
9,391 2,327 995 3,763 1,748 1,256 19,480
2,356 1,397 471 1,194 538 540 6,496
7,035 930
524 2,569 1,210 716 12,984
96.0 30.0 25.0 101.1
97.2 172.9 77.6
11,924 7,414 5,679 5,779 1,826 1,310 33,932
11,801 6,489 5,289 5,701 1,822 1,308 32,410
3,974 2,677 2,353 2,299 898 763 12,964
33.7 41.3 44.5 40.3 49.3 58.3 40.0
국고 지방비 총집행 국고 지방비 지방비
확보율 예산현액 집행액 이월액 이월율
’98 집행 ’97 이월내역
서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 계
주 : 지방비확보율은 ’97지방비집행액 / ’97지방비예산액 임
있다. 그리고 고속철도・신공항 등 정부 출연사업 에서는 국고지원만을 우선적으로 집행하여 사업말 기에 대규모 차입이 집중되는 경우가 허다한 실정 이다. 이는 말할 것도 없이 예산의 이월 또는 불용 으로 연결되어 사업수행에 막대한 차질을 일으키게 된다.
III. 외국의 인프라 투자예산제도
1. 미국
미국의 예산제도는 다년도 예산이다. 당해 회계 년도 뿐만 아니라 그 이후 연도에 걸쳐 정부가 사업 수행을 위해 필요한 예산을 의결하고, 집행되는 기 간을 한정하지 않는 등의 특성을 가지고 있다. 사업 을 위한 예산을 지출하기 위해서는 사업승인 (authorization), 지출허용(appropriation)의 두단 계를 거쳐야 하고, 의회의 승인을 얻어야 한다. 여 기서 사업승인은 사업의 목적과 지침을 정하고 또 사업의 총 지출권한액을 설정하는 입법활동을 말한 다. 지출허용은 수년도에 걸쳐 현금지출을 허용하 는 권한으로, 의회가 정부에게 이를 승인한다. 사업 승인이 국회에서 승인되기 전에는 그 사업과 관련 된 예산지출이 인정되지 않고, 또 사업이 승인되더 라도 예산 지출이 허용되지 않으면 사업이 시행되 지 못한다. 마지막으로 예산의 실제 집행은 연지출 (outlays)을 통해 연차별 예산이 지출되게 된다.
미국의 예산체계를 구체적인 사례를 들어 살펴 보면 다음과 같다. 정부가 공사기간 3년, 총공사비 200억달러 고속도로사업을 계획하고 있다고 하자.
의회는 정부의 사업계획서를 심의한 뒤 사업승인 및 지출허용을 의결하게 된다. 만약 1차년에 계약 금으로 50억달러 및 사업비 50억달러, 2차 및 3차 년에 각각 50억달러를 지급하기로 했다면, 아래의
표와 같이 나타낼 수 있다.
또 정부가 동일규모의 다른 고속도로 사업을 추 진하고, 사업을 1997년부터 착공하여 동일한 조건
으로 예산을 집행한다고 하자. 1997년 예산승인 (budget authority)은 200억달러, 연지출은 150억 달러, 1998년의 연지출도 100억달러로 변화하게 된다.
미국의 예산체계는 다년도 예산이므로 단순히 연지출액만 보고는 당해연도 사업승인 또는 전차년 도 사업승인에 의해 지출되었는지 구분이 곤란하다.
2. 일본
일본의 사업예산체계는 장기계속계약, 계속비, 국고채무부담제도 등으로 요약된다. 먼저 장기계속 계약은 전기, 가스, 수도, 전기통신 등 일정기간에 걸쳐 해당서비스를 제공받는 경우에만 사용되고 있 다. 계속비계약은 당해사업의 집행에 수 개의 계약 이 필요할때 이용된다. 수 개의 계약으로 사업의 목 적이 달성되는 경우로는 전함, 항공기 등의 사업이 대표적이다. 국고채무부담행위는 공사전체에 대해 단 한번의 계약(일괄계약)으로 성립되며, 정부는 시 공업자와 총사업비 전체에 대한 채무를 부담하여 공 사의 진척도에 따라 채무를 차례로 지불하게 된다.
계속비와 마찬가지로 총사업비를 책정하고 매 회계 연도에 지출할 수 있는 금액 형태로 이루어진다.
예산승인 연 지 출
200 100
0 50
0 50
구 분 1996 1997 1998
예산승인 연 지 출
200 100
0 50
0 50
구 분 1996 1997 1998
일본에서 대부분의 장기대형 공사는 계속비제도나 국고채무 부담으로 예산이 집행되고 있으 며, 이중 주로 국고채무부담행 위에 의해 수행되고 있다. 1950 년대 계속비제도가 도입되어 댐 공사 등에 이용되기도 했으나, 이후 국고채무부담행위로 공사 전체에 대한 일괄계약이 가능해 져 대부분 장기대형공사는 국고 채무부담행위가 이용되고 있다.
계속비제도와 국고채무부담의 경우 총사업비 예산이 국회의결 을 거치는 등 기본적 요소는 우 리나라와 동일하다.
3. 한・미・일 제도 비교
먼저 미국의 예산체계를 비교해 보면 우리 나라 의 예산 체계는 단년도 예산인데 반해, 미국은 다년 도 예산으로 운용된다는 점이 가장 큰 차이점이다.
미국의 예산제도를 우리나라식으로 굳이 설명하자 면, 계속비제도와 국고채무부담행위를 활용하면서 예산이 편성된다고 할 수 있다.
일본과 비교해 보면, 우리의 경우 대규모 공사는 주로 장기계속계약에 의존하나, 일본의 경우 주로 국고채무부담 및 계속비제도에 의존한다. 국고채무 부담에 대한 법규상 의미는 한ㆍ일이 거의 동일하 지만, 사용방식에 많은 차이가 있다. 국고채무부담 은 우리나라에서는 연한에 대한 규정이 없으나, 일 본은 5개년도로 한정하고 있다. 우리의 경우 국고 채무부담이 1～2년의 사업으로 한정되지만, 일본에 서는 대단히 넓은 범위에서 사용되고 있다. 일본에 서는 대부분 3～5년 사업에 이용되고 있다.
IV. 인프라사업예산의 효율적 운용방안
1. 사업단계별 예산편성 절차 확립
1) 우선순위에 근거한 예산 편성
분산투자를 최대한 억제하고 완공위주로 집중투 자하여 인프라 투자의 효율성을 극대화시키려면 우 선순위에 근거하여 예산을 편성하여야 한다. 이를 위해 기시행중인 사업들을 재평가하여 최우선사업, 우선사업, 정상추진사업으로 분류하고, 그룹별로 예산을 차등 편성하여야 한다. 먼저 최우선사업은 전체 사업의 약 20%내외를 지정하고 연간 최대투 자소요액을 배분한다. 다음으로 우선사업에는 약 30%의 사업을 포함시키고, 나머지 50%는 정상추 진사업으로 분류하여 예산한도내에서 예산을 배정 하도록 한다. 단, 여기서 부분완공이 가능한 도로・
<표 6> 한ㆍ일 사업예산제도 비교
장기계속계약
국고채무부담
공 통 점
구 분 차 이 점
일 본 한 국
성격상 수년간존속 할 필요가 있는 사업 은 각 회계년도 예산 범위 안에서 계약을 이행(한국 예산회법 87조 및 일본의 회계 법 29조2)
국가가 채무를 부담 하는 행위를 할 때 미리 국회의결을 거쳐 예산 확보 (한국 예산회계법 24조 및 일본 재정 법 15조)
적용범위를 전기, 가스, 수도, 전기통신 서비스 부문에 한정
5개년이나 국회의결 로 연장 가능 (재정법 15조3항)
연한에 대한 규정 없음
ㆍ장기계속공사 ㆍ운송ㆍ보관ㆍ시험 ㆍ조사ㆍ연구ㆍ측량 ㆍ시설관리 등의
용역계약 ㆍ전기ㆍ가스ㆍ수도
등의 공급계약 ㆍ장비의 유지ㆍ보수 ㆍ장기 물품제조
철도・지하철・치수사업 등은 조기완공의 우선순 위가 높은 구간에 집중투자해야 할 것이다.
물론 투자 우선순위를 정한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 우선순위의 판단근거가 주관적으로 될 수 있고, 이를 계량화한다거나 구체화하는 것은 더욱 힘든 작업이기 때문이다. 여기다 정치적인 압력 등 도 존재하므로, 이러한 요구를 무시할수 없을 것이 다. 하지만 약간의 오차가 있더라도 투자우선순위 는 하나의 기준으로 필요할 뿐만 아니라, 완공위주 집중투자의 기본적 틀을 제공할 수 있는 유일한 수 단이기도 하다. 따라서 우선순위 결정을 위한 사업 평가 기준을 최대한 객관화시키고 평가위원회 등을 운영하여 정당성을 확보하여야 할 것이다.
사업단계별 예산편성 절차를 확립해야 한다. 집 행가능한 사업에 대해 타당성조사→기본설계→실 시설계→용지보상→시공의 순으로 예산을 편성하 되, 당해년도에 2개의 과정이 동시에 편성되지 않 도록 해야 할 것이다. 단, 1년 이상의 조사 및 설계 기간으로 완료시기가 예산편성요구시기(4월말)이 전에 종료되는 사업은 예외로 인정한다. 여기서 용 지보상이 완료되지 않은 상태에서 공사비 예산편성 은 금지해야 한다. 단, 50%이상 용지보상이 완료 (도로, 철도 등 선형공사의 경우는 20%이상)되고 발주자가 공사추진에 차질이 없다고 판단하여 잔여 용지에 대한 수용재결신청한 경우는 예외로 해야 할 것이다.
2) 선보상 후시공 원칙의 확립
용지보상이 완료되지 않은 경우에는 공사발주 또는 시행하지 못하도록 하는『선보상 후시공』원칙 을 제도화시켜야 한다. 선보상 후시공을 위한 용지 확보의 범위는 협의매수 또는 기공승락을 받았거 나, 토지수용재결을 신청한 용지를 포함한다. 도로, 철도등 선형공사는 익년도 사업구역에 대한 보상완
료시나, 댐공사의 경우 본댐 및 가물막이댐 지역 보 상 완료시, 그리고 일정규모 이상의 대규모 사업은 주시설 설치지역에 대한 보상 완료시에는 예외로 인정한다.
원활한 용지보상을 위하여 용지보상 예산을 사 업분야별로 통합하여 운용해야 한다. 이를 위해 사 업단위별(세항단위)로 편성되는 용지보상 예산을 사업분야별(항단위)로 통합・편성하거나, 세항간 (동일항내) 전용권을 주무부처에 위임해야 할 것이 다. 현재는 동일세항의 동일사업범위내에서 토지매 입비, 시설비, 감리비 예산 상호간에만 자체전용이 허용되고 있다. 선보상ㆍ후시공원칙을 제도화하기 위하여「인프라용지 보상기금」을 설치하여 운용하 고, 「보상전문기관」을 육성하는 방안 등도 검토해 보아야 할 것이다. 아울러 토지보상 기준과 폐업보 상, 영농보상, 실농보상 등의 기준도 보완, 정비해 야 할 것이다.
선보상 후시공이 실시된다면, 신규사업 축소에 따른 정치권의 압력과 건설업체의 반발이 예상된 다. 하지만 정부예산 낭비를 최소화하고 국가경쟁 력을 제고시키기 위해서는 인프라사업에서 선보상 후시공은 불가피하다. 선보상 후착공제도를 일시에 도입ㆍ시행하기에 무리가 따른다면, 점진적으로 확 대시행하는 방안도 강구해 보아야 할 것이다.
2. 안정적 사업추진을 위한 탄력적 예산운용
1) 계속비예산 확대
인프라사업이 계획대로 완공될 수 있도록 하기 위해서는 안정적 사업 추진이 보장되는 계속비예산 을 대폭 확대시켜 나가야 한다. 이를 위해 적용사업 의 기준을 설정하고, 계속비사업을 일정규모 이상의 주요투자사업중 기준에 합당한 모든 사업으로 범위 를 넓혀야 할 것이다. 계속비를 적용시킬 수 있는 사
업으로 다음과 같은 기준을 생각해 볼 수 있다. 첫 째, 실시설계가 완료되어 총사업비가 확정된사업, 둘째, 사업기간이 3～5년이내에 완공될 수 있는 사 업, 셋째, 민자유치, 지방비 대응투자(matching fund)사업과 출자사업이 아닌 전액 국고지원사업, 마지막으로, 단일공사, 턴키사업 또는 총액편성되는 사업 중 일반국도건설 및 하천치수사업 등이다.
’99년 주요 투자사업에서 13.5%를 점하고 있는 계속비사업의 비중을 점진적으로 확대시켜 나가야 할 것이다. 이를 위해 500억원이상 주요투자사업 중 완공에 3～5년이내의 사업으로 대응투자사업, 출자사업 등을 제외하고, 일반국도건설과 치수사업 을 계속비로 편성하는 방안 등을 검토해 보아야 할 것이다.
계속비제도가 실효성을 확보하려면 연도별 적정 연부액 편성이 의무화되어야 하고, 사업기간 연장 은 최소화되어야 한다. 따라서 실시설계 후 확정된 예산액으로 실시설계에서 정한 공정계획에 근거하 여 연부액을 편성해야 한다. 기본적으로 계속비사 업의 연부액 조정을 금지하되, 총사업비의 증감으 로 인한 연부액 변경은 예외로 인정한다. 다만 여기 서 공사기간 조정은 불허해야 할 것이다.
계속비예산 확대에 따라 재정당국과 예산편성 권 한의 축소를 우려하고 있으나, 계속비제도는 총사업 비 증액을 최대한 억제하여 장기적인 재정운용의 안정화를 실현할 수 있는 등 유용한 수단이다. 계속 비로 예산을 편성하면 정치적 압력을 최소화시킬 수 있고 자원배분의 효율성과 소득분배의 공평성 등 경 제적 논리의 적용이 가능하다. 계속비는 총사업비를 완공시까지 확실하게 보장해 주고 장기계속계약 등
의 차수별계약에 따른 불확실성을 제거해 준다. 마 지막으로 이미 진행중인 사업이라 하더라도 계속비 예산의 도입이 가능하다는 장점이 있다.
2) 총액예산 확대 편성
부처의 자율성 확대와 정책효율성 제고를 위해 총액계상 예산사업을 일반공항, 공업용수 사업 등 으로 확대하고 수시배정예산제도를 폐지해야 할 것 이다. 총액예산사업을 확대하기 위해서는 중장기계 획 수립이 전제되어야 한다. 동 사업에 대한 사업계 획수립시 기획예산처장과 사전협의제도를 폐지하 고, 예산편성시 부여된 조건 및 국회의결사항 등에 의해 자체적으로 사업계획을 수립ㆍ시행하도록 해 야 한다.
수시배정제도의 전면 폐지는 기획예산처의 반발 이 심할 것으로 예상된다. 하지만 총액예산은 예산 심의시 단위사업별로 세부내역을 검토하여 예산을 편성하고 있으므로, 국회의결 후 사업계획 수립 시 재협의는 이중통제임이 분명하다. 따라서 행정절차 간소화와 행정부담 절감 차원에서 수시배정제도는 폐지 되는 것이 타당할 것이다. 거기다가 예산 확정 시 국회의 충분한 검토가 제도적으로 보장되어야 하므로 폐지하는 것이 바람직할 것이다. 수시배정 사업의 전면적 폐지가 불가능하다면, 장기계속공사 에 대해서는 일정비율(25% 또는 30%)의 사업비 를 정기배정하는 방안도 고려해 보아야 할 것이다.
3) 국고지원사업의 합리적 예산편성
국고보조사업은 지자체의 자금조달 실적과 연계 하여 예산을 편성해야 한다. 지하철건설 보조는 국고
3
3) 반면, 계속비제도의 단점으로는 먼저 여건변화에 융통성있게 대처할 수 없다는 점을 들 수 있다. 그리고 여러기관의 공동 재원 분담 사업은 계속비 편성이 힘들다. 총사업비를 변경하려면, 국회의결을 거쳐야 하므로 사업계획변경이 곤란하여 사업수행의 융통성이 떨어지게 된다.
지원비율대로 예산편성하되, 지자체자금 투입결과를 차차년도 예산편성시에 상계하는 것도 하나의 대안 이 될 수 있다. 총액으로 편성되는 국가지원지방도 로, 국도대체우회도로사업은 용지비를 확보하여 용 지매수가 끝난 사업에 예산을 우선 배정해야 할 것이 다. 광역도로사업(총액편성)은 지자체 예산확보 결 과에 따라 예산을 배정하도록 해야 할 것이다.
무리한 국고보조사업 요구를 지양하기 위하여 예산편성 요구시 지자체의 분담금에 대한 지방의회 의 사전 결의서를 첨부하는 방안도 고려되어야 한 다. 고속철도, 신공항 등 국고출연사업은 사업말기 대규모 차입이 집중되지 않도록 지도・감독도 철저 히 해야 한다. 용지보상, NIMBY 사업의 협조 등 지자체별 국가사업 협조실태를 조사・평가하여 도 로 등 수혜사업 예산편성시 반영해야 할 것이다.
지방의회의 지자체 분담금에 대한 사전 결의서 는 행정절차를 과다하게 소요시켜 국고지원액 축소 시 변경절차 등이 필요하게 된다. 하지만 국비와 지 방비의 대응투자 사업에서는 사업추진의 지연을 방 지하기 위하여 자치단체의 실행의지도 아주 중요하 다. 그러므로 지역실정에 맞는 투자계획을 수립하 기 위해서는 중앙정부에 보조금 예산 편성요구 이 전에 지방의회의 의결절차를 거치는 것은 당연한 조치라 하겠다.
V. 결론
인프라 투자는 국가경쟁력의 핵심적 역할을 수 행한다. 하지만 매년 조달청을 통해 조달되는 엄청 난 규모의 정부의 조달물량에 비해, 그 관리나 운용 은 소홀히 해온 것이 우리의 현실이다. 특히 사업을 비효율적으로 관리하여 계획한 시기에 완공하지 못 하여 막대한 사회ㆍ경제적 손실을 초래하고 있다.
인프라시설물의 적기공급이 잘 되지 않는 원인은
다양하게 분석될 수 있다. 먼저 충분한 사전조사를 거치지 않은 무리한 사업계획과 시공여건 등이 전 혀 고려되지 않은 채 단순히 정치적 목적에 의해 사 업이 결정되어 온 점을 꼽을 수 있다. 여기다 사업 예산의 비효율적인 집행과 운용도 중요한 비효율의 원인으로 작용해왔다. 예산이 분산되어 집행됨에 따라 사업의 완공시기가 자연히 지연되고 공사비용 도 증가되어 왔다.
본 논문에서는 인프라사업의 예산제도를 중심으 로 그 문제점과 효율적인 운용방안을 분석해 보았 다. 미국의 경우 다년도 예산체계를 가지고 있어 탄 력적인 예산운용이 가능하며, 일본의 경우도 계속비 예산이나 국고채무부담행위 등을 활용하여 효율적 으로 인프라사업을 수행하고 있다. 이에 반해 우리 나라에서 인프라사업은 대부분 장기계속계약으로 체결되고 이에 따라 예산을 배정하고 있다. 사업의 안정적 수행을 최대한 보장하기 위해 도입된 계속비 제도는 제한된 범위내에서 사용되고 있는 실정이다.
장기계속계약은 매년 계약을 체결하는 차수별 계약 으로 안정적인 예산의 집행은 사실상 어렵다. 여기 다 계속비에 대한 인식 부족으로 정부와 시공자 모 두 계속비제도를 꺼리고 있을 뿐더러, 설사 계속비 로 예산이 집행되는 사업일지라도 변칙적으로 사업 을 수행하고 있다. 계속비 사업의 연부액을 조정한 다든지 사업기간을 연장하는 등의 방법으로 계속비 본래의 장점을 살리지 못하고 있는 실정이다.
인프라사업이 효율적으로 추진되기 위해서는 사 업예산 합리적으로 운용되고 관리되어야 할 것이 다. 먼저 인프라사업의 정치적 압력 등 비합리적 요 인을 최소화시키기 위해 사업단계별 예산편성 절차 를 확립해야 한다. 이를 위해 사업간 우선순위에 대 한 고려가 선행되어야 하고, 선보상 후시공 원칙을 철저히 지켜야야 할 것이다. 그리고 사업의 안정적 수행을 위해 계속비사업을 대폭 확대해 나가야 한
다. 그외 사업부처의 재량권을 보장하기 위해 총액 계상사업의 확대와 국고지원사업의 지나친 국고의 존적 경향의 탈피를 통한 합리적 관리 등도 필요할 것이다.
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Althouh huge amount of budget is invested in infrastructure, budget for infrastructure invest- ments has not been managed efficiently. We have three main budget system for infrastructure investments such as long-term consecutive and continuing expenditure, gross expenditure, feder- al government’s supporting expenditure. Many problems are pointed out in infrastructure invest- ments; scattered investment and social-economic loss, frequent delay of construction period and excessive increase of construction cost. To manage budget for infrastructure more efficiently, first of all, budget should be drawn up based on project steps. Prioriety of public projects should be anlalyzed and determinded. The principle of “pre-compensation then construction” should be established. Continuing expenditure and gross expenditure have to be used more widely. In fed- eral government’s supporting expenditure, the burden of federal and local government should be shared equivalently.
ABSTRACT
E
Effffiic ciie en ntt B Bu ud dg ge ett M Ma an na ag ge em me en ntt iin n IIn nffrra as sttrru uc cttu urre e IIn nv ve es sttm me en ntts s M
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참고문헌
