SOC시설의 효율적 정비 및 사후관리 방안 연구(Ⅱ) A Strategy for Efficient Infrastructure Improvement and Maintenance

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SOC시설의 효율적 정비 및 사후관리 방안 연구(Ⅱ)

A Strategy for Efficient Infrastructure Improvement and Maintenance

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국토연 2004-40․SOC시설의 효율적 정비 및 사후관리 방안 연구(Ⅱ)

글쓴이․김재영, 안홍기, 권혁진, 이춘용, 김선희 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2004년 12월 28일 / 발행․2004년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474

ISBN․89-8182-320-0 http://www.krihs.re.kr

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

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국토연 200440

SOC시설의 효율적 정비 및 사후관리 방안(Ⅱ) A Strategy for Efficient Infrastructure

Improvement and Maintenance

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김재영․안홍기․권혁진․이춘용․김선희

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연 구 진 연구책임 김재영 선임연구위원

연구반 안홍기 책임연구원 권혁진 책임연구원 이춘용 연구위원 김선희 연구위원

연구심의위원 진영환 국토연구원 부원장(주심 ) 정석희 국토연구원 선임연구위원 유재윤 국토연구원 연구위원 조남건 국토연구원 연구위원 김명수 가톨릭대학교 교수 윤인대 기획예산처 사무관 박헌주 국토연구원 기획조정실장

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P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

우리나라는 지난 40년 동안에 SOC시설 확충을 위해 많은 투자를 해왔다. 경제 성장기반을 조성하기 위하여 외환위기 이전까지 SOC시설 투자를 매년 10%이상 증가시켜왔다. 이 당시에 SOC 투자의 국민경제에서의 비중은 GDP 대비 10%를 육박하였다. 1997년 외환위기 이후에 SOC시설 투자억제 분위기에도 불구하고 2000년대 들어서도 GDP대비 6%수준을 유지하고 있다. 그래도 아직은 SOC 투자 규모는 OECD국가 중 높은 수준이다.

2000년대에 들어서 SOC시설 투자의 두드러진 특징은 교통부문에 대한 투자비 중이 높다는 것과 새롭게 SOC시설을 건설하기 위한 신규투자보다는 이미 건설 되어 이용되고 있는 SOC시설의 정비 및 사후관리를 위한 투자의 비중이 증가하 고 있다는 점이다. 이는 교통부문에 대한 투자 중 비중이 가장 높은 도로에 대한 투자에서 두드러지게 나타나고 있으며 다른 SOC시설에서도 거의 유사하게 나타 나고 있다. SOC시설에 대한 투자양상이 변화한 것이다.

SOC시설 투자양상의 변화는 선진국에서는 이미 1970년대부터 나타난 현상으 로 미국의 경우에는 1970년대부터 SOC시설정비 및 사후관리가 중요한 문제로 부상되었고 일본의 경우에도 1990년대부터 정비 및 사후관리가 중요과제로 제기 되고 있다.

우리나라의 경우 아직은 신규투자를 중심으로 SOC시설을 확충하고 있는 단계

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ⅱ

이기 때문에 미국이나 일본과 같이 SOC시설 정비 및 사후관리가 중요과제로 제 기되고 있지는 않지만 외환위기 이후 SOC시설 투자의 양상이 신규 SOC시설의 건설보다는 이미 건설되어 이용되고 있는 SOC시설의 정비 및 사후관리에 대한 투자가 증가하고 있는 실정을 감안할 때 이에 대해서 관심을 갖고 대비를 할 필 요가 있다.

SOC시설 투자양상의 변화는 SOC시설 투자와 관련된 정책결정을 하는데 있어 서 매우 중요한 의미를 가지며 SOC시설 투자의 효율성 제고와도 밀접한 관계를 갖는다. 특히, SOC시설의 정비 및 사후관리투자는 신규 투자보다 매우 다양한 양상으로 이루어지고 있기 때문에 정책기조나 정책방안 등도 SOC시설 투자의 효율성에 대한 새로운 방향의 논의로부터 출발하여야 한다.

｢SOC시설의 효율적 정비 및 사후관리방안 연구｣는 중장기적으로 SOC시설 투 자 양상 변화에 대비해서 정책방안을 제시하기 위한 기초적 성격의 연구이다. 2 개년도에 걸쳐 추진된 이 연구는 SOC시설 중 비중이 높은 도로를 대상으로 정비 및 사후관리체제와 실태 등을 조사 분석하여 문제점을 도출하고 구체적인 개선 방안을 도출하고 있다. 이 연구에서 제안된 개선방안이 도로를 대상하고 있다는 점에서 다른 SOC시설의 정비 및 사후관리에 그대로 적용한다는 것은 다소 무리 가 있을 수 있다. 그러나 대부분의 SOC시설이 유사한 문제점을 안고 있다는 점 에서 이 연구에서 제안된 개선방안을 확대 적용하여도 크게 달라지지는 않을 것 으로 생각된다. 따라서 이 연구결과가 도로 뿐만 아니라 모든 SOC시설 정비 및 사후관리의 효율성 제고에 기여하기를 기대한다.

끝으로 아직은 미개척지라고 할 수 있는 SOC시설의 정비 및 사후관리에 대하 여 문제의식을 가지고 연구를 수행한 김재영 선임연구위원과 이춘용 연구위원, 김선희 연구위원, 안홍기, 권혁진 책임연구원의 노고에 감사드린다. 특히, 이 연 구를 위하여 다양한 자료를 제공에 협조해 주신 정부부처와 정부투자기관의 담 당자 여러분에게도 심심한 감사를 드린다.

2004년 12월 국토연구원장 이 규 방

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F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

1970년대에 들어서면서 미국은 SOC시설 투자의 한계에 봉착한다. 국가재정 압박으로 인한 투자재원 부족문제가 심각하게 제기되기 시작한 것이다. 신규투 자는 물론 최소한의 유지관리비용도 조달할 수 없는 상황에 이르게 된다. SOC시 설은 황폐해지기 시작했고 1980년대 들어서 상황은 더욱더 심각해 졌다. 1984년 미국 연방의회는 공공사업개선 전국심의 위원회를 설치하였고 이 위원회는 2년 간에 걸친 광범위한 조사를 실시하였다. 그 결과 위원회는 연방정부에게 SOC시 설을 대폭적으로 개선할 것을 권고하였고 SOC시설 투자계획과 관리시스템의 개 선도 동시에 권고하였다. 그 후 1992년 클린턴 정권의 탄생과 함께 SOC시설 투 자의 효율성 제고에 대한 관심이 높아지게 되었다. 그에 따라서 SOC시설 투자 시스템에 대한 대대적인 개선이 이루어지게 되었고 새로운 SOC시설 투자시스템 이 구축되었다. 이 시스템의 핵심적인 사항으로 SOC시설의 정비 및 사후관리체 계의 효율성 제고가 포함되어 있다.¹⁾

우리나라는 1970년대의 미국의 경우와 같이 SOC시설 투자를 대폭 축소하여야 할 상황은 아니지만 투자조정과 효율성 제고가 필요한 시점에 와 있다는 것이

1) 建設省建設政策硏究センタ-.2000.7.「社會資本資産のマネヅメント方策に關する硏究」. 9쪽.

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ⅳ

학계와 전문가들의 의견이다. 특히 교통부문의 주축을 이루는 도로의 경우 타당 성에 대한 재 평가를 통해서 투자를 조정하여야 한다는 의견이 지배적이다. 이러 한 의견의 배경에는 도로에 대한 기반투자가 어느 정도 충족되었다는 인식으로 부터 출발하는 것으로 실제 지표상으로 나타나는 것과는 다소 차이가 있다. 도로 는 끊임없이 정비 및 사후관리를 하여야 하기 때문에 실질적으로 도로투자는 증 가할 수 밖에 없다. 따라서 이미 건설되어 이용되고 있는 도로의 확장, 개량 등을 위한 투자의 비중이 신설을 위한 신규투자보다 빠르게 증가하고 있다.

그러나 우리나라의 경우 아직 신규투자와 구분하여 SOC시설의 정비 및 사후 관리에 대한 효율성을 논의할 수 있는 기초적인 연구성과 조차 없는 것이 현실 이다. 이 때문에 SOC시설의 정비 및 사후관리가 별개의 정책과제로 논의되지 못 하고 있다. 요컨대 SOC시설 투자를 조정하기 위한 대안을 마련하는데 있어서 SOC시설의 정비 및 사후관리가 하나의 수단으로 고려될 수 있도록 제도적 장치 등을 마련하여야 할 필요가 있는 것이다. 그러나, 아직도 중점적인 논의는 신규 투자를 중심으로 이루어지고 있다.

「SOC시설 정비 및 사후관리 효율성 제고 방안연구」는 이를 고려하여 SOC 시설의 정비 및 사후관리에 대한 개념적인 정의로 부터 출발하여 정비 및 사후관 리를 SOC시설 투자에 대한 하나의 대안으로 고려할 수 있도록 폭넓은 연구를 수행하였다. 1차년도에는 SOC시설 정비 및 사후관리를 유지관리라는 시각에서 정의하고 현황과 실태를 분석하여 문제점을 도출하고 개선방향을 모색하였다.

1차년도 연구를 수행하는 과정에서 제기된 중요한 논의점은 SOC시설에 대한

‘정비 및 사후관리’와 ‘유지관리’와의 차별성이었다. 다시 말하자면 SOC시설의 유지관리라는 개념을 통해서는 SOC시설의 정비 및 사후관리와 관련된 논의를 충분히 할 수 없다는 것이었다. 따라서 신규투자와 대응된 개념으로서 정비 및 사후관리에 대한 논의가 필요하다는 결론을 얻었다.

2차년도 연구에서는 1차년도 연구 결과를 토대로 하되 SOC시설의 정비 및 사 후관리를 별개의 SOC 투자정책 과제로 보고 있다. 도로사업을 사례로 SOC시설

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에 대한 투자 실태를 분석하여 문제점을 도출하는 한편 미국과 일본에서 도입․

적용하고 있는 SOC시설의 관리체제를 벤치마킹하여 우리 실정에 맞는 제도적 장치를 강구하였다. 실태분석을 통한 문제점과 외국사례를 통해 살펴본 시사점 을 종합하여 SOC시설의 효율적 정비 및 사후관리 방안을 제시하고자 하였다.

끝으로 본 연구의 수행에 애정과 정열을 가지고 임해준 이춘용 연구위원, 김 선희 연구위원, 안홍기, 권혁진 책임연구원의 노고에 감사를 드린다. 특히, 이 연 구를 위해 협조를 아끼지 않은 정부부처와 정부투자기관의 담당자 여러분에게도 심심한 감사를 드린다.

2004년 12월 김 재 영 선임연구위원

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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

우리나라는 OECD국가 중에서도 국민경제에서 차지하는 SOC시설 투자의 비 중이 높은 국가이다. 우리나라는 지난 40년 동안에 SOC시설 확충을 위해 많은 투자를 해왔다. 경제성장기반을 조성하기 위하여 외환위기 이전까지 SOC시설 투자를 매년 10%이상 증가시켜왔다. 이 당시에 SOC 투자의 국민경제에서의 비 중은 GDP 대비 10%를 육박하였다. 1997년 외환위기 이후에 SOC시설 투자억제 분위기에도 불구하고 2000년대 들어서도 GDP대비 6%수준을 유지하고 있다. 그 래도 아직은 SOC 투자규모는 OECD국가 중 높은 수준이다..

우리나라의 SOC시설 투자 추이가 지속된다면 2015년경이면 SOC시설 수준은 OECD 국가중 상위그룹에 속할 수 있을 것으로 기대된다. 그리고 SOC시설 투자 에 대한 국민부담도 줄어 들것으로 기대하고 있다. 이러한 기대에 부응하기 위해 서는 SOC 투자가 제대로 이루어져야 하고 투자효과도 높아야 한다. 그러나 SOC 시설수준이 선진국 수준에 다다르면, SOC시설 투자중에서 SOC시설의 정비 및 사후관리 투자의 비용도 점차 높아지게 되어 투자효과를 높이는 데 한계에 당면 하게 된다.

따라서, SOC시설 투자의 효율성을 제고하기 위해서는 지금부터 SOC시설에 대한 신규투자와 함께 정비 및 사후관리투자에 대한 정부의 입장이 명확하게 정

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립되어야 한다. 지금이 SOC시설의 정비 및 사후관리 투자를 뒷받침할 수 있는 제도적 인프라가 마련되어야 할 시점인 것이다.

본 연구에서는 우선 1차 년도 연구를 통해 우리나라의 SOC시설 정비 및 사후 관리 현황을 조사하여 정리하는 한편 선진외국의 사례를 조사하여 향후 효율적 인 정비 및 사후관리를 위한 정책적 시사점을 도출하고 다른 한편으로는 SOC시 설 정비 및 사후관리의 적정수준을 도출하는데 초점을 맞추었다. 2차년도 연구에 서는 1차년도 연구 결과를 토대로 보다 구체적으로 SOC시설의 정비 및 사후관 리에 대한 제도적 장치를 검토하였다. 도로사업을 대상으로 예산집행차원에서 SOC 투자 실태를 분석하여 문제점을 도출하는 한편 미국에서 도입․적용하고 있는 SOC 예산집행체제를 벤치마킹하여 우리 실정에 맞는 제도적 장치를 강구 함으로써 SOC시설이 보다 효율적으로 정비되고 사후관리될 수 있는 방안을 제 안하였다. 본 연구는 총 6개의 장으로 구성되어 있다.

제1장 서론

우선 제1장에서는 연구의 배경과 목적에 대해 서술하였다. 본 연구는 ‘사회자 본 관리’차원에서 SOC시설을 정비하고 사후관리함으로써 효율성을 제고할 수 있다는 전제아래 이를 도입․적용할 수 있는 제도적 장치를 모색하기 위해 추진 되었다. 본 연구의 목적은 1차년도에 도출된 주요 결론을 토대로 SOC시설에 대 한 정비 및 사후관리의 효율성을 제고하기 위한 구체적인 제도적 장치를 강구하 는 것이다.

제2장 SOC시설 정비 및 사후관리 투자추이 분석 및 시사점

제2장에서는 SOC시설 정비 및 사후관리 투자추이 분석 및 전망을 도로를 중 심으로 시도하였다. 투자추이 분석 및 전망을 위해서는 한국도로공사와 지방국 토관리청, 지자체, 한국수자원공사 등 여러 시설물 관리주체와의 면담을 통해 정 보 및 자료를 수집하였다.

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투자추이 분석결과, 고속도로 건설 계획시 신설비용만이 아니라 확장 및 개량, 유지보수비용 등을 포함하는 종합적인 개념(정비 및 사후관리)의 투자비 산정이 필요한 것으로 나타났다. 사례분석을 통해, 고속도로의 경우 최소 13년에서 20여 년이 경과할 경우 초기 신설투자비를 초과하는 확장 및 개량, 유지보수 비용이 발생하는 것으로 나타났다. 따라서, 고속도로 건설 계획 단계에서부터 미래의 수 요를 전제로 설계 및 용지의 확보 등이 이루어져야 할 것이다.

고속도로와 마찬가지로 국도의 경우에도 1990년 이후 급속한 투자가 이루어 졌고, 투자유형별로 볼 때 기존노선을 확장하는 투자가 대부분으로 새로운 네트 워크를 형성하는 신설개념의 투자는 최근의 국도대체우회도로, 국가지원지방도 정도에 불과하다. 개량 및 유지관리 투자의 경우 도로스톡 증가와 함께 꾸준히 증가하고 있으며 2003년 현재 도로투자의 약 14.1%정도에 이르고 있다. 1970 년～2003년간 연평균 10.3%, 90년～99년 15.5%, 2000년이후 15.6% 등 증가속도 가 점점 빨라지고 있다.

다음으로는 투자유형별 비중전망을 통해 도로의 정비 및 사후관리 투자를 전 망하였다. 도로투자중 개량 및 유지관리비중을 전망하기 위해 여러 방법을 시도 하였으나 기초자료의 한계로 인해 단순한 추세치만을 이용하여 전망하였다. 추 정결과 현재 58.3%에 인 정비 및 사후관리투자 비중이 2020년에는 70.8%로 증가 할 것으로 추정되었다. 이는 정비 및 사후관리 투자중 기존 도로스톡의 노후화, 교통안전을 위한 시설의 투자의 증가 등으로 개량 및 유지관리투자의 비중이 빠 르게 증가할 것으로 예상되기 때문이다. 즉 2003년 현재 14.6% 수준의 개량 및 유지관리 투자비중은 현재의 추세가 지속된다면 2020년에는 현재의 약 3배수준 인 41.3% 수준에 이를 것으로 전망되었다. 이는 1990년대에 OECD 국가의 유지 관리 비중이 35.2%에 이르며, 미국의 경우 이미 1977년 이후에 유지관리투자가 신규투자 비중을 초과하였다는 점 등을 고려 할 때 기초자료이 한계로 전망치의 정확성은 떨어진다고 해도 우리나라의 경우에도 유지관리투자 비중이 급격히 증 가하리라는 것은 쉽게 예상할 수 있다.

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따라서 한정된 재원을 효율적으로 이용하기 위해서는 SOC투자의 효과를 극대 화하여야 한다. 이를 위해서는 현재 개별적으로 이루어지고 있는 신설 및 다양한 형태의 정비 및 사후관리투자를 총괄하여 투자 및 관리할 수 있는 시스템이 필요 하고, 이는 비단 도로뿐만 아니라 철도, 항만, 항공, 치수등 SOC 전분야에 걸쳐서 도 마찬가지라고 할 수 있다.

제3장 SOC시설의 정비 및 사후관리 실태와 문제점

본장에서는 우리나라 SOC시설의 정비 및 사후관리 현황과 실태 및 문제점에 대해 알아보았다. 정비 및 사후관리관련 법률과 제도, 조직, 예산체계 및 집행실 태 등을 도로를 대상으로 살펴보고 그에 대한 시사점과 문제점을 도출하였다. 우 리나라의 SOC시설은 개별 시설별로 관련법과 조직이 분산되어 있으며, 종합적 이고 체계적인 관리체계가 미비되어 정비 및 사후관리의 비효율성이 발생하고 있는 것으로 나타났다. 특히, 예산의 조달과 집행체계에 있어 많은 문제를 가지 고 있는 것으로 파악되었다.

SOC시설은 대부분이 공공시설물이기 때문에 ‘정비 및 사후관리’는 개별 SOC 시설별로 ‘도로법’, ‘고속국도법’, ‘농어천도로정비법’, ‘상하수도법’과 같은 개별 SOC시설관련 법률에서 정하는 바에 따라서 다양한 관리주체가 관리하도록 되어 있다.

도로의 경우, 도로에 관한 법령은 ‘도로법’을 중심으로 하고 있다. 도로의 위계 에 따라, 국가나 지방자치단체가 관리하는 도로에 관한 기본법인 ‘도로법’과 고 속국도에 관한 ‘고속국도법’, ‘유료도로법’ 등에서 노선의 지정, 관리, 시설 기준, 도로의 유지관리 및 보전에 관한 사항을 규정하고 있다. 도로관리 주체의 경우도

‘도로법’에 따라 도로의 등급별로 관리주체가 정해지게 된다. 도로의 관리청은 국도에 있어서는 건설교통부장관, 국가지원지방도에 있어서는 도지사(특별시․

광역시안의 구간은 당해 시장), 기타의 도로에 있어서는 그 노선을 인정한 행정 청이 된다.

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다음으로, SOC시설의 정비 및 사후관리 예산집행 실태검토를 도로를 대상으 로 실시하였다. 도로부문 예산체계는 관련재원의 유형, 예산편성체계, 시사점 도 출 과정으로 구분하여 검토하였다. 관련재원은 크게 중앙정부가 관리하고 있는 특별회계와 지방의 자체재원으로 구성된다. 특별회계는 도로관리청 중심으로 건 설교통부의 교통시설특별회계, 행정자치부의 지방양여금관리특별회계로 대별된 다. 예산편성체계는 예산당국과 주무부처의 편성기준을 검토하였다.

향후, 국가 경제발전과 국민의 일상생활에서 가장 밀접한 관련이 있는 SOC시 설 투자정책은 다소의 변화가 예상된다. 지금까지 안정적 재원을 마련하여 주로 신규투자 중심으로 추진된 SOC시설 투자사업은 상당 부분 축소가 불가피할 것 으로 보인다. 이제는 통행수요에 부응하는 최소한의 시설 확충과 함께 기존 교통 시설 스톡의 운영 효율성을 증진하여 이용자에게 편리성을 강화할 필요가 있는 것이다. SOC시설 투자정책은 향후 무엇보다 재원운용의 효율성을 강화시킬 수 있는 정책대안의 제시가 필요하다.

끝으로, 이상의 연구결과를 바탕으로 도출된 SOC시설 정비 및 사후관리의 문 제점은 다음과 같다. 법·제도 측면에서는 SOC시설의 독자적인 법령 및 제도적 장치가 부재하다는 점과 예산 측면에서는 안정적인 정비 및 사후관리 예산확보 체계가 미비하다는 점을 지적하고 있다. 또한 조직의 측면에서는 통합적인 SOC 시설 정비 및 사후관리 체제와 조직이 부재하다는 점을 지적하고 있다.

제4장 SOC시설 정비 및 사후관리의 새로운 흐름 : 미국의 사회자본관리 제도를 중심으로

미국의 경우 SOC시설을 자본적 자산으로 보고 이들 시설의 생애주기(Life Cycle)를 감안하여 관리하고 있다.「자본프로그래밍가이드」에서와 같이 SOC시 설의 정비 및 사후관리의 목표와 목적에 따라서 다양한 방식으로 사업을 추진하 고 있으며, 이를 효과적이고 효율적으로 추진하기 위하여 연방정부차원에서 정 부성과관리법(GPRA), 자본프로그레밍가이드 등을 제정하여 운용하고 있다.

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「자본프로그래밍가이드」에서와 같이 SOC시설의 정비 및 사후관리의 목표 와 목적에 따라서 다양한 방식으로 사업을 추진하고 있으며, 이를 효과적이고 효 율적으로 추진하기 위하여 연방정부차원에서 정부성과관리법(GPRA)과 자본프 로그래밍가이드 등을 제정하여 운용하고 있다.

정부가 예상하는 바의 업적과 성과목표 및 목적 등에 근거하여 자본적 자산을 취득하고 관리함으로써 미국은 SOC시설의 정비 및 사후관리에 따른 재정적인 어려움을 극복하면서 행정개혁목표를 달성하고 있는 것으로 평가되고 있다.

미국에서 적용하고 있는 ‘자본적 자산관리제도’는 정부성과관리법(GPRA)을 근거로 하고 있는 것으로 이는 정부의 행정제도 및 예산회계제도의 개편과 개선 을 전제하고 있다. 즉, 이러한 제도가 운용되기 위한 여건이 조성되어 있지 않은 경우에는 제도의 도입 및 적용이 현실적으로 불가능하다.

우리나라의 경우 2004년부터 미국의 GPRA에 의한 자산프로그래밍가이드제도 의 운영과 유사한 성과주의 예산제도를 도입하여 2008년경에 모든 정부업무에 적용할 예정이며, 이에 수반하여 법률과 제도의 개편과 개선이 이루질 것으로 예 상되는 등 제도적인 운용기반이 조성되고 있다.

이러한 점을 감안할 때, 우리나라에서도 SOC시설 정비 및 사후관리에서의 효 율성을 제고하기 위해서는 미국에서 적용하고 있는「자본적자산관리제도」의 도입이 효과적일 것이다. 일본도 2000년대부터 미국과 같이 SOC시설에 대한

「자본적자산관리제도」를 적용하기 위하여 방안을 다각도로 강구하고 있는 실 정이다.

제5장 SOC시설의 효율적 정비 및 사후관리 방안

제5장에서는 앞에서 살펴본 실태와 문제점에서 파악한 문제점과 외국사례에 서 살펴본 미국의 사회자본 관리개념의 시사점을 활용하여 SOC시설의 효율적 정비 및 사후관리를 위한 방안을 도출하고 있다. 종합적인 SOC시설의 정비 및 사후관리 체제의 정비를 위해 조직과 예산, 제도개선 방안을 제시하고 이에 대한

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세부추진 방안을 장단기로 구분하여 제시하고 있다.

현행 SOC 정비 및 사후관리의 문제점

사회자본관리차원에서의 접근

법·제도 예 산 ^{조 직}

단

기

중

· 장 기

-SOC시설 및 예산 관련 법률의 연계 -SOC시설 정비 및

사후관리지침, 평 가체계 구축 등

-SOC시설 정비 및

사후관리 통합조

직 설립 강구 -성과예산제도등 신

규재정제도 도입에 따른 새로운 예산 집행방안의 모색 -SOC 시설 정비

및 사후관리 효율 화 법(가칭) 제정

-정비 및 사후관리

차 례

발 간 사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅶ

제 1장 서 론 ··· 1

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1

1) 연구의 배경 ··· 1

2) 연구의 목적 ··· 4

2. 선행연구의 검토 ··· 5

3. 연구의 범위 및 내용 ··· 9

1) SOC시설 정비 및 사후관리의 범위 ··· 9

2) 대상 SOC시설 ··· 11

3) 연구내용 및 방법 ··· 12

4. 연구의 흐름 및 구성 ··· 14

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제 2장 SOC시설 정비 및 사후관리 투자추이 및 전망 ··· 15

1. 도로 유형별 도로건설 추이 ··· 15

1) 도로연장 추이 ··· 15

2) 노선연장 증가율 추이 ··· 16

2. 도로유형별 정비 및 사후관리 투자 추이 ··· 17

1) 고속도로 ··· 18

2) 국도 ··· 25

3) 지방도 ··· 28

3. 정비 및 사후관리 투자 비중전망 ··· 30

1) 투자유형 분류 및 기본가정 ··· 30

2) 이용 자료 ··· 33

3) 추정 결과 ··· 34

4. 시사점 ··· 43

1) 도로부문의 시사점 ··· 43

2) 기타 SOC시설에 대한 시사점 ··· 45

제 3장 SOC시설의 정비 및 사후관리 현황과 문제점 ··· 49

1. SOC시설의 정비 및 사후관리 현황 ··· 49

1) SOC시설관련 법령 및 제도 ··· 51

2) SOC시설의 정비 및 사후관리 관련 계획 ··· 53

3) SOC시설 정비 및 사후관리 조직 ··· 54

4) SOC시설 정비 및 사후관리 재원의 조달 및 집행 ··· 56

2. 정비 및 사후관리 여건변화 ··· 67

1) SOC시설 투자 양상 및 정책방향의 변화 ··· 67

2) 기 투자 SOC 시설에 대한 안전 및 환경관련 수요의 증가 ··· 69

3) SCO시설 투자관련 예산 및 집행체계의 변화 ··· 71

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3. SOC시설 정비 및 사후관리의 문제점 ··· 73 1) 독자적인 법령 및 제도적 장치의 미비 ··· 73 2) 안정적인 정비 및 사후관리 예산확보 체계의 미비 ··· 75 3) 통합적인 SOC시설 정비 및 사후관리 체계․조직의 부재 ··· 78

제 4장SOC시설 정비 및 사후관리의 새로운 흐름 ··· 81

1. 도입배경 및 과정 ··· 81 1) 도입배경 ··· 81 2) 제도도입 과정 ··· 82 2. GPRA ··· 85 2. 정부성과관리법(GPRA; Government Performance and Results Act) ··· 86 1) 개요 ··· 86 2) 추진과정 ··· 87 3) 지침 A-11에 따른 사회자본관리시스템 ··· 87 4) GPRA 지침 A-11과 관련법령 ··· 89 5) GPRA의 운영체계 ··· 90 3. 사회자본관리 시스템의 전체구조 ··· 92 4. 자본프로그래밍가이드(Capital Programming Guide) ··· 94 1) 가이드의 목적 ··· 94 2) 가이드의 구조 ··· 94 3) 미국의 자본프로그래밍 가이드 단계별 개요 ··· 95 4) 정책적 시시점 ··· 105

제 5장 SOC시설의 효율적 정비 및 사후관리 방안 ··· 107

1. 기본방향 ··· 107

(23)

1) SOC시설 정비 및 사후관리관련 제도적 기반 조성 ··· 110 2) SOC시설 정비 및 사후관리관련 예산체계 구축 ··· 110 3) SOC시설 정비 및 사후관리관련 조직 정비 ··· 111 2. 세부추진방안 ··· 112 1) SOC시설 정비 및 사후관리관련 제도적 기반조성 ··· 112 2) SOC시설 정비 및 사후관리관련 예산체계 구축 ··· 115 3) SOC시설 정비 및 사후관리관련 조직의 개편 ··· 116

제 6장 결론 및 정책건의 ··· 119

(24)

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 도로부문 정비 및 사후관리 사례 ··· 10

<표 1-2> 일반국도의 사후관리(도로운영) 유형 ··· 10

<표 2-1> 도로 현황 ··· 16

<표 2-2> 고속도로 투자유형별 추이(2003년 가격) ··· 20

<표 2-3> 시기별 연평균 투자비 증가율 ··· 21

<표 2-4> 국도 투자유형별 추이(2003년 가격) ··· 26

<표 2-5> 일반지방도 도로투자 실적(전라남도) ··· 29

<표 2-6> 도로개량 및 유지보수 투자 전망(2003년 현재 가격) ··· 37

<표 2-7> OECD 국가의 도로지출예산 ··· 40

<표 2-8> 미국의 기능별투자지출 구성(1982～83) ··· 42

<표 3-1> 도로등급별 관련법 ··· 52

<표 3-2> 신설․정비․사후관리의 정의 및 예시 (도로의 경우) ··· 52

<표 2-3> 사후관리 유형 (국도의 예) ··· 53

<표 3-4> 도로등급별 도로관리주체(도로법 제22조 도로관리청) ··· 55

<표 3-5> 도로부문의 재원조달 ··· 57

(25)

<표 3-6> 도로부문의 중앙과 지자체간 재원분담 내역 ··· 58

<표 3-7> 교통시설특별회계 세입추이 ··· 60

<표 3-8> 교통시설특별회계 도로계정 세입추이 ··· 60

<표 3-9> 교통세 배분비율(%) ··· 61

<표 3-10> 교통시설특별회계 집행 ··· 62

<표 3-11> 지방양여금의 세입․세출 구성 ··· 64

<표 3-12> 지방양여금 세입추이 ··· 64

<표 3-13> 지방양여금 세출 추이 ··· 65

<표 3-14> SOC 부문 기관별, 민간투자 추이(1998～2004년) ··· 66

(26)

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 도로부문 정비 및 사후관리의 개념 ··· 11

<그림 1-2> 주요 연구의 내용 및 흐름 ··· 14

<그림 2-1> 도로유형별 연평균 도로연장 증가율 ··· 17

<그림 2-2> 투자유형별 추이(03년 가격기준) ··· 21

<그림 2-3> 고속도로 투자유형별 비중 ··· 22

<그림 2-4> 경부고속도로 투자추이(2003년 가격 기준) ··· 24

<그림 2-5> 호남고속도로 투자 추이(2003년 가격 기준) ··· 24

<그림 2-6> 투자유형별 국도투자예산 추이(2003년 가격 기준) ··· 27

<그림 2-7> 도로투자 유형별 비중 전망 ··· 38

<그림 2-8> OECD 국가의 1인당 소득수준과 유지관리투자 비중(1997년) ··· 41

<그림 3-1> SOC시설 정비 및 사후관리 추진단계별 관련법률 ··· 50

<그림 4-1> 미국의 사회자본관리제도 도입과정 ··· 85

<그림 4-2> 미국의 사회자본관리제도 기본골격 ··· 86

<그림 4-3> GPRA의 지침 A-11의 개요 ··· 88

(27)

<그림 4-4> GPRA, 관련법령과 규칙 ··· 90

<그림 4-5> 업적에 의한 행정시스템의 전체구조 ··· 93

<그림 4-6> 연방기관의 프로그램과 투자분석을 위한 3단계 절차 ··· 97

<그림 5-1> SOC시설의 종합적 관리체계 구축을 위한 실행 방안 ··· 109

<그림 5-2> SOC 정비 및 사후관리 평가체계의 개념도 ··· 114

(28)

제 1 장∙서론 1

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서 론

이 장에서는 본 연구의 추진배경 및 목적과 주요 연구내용 및 방법론, 선행연구와의 차별성에 대해 소개한다. 본 연구의 목적은 SOC시설이 보다 효율적으로 정비되고 사 후적으로 관리될 수 있도록 실천 가능한 제도적 장치를 마련하는 것이다. 본 연구는 1차년도 연구에 이은 2차년도 연구로서, 1차년도의 연구결과를 토대로 SOC시설의 정 비 및 사후관리 체제를 개선하도록 제안하고 있다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구의 배경

2004년～2008년 국가재정운용계획 중 SOC 분야에 대한 투자정책 및 방향에 따르면, 도로부문 투자의 경우 연평균 2.2%의 감소가 예상되고 철도부문은 5.2%, 항만부문은 6.0%, 수자원 부문은 9.7%의 증가가 예상된다. 이러한 투자정책 및 방향의 변화는 그 간의 과감한 재정투자로 SOC시설이 상당수준 확충되었다는 것을 전제로 하고 있다. 교통시설특별회계 설치 등으로 1990년～2003년 중 SOC 투자가 연평균 16.9% 증가하였으며, 그 결과 1990년에 비해 4차선 이상의 도로가 3.6배, 항만이 2.2배, 공항은 1.6배 증가하였다. 이러한 추이를 반영하여 정부는 투자의 효율을 제고하기 위해 SOC 투자 우선순위를 조정하고 있다. 조정방향은

(29)

우선 SOC 분야의 각 부문간의 투자 비중을 조정하고, 둘째, 재원은 민간자본의 비중을 늘리는 것이며, 셋째, 신규건설보다는 정비 및 사후관리투자의 비중을 증 가시키는 것이다.²⁾

1960년대부터 SOC시설 투자를 지속해온 결과, SOC시설을 새롭게 건설하는 신규투자에 비해 SOC시설의 재고를 확충하거나 개선하는데 소요되는 정비 및 사후관리 투자의 비중이 점차 높아지고 있다. 이런 추이를 감안할 때 국가재정운 용계획의 투자정책 및 방향은 타당하다고 할 수 있다. 이러한 투자정책 및 방향 이 계획한 목표에 도달하기 위해서는 보다 구체적으로 SOC 투자의 효율성을 제 고하기 위한 방안을 강구해야 할 필요가 있다.³⁾

제 1차년도 연구에서 밝힌 바와 같이 우리나라의 경우 SOC시설의 적정 감가 상각율을 유지하기 위해서는 정비 및 사후관리를 위해서⁴⁾ 도로 등 교통시설의 경우 매년 5%p, 수리시설의 경우 매년 1%p씩 투자를 증가시켜야 한다. 그리고 도로분야의 경우 현재와 같은 서비스 수준을 유지하기 위해서는 정비 및 사후관 리 투자중 유지관리 투자는 전체 투자의 14.6% 수준이나 2020년에는 현재의 약 3배 수준인 약 41.3% 수준에 달해야 한다⁵⁾. 1997년 현재 OECD 국가의 유지관리 비중이 35.2%에 이르며, 미국의 경우 이미 1977년 이후에 정비 및 사후관리 투자 가 신규투자 비중을 초과하였다는 점 등을 고려 할 때 우리나라의 경우에도 정비 및 사후관리 투자의 비중이 지속적으로 증가할 것은 분명하다고 할 수 있다.

SOC시설 전체 투자에서 정비 및 사후관리 투자의 비중이 높아질 것으로 전망 되고 있음에도 불구하고 국가재정운용계획에서 알 수 있듯이 이에 대한 투자정

2) 2004년～2008년 국가재정운용계획에서 명확하게 언급되고 있지는 않지만 제시된 투자정책 및 방향을 음미하면 신규건설투자는 가급적 민간자본을 통해서 확충하고 정비 및 사후관리 투자는 재정사업을 추진하도록 방향을 설정하고 있는 것으로 판단할 수 있다.

3) 그러나 국가재정운용계획이 투자사업 중심으로 수립되고 있기 때문에 미국과 같이 사회자본(SOC 등) 관리라는 관점에서 신규투자와 정비 및 사후관리라는 보다 세분화된 투자정책과 방향이 설정되어 있 지는 않다.

4) 1차년도의 연구에서는 이를 SOC 유지관리투자로 정의하였다. 유지관리투자는 정비 및 사후관리투자 를 아우르는 개념으로 신규투자이후에 나타나는 투자라고 할 수 있다.

5) 이는 2차년도의 연구에서 전망된 SOC시설 정비 및 사후관리투자의 비중이다.

(30)

책과 투자방향이 정립되어 있지 않으며, SOC시설의 정비 및 사후관리를 SOC시 설유지관리 정도로 인식할 만큼 아직은 지엽적이다. 즉, SOC시설이 제 성능을 유지할 수 있도록 보수하거나 안전상의 문제가 발생하면 단순히 보강하는 정도 의 유지관리로 정비 및 사후관리를 인식하고 있는 것이 현실이다⁶⁾.

그러나 SOC시설관련 법률이나 제도에서 정의하고 있는 SOC시설의 정비 및 사후관리에 대한 범위는 통상적으로 정의되고 있는 SOC시설의 유지관리보다 넓 은 개념이다. 도로의 경우 ‘정비’는 신설과 확장, 개량 등을 포함하고 있으며 ‘사 후관리’에도 폭 넓게 시설 보강 등을 포함하고 있어서 도로관리차원에 이루어지 는 보수 수준의 ‘유지관리’와는 크게 다르다. 선진국의 경우 SOC시설이 완공된 이후에 나타나는 대부분의 SOC시설에 대한 투자를 ‘정비 및 사후관리’ 투자로 간주하고 있다.⁷⁾ 그럼에도 불구하고 SOC시설의 신규건설과 정비 및 사후관리를 별개의 투자로 간주하지 않고 SOC 투자를 사업의 성격이나 규모에 따라서 구분 하여 투자정책과 투자방향을 설정하고 있기 때문에 자원배분차원에서 효율성이 저하하고 있다.⁸⁾ SOC시설의 정비 및 사후관리 투자를 통한 신규투자 감소효과 를 고려하지 않음으로써 보다 효율적으로 SOC시설 투자를 할 수 있는 대안모색 을 할 수 없게 되는 셈이다.⁹⁾¹⁰⁾ 따라서 투자의 효율성 제고 차원에서 SOC시설의

6) 이 연구의 1차년도 연구에서는 이러한 시각에서 SOC시설 정비 및 사후관리에 대한 연구를 수행하였 고 그 과정에서 유지관리와 정비 및 사후관리에 대한 접근은 달리하여야 한다는 결론을 얻었다.

7) 社會資本整備硏究會編著.2003.「社會資本の未來, 新しい哲學と價値觀でひらく 21世紀の展望」

日本經濟新聞社. 참조

8) 도로를 예로 들면, 통상적으로 기존노선을 확장하거나 노선을 정비하는 경우, 도로의 정비 또는 도로 포장의 경우, 교량의 보수․보강의 경우 등 사후관리 업무영역의 대부분이 관행적으로 신규투자로 집행되고 있는 것으로 나타났다. 대부분의 현재 이용중인 도로의 노선확장이나 개선사업이 ‘○○도로 정비사업’, ‘○○지구 정비 사업’으로 추진되고 있다는 것이 이러한 관행을 단적으로 보여 주는 사례 라 하겠다.

9) SOC시설에 대한 신규투자와 정비 및 사후관리투자간의 대체효과에 대한 명확한 검증은 이루어지지 않고 있으나 신규투자와 유지관리 투자간의 대체효과에 대한 분석결과는 이루어지고 있는데 교량을 사례로한 분석에 따르면 적정한 유지관리 투자를 함으로써 장기적으로 신규투자의 약 30%를 절감할 수 있는 것으로 분석되고 있다. (김재영외.2000.「LCC개념을 도입한 시설물 안전 및 유지관리방안연 구」. 국토연구원.)

10) SOC시설 정비 및 사후관리 투자의 신규투자 대체효과를 정확하게 측정하는 것은 현실적으로 어려 우나 교통체증 해소 등을 위해 도로확장 또는 개량사업을 추진할 경우 SOC시설 정비 및 사후관리차

(31)

정비 및 사후관리 현황과 실태를 분석하고 방안을 강구하여야 할 필요가 있는 것이다.

2) 연구의 목적

이 연구의 목적은 SOC시설이 보다 효율적으로 정비되고 사후적으로 관리될 수 있도록 제도적 장치를 모색하는데 있다. 이에 따라서 1차년도의 연구목적은 SOC시설의 유지관리에 대한 국내외 현황과 실태분석을 통해서 SOC시설의 정비 및 사후관리에 대한 정책적 과제와 개선방향을 도출하는 것이었다.¹¹⁾¹²⁾ 그 결과 SOC시설의 ‘유지관리’와 별개로 SOC시설의 ‘정비 및 사후관리’에 대한 체제 구 축을 통해서 SOC시설 투자의 효율성을 제고하여야 한다는 결론을 얻었다. 2차년 도의 연구목적은 1차년도의 연구결과를 토대로 SOC시설 정비 및 사후관리체제 를 개선하는 것이다.

이 연구에서는 우선 SOC시설의 정비 및 사후관리에 대한 정의를 명확히 하고 향후 2020년까지의 정비 및 사후관리투자 수요를 전망¹³⁾하는 한편 SOC시설의 정비 및 사후관리 현황과 실태를 관련제도, 예산집행체계, 집행조직 등을 통해서 분석하여 현행 체제의 한계와 문제점을 도출하고자 하였다. 둘째, 제1차년도 연

원에서는 기존도로의 노선을 확장하는 방향으로 사업을 추진하는 것이고 신규투자는 우회도로를 건 설하는 것이라 할 수 있으며 투자방향 결정에 앞서 이들을 대안으로써 비교하면 경우에 따라서 우회 도로 건설보다 기존도로 확장이 더욱더 경제적일 경우 대체관계가 있다고 판단할 수 있다.

11) 일반적으로 SOC시설의 정비 및 사후관리를 SOC시설의 유지관리로 인식하기 때문에 1차년도 연구 에서는 정비 및 사후관리를 유지관리로 보고 현황과 실태를 조사분석 하였으며 그 결과 SOC시설의 유지관리와 SOC시설 정비 및 사후관리는 내용이나 범위면에서 차이가 있는 것으로 분석되었고 별 개의 SOC 투자정책과제와 투자방향을 마련하여야 한다는 결론을 얻었다.

12) SOC시설 유지관리와 별개로 SOC시설 정비 및 사후관리체계의 정립이 필요하다는 결론을 얻었으며 그 방향은 1) 초기건설예산과 유지관리예산의 구분운용, SOC시설정비 및 사후관리 관련 제도적 장 치의 마련 3) SOC시설 정보 수집관리체계의 구축 등을 제안하였다. 이러한 제안에 따라서 2차년도 에는 SOC시설의 정비 및 사후관리체계 개선을 통한 효율성 제고방안을 모색한다.

13) SOC시설 정비 및 사후관리 전망은 SOC시설 투자에서 비중이 가장 높고 법률적으로 SOC시설 정비 및 사후관리에 대한 정의가 명확하고 자료수집이 가능한 도로들 사례로 하였으며 전체 SOC시설 투 자에서의 비중의 변화를 고려하여 전체 SOC시설 투자에서의 정비 및 사후관리 투자의 비중을 추정 하였다.

(32)

구에서 검토하였던 미국과 일본의 자본적 자산(사회자본(SOC))관리제도를 심층 적으로 분석하여 우리나라의 SOC시설의 정비 및 사후관리 체제에 도입할 수 있 는 방안을 모색하고자 하였다. 셋째, 제1차년도의 연구결과와 2차년도의 연구결 과를 종합하여 중장기적으로 추진하여야 할 SOC시설의 정비 및 사후관리와 관 련된 정책과제와 투자방향 그리고 효율성 제고라는 차원에서의 SOC시설의 정비 및 사후관리체제 정립방안을 제시하고자 하였다.

2. 선행연구의 검토

국내외 SOC시설의 정비 및 사후관리와 관련된 연구는 두 방향에서 이루어지 고 있다. 첫째는 SOC시설 정비 및 사후관리를 기 건설된 SOC시설을 이용하는 과정에서 SOC시설을 보수․보강하는 것으로 간주하여 유지관리차원에서 이루 어지고 있는 연구이다. 이 경우에는 정비 보다는 사후관리에 더 초점이 맞추어져 있다고 할 수 있다. 둘째는 SOC시설에 대한 재고 관리차원에서의 연구이다. SOC 시설의 정비 및 사후관리를 자본적자산(사회자본)의 관리차원에서 접근하는 연 구로 실용적인 차원에서 SOC시설의 정비 및 사후관리 체제 즉, 제도적 장치 등 에 대한 접근을 시도하는 연구라고 할 수 있다. 이에 대한 연구는 일본에서 미국 의 자본적 자산관리제도에 대한 벤치마킹을 위한 연구가 상당 수준 이루어지고 있다.

우선 SOC시설의 정비 및 사후관리를 유지관리차원에서 LCC기법의 활용과 연 계하여 수행한 연구는 주택공사의 LCC기법도입을 위한 연구¹⁴⁾와 국토연구원이 시설안전기술공단의 위탁을 받아서 수행한 LCC기법의 시설물안전 및 유지관리 에 적용하기 위한 연구¹⁵⁾ 그리고 국토연구원에서 2003년에 수행한 SOC시설의

14) 주택공사. 1995.「LCC 기법 도입방안 연구」

15) 국토연구원. 2000.「LCC기법을 적용한 시설물안정 및 유지관리체계 구축방안연구」

(33)

효율적 정비 및 사후관리 방안연구(Ⅰ) 등이 있다. 이 밖에도 LCC기법을 도입하 여 예방적 유지관리를 함으로써 실질적으로 SOC시설 투자의 효율성을 제고할 수 있다는 것을 입증한 연구도 다수 있다.

우선 주택공사의 연구는 LCC기법을 도입하여 사전적으로 시설물 유지관리 비 용을 최적할 수 있는 방안을 강구할 수 있다는 것을 전제로 LCC추정기법을 소개 하고 이를 아파트에 적용한 사례를 보여주고 있다. 이 연구는 LCC개념을 건설공 사비 산정과정에 적용함으로써 보다 효율적으로 SOC시설 투자를 할 수 있다는 것을 입증하는 연구로 예방적 유지관리의 필요성을 강조하고 이를 실제 건설공 사비 산출에 활용하는 방안을 제시하고 있을 뿐 이러한 LCC기법을 SOC시설 투 자정책과 연계하여 보다 거시적인 정책방향을 제시하는 데에는 한계가 있다.

국토연구원의 연구는 LCC기법을 도입하여 예방적 유지관리를 통해서 SOC시 설 투자비용을 절감할 수 있다는 것을 입증하고 이를 근거로 SOC시설 유지관리 체계의 개선방안을 제시하고 있다. 즉, 이 연구에서는 자료의 한계를 감안하여 교량을 사례로 예방적 유지관리와 현행의 제도아래에서 이루어지는 유지관리의 경제적 효과 즉 신규건설투자와 유지관리투자의 대체효과를 분석하였다. 그 결 과 적절하게 예방적 유지관리가 이루어지면 유지관리에 소요되는 비용는 다소 증가하지만 상대적으로 시설물(교량)의 내구연수가 증가하여 신규로 교량을 건 설하는 비용은 감소할 수 있다는 것으로 나타났다. 실질적으로 2020년까지 신규 교량건설에 소요될 수 있는 비용을 20%가까이 절감할 수 있는 것으로 분석되었 다. 이 연구에서는 교량을 대상으로 한 분석결과를 토대로 SOC시설 투자의 효율 성을 제고하기 위해서는 LCC개념에 근거한 시설물 생애주기 관리체계를 구축하 여야 하고 시설물 유지관리가 적절하게 이루어지도록 하기 위해서는 신규건설투 자와 유지관리투자를 분리하여 운영할 필요가 있다는 것을 제안하였다. 연구의 성과는 중장기 시설물 안전 및 유지관리 기본계획을 수립하는데 기초자료로 활 용하였다.

국토연구원의 연구는 LCC개념을 적용하여 시설물 유지관리의 중요성을 강조

(34)

하는 한편 문제점을 도출하고 개선방안을 제시하였다는 측면에서매우 중요한 의 미를 갖는 연구라 할 수 있다. 그러나 이 연구는 시특법¹⁶⁾에 근거한 시설물 안전 및 유지관리에 초점이 맞추어져 있기 때문에 SOC시설의 사후관리라는 측면에서 는 유사성을 찾을 수가 있으나 도로법등 개별법에서 정의하고 있는 SOC시설의 정비 및 사후관리까지 확대 적용하는 데에는 다소 한계가 있다. 즉, 시특법에서 규정하고 있는 점검, 보수. 보강이외에 도로법등에서 규정하고 있는 도로의 확장, 개량 등 신규건설 투자수준의 SOC시설의 정비와 사후관리 개념에 적용하는 데 에는 한계가 있다.

이를 감안하여 1차년도 연구에서는 시특법에서 규정하고 있는 유지관리이외 의 개별법에서 규정하고 있는 정비 및 사후관리까지 유지관리의 범위를 확장하 고 유지관리와 정비 및 사후관리와의 관계를 개념적으로 연관지우고 SOC시설에 대한 정비 및 사후관리의 효율성 제고방안을 모색하였다. 이런 의미에서 이 연구 는 SOC시설의 유지관리와 정비 및 사후관리를 연계시키면서 SOC시설의 정비 및 사후관리와 관련하여 수행된 최초의 연구라고 할 수 있을 것이다. 2003년에 수행한 「SOC시설 효율적 정비 및 사후관리방안연구(Ⅰ)」에서는 SOC시설 유 지관리와 정비 및 사후관리는 거의 동일한 개념으로 보고 이들과의 관계를 정의 하였다. 이를 근거로 유지관리의 경제적 효과에 대한 이론적인 논의를 하여 유지 관리투자 확대의 필요성을 강조하였으며, 국내의 유지관리 현황과 실태를 조사 분석하여 문제점을 도출하고 개선방향을 제시하였다.

그러나 1차년도의 연구 성과를 토대로 구체적으로 정책과제를 도출하고 추진 방안을 마련하는 데에는 한계가 있었다. 우선 ‘유지관리’와 ‘정비 및 사후관리’를 동일시 할 경우 신규건설투자 수준에서 이루어지는 확장 및 개량사업에 대한 구 분이 모호해지기 때문에 개별법에서 규정되고 있는 SOC시설의 정비 및 사후관 리라는 관점에서 체제나 제도적 장치를 정비할 수 있는 방안을 제안하기 어렵다 는 문제가 제기되었다. 이러한 점에서 ‘유지관리’와 ‘정비 및 사후관리’는 별개의

16) ‘시설물안전에관한특별법’을 말한다.

(35)

개념으로 정의하고 오히려 ‘정비 및 사후관리’의 개념에서 ‘유지관리’는 ‘사후관 리’에 포함시키고 ‘정비 및 사후관리’는 SOC시설이 ‘신설된 이후에 이루어지는 모든 활동’으로 보고 신설을 위한 신규투자와 대응되는 개념으로 정리할 필요가 있다는 결론을 얻었다. 이러한 관점에서 SOC시설의 정비 및 사후관리가 정의되 면 다음에 논의하고자 하는 ‘자본적 자산(사회자본)관리’라는 개념과 ‘SOC시설 의 정비 및 사후관리’라는 개념간의 유사성을 찾을 수 있다. 2차년도에는 이에 따라서 SOC시설의 정비 사후관리 개념을 재정의하고 자본적자산(사회자본)관리 라는 관점에서 연구를 수행하였다.

SOC시설의 정비 및 사후관리를 ‘사회자본관리’라는 관점에서 수행한 연구는 상당수 있으나 이론적인 연구라기보다는 정책적인 연구가 주를 이루고 있다.. 일 본의 국토교통성의 전신인 건설성의 건설정책연구센터에서 수행한「사회자본자 선의 관리방안에관한 연구」와 (재)선진건설기술센터의「미국연방정부의 업적 에 따른 행정관리시스템연구」는 SOC시설 정비 및 사후관리와 관련하여 많은 시사점을 제시해 주고 있는 연구이다. 전자는 미국의 사회자본동향과 이와 관련 된 제도적 장치에 대한 분석결과를 토대로 일본의 SOC시설 관리체계의 새로운 정립을 위한 연구이다. 후자는 미국의 예산집행제도에 대한 연구로 자본자산 즉 SOC 취득과 관련된 제도의 연구이다. 이 연구에서는 현재 우리나라에서도 논의 되고 있는 국가재정운용계획, 성과예산제도 등과 관련하여 미국의 GPRA법, 그 와 관련된 지침 A-11,CPG 등에 대한 내용을 다루고 있다. 이들 연구의 성과는 SOC시설의 정비 및 사후관리와 관련된 연구를 추진하는데 있어서 중요한 의미 를 갖는다. 제1차년도 연구에서의 한계에서 이미 논의되었듯이 SOC시설의 정비 및 사후관리는 ‘유지관리’라는 관점에서 논의되기 보다는 ‘사회자본관리’라는 차 원에서 논의되어야 함을 시사하고 있다. 2차년도 연구에서는 이러한 선행연구의 흐름을 감안하여 제1차년도 연구와 차별을 두고 추진하였다.

(36)

3. 연구의 범위 및 내용

1) SOC시설 정비 및 사후관리의 범위

SOC시설의 종류는 몇몇 법률에서 정의하고 있다. 그러나 ‘SOC시설의 정비 및 사후관리’에 대한 정의는 SOC시설에 따라서 다소 다르게 나타나고 있다. 도로의 경우 ‘도로법’에서는 정비 및 사후관리를 정의하고 있으나 댐이나, 상하수도 등 수자원과 관련된 SOC시설 관련 법률에서는 정비 및 사후관리에 대한 정의가 없 으며 단지 ‘유지관리’에 대한 정의만 하고 있다. 이는 ‘시특법’의 경우도 유사하 다. 이는 외국의 경우에도 거의 같다. 미국이나 일본에서도 SOC시설의 정비 및 사후관리에 대한 정의가 명확하지는 않다.

그러나 이를 포괄하는 개념으로 신규투자와 다른 ‘자본자산의 관리’를 정의하 고 있다. 미국의 OMB의「자본프로그래밍 가이드」에 따르면 SOC시설의 ‘정비 및 사후관리’란 도로, 교량, 댐, 하수도등 사회자본의 확장, 개량, 보강, 보수등을 포함하는 개념으로 정의하고 있다. 이는 우리나라의 ‘도로법’에서 정의하고 있는 정비 및 유지관리와 거의 유사하다. 예컨대 국도 확장이나 노선변경 등은 SOC시 설의 ‘정비’라 할 수 있고 안전시설설치, 보수, 재포장 등은 ‘사후관리’라 할 수 있다. 다음의 <표 1-1>와 <표 1-2>는 이를 정리한 것이다.

이에 따를 때, SOC시설의 ‘정비 및 사후관리’란 ‘SOC시설이 신규로 건설된 이후에 추진되는 모든 건설 활동’을 의미할 수 있으며 이 중 SOC시설의 ‘정비’는 이미 건설되어 이용하고 있는 SOC시설의 양적․질적 확충과 개선을 위하여 이 루어지는 시설확장과 증설, 대규모 시설개량 등의 건설활동을 말하며, SOC시설 의 ‘사후관리’는 원래의 기능을 유지하기 위하여 시설물관리차원에서 이루어지 는 시설물 일부분에 대한 보수, 보강, 진단, 점검 등 ‘시특법’에서 정의하는 유지 관리 수준의 활동으로 정의할 수 있을 것이다. 이에 따라서 모든 SOC시설에 대 한 투자는 신규건설투자와 정비 및 사후관리투자로 구분될 수 있으며 정비는 확

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구 분 개념 적용사례 신설

(new construction)

․노선이 지정 또는 인정되어 새 로이 건설되는 것

․고속국도 건설

․도시 우회도로(국도대체우회도 로), 자동차전용도로

정비 (improvement)

․확장 : 기존 도로의 도로용량 초과, 혼잡완화를 목적으로 확장

․2→4, 4→6차로 확장

․일부구간은 밀집취락지 존재, 설 계속도 증가에 따라 선형 확보, 문화 재와 자연환경영향 저감을 위해 신 설되기도 함

․증설 및 개량 : 일정구간 단위 로 도로의 차로를 추가 설치

․터널, 교량의 설치 또는 오르막차 로 등 일정구간(약 3～5km 내외)의 부분적 차로 증설

․고속국도 시설개량, 지정체구간 개선, 오르막차로 설치

사후관리 (maintenance)

․기존시설의 일상적인 유지관리

․특정 지점을 중심으로 사업시 행(증설 및 개량은 일정구간을 대 상)

․보수, 보강, 진단, 점검 등

․일반국도는 유지보수와 안전시설 개선으로 구분됨

구 분 사후관리 유형

국도유지보수

- 도로포장정비, 낙석·산사태 정비, 소구조물 정비, 생태이동통 로, 접도구역 정비

- 노후교량개축, 저등급교량성능개선, 기존교량 내진보강, 교량 및 터널 보수, 교량계측시설, 과적검문소 등

국도시설안전개선

- 중앙분리대 설치, 안전시설 정비, 사고 잦은곳 개선, 도로안내 표지정비

- 위험도로 개량, 병목지점 개량(교차로 개선, 오르막차로 설치, 버스정차대 설치, 횡단입체시설)

장, 증설, 개량 등이 포함되며 사후관리에는 보수, 보강, 진단, 점검 등을 포함하 는 것으로 정의하였다.

<표 1-1> 도로부문 정비 및 사후관리 사례

<표 1-2> 일반국도의 사후관리(도로운영) 유형

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제 1 장∙서론 11

신규건설 투자 정비 및 사후관리투자

SOC시설 투자

진 단 보

수 보

강 점

검 정비

확 장

증 설

개 량

사후관리

※ SOC시설 중 비중이 가장 큰 도로의 경우 신규노선의 개설을 제외하고는 대부분의 도 로사업이 정비 및 사후관리라고 할 수 있음

<그림 1-1> 도로부문 정비 및 사후관리의 개념

2) 대상 SOC시설

SOC시설은 3가지 시각으로 정리될 수 있다. 첫째는 직접 생산성이 있는 생산 자본에 대비한 개념으로 간접적으로 생산자본의 생산력을 높이는 기능을 갖는 자본으로 보는 시각이다. 둘째는 재화 특성상 인간생활에 필요 불가결한 재화로 서 공동 소비성, 비배제성과 같은 특성 때문에 시장기구에 의해서 충분한 공급이 어려운 것을 SOC(사회간접자본)시설로 보는 시각이다. 셋째는 단순히 재화 및 서비스를 공급하는 주체를 기준으로 공공부문에 의해서 공급된다는 시각이다.

어떠한 시각에서 보든 SOC시설의 종류는 매우 다양하다. 협의의 SOC시설이 란 ‘사회경제적 필요성에 따라 공공부문이 제공하는 시설’로 규정되며 도로, 항 만, 토지개량, 그리고 환경위생시설 등 정부가 직접 제공하는 시설로부터 철도, 전기, 그리고 지하철 등 정부투자기업이 제공하는 시설까지를 포함한다. 광의로

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는 협의의 SOC시설의 기능을 가진 ‘민간시설’을 포함하여 민간철도, 사립학교, 사립병원 등을 포함시키거나¹⁷⁾ 연성 SOC시설로 GIS등을 포함시키기도 한다.¹⁸⁾

이 연구에서는 기존의 SOC 관련 연구와 도로법, 항만법 등 개별법의 적용을 받는 각각의 SOC시설에 대한 시각, ‘민투법’ 등에서의 정의 등을 고려하되 공공 성을 감안하여 도로, 철도, 상하수도 수리시설, 항만 및 어항시설, 공항시설 등을 대상 SOC시설로 하였다. 그러나 SOC시설의 정비 및 사후관리와 관련한 분석은 일종의 사례분석기법을 적용하여 이 연구의 방향과 일치하는 도로를 대상으로 하였으며, 정책과제와 개선방향은 도로를 대상으로 한 분석에서 얻어진 결론을 사례로 하여 모든 SOC시설을 대상으로 제안하였다. 한편 SOC시설의 정비 및 사 후관리 투자수요에 대한 전망은 2020년까지로 하였고 지역적으로는 전국을 대상 으로 하고 있다.

3) 연구내용 및 방법

2차년도의 연구내용은 1차년도의 연구결과와 연속성을 갖도록 하되 1차년도 의 연구와 달리 SOC시설 정비 및 사후관리를 SOC시설의 신설이후에 나타나는 활용으로 유지관리를 포함하는 포괄적인 개념으로 정의하고 이를 감안하여 연구 내용을 도출하였다. 2004년도의 연구내용을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 1차년도의 연구에서 이미 SOC시설정비 및 사후관리의 경제학적인 의미 는 음미하였기 때문에 이론적인 논의는 더 이상 하지 않고 1차년도의 적정 유지

17) 양지청. ｢사회간접자본 스톡 추계 및 활용에 관한 연구｣. 1994.와 통계청.｢국부통계조사보고서｣.

1997.,, 김명수․권혁진. 2002.「사회간접자본(SOC)스톡추계연구」. 등에 정리되어 있음

18) SOC시설은 도로법,철도법,도시철도법,항만법, 항공법,댐건설및주변지역지원등에관한법률,수도법, 하수도법,하천법,어항법,폐기물관리법,전기통신기본법,전원개발에관한특례법,도시가스사업법,집단 에너지사업법,정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률,류통단지개발촉진법,화물유통촉진법,려 객자동차운수사업법,관광진흥법,주차장법,도시공원법,수질환경보전법,오수․분뇨 및 축산폐수의처 리에관한법률,자원의절약과재활용촉진에관한법률,체육시설의설치․이용에관한법률,청소년기본법, 도서관및독서진흥법,博物館및미술관진흥법,국제회의산업육성에관한법률,교통체계효률화법,국가지 리정보체계의구축및활용등에관한법률,정보화촉진기본법,과학관육성법 등에서 규정하는 제반시설 이다.

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제 1 장∙서론 13

관리투자규모 추정에 대한 보완작업으로 SOC시설정비 및 사후관리에 대한 정 의에 따라서 2015년까지 투자수요를 전망하였다. 이는 SOC시설정비 및 사후관 리관련된 정책과제와 투자방향이 설정하는데 기초가 될 것이다.

둘째, SOC시설에서 투자비중이 가장 높은 도로를 대상으로 SOC시설 정비 및 사후관리의 현황과 실태를 사회자본자산의 관리라는 관점에서 파악하여 현황과 문제점을 도출하였다. 이는 1차 년도에 유지관리라는 시각에서 SOC시설 정비 및 사후관리의 현황분석과 문제점 도출 결과 미흡한 부분을 좀더 구체적으로 파악 하여 문제점을 도출하기 위한 것이다.

셋째, 자본적 자산관리(사회자본자산)관리라는 관점에서 SOC시설 정비 및 사 후관리방안을 모색하기 위하여 미국에서의 SOC시설정비와 사후관리에 대한 논 의와 동향을 파악하는 한편 SOC시설 정비 및 사후관리의 근간이 되는 제도적 장치 즉 GPRA, CPG등에 대해서 면밀하게 검토하여 시사점을 도출하여 SOC시 설의 정비 및 사후관리방안을 마련하는데 가초자료로 활용하였다.

넷째, 이러한 연구결과를 종합하여 SOC시설 투자의 효율성 제고라는 새로운 관점에서의 SOC시설 정비 및 사후관리 방안을 제시하였다,

연구방법은 국내의 SOC시설의 정비 및 사후관리 관련 법률 등에 대한 조사․

분석을 통해 현황과 문제점을 도출하고 기존에 발표된 문헌을 중심으로 SOC시 설의 정비 및 사후관리에 관한 외국의 사례를 조사하여 시사점을 도출하고자 하 였다. 또한, SOC시설 유지관리주체인 도로공사와 지방국토관리청, 지방자치단 체, 수자원 공사 등의 담당 부서를 대상으로 유지관리에 대한 현황과 인식 등 실 태 조사를 실시하였다. 그리고 2020년까지의 SOC시설 정비 및 사후관리 수요 추 산은 우선 도로투자를 시계열기법을 적용하여 추산한 후 도로부분 투자비중에 대한 추정을 근거와 전체 투자수요를 추산하였다.