계획적 환경관리를 위한 국토환경성 평가

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전문가 초청 특강

계획적 환경관리를 위한 국토환경성 평가

발표｜전성우(한국환경정책∙평가연구원 책임연구원) 정리｜서기환(국토연구원 연구원)

이 글은 한국환경정책∙평가연구원에서 수행한‘국토환경보전계획 수립 연구’에서 중점적으로 연구된‘국토환경성평가 및 환경성평가지도 제작’에 대해 연구책임을 맡았던 전성우 책임연구원 이 지난 7월 20일 국토연구원에서 발표한 특강내용을 요약하여 정리한 것이다.

국토환경성평가지도 제작배경과 개념

국토환경을 효율적으로 이용∙관리하기 위해서는 종합적인 환경정보를 바탕으로 환경성을 평가하고 그 결과에 맞게 용도를 정하여 관리하는 것이 필요하다. 그러나 환경적 가치평가에 대한 객관적 기준이 미 비하고 이를 고려한 종합적인 국토환경관리계획의 부재로 국토환경에 대한 효율적 이용과 관리가 어려 웠던 것이 사실이다. 따라서 국토환경에 대한 종합적인 정보와 환경적 가치를 객관적으로 평가하여 손쉽 게 활용할 수 있는‘국토환경성평가지도’의 작성이 요구되었다.

국토환경성평가지도는 국토를 친환경적이고 계획적으로 보전, 개발, 이용하기 위하여 제작한 지도다.

국토의 환경적 가치를 종합적으로 평가하여‘보전해야 할 지역’과‘개발해도 되는 지역’을 등급으로 구 분하여 지형도상에 알기 쉽게 표현한 지도를 말한다.

국토환경성평가의 정의

국토환경성평가는 환경자원의 지속가능한 보전을 통해 국토환경을 효율적으로 이용∙관리하고 토지가 지닌 물리적, 환경적 가치를 과학적으로 평가하여 보전적성의 등급을 구획하는 과정을 말한다. 토지의

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환경 생태학적 건강성, 환경정의, 쾌적성을 중점적 으로 평가함으로써 보전이 요구되는 토지의 환경 적 가치 정도를 판단하거나 인근 개발입지로 인한 특정 토지의 환경영향 정도를 평가하는 과정이라 고 정의할 수 있다.

유사개념 비교∙분석(1)

국토환경성평가와 다소 유사한 개념으로 토지적 성평가가 있다. 두 평가체계는 개발가능지역과 보 전해야 할 지역을 5개 등급으로 구분했다는 데서 유사성이 있지만 토지적성평가와 국토환경성평가 는 접근방식에서 큰 차이가 있다. 국토환경성평가 는 전 국토를 대상으로 보전에 중점을 두고 보전 해야 할 지역의 도출과정이 주가 된다면, 토지적 성평가는 관리지역을 대상으로 하여 관리지역의 개발과 활용에 중점을 두고 있다. 각 평가체계의 특징은 <표 1>과 같다.

유사개념 비교∙분석(2)

지도는 크게 일반도, 주제도, 특수도의 세 가지 종 류로 구분된다. 지형지물과 표고, 지명 등을 도식 화하여 자세하게 나타낸 지도를 흔히 지형도라 부 르며, 지형도는 일반도의 범주에 속하여 국가기본 도로 사용된다. 반면에 주제도는 토지피복도, 생태 자연도, 임상도, 식생도 등 특정주제에 대한 정보 만을 자세하게 나타낸 지도를 말한다. 지도의 범주 에서 보면 국토환경성평가도는 특수도에 해당한 다. 국토환경성평가도는 국토의 환경적 가치를 지 도상에 나타내기 위해 새로운 가치개념을 등급화 하여 표현한 지도다.

주요 추진내용

1. 평가항목 설정

환경적 가치나 보전이 필요한 법령상 보전용도지 역 및 환경 생태적가치 등을 고려하여 67개 평가항 목을 설정하였다. 법령상 보전용도지역으로 상수 원보호구역, 생태계보전지역, 자연유보지역, 개발 제한구역 보전임지, 농업진흥구역 등 56개 항목과 환경생태적 항목인 종다양성, 희귀성, 자연성, 허

<표 1> 토지적성평가와 국토환경성평가의 특징

구분 토지적성평가(이용중심) 국토환경성평가(보전중심)

법적근거 ∙국토의계획및이용에관한법률제27조 ∙환경정책기본법제15조, 제15조3항

목적 ∙관리지역의 용도지역 재편

∙도시관리계획 입안 기초조사

∙국토의 보전과 개발지역을 분별하여 난개발을 예방하고 친환경적 이용∙관리를 유도하고 지원함

대상지역 ∙관리지역 및 도시관리계획 입안지역 ∙전국토

평가항목 및 기준 ∙물리적 특성, 토지이용특성, 공간적 입지특성 ∙법제적 지표와 환경∙생태적 지표이용 평가단위 ∙필지 단위(미시적) ∙필지가 아닌 mass 단위(거시적)

등급 ∙5개 등급 ∙5개 등급

산출물 ∙관리지역세분, 도시관리계획 ∙국토환경성평가도(1:25,000) mac-02 2004.8.19 5:5 AM 페이지136

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약성, 잠재적 가치 등을 포함하는 11개 항목을 설 정하였다.

2. 평가등급 구분

환경성평가 결과에 대한 등급화는 국내외 등급화 방법들에 대한 비교분석을 통해 장단점을 분석하 여 지도의 활용성 및 용도지역제도와 연계성을 고 려하여 5개 평가등급으로 구분하였다. 5개 평가등 급은‘보전’, ‘완충’, ‘개발’의 개념에 따라 등급화 된 지역으로 1등급과 2등급은 보전지역에 해당하 며, 최우선적으로 보전되어야 한다. 3등급은 완충 지역으로 선계획에 의한 개발은 수용이 가능하다.

4등급과 5등급에 해당하는 개발지역은 개발수요의

관리를 전제로 친환경적 개발을 유도하여 체계적 인 개발이 가능한 지역이다.

3. 평가방법

국토환경성평가는 56개의 법제적 평가항목과 11개 의 환경생태적 평가항목에 대해 환경이 가지고 있 는 특성(어느 한 항목이 훼손될 경우 전체 환경가 치가 저하되는 특성)을 적절히 반영하여 평가되도 록 항목간 등가중치를 적용한다. 또한, 환경에 대 한 보전가치를 최우선으로 반영하기 위해 등급설 정시 여러 등급이 상존할 경우 가장 높은 등급을 선정하도록 하는 최소지표법을 사용하여 평가도를 작성한다.

<그림> 평가등급 구분

완충(3등급)

개발과 보전의 완충 지역으로 계획적인

개발 수용

보전지역 완충지역 개발지역

절대보존(1등급) 상대보존(2등급)

최우선 보전지역으로 원칙적으로 개발 비대상지

보전을 우선으로 하되 법령이 허용하는 범위 내에서 소규모

개발은 부분허용

소극적 개발(4등급) 적극적 개발(5등급)

개발수요의 관리를 전제로 친환경적인

개발유도

체계적인 개발

구분 합계 1등급 2등급 3등급 4등급 5등급

수도권 면적(km²) 11,767.96 4,290.68 2,287.14 2,522.21 988.71 1,679.22 비율(%) 100.00 36.46 19.44 20.08 8.40 14.27 서울

특별시

면적(km²) 605.96 139.49 52.15 12.73 17.89 383.69 비율(%) 100.00 23.02 8.61 2.10 2.95 63.32 인천

광역시

면적(km²) 980.41 191.87 120.89 329.56 125.77 212.32 비율(%) 100.00 19.57 12.33 22.19 12.83 21.66

경기도 면적(km²) 10,181.59 3,959.32 2,114.10 2,179.92 845.05 1,083.21 비율(%) 100.00 38.89 20.76 20.94 8.30 10.64

<표 2> 국토환경성평가 등급별 면적 및 비율 mac-02 2004.8.19 5:5 AM 페이지137

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법제적 평가항목과 환경생태적 평가항목에 해당 하는 각각의 주제도는 30m×30m 격자형 자료로 구축하여 평가한다. 그리고 지도의 축척은 향후 전 국으로 확대하기 위해 1:25,000을 기본으로 한다.

4. 국토환경성평가지도 작성 및 검증

2003년 수도권(서울, 인천, 경기)지역을 대상으로

국토환경성평가 방법론을 적용한 1:25,000 축척의 국토환경성평가지도 119개 도엽을 제작하였다. 보 전이 필요한 1, 2등급 지역의 대부분은 개발제한구 역, 팔당상류수계 자연보전권역, 도시계획상 녹지 지역, 산림지역 등이 중복 지정된 지역으로 나타났 다. 5등급지역(14.3%)은 기개발된 면적(7.3%, 도 시계획상 주거∙상업∙공업지역 지정면적

857.9km

²)의 약 2배에 달하며, 계획적 개발가능 대 상인 3, 4등급(29.8%)까지를 고려할 때 개발수요 에 대한 용지공급의 절대량은 적정한 수준으로 나 타났다.

국토환경성평가도 작성확대 및 발전방안

전국으로 국토환경성평가지도 작성을 확대하기 위

한 추진계획 및 소요예산은 다음 <표 3>과 같다.

국토환경성평가도의 발전방안은 첫째, ‘지역환 경성평가’의 추진 및 각종 행정계획과 연계가 선행 되어야 한다. 국토환경성평가를 기초자치단체의 도시관리계획 및 지구단위계획에 활용하기 위해서

‘지역환경성평가’는 1:5,000 축척 이하의 정밀도 로 수행되어야 하며, ‘지역환경성평가’를 기반으 로 한 지역별 환경보전계획을 수립하고 이 내용이 다른 행정계획에 포함되도록 법제화 방안을 추진 하는 것이 필요하다. 둘째, 국토환경관련 정보의 수집∙구축∙관리를 위한‘국토환경정보센터’를 구축하여 관리와 지원을 전담할 수 있도록 해야 한 다. 셋째, 지역특성을 고려한 평가단위의 세분화 및 새로운 개념도입을 위한 평가방법 개선연구가 함께 추진되어야 한다. 넷째, 국가차원의 중∙장기 계획에 환경을 고려한 계획을 도입하기 위하여 매5 년 주기의 국토환경성평가를 추진해야 한다. 다섯 째, 국토환경성평가 결과의 정확성 제고를 위해 후 속연구를 지속적으로 추진하여야 한다. 마지막으 로 국토환경성평가결과의 활용도 제고를 위해‘국 토환경정보센터’내에 국토환경성평가지도 보급을 위한 정보망을 두고 함께 운영하여야 한다.

연도 권역 1:25,000

수치지형도 매수 소요예산 비고

2004 강원도, 충청남도

충청북도, 대전광역시 약 250매 8억 5천만 원 평가등급별 관리방안 및 정확도 검증 방안 연구비(1억 원) 포함

2005 경상남도, 경상북도

부산∙대구∙울산 약 230매 10억 9천만 원 국토환경정보센터 기반마련비용 (4억 원) 포함

2006 전라남도, 전라북도

제주도, 광주광역시 약 225매 7억 7,500만 원 정보제공을 위한 시스템 구축비용 (1억 원)포함

<표 3> 연차별 추진계획 및 소요예산

주: 각 도엽별로 67개 평가항목 중 약 30개의 평가정보가 있으며, 이를 수집 변환하는데 도엽당 약 100만 원이 소요되며, 평가 후 검증(현지조사비용 포함) 및 수정에 약 200만 원이 소요되는 것을 가정하여 추정하였음

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