특정감사
감 사 보 고 서
- 오산시 에스코사업 특혜 의혹 관련 공익감사청구 -
2018. 8.
감 사 원
목 차
Ⅰ. 감사실시 개요· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1
1. 감사배경 및 목적· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1
2. 감사중점 및 대상· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2
3. 감사실시 과정· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2
4. 감사결과 처리· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2
Ⅱ. 감사대상 현황· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3
1. 사업 개요· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3
2. 예산 현황· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3
3. 사업 추진 체계· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4
4. 오산시 에스코사업· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5
Ⅲ. 감사결과 요약· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6
Ⅳ. 감사결과 처분요구와 통보사항· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 9
1. 오산시 에스코사업 추진 부적정(주의·통보)· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·10
Ⅰ. 감사실시 개요
1. 감사배경 및 목적
청구인(A 등 561명)은 2018. 2. 6. ｢공익감사청구 처리규정｣에 따라 감사원에 오산시가 추진 중인 관내 노후 가로등 교체사업(이하 “에스코사업”1)이라 한다)을 시 의회의 의결 없이 추진하는 등 관련 업무를 부당하게 처리하였다는 내용의 공익감 사청구를 제기하였다.
이에 감사원은 오산시 에스코사업 관련 공익감사청구 사항을 확인하기 위하여 감사를 실시하였다.
감사청구 요지
■ 오산시가 2016. 12. 8. 에스코사업 추진 시 긴급입찰 방식으로 주식회사 ○○와 계약을 체결(총사업비 4,641백만 원)하면서 다음과 같이 위법·부당하게 업무를 처리함
① 시의회의 의결 없이 편법 계약 추진
- 오산시가 의회의 의결도 받지 아니한 채 예산이 편성되지 않은 에스코사업을 추진함 에 따라 ｢지방재정법｣ 제44조 및 ｢지방자치법｣ 제39조를 위반
② 중기지방재정계획 미반영 및 지방재정 투자심사 미의뢰
- 오산시가 중기지방재정계획 반영 및 지방재정 투자심사 등의 행정절차도 이행하지 아 니하는 등 ｢지방재정법｣ 제33조 및 제37조를 위반
③ 입찰공고 기간 부당 단축
- 오산시는 예산의 광의적 조기 집행이라는 사유로 에스코사업을 긴급입찰하는 등 입찰 공고 기간을 부당하게 단축
1) 에스코사업 : 에너지 사용자 대신 공장이나 건물에 에너지 관련 시설을 먼저 투자한 후 투자액과 수익 등 을 분할 환수하는 사업
2. 감사중점 및 대상
이번 감사는 청구 요지를 중심으로 오산시가 에스코사업 계획단계에서 오산시 의회 의결, 경기도의 지방재정 투자심사 이행 등 관련 규정에서 정한 절차 및 요건 을 준수하였는지 여부와 사업추진 결정 이후 계약자 선정 과정 및 계약 조건 이행 등이 적정하였는지 여부를 점검하는 데 중점을 두었다.
3. 감사실시 과정
2018. 6. 27.부터 같은 해 7. 4.까지 5일간 감사인원 3명을 투입하여 실지감사 를 실시하였다.
4. 감사결과 처리
감사원은 오산시의 의견 등을 포함하여 지적사항에 대한 내부 검토를 거쳐 2018. 8. 21. 감사결과를 최종 확정하였다.
Ⅱ. 감사대상 현황 2)
1. 사업 개요
산업통상자원부는 에너지 절감 및 사용의 효율성을 도모하고자 1980년부터 에 너지절약형 시설의 설치에 필요한 자금을 저리로 융자해주는 ‘에너지절약시설 설치 사업’을 추진하고 있다.
한편, 에스코사업은 에너지절약시설 설치사업의 일환으로 기술력과 자금조달 능력이 부족한 에너지 사용자(지방자치단체 및 공공기관)가 에너지절약시설 제조업 체 등과 계약하여 기존 에너지 시설을 절약형 시설로 교체하는 사업이다.
구체적으로는 에너지절약시설 제조업체 등이 산업통상자원부 융자금 및 자체 자금으로 에너지 사용자의 종전 시설물을 에너지절약형 시설물로 우선 교체한 후, 계약 기간 동안 에너지 사용자로부터 매월 투자비용3)을 분할 상환받는 방식이다.
에스코사업의 적용 설비는 ｢에너지 이용 합리화사업을 위한 자금지원 지침｣(산 업통상자원부)에서 정하고 있는 조명, 동력설비, 보일러 설비 등이 있다.
2. 예산 현황
산업통상자원부의 2018년 에스코사업 예산액은 700억 원이며, [표]와 같이 2015년부터 2017년까지 예산액 계 6,000억 원 중 3,387억 원이 집행되었다.
2) 이 부분은 감사결과 지적된 문제점의 종합적 이해를 돕기 위해 감사대상 업무의 현황을 기술한 것으로, 감사대상기관이 제출한 자료를 바탕으로 작성되었으며 현장조사 등 감사의 방법으로 검증한 내용이 아님 3) 에너지 사용자는 절약되는 에너지 사용료 및 유지보수 비용 한도내에서 사업비를 매월 분할 지급
[표] 에스코사업 예산 현황
(단위: 억 원)
구분 2015년 2016년 2017년 합계
예산액 2,250 2,250 1,500 6,000
집행액 1,631 1,235 521 3,387
자료: 산업통상자원부 예산자료 재구성
3. 사업 추진 체계
산업통상자원부는 [그림]과 같이 에너지절약시설 자금 예산을 편성하여 사업수 행기관인 한국에너지공단에 해당 자금을 교부하고 관련 규정에 따라 관리·감독하고 있다.
한국에너지공단은 신청자로부터 자금지원 신청을 접수하여 자금지원 심사 및 평가를 거쳐 선정된 사업에 대하여 금융기관에 소요되는 자금을 대여하고 있고, 금 융기관은 신청자에게 자금을 대출하고 있다.
[그림] 사업추진 체계
자료: 산업통상자원부 예산자료
4. 오산시 에스코사업
오산시는 2016. 11. 25. 관내에 설치된 메탈 및 나트륨 가로등 5,588개를 LED 램프로 교체하는 계획을 마련하였다.
이후 2016. 12. 8. 입찰공고를 하였고 2017. 1. 4. 입찰자인 주식회사 ○○와 다음 과 같은 내용으로 계약을 체결하였다.
오산시 에스코사업 상세 내역
▪ 사 업 명 : 오산시 LED가로등 교체 에너지절약 사업
▪ 계약 대상 : 나트륨 및 메탈 램프 5,588개
▪ 계약 내용 : ○○는 2017. 1. 4.부터 같은 해 7. 3.까지 오산시 관내 가로등을 교체하고 6년 11개월간 무상 유지보수를 실시한다.
오산시는 2017. 8. 31.부터 2024. 6. 30.까지 매월 47백만 원을 ○○에 분할 납 부한다.
그리고 2017. 8. 4. 계약변경을 통하여 당초 사업내역에 포함되지 않은 램프 1,792 개를 추가(사업비 4,641백만 원, 총 7,380개)하였으며, 2017. 8. 31. ○○의 램프교체 작업이 종료된 후 같은 해 9. 6. 준공검사를 완료하였고, 매월 61백만 원을 상환하 여 2018년 7월 현재 전체 75회 중 11회분을 상환4)하였다.
4) 위 램프 교체에 따라 월평균 전기료가 2016년 64백만 원에서 준공 이후 월 29백만 원으로 매월 35백만 원이 절감되는 효과를 거둠
Ⅲ. 감사결과 요약
【감사청구 요지 1ㆍ2】
▪오산시는 공익감사청구된 에스코사업(사업비 4,641백만 원)의 경우 ‘선 시공·후 지불 방식’인
‘예산 외 재정지출 의무부담 행위’이므로 시의회의 의결을 거쳐야 하는데도 시의회 의결 절차를 거치지 않았을 뿐 아니라 중기지방재정계획에 반영하지 않고, 경기도의 지방재정 투자 심사도 받지 아니한 채 사업을 추진
가. 지방의회 의결, 중기지방재정계획 반영 및 지방재정 투자심사 이행 관련 에스코사업은 다년간에 걸쳐 사업비를 상환하는 예산 외 의무부담 행위5)에 해당하므로 지방자치단체가 에스코사업을 추진할 때에는 ｢지방자치법｣ 제39조 제1항 제8호 및 ｢지방재정법｣ 제33조 제1항 등의 규정에 따라 지방의회의 의결을 거치고, 중기지방재정계획에 반영하는 한편 사업수행 전 지방재정 투자심사를 받아야 하는 데도 오산시는 해당 사업이 예산 외 의무부담 형식에 해당되지 않고, 신규 재정 투 자사업이 아니라고 판단하여 오산시의회 의결 및 중기지방재정계획 반영, 경기도 지방재정 투자심사 이행 등 관련 규정에서 정한 절차를 이행하지 않은 것으로 확인 되었다.
이와 관련하여 감사원은 오산시장에게 앞으로 에스코사업 등 예산외 의무부담 형식의 사업을 추진할 때에는 ｢지방자치법｣ 및 ｢지방재정법｣에 따라 의회 의결 및 투자심사 등의 관련 업무를 철저히 하도록 주의를 촉구하였다.
5) 예산에는 편성되어 있지 않으나 세출예산에서 집행되어야 할 의무로서 지방재정 및 비재정적인 부담을 포괄(법제처 법령해석 09-0192)
나. 사용 전 안전점검 등 사업 유지관리 관련
에스코사업은 가로등 램프 교체 후 전력량 감소에 의한 계약전력용량 변경이 수 반되는 공사에 해당하므로 ｢전기사업법｣ 제66조 및 같은 법 시행규칙 제35조의 규 정에 따라 사업 종료 후 한국전기안전공사로부터 사용 전 점검을 받아야 하는데도 오산시는 사용 전 점검 등을 받지 않은 채 2017. 9. 6. 준공처리하였다.
이와 같이 사용 전 점검을 받지 않아 2018년 1월에 실시된 정기점검 시 총 180 개 설비(분전함 31개, 가로등 149개)에 안전성 문제가 있는 것으로 확인되었으며 이 중 50개 시설은 이번 감사 시까지 문제가 개선되지 않고 있었다.
또한 이번 감사원 감사 시 오산시 □□ 일대 등을 현장 점검한 결과, 해당 지역 내 에스코사업으로 설치된 청사초롱 램프는 종전 가로등 내 설치된 소켓과 규격이 일치하지 않아 [사진]과 같이 변환소켓을 추가 설치한 후 램프를 결합함에 따라 바 람 등 진동에 취약하여 설치된 76개 중 32개 램프가 소켓에서 이탈하였는데도 이를 그대로 두고 있었다.
[사진] 변환소켓 설치에 따른 램프 길이의 변화
자료: 오산시 제출자료
이와 관련하여 감사원은 오산시장에게 사용 전 점검을 미실시한 일반용 전기설 비에 대하여는 한국전기안전공사에 사용 전 점검을 신청하는 한편, 오산시 □□ 일 대에 설치된 76개 청사초롱 램프는 소켓 규격에 적합한 램프로 전량 교체하는 등 하자를 보수하는 방안을 마련하도록 통보하였다.
【감사청구 요지 3】
▪오산시는 계약체결 과정에서도 예산의 광의적 조기 집행이라는 사유로 에스코사업 계약을 위한 입찰공고일을 불합리하게 단축하는 등 관련 업무를 부당하게 처리
｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령｣ 제35조 제1항의 규 정에 따르면 용역인 경우 7일 이상 입찰공고를 실시하도록 하고, 지방자치단체의 재정정책상 예산의 조기 집행을 위해 필요한 경우 입찰서 제출 마감일로부터 5일 전까지 공고(긴급입찰)하도록 되어 있는데도 오산시는 재정 조기 집행 대상에 해당 하지 않는 위 사업을 조기 집행한다는 사유로 긴급입찰한 사실을 확인하였다.
다만 일반입찰의 공고기간(7일)과 오산시의 긴급입찰 공고기간(6일)이 하루밖 에 차이가 나지 않는 등 그 비위정도 및 비위에 따른 결과가 크지 않다고 판단되는 바, 이에 대해서는 2018. 7. 20. 현지주의 조치를 하였다.
Ⅳ. 감사결과 처분요구와 통보사항
개별처분요구안 ( 1 )번
감 사 원
주의요구 및 통보
제 목 오산시 에스코사업 추진 부적정 소 관 기 관 오산시
조 치 기 관 오산시
내 용
1. 업무 개요
오산시는 2016. 11. 25. 관내 가로등에 설치된 노후 나트륨 또는 메탈 램프를 LED 램프로 교체하는 사업(이하 “에스코사업6)”이라 한다)을 추진하면서 [표]와 같이 주식회사 ○○와 2017. 1. 4. 계약을 체결하였다.
[표] 오산시 에스코사업 개요
구 분 내 용
사 업 명 오산시 LED가로등 교체 에너지절약 사업
계 약 자 ○○
사업 기간 2017. 1. 4. ~ 8. 31.
사업 금액 4,641백만 원(한국에너지공단 융자금 3,071백만 원, 사업자 투자금 1,570백만 원) 상환 기간 및 금액 2017. 9. ~ 2023. 11. (총 75개월, 매월 61백만 원 상환)
사업 내용 오산시 관내 가로등 7,380개 교체(2017. 8. 4. 당초 5,588개에서 수량 변경) 준공 일자 2017. 9. 6.
자료: 오산시 제출자료 재구성
그리고 오산시는 계약에 따라 ○○가 에스코사업을 준공한 이후인 2017년 9월
6) 에스코사업 : 에너지 사용자 대신 공장이나 건물에 에너지 관련 시설을 먼저 투자한 후 투자액과 수익 등 을 분할 환수하는 사업
부터 2023년 11월까지 총 75개월 동안 분할하여 ○○에 사업비7)를 지급하고 있다.
한편 오산시는 에스코사업 준공 후 가로등 램프 교체에 따른 전력량 감소가 예 견되자 한국전력공사에 계약 전력 용량 변경8)을 요청(2017. 5. 26.)하였다.
2. 감사결과 확인된 문제점
가. 지방의회 의결, 중기지방재정계획 반영 및 지방재정 투자심사 이행 관련
｢지방자치법｣ 제39조 제1항 제8호의 규정에 따르면 지방자치단체가 예산 외 의 무부담 행위를 할 때에는 지방의회의 의결을 받도록 되어 있다.
또한 ｢지방재정법｣ 제33조 제1항 및 제3항 제9호의 규정에 따르면 건전한 지방 재정 운용을 위해 지방자치단체장은 매년 투자심사 대상을 포함한 중기지방재정계 획을 작성하여 지방의회에 제출하고, 같은 법 제37조 제1항 제2호의 규정에 따라 사업 추진 전에 해당 사업의 추진 필요성과 타당성에 대한 지방재정 투자심사를 받 도록 되어 있다.
따라서 오산시가 에스코사업을 추진할 때에는 해당 사업이 예산 외 의무부담행 위인지 여부 등을 면밀히 검토한 후, 지방의회 의결 등 관련 규정에서 정하고 있는 적정한 절차를 거쳐야 했다9).
그런데도 오산시는 ｢지방자치법｣ 등의 소관 부처인 행정안전부 및 경기도에 확 인하지 아니한 채 임의로 해당 사업이 예산 외 의무부담 형식 및 신규 재정 투자사
7) 사업비는 종전에 편성된 전기료와 유지관리 예산에서 에스코사업에 따라 절약된 금액을 토대로 산정 8) 오산시가 한국전력공사와 당초 사용하기로 계약한 전력량(2,620㎾)보다 적게 사용하는 것으로 계약전
력량(753㎾) 변경
9) 이와 관련하여 이번 감사원 감사 시 행정안전부와 경기도에 오산시 에스코사업이 예산 외 의무부담 행위 인지 여부 등을 확인한 결과, 두 기관 모두 에스코사업은 예산 외 의무부담행위이므로 지방의회의 의결 이 필요하며 중기지방재정계획에 포함하여 지방재정 투자심사 후 사업을 추진해야 한다는 의견을 제시
업이 아니라고 판단한 후 오산시의회 의결 및 중기지방재정계획 반영, 경기도 지방 재정 투자심사10) 등 관련 규정에서 정한 절차를 이행하지 아니한 채 사업을 추진하 여 절차적 정당성을 훼손하였다.
나. 사용 전 안전점검 등 사업 유지관리 미흡
｢전기사업법｣ 제66조 및 같은 법 시행규칙 제35조의 규정에 따르면 계약전력용 량 변경이 발생하는 공사11)의 경우, 전기시설 관리자(오산시)는 변경공사를 실시한 전기시설에 대하여 한국전기안전공사의 사용 전 점검을 받도록 되어 있다.
따라서 오산시는 에스코사업 실시 후 한국전기안전공사에 사용 전 점검을 신청 하여야 하고, 사용 전 점검 결과 개폐차단기 용량 부족 또는 용량 과다 등의 안전문 제가 발견되는 경우에는 이에 대한 개선공사를 실시하여야 했다.
그런데도 오산시는 에스코사업이 완료되자 한국전기안전공사의 사용 전 점검 없이 에스코사업을 준공처리(2017. 9. 6.)하였다.
이와 같이 오산시가 사용 전 점검 없이 에스코사업을 준공함에 따라 에스코사업 준공 이후 실시된 한국전기안전공사의 정기점검12)(2018. 1. 2. ～ 31.) 시 설치된 가로등 및 분전함 등 총 7,489개 중 180개 전기설비(분전함 31, 가로등 149개)의 안 전성에 문제가 있는 것으로 확인되었으며 이 중 50개 시설은 이번 감사 종료일인 2018. 7. 4.까지도 문제가 개선되지 아니한 채 이를 사용하고 있었다.
10) ｢지방재정법 시행령｣ 제41조 제1항 제1호 가목에 따라 총사업비 40억 원 이상의 신규 투자사업은 시·도 지방재정 투자심사 대상임
11) ｢일반용전기설비 점검업무 처리규정｣ 제3조
12) 한국전기안전공사에서 「전기사업법」 제66조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제35조의2의 규정에 따라 가로 등 전기설비에 대하여 정기적으로 실시하는 점검으로 사용 전 점검과 별개임
한편 이번 감사원 감사 시 한국전기안전공사의 정기점검 결과를 기초로 문제점 이 지적된 시설이 다수 위치한 오산시 □□ 일대 등을 현장 점검하였다.
점검 결과, 해당 지역 내 에스코사업으로 설치된 청사초롱 램프는 종전 가로등 내 설치된 소켓과 규격이 일치하지 않아 [사진]과 같이 변환소켓을 추가 설치한 후 램프를 결합함에 따라 바람 등 진동에 취약하여 설치된 76개 중 32개 램프가 소켓에서 이탈한 것으로 확인되었다.
[사진] 변환소켓 설치에 따른 램프 길이의 변화
자료: 오산시 제출자료
그 결과 해당 지역 보행자의 안전사고 및 생활상의 불편 등이 우려되는 실정이 었다.
관계기관 의견 오산시는 감사원 감사결과를 수용하면서 앞으로 오산시의회 의결 등 규정에 정한 업무를 철저히 하도록 하겠다는 의견을 제시하였다. 그리고 사용 전 점검을 미실시한 일반용 전기설비에 대하여는 조속한 시일 내 한국전기안전공사에 사용 전 점검을 요청하는 한편, 관내 □□ 일대 청사초롱 램프 76개에 대하여는 “
ESCO투자사업 성과확정 표준계약서” 제16조에 따라 하자보수를 요청하겠다는 의 견을 제시하였다.
조치할 사항 오산시장은
① 앞으로 노후 가로등 램프 교체 사업 등 예산 외 의무부담 형식의 사업을 추진하 면서 ｢지방자치법｣ 및 ｢지방재정법｣에 따른 의회 의결 및 투자심사 등의 절차를 이 행하지 않는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하고(주의)
② 사용 전 점검을 미실시한 일반용 전기설비에 대하여는 한국전기안전공사에 사용 전 점검을 신청하는 한편, 오산시 □□ 일대에 설치된 청사초롱 램프 76개는 소켓 규격에 적합한 램프로 전량 교체하는 등 하자를 보수하는 방안을 마련하시기 바랍 니다.(통보)
