제2권 제9호 통권19호
2005 년 11 월 호
■시론
혁신전략과 에너지행정 조직 보강
■이슈진단
중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 건설 : 현황과 쟁점
■동향초점
아시아 태평양 경제협력체(APEC) 에너지장관회의 개최 의의
■논단
해외 전력시장의 공정거래법 적용 사례 연구
■국제원유시황
원유시장 동향과 전망
■국내외 뉴스
2005년 11월호
ISSN 1739-1342
에 너 지 경 제 연 구 원
에너지포커스에너지포커스11
2005
발 행 2005년 10월 31일 발 행 인 방 기 열 편 집 인 김 중 구 발 행 처 에너지경제연구원
우437-082 경기도 의왕시 내손동 665-1 인 쇄 정인아이앤디 Tel : 02-3486-6791
제2권 9호
에너지 포커스 (ENERGY FOCUS)
※파본은 교환해 드립니다. 정가 : 5,000원
2005년 11월호
Contents 2005 년 11 월
시 론
혁신전략과 에너지행정 조직 보강 / 김 진 오
중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 건설 : 현황과 쟁점 / 윤 순 진
해외 전력시장의 공정거래법 적용 사례 연구 / 이 근 대·김 남 일
5
이슈진단 6
아시아 태평양 경제협력체(APEC) 에너지장관회의 개최 의의 / 김 중 구
동향초점 32
논단 34
국제원유 시황 50
Restructuring Energy Industries: Lessons from Natural Gas M
Maarrggaarreett JJeessss// DDOOEE (일반)
세계 정유사, 3분기 실적호조 전망 외 (아시아지역)
중국 西氣東輸로 에너지구조 개선 효과 외 (중동/아프리카 지역)
유가 40달러 이하로 떨어지기 어려울 것 외 (구소련지역)
페트로카자흐스탄, 中 CNPC에 경영권 양도 외 (유럽지역)
온난화 유럽 최대 피해지역은 지중해 외 (미주지역)
캐나다인 77% “미국에 에너지 수출 제한해야”외
국내외 뉴스 / 해외단신 80
해외정보 99
주요 통계 112
Contents
(정책 및 일반)
APEC에너지·광업장관회의 개최 외 (석탄, 석유 및 가스)
한국, 동북아‘오일허브’로 떠오른다 외 (전력 및 신재생에너지)
정부, 新재생에너지 사업 지원 대폭 확대 외 (자원개발)
에너지자원기술개발 전담부처 신설 검토 외
국내외 뉴스 / 국내단신 57
에너지경제연구원 부원장 / 김 진 오
시 론
혁신전략이 새로운 화두로 등장되고 있다. 어디를 가도 혁신이 우리경제를 살려낼 구원 투수처럼 느끼어질 정도다. 최근 에너지자원 분야에도 고유가 시대의 도래, 교토의정서 발효, 방폐장 건립 후 보지 결정 등으로 주변 환경이 많이 바뀌어 가고 있다. 이러한 현안 이슈들에 신속히 대응할 요량으 로 산업자원부내 에너지부문을 전담할 차관제가 도입되었다. 이는 에너지안보의 중요성이 점증됨 에 따라 에너지효율증진, 신·재생에너지 보급, 해외자원개발 그리고 기후변화협약 대응이 빅 이슈 로 등장되었기 때문이다. 그러나 이러한 현안 외에도 추가적으로 고유가시대 도래에 따른 대응전략 을 지속적으로 마련해야 하고, 미래의 새로운 에너지원인 수소경제 이행에 동참해야 하며, 에너지 의 안정적 도입을 위한 자원외교의 강화와 남북한 에너지협력 그리고 에너지기본법 제정에 따른 국 가에너지위원회 운영 등이 수면위로 부상되고 있다. 또한 지자체의 에너지정책 수립과 추진을 활성 화하고 에너지자원 부국과의 인력 상호교류 증진도 긴급하게 해결해야 할 과제가 되고 있다.
정부는 차관제를 도입했지만 종전의 에너지부문 조직에서 큰 변화가 없다. 정부조직의 확대신설 이 여의치 않기 때문으로 풀이된다. 새 술은 새 부대에 담아야 한다는 말이 있지만 하루속히 과거의 틀을 벗고 새로운 변화의 물결을 흡수할 수 있는 장치를 마련함이 시급하다. 앞으로 보강되어야 할 산업자원부 조직의 범위는 에너지설비의 대부분이 비선호시설로 지목됨에 따라 이의 갈등문제를 조정할 정책조정팀, 북한과의 에너지협력 및 지원정책을 담당할 남·북한에너지팀, 지역에너지정 책 수립 및 추진을 지원할 지역에너지팀, 고유가의 지속가능성에 대비한 고유가대책팀, 그리고 주 요 산유국이나 에너지생산국에 자원관 파견 등이 대안으로 제기 될 수 있다.
효율성 증진을 위해 시작된 혁신이 꽃을 피울 수 있도록 정부가 교량적 역할을 충실히 이행해 줄 때 그 열매로서 지속가능한 에너지구현도 가능해 질 수 있는 것이다.
윤 순 진 서울대학교 환경대학원 교수
이슈진단
최근 우리 사회에서 에너지관련 이슈 중 최대 이슈 는 중·저준위 방사성 폐기물 처분장 건설을 위한 부지 선정 문제가 아닐까 한다. 20년 가까이 끌어온 방사성 폐기물 처분장 건설을 위한 부지선정과정이 막바지에 다다르고 있다. 지난 해 말 원자력위원회에서 중·저준 위 방사성 폐기물 영구처분장 건설과 사용후 핵연료 중 간저장시설 건설을 분리해서 추진한다는 결정이 내려 진 후「중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 유치지역 지원에 관한 특별법」이 제정되고 신규 공모절차가 진 행되어 오고 있다. 정부계획대로 부지선정절차가 주민 투표까지 순조롭게 이루어져 11월 말까지 방폐장 부지 가 선정되면 묵은 사회적 난제가 해결되는 것이라 볼 수 있다. 하지만 지금까지 부지선정절차가 진행된 경과 를 보면 부지선정이라는 결과를 낙관하기만도 힘들다.
또한 부지선정을 우리 사회가 추구해야 할 방사성 폐기 물 처분을 위한 정책목표로 보지 않는 다른 시각에서 접근하자면 서둘러 지자체간 찬성률 경쟁을 통해 중·
저준위 방사성 폐기물 처분장 부지를 선정하는 것이 문 제를 푸는 것이 아니라 오히려 문제를 어렵게 하는 것 일 수도 있다.
정책이 어떻게 변화해왔는지 간략하게 검토하고 2005 년 들어 새롭게 추진되고 있는 부지선정절차가 기존의 접근과는 어떻게 다른지 살핀다. 그리고 신규 방폐장 부지공모절차가 어떻게 진행되어 왔는지를 검토하면서 그 과정에서 제기되고 있는 다양한 논란들을 짚어보도 록 한다. 어떠한 문제들이 쟁점들로 부각되고 있는지 왜 그러한 문제들이 발생했는지를 살피고 분석해보도 록 한다. 마지막으로는 향후 진행에 대해 조심스럽게 전망해본다.
1. 방사성 폐기물 정책의 변천과정: 2005년 이전까지
중·저준위 방사성 폐기물 처분장 건설이 고비를 맞 고 있다. 1986년 영덕·울진·영일(’86∼’89년)을 시작 으로, 1990년 안면도, 1991년 청하(’91∼’92년), 1993 년 장안·울진(’93∼’94년), 1994년 굴업도(’94∼’95 년), 2003년 부안군 위도 등 총 9차례에 걸쳐 입지를 위한 시도가 있었으나 지역주민과 환경단체의 반발, 혹 은 활성단층의 발견 등으로 번번이 무산되었다. 거의 20년의 시간동안 사회적 챙점으로 부상했다 잠복했다
방서성 폐기물 처분정책은 중앙집중식 처분장을 만 들어서 여러 지역에 산재해 있는 방사성 폐기물을 한 곳에서 집중 관리하는 것을 주요한 공통의 내용으로 하 면서 처분장 후보지 선정방식이나 건설주체, 처분장의 성격 등에 있어서 그간 변화를 겪었다. 80년대에 사업 을 시작했을 당시에는 소관부처가 과학기술부였으며 사업주체는 한국원자력연구소로 정부가 후보지를 선정 하는 방식을 취했다. 당시, 공개적이고 뚜렷한 기준을 제시하지 않은 채 선정절차가 진행됨으로써 체르노빌 원전사고를 통해 원자력에 대해 파괴적 이미지를 갖게 된 지역주민의 거센 반발에 직면하였다. 1997년부터는 제 245차 원자력위원회의 결정에 따라 그간의 정책실 패를 이유로 과학기술부로부터 산업자원부로 소관부처 가 바뀌었고 한국전력공사가 사업주체가 되었다.1) 산 자부는 2008년까지 중·저준위 핵폐기물 처분시설을, 2016년까지 사용후 핵연료 중간저장시설을 건설한다 는 계획을 세웠다. 산자부는 그간 지역주민의 반발이 거세었던 주요 원인이 중앙정부 주도의 터선정방식에 있었다고 분석하고 2000년 6월부터 2001년 6월까지 임해지역 지자체를 대상으로 부지공모를 실시하게 된 다. 하지만 유치지역에 관한 다양한 지원계획 약속에도 불구하고 지역주민과 지자체의 불응으로 공모방식은 실패한다. 이후 사업자주도방식으로 전환하여 자연환 경과 인문·사회환경을 기준으로 적절한 방폐장 후보 지역에 대한 용역조사를 실시하고 2003년 2월 경북 울 진과 영덕, 전북 영광과 전남 고창 등 동서해안 각각 2 곳씩 4곳을 예비후보지로 선정한다. 하지만 이들 지역 주민들은 후보지 선정 철회를 촉구하며 반대운동을 벌 였고 각 지자체에서는 지질조사 신고서를 반려하는 등
반발 움직임이 커져갔다.
이러한 반발에 직면해서 산자부는 주민수용성 제고 를 위해 방폐장과 양성자가속기를 연계하여 추진할 방 침을 밝히면서 2003년 7월 15일을 유치신청마감일로 정하여 이미 발표한 4개 후보지와 동등한 우선순위를 적용한다고 밝히면서 유치희망지역을 모집하게 된다.2) 지방자치단체장이나 주민자율(주민투표 방식)에 의한 유치 신청방식을 추가한 것이다. 이러한 모집절차에 따 라 유일하게 부안군수가 신청서를 제출한다. 부안군수 는 주민설명회나 공청회와 같은 부안지역주민에 대한 의사수렴 과정없이 위도로 방폐장을 유치하기 위한 신 청을 하겠다고 선언하였지만 이후 열렸던 부안군 의회 는 7:5로 유치신청을 부결한다. 지방의회의 부결결정 에도 불구하고 부안군수는 신청서 제출을 강행하게 된 다. 이후 부지선정위원회가 위도면을 방폐장 적합지로 확정 발표하기에 이르지만 부안지역주민들은 방사성 폐기물의 위험성과 함께 부안군수의 독단적인 의사결 정과정을 문제 삼으면서 반대시위를 계속하다 사상최 초로 자발적 주민투표를 시행하기에 이른다. 당시는 주 민투표법이 발효되기 전 상태라 방사성 폐기물 처분장 의 설치를 위해 주민투표가 유효한 적법 절차로 인정될 수 없었던 상황이었지만 주민투표를 통해 부안군은 72.04%의 투표율에 91.83%라는 압도적인 반대로 처 분장 유치를 거부하는 의사를 분명히 하였다.
산자부는 주민투표의 법적 정당성을 인정할 수 없기 에 주민투표 결과를 받아들일 수 없다는입장을 취하면 서도 주민투표가 갖는 정치적 의미를 외면할 수 없는 상황에 이르게 된다. 이에 산자부는 부안군민의 반발이 부지선정과정에 대한 투명성과 정부 신뢰도를 확보하
이슈진단
1) 2001년 4월 전력산업구조개편에 따라 한전에서 분리된 한국수력원자력주식회사가 한전으로부터 사업을 자동승계받아 방사성 폐기물 처분사업을 추진 중에 있다.
2) 2003년부터는 방사성 폐기물이란 용어가 담고 있는 부정적 이미지를 탈피하기 위해 원전수거물관리센터로 명칭을 순화시켜 부르게 된다.
는 데 실패했기 때문이며 이는 주민참여기회가 부족했 기 때문이라는 진단을 통해 주민투표를 필수절차로 포 함하는 새로운 부지 선정절차를 2004년 2월에 발표한 다. 신규공모절차는 크게 주민청원, 예비신청 및 주민 의견수렴, 주민투표 및 본신청, 심사 및 선정의 단계로 구성되었다. 주민청원은 2004년 5월 31일까지 시설유 치를 희망하는 읍·면·동 지역주민 1/3이상의 유치찬 성 서명을 첨부하여 유치청원서를 제출하는 것을 내용 으로 한다. 예비신청단계에서는 지자체장이 예비신청 서를 제출하도록 되어있다. 주민유치청원이 제기된 경 우는 물론 주민이 읍·면·동 지역주민 1/3이상의 유 치찬성 서명을 첨부하여 지자체장에게 예비신청을 요 청하는 경우, 그리고 당해 시·군·구 의회가 결의하여 예비신청을 요청하는 경우 지자체장이 9월 15일까지 정부 지원요청 사업내역을 첨부하여 예비신청서를 제 출하도록 했다. 예비신청을 전후해서 공개토론회와 행 정구역별 공동설명회, 관련시설 견학 등을 통한 주민의 견 수렴단계가 이어진다. 다음 단계는 주민투표단계로 부지적합성이 확인된 지자체는 주민투표를 실시하고 주민투표 결과 가결된 경우 지자체장은 11월 30일까지 산자부장관에게 본신청서를 제출한다. 본신청이 완료 되면 정부, 전문가, 시민사회단체, 주민대표 등으로 구 성된 부지선정위원회 심사를 통해 예비구역 후보부지 를 선정하게 된다. 지난 5월 31일 주민유치신청단계가 마무리되었는데 10개 지역이 청원하여 군수가 이미 유 치신청을 한 부안을 포함 총 11개 지역이 유치신청을 완료한 상태였으나 이후의 예비신청 단계에서 어떤 지 자체도 신청하지 않아서 2004년 2월에 발표한 신규공 모도 결국은 소기의 성과를 달성하지 못하게 된다.
2004년 12월 원자력위원회는 제 253차 회의를 통 해 중·저준위폐기물 임시저장고의 포화시점이 2008
년으로 얼마 남지 않았고 위험부담이 적을 뿐 아니라 사용후 핵연료를 포함한 고준위 페기물의 처분은 시간 을 갖고 좀 더 신중하게 접근해야 한다는 이유를 들어 두 시설을 분리추진하기로 결정하였다. 포화시점이 임 박해있고 주민수용성이 상대적으로 높을 것으로 판단 되는 중·저준위 방사성 폐기물은 원전부지내와 동위 원소수거물 저장시설에서 관리한 후 천층식 또는 동굴 식의 처분시설을 건설하여 영구처분하고 향후 고준위 폐기물(사용후핵연료) 처분문제는 상대적으로 포화시 점에 여유가 있고 국가정책과 연계되어있기에 중간저 장시설 건설 등을 포함하여 충분한 사회적 공감대를 이 루면서 추진하는 쪽으로 방향을 잡았다. 중·저준위 방 사성 폐기물 처분시설은 2008년 말을 준공목표로 하 여 확보되는 부지의 여건에 따라 천층처분 또는 동굴처 분 방식을 선택하되 시설규모는 1단계로 2008년까지 10만 드럼 규모를 건설하고 단계적으로 증설하여 총 80만 드럼 규모로 진행할 예정이다.
2. 새로운 방사성 폐기물 처분장 건설 계획:
2005년의 시도
2005년 들어 정부는「중·저준위 방사성 폐기물 처 분시설 유치지역 지원에 관한 특별법」을 제정하여 공 포하기에 이른다. 원자력위원회의 결정을 토대로 중·
저준위 방사성 폐기물 처분장을 분리 건설한다는 방침 을 분명히 하고 유치지역에 대한 지원을 명확히 하기 위해서라고 한다. 산자부는 안전성을 확보하고 투명성 을 높이며 경제적 유인제공에 대한 정책신뢰도를 높이 고 민주적인 절차를 보장하는 것을 명확히 할 필요에 따른 조치라고 밝히고 있다.
특별법에 명시된 유치지역에 대한 경제적 지원의 주
이슈진단
이슈진단
요내용은 시설 유치지역 지자체에 특별지원금 약 3,000억 원을 사업개시 초기단계에 지급하고 처분시 설 운영시에도 폐기물 반입수수료 등을 징수할 수 있도 록 함으로써 연간 50∼100억원에 달하는 재원을 지속 적으로 확보할 수 있도록 한 것이다. 반입수수료 중 지 역지원분에 대한 규정은 중·저준위 방사성 폐기물 처 분시설 유치지역 지원에 관한 특별법 시행령 제 31조 에 규정되어 있다. 이에 따르면 원자력발전사업자는 처 분시설에 폐기물 반입시 200리터 용량의 드럼당 63.75만원의 반입수수료를 내도록 되어 있다. 수수료 는 80만드럼이 60년동안 반입될 것이라는 계획에 따 라 연평균 85억원이 될 것으로 예상되며 이 중 75%를 지자체에 귀속시킬 예정이다. 특별지원금은 애초에 전 력산업기반조성기금으로 조성하도록 했으나 특별법을 통해 원자력발전사업자가 지원하도록 하였다. 이는 기 존의 방식이 원자력에 대해 특별히 지원하는 결과를 가 져와 발전원간 형평성을 저해한다는 지적에 따른 것이 다. 특히 특별지원금을 초기 건설단계에 지급해 지역개 발, 관광진흥, 농수산물 판로지원, 지역주민의 소득증 대·생활안정·복리증진 등의 사업에 지자체가 재량껏 활용할 수 있게 했다. 이외에도 지원금을 특별회계로 편성해 지방교부세 감액 없이 지원금을 지역발전의 재 원으로 전액 사용할 수 있도록 했다. 또 유치지역의 개 발 촉진과 지원사업의 효과 증대를 위해 유치지역에 대 한 지역개발 특례규정을 도입해 유치지역에 대해 국·
공유재산의 대부, 국고보조금 인상, 공사입찰자격 제 한, 지역주민 우선 고용 등의 특례 규정을 명시하였다.
아울러 한국수력원자력(주)의 본사를 유치지역으로 이 전하는 내용을 포함하고 있다. 이 외에 특별법에 명시 되어 있지 않지만 양성자기반 공학기술개발사업을 유 치할 수 있도록 하는 경제적 유인을 제공하고 있다.3)
다른 한편으로 중·저준위 방사성폐기물 처분시설 부지선정위원회를 구성하여 부지선정 절차의 심의, 부 지적합성 검증, 주민투표 대상지역 선정(필요시 여론조 사 관리), 최종 후보부지 선정 등 중·저준위 방사성폐 기물 처분시설 부지선정의 제반절차를 관리·감독하는 역할을 수행하도록 하였다. 산자부는 민간위원들로 이 루어진 부지선정위원회의 구성·운영으로 정부와 사업 자의 일방적 사업추진 방식에서 벗어나 부지선정과정 의 공정성과 투명성을 높일 수 있다고 밝히고 있다.
중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 부지선정위원회는 2005년 3월 11일 공식 출범하였는데 지질, 원자력, 환 경 등 과학·기술 분야 전문가 4인과 정치, 경영, 행정, 사회학 등 인문·사회분야 전문가 4인, 언론인 4인, 변 호사 1인, 시민사회단체인사 3인 등 총 17명으로 구성 되어 있다.4)
6월 16일, 정부는 중·저준위 방사성 폐기물 처분시 설 후보부지 선정에 대한 새로운 부지공모절차를 공고 한다(<그림 1> 참조). 1단계는 유치신청단계로 유치를 희망하는 지자체장이 지방의회 동의를 얻어 산업자원 부장관에게 8월 31일까지 유치 신청서를 제출하도록 하였다. 신청 지역이 두 곳 이하일 경우 부지선정위원 회가 여론 조사를 통해 주민 투표 대상 지역을 추가로 선정할 수 있도록 하였다. 두 번째 단계는 투표요구단
3) 하지만 양성자기반 공학기술개발사업을 유치하기 위해서는 유치기관에서 최소 10만평 이상의 부지를 출연하거나 양여 또는 무상으로 대부해 주어야 하며 부지정지 공사를 시행해주고 진입로를 제공해야 한다. 또한 부대시설(전력과 용수공급설비)과 연구지원시설(연구동, 관리동, 기숙사 등)을 유치기관에서 제공해야 한다.
4) 부지선정위원회 위원구성을 구체적으로 살펴보면 위원장은 전농림부장관으로 현재 산업경제연구원장으로 있다. 인문·사회분야 4인은 서울대 행정대학원·사회 학과·경영학과 교수들과 한양대 정치외교학과 교수이며 과학·기술분야 4인은 서울대 지구환경과학부·경희대 원자력공학과·조선대 원자력공학과·아주대 환 경건설교통공학부 교수들이다. 언론분야 4인은 한국경제 논설위원, MBC 시사교양국장, 매일경제 논설위원, SBS 문화과학부장이며 법조계 1인은 법무법인 바른법 률 소속 변호사이고 시민사회분야 3인은 대한주부클럽연합회 회장, 녹색교통 공동대표, 한국소비자연맹 회장이다.
계로서 신청지역(여론조사 지역 포함) 중 부지선정위원 회가 부지안전성 및 사업추진 여건 등 부지적합성을 종 합적으로 평가하여, 부지가 적합하다고 판정을 받은 지 역에 한하여 산자부장관이 주민투표법 제 8조에 따라 9월 15일까지 주민투표 실시를 요구하는 것을 내용으 로 한다. 세 번째 단계는 투표 발의단계로서 주민투표 실시를 요구받은 지자체장은 지방의회의 의견을 수렴 하여 10월 22일까지 주민투표 발의 여부를 결정한다.
마지막 단계는 투표를 실시하고 부지를 선정하는 단계 로 발의 지역을 대상으로 11월 중에 동시에 주민투표를 실시하여, 투표권자 1/3 이상 투표 및 유표투표수 과반 수의 찬성표를 획득한 지역 중 찬성률이 가장 높은 지
역을 후보부지로 선정하도록 하였다. 정부는 이러한 절 차를 통해 안전성과 민주성, 주민수용성, 투명성을 높 임으로써 이제까지의 정책실패를 되풀이하지 않고 중·저준위 방사성 폐기물 처분시설을 건설할 수 있을 것으로 기대하고 있다(<그림 2> 참조).
3. 2005년 중·저준위 방사성 폐기물 처분시 설 부지공모절차 발표이후 진행과정
중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 후보부지 선정 절차에 따라 경북 경주와 포항, 영덕, 전북 군산이 지방 의회의 동의를 얻어 산업자원부에 유치신청서를 제출
이슈진단
<그림 1> 부지선정 절차 흐름도
<그림 2> 정부가 생각하는 중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 부지선정과정의 원칙들 자료: 산업자원부 보도자료, “중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 부지선정을 위한 정부합동설명회 개최,”2005/7/6
공고
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(6.16) (8.31까지) (9.15) (10.22까지) (11월 중)
① 유치 신청 ② 투표 요구 ③ 투표 발의 ④ 투표 실시 및
부지 선정
하였다. 유치지역들은 부지선정위원회가 4월 7일에 사 전부지조사를 실시할 것임을 천명한 후 진행한 부지조 사결과 부지안전성에 제척사유가 없어서 모두“적합”
하다는 잠정적 판정을 받은 곳들이다. 산자부 국정브리 핑자료(2005/6/17)와 보도자료(2005/8/19)에 따르면 부지선정위원회는 부지적합성, 여론조사, 부지선정기 준검토, 대외협력을 담당하는 4개의 소위원회로 구성 되어 있으며 그 중 부지선정소위원회에서 후보부지 선 정후 장기간 실시되는 부지특성조사와 환경영향평가 등의 조사에 앞서 전문적 검증 및 평가의 과정을 거쳐 예비부지조사를 시행했다고 한다. 4월부터 한국수력원 자력(주)과 지자체가 협의를 통해 부지조사에 착수한 곳을 대상으로 부지선정위원회가 조사결과에 대해 검 증과 현지방문조사를 수행하는 방식으로 진행해 왔다 고 한다(산업자원부 국정브리핑 자료, 2005/6/17). 1차 사전부지조사를 실시한 지역은 군산시 소룡동 비응도, 경주시 양북면 봉길리·양남면 상라리, 영덕군 창수면 신리, 울진군 북면 소곡·상당리 등 4개 시군 5개 부지 이며 6월 이후 추가로 사전부지조사를 실시한 지역은 포항시 죽장면 상옥리, 울진군 북면 고목리·죽변면 화 성리, 영덕군 축산면 상원리, 삼척시 원덕읍 이천리 등 4개 시군 5개 부지이다. 그 결과 경북 양남군 상라리 지역은 지질이 약해 공학적 보강으로는 안전성 확보에 어려움이 있을 것이란 평가가 내려졌을 뿐 여타 지역들 은 지질조건이 비교적 양호하며 인근에 활성단층 징후 도 발견되지 않아 중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 로서 제척사유가 없는 것으로 잠정 평가되었다. 잠정적 인 결과는 6월 16일과 8월 19일 두 차례에 걸쳐 발표되 었다. 이후 2005년 9월 15일, 부지선정위원회는 4월
이후 부지조사에 착수한 지역 중 유치신청지역에 대 해 주민투표 요구전인 9월 15일까지 부지안전성 및 사 업추진여건을 모두 고려하여 부지적합성에 대한 최종 평가를 마친다는 일정에 따라 최종평가결과를 공개하 였다.
부지선정위원회가 공개한 부지적합성 평가기준은 크게 부지안정성 평가기준과 사업추진여건 평가기준으 로 나뉘며 각각의 기준은 제척기준과 권고기준을 포함 하고 있다. 부지안전성 평가기준 중 제척기준 두 가지 는“처분장의 기반암 또는 지층이 균열이 많고 광범위 한 연약대 및 석회암이 존재하는 곳”과“지진의 발생에 의하여 방사성핵종의 이동속도를 증가시킬 가능성이 있는 활성단층지역이나 그와 같은 지역에 인접한 경우 로서 공학적 방벽설치로 안전성확보가 어려운 조건”을 가진 곳이다. 부지안전성 권고기준은“표면배수가 잘 되고 내부투수가 어려운 곳인지 여부”등 23가지이다.
사업추진여건 평가기준 중 제척기준은 법적으로 지 정·보호되고 있는 동·식물 보호구역, 국립공원지역, 문화재 보호구역, 상수원 보호구역이며 상대적 평가기 준으로 수송용이성(해상수송, 육상수송), 자연 및 사회 환경,5)부지조건(토지이용계획, 시설수용 용이성)을 제 시하고 있다. 제척기준은 해당여부를 확인하여 ○, × 로 표기하고 권고기준은 ○, × 표기없이 기준과 어느 정도 부합하는지에 대해 기술하는 방식을 취했다. 이러 한 기준에 따라 부지선정위원회는 4개 유치신청지역 모두 특별한 제척사유가 없어 중·저준위 방사성 폐기 물 처분시설 후보부지로 적합하다고 발표하였다.
유치신청 지자체는 경북 경주시, 영덕군, 포항시와 전북 군산시이다. 경주시는 지방의회가 만장일치(위원
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5) 자연환경이라 함은 생태·자연도 1등급 면적 점유 정도와 법적 보호동물의 존재 가능성, 상수원 보로구역 영향정도를 말하며 사회환경은 사회·경제환경을 말하는 데 용수와 전력 확보 용이성 등의 건설 및 운영 용이성과 부지주변 인구분포와 이주대상 주민 수 등이 포함된다(산자부 보도자료, 2005/9/15).
24명 중 22명 출석, 찬성 22: 반대 0)로 유치안을 지지 했으며 군산은 18:8, 포항은 21:12, 영덕은 5:4로 유치 안이 통과되었다. 이들 신청지역 외에도 몇몇 지방의회 에서 표결을 거쳤는데 울진은 5:5로, 삼척은 4:7:1로 지방의회의 동의를 얻는데 실패하여 유치신청이 무산 되었으며 부안의 경우 의회동의를 얻지 못해 신청할 수 없었다. 유치신청 지역 4곳은 방폐장 유치 신청 인구규 모나 유권자수, 예산, 재정자립도 등에서 차이가 있다 (<표 1> 참조). 경북 포항시가 인구규모나 예산에서 가 장 규모가 크며 재정자립도도 상대적으로 높은 반면 영 덕은 반대이다. 이들 지역 모두 재정자립도가 50%에 채 미치지 못하거나 한참 밑도는 수준이다. 2004년 지 자체의 재정자립도는 평균 57.2%였으며 재정자립도가 50%에 미치지 못한 지자체는 총 250개 지자체 중 87.6%에 해당하는 210개였고 54.4%에 해당하는 136 개 지자체는 30%에도 미치지 못했다. 포항과 경주의 경우는 절대적 재정자립도는 높다고 할 수 없으나 재정 자립도가 상대적으로 나은 상위 50%이내에 포함되어 있다. 4개 유치지역이 포함되어 있는 광역지자체인 경
북과 전북의 재정자립도는 각각 29.4%와 25.9%로 재 정이 상당히 열악한 상태이다.6)이들 4개 지역은 2004 년의 전국 평균 재정자립도에 미치지 못하고 있으나 영 덕을 제외하고는 소속 광역지자체의 재정자립도보다는 다소 나은 상태이다.
6월 16일에 방폐장 부지선정 절차를 공고한 후 사전 부지조사를 실시하는 한편으로 정부는 산자부·과기 부·행자부가 참여하는 정부합동 설명회를 개최하였 다. 경북과 전북이 설명회 개최 지역으로 우선 선정되 었는데 이는 유치 움직임이 활발하게 나타났기 때문이 라고 한다. 7월 6일에는 경북 광역지자체를 대상으로 한 설명회를 대구에서 가졌으며 7월 8일에는 전북광역 지자체를 대상으로 전주에서 설명회를 가진 바 있다.7)
8월 31일로 유치신청 접수를 마감한 정부는 9월 15 일에 앞서 기술했던 부지적합성 평가기준과 방폐장 유 치신청 4개 지역에 대한 부지적합성 최종평가 결과를 발표하였다. 그리고 유치신청지역들에 대해 주민투표 를 실시할 것을 요구하면서 방폐장 유치지역 선정하기 위한 주민투표를 11월 2일에 실시한다고 발표하였다.
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6) 광역지자체별 재정자립도를 보면 서울이 95.5%로 가장 높고 경기도(78.8%), 인천(75.9%), 부산(75.6%), 대전(74.4%), 대구(73.2%)이다. 반면 전남(21.1%), 전북 (25.9%), 강원(28.9%), 경북(25.9%)로 이들 4개 지자체의 재정자립도는 극도로 취약하다.
7) 정부합동설명회 개최에 관한 2005년 7월 6일자 산자부 보도자료는 지역설명회를 지역주민에게 사업관련 정보를 정확하게 제공하여 유치찬반에 대해 올바른 판단 을 할 수 있도록 하기 위함이며 기초 자치단체의 공무원, 의회의원, 찬반단체 및 지역주민이 대거 참여하여 유치에 관란 찬성과 반대측의 논의가 활발하게 진행될 것으로 예상된다고 밝히고 있다. 하지만 반핵국민행동는 7월 13일자 성명서를 통해 반대측 인사의 입장과 설명회장에서의 발언기회가 통제되었다면서 방폐장 부지 선정 설명회가 20여년동안 하나도 변하지 않았다고 비판하고 있다.
<표 1> 유치신청 지자체 일반현황
지자체명 인구(명) 유권자(명) ’04년 예산(억원) 재정자립도(%) 예상부지
경주 276,060 209,099 4,148 33.4 양북면 봉길리
군산 266,541 195,519 3,919 27.6 소룡동 비응도
영덕 45,372 37,410 1,713 11.4 축산면 상원리
포항 508,937 375,704 6,383 49.3 죽장면 상옥리
자료: 산업자원부 참고자료, 2005, “방폐장 유치신청 치열”
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이에 4개 지자체는 10월 4일 주민투표를 실시할 것을 발의하고 부재자 투표 신청을 접수하기 시작하여 10월 8일 접수를 완료하였다. 그 결과 군산과 경주가 40%에 근접하는 등 부재자 비율이 네 지역 모두 상당히 높게
나타났다(<표 2> 참조). 10월 25일부터 30일까지 부재 자 투표가 진행 되었으며 11월 2일에는 네 지역에서 주 민투표가 실시되었다. 이제까지의 진행경과는 <표 3>
에 요약되어 있다.
<표 2> 부재자 신고서 접수결과
유치신청지역 선거인수(명) 부재자신고인수(명) 부재자비율(%)
경주시 208,763 79,599 38.1
군산시 197,121 77,581 39.4
영덕군 37,577 10,319 27.5
포항시 374,998 82,637 22.0
자료: 산업자원부 참고자료, “방폐장 주민투표 본격개시,”2005/10/12
<표 3> 중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 건설사업 진행 일지
일시 추진 내용
제 253차 회의에서 원자력위원회는 중·저준위폐기물 영구처분시설과 사용후 핵연료 처분시설 건설 분리추진 하기로 결정
중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 유치지역 지원에 관한 특별법 국무회의 의결 국회 산업자원위원회 법안심사소위, 방폐장지원특별법 통과
중·저준위 방사성 폐기물 부지성전위원회 출범
중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 유치지역 지원에 관한 특별법 제정·공포 부지선정위원회는 유치 관심 지역에 대한 사전부지조사 실시계획 발표 중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고;
부지선정위원회 사전 부지조사 결과 발표(군산시 소룡동 비응도, 경주시 양북면 봉길리·양남면 상라리, 영덕군 창수면 신리, 울진군 북면 소곡·상당리 등 4개 시군 5개 부지)
정부합동 설명회 개최(경북/대구) 정부합동 설명회 개최(전북/전주)
경주(의회의결 찬성 22 : 반대 0) 방폐장 유치 신청
부지선정위원회는 추가 신규조사저역(포항시 죽장면 상옥리, 울진군 북면 고목리·죽변면 화성리, 영덕군 축산 면 상원리, 삼척시 원덕읍 이천리 등 4개 시군 5개 부지)에 대한 잠정 평가결과 발표(4곳 모두 적합 판정) 군산(18:8), 포항(21:12), 영덕(5:4) 방폐장 유치 신청
유치지역 신청 접수 마감
중·저준위 방사성 폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법 시행령 제정·공포
산자부는 방폐장 유치신청 4개 지역에 대한 부지적합성 평가기준, 부지적합성 최종평가 결과 발표 및 주민투표 실시 요구(방폐장 유치지역을 11월 2일 주민투표로 결정하기로 결정), 주민투표 사전 투표운동기간 시작 유치지역 선정을 위한 주민투표 발의, 부재자 투표 신청 시작
유치신청지역 부재자 투표 신청 마감 방폐장 유치신청지자체협의회 개최 유치신청지역 부재자 투표 실시 유치신청지역 부재자 투표 마감 유치신청지역 주민투표 실시 2004. 12. 17
2005. 1. 25
2005. 2. 23 2005. 3. 11 2005. 3. 31 2005. 4. 7 2005. 6. 16
2005. 7. 6 2005. 7. 8 2005. 8. 16 2005. 8. 19
2005. 8. 29 2005. 8. 31 2005. 9. 14 2005. 9. 15
2005. 10. 4 2005. 10. 8 2005. 10. 14 2005. 10. 25 2005. 10. 30 2005. 11. 2
4. 현재 추진 중인 중·저준위 방사성 폐기물 처분장 건설을 둘러싼 논란들
산업자원부는 2005년도 들어 새롭게 추진하고 있는 공모절차를 통해 중·저준위 방사성 폐기물 처분장을 건설할 수 있을 것으로 기대하고 있다. 그간 부지선정 사업이 성공적으로 추진되지 못한 이유를 부지선정과 정에서 민주성과 투명성, 공정성을 확보하지 못하고 안 전성이나 경제적 유인에 대해 정부정책이 신뢰를 얻지 못함으로써 지자체장과 주민의 동의를 확보하지 못한 데 있다고 보고 이를 개선할 수 있는 방안을 도출한 것 이다. 안전성을 확보한다는 차원에서 시설범위를 중·
저준위 처분시설로 국한하고 사전 부지조사를 추진하 였다. 절차적 민주성을 실현하기 위해서 부지선정위원 회를 구성·운영하고 부지선정기준을 사전에 확정·공 표하며 주민투표를 통해 부지를 최종적으로 선정하는 방식을 취하였다. 경제적 유인을 확실하게 보장함으로 써 주민수용성을 높일 수 있다는 판단에서 지역지원사 항을 법제화하였다. 하지만 이러한 제도개선에도 불구 하고 중·저준위 방사성 폐기물 처분시설의 입지를 둘 러싸고 반핵국민행동을 비롯한 시민단체가 반발하고 있는 등 여러 가지 문제를 안고 있는 것 또한 사실이다.
이 절에서는 현재의 부지선정과정에서 제기되고 있고 향후의 정책추진과정에서 제기될 수 있는 다양한 쟁점 들을 짚어보고자 한다.
1) 부지안전성문제
방사성 폐기물 처분시설의 건설에서 가장 중요하게 고려되어야 하는 것은 안전성이다. 이는 중·저준위 폐 기물이라고 예외는 아니다. 사용후 핵연료와 같은 고준 위 폐기물에 비해 독성이 낮기는 하지만 중·저준위 폐
기물도 약 300년동안 안전하게 관리되지 않으면 안되 는 것으로 알려져 있다. 주민수용성을 높이기 위해 민 주적 절차를 거치는 것도 상당히 중요하지만 우선적으 로 고려되어야 하는 것은 안전성 문제이다. 안전성이 담보되지 않는다면 아무리 지역주민이 수용한다 하더 라도 방사성 폐기물 처분시설의 입지는 곤란한 것이다.
산자부 또한 이점을 인식하여 부지선정위원회를 통해 유치신청 전에 사전부지조사를 수행하여 부지적합성에 대한 잠정 평가를 내리고 주민투표 발의가 이루어지기 전에 부지적합성 최종 평가결과를 발표한 바 있다.
그렇다면 현재 부지선정위원회가 제시한 평가기준 이 타당한 것인지가 상당히 중요하다. 앞서 기술했듯이 부지선정위원회는 부지안전성 평가기준을 제척기준과 권고기준으로 구분하여 적용하고 있다. 그러나 중·저 준위 방사성 폐기물 처분시설의 입지를 선정하기 위한 평가기준은 과학기술부가 제시한「중·저준위 방사성 폐기물 처분시설의 위치에 관한 기술기준(이하 기술기 준)」(과학기술부 고시 제 2005-16)을 따라야 한다. 기 술기준으로 과기부 고시는 제 3조에서 제 11조까지 9 개 항목을 제시하고 이러한 요건이 충족되지 아니할 경 우 공학적 방벽의 설치를 통해 부족한 성질이 보완될 수 있도록 설계에 반영해야 한다고 규정하고 있다. 이 러한 기술기준은 권고사항이라기보다는 반드시 준수해 야 할 의무사항이다. 부지선정위원회는 제척기준과 권 고기준의 명확한 차이에 대해 설명하지 않고 있으며 권 고기준이 어느 정도까지 강제성이 있는지 밝히지 않았 다. 예를 들면, 과학기술부 고시에는 지표면 상태에 대 해“처분장은 표면배수가 잘 되고 내부 투수가 어려운 곳이어야 한다”(제 4조)라고 규정하고 있는데 이를 부 지선정위원회에서는“권고기준 1”로 제시하고 있다. 과 학기술부 고시에는 제척기준과 권고기준을 따로 두지
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않았으며 부지선정위원회가 제척기준으로 삼고 있는 기준들은 다른 기준들과 나란히 적시되고 있다. 부지선 정위원회가 제시한“제척기준 1”은 과기부 고시의 제 5 조 4항에, “제척기준 2”는 제 8조 2항에 규정되어 있을 뿐이다. 이 두 기준외의 다른 기준들이 권고기준에 불 과하다고 보는 것은 적절한 해석이라고 보기 힘들다.
경주시 양북면 봉길리의 경우“강우시 토양층 내부로 의 침투가 다소 예상”된다고 평가하여 권고기준을 충 분히 만족시키지 못하고 있음에도 불구하고 제척사유 에 해당하지 않아 부지안전성이 양호한 것으로 최종 평 가되고 있는 것이다. 아울러 지진발생여부나 발생가능 성에 대해서도 부지선정위원회에서 발표한 자료에 경 주의 경우 역사상 부지 반경 40km 이내에서 진도 7이 상의 지진이 17회 발생하였고 1978년이후 진도 3이상 의 지진이 11회 발생하였다고 기술하였음에도 내진설 계를 통해 안전성을 확보할 수 있기에 양호한 부지조건 을 갖추고 있다고 평가한다. 부지선정위원회의 부지안 전성을 포함한 부지적합성 평가기준은 최소한 과학기 술부의 기술기준을 최소기준으로 하면서 추가적으로 요청되는 사항들을 규정하는 방식이 보다 합리적이고 적절함에도 불구하고 현재의 평가기준은 과기부 기술 기준을 권고사항으로 해석하고 있어 평가기준의 적절 성 여부가 문제시될 소지를 안고 있다.
부지안전성이 입지선정의 필수조건이라면 여러 지 역의 조건들을 비교·검토하여 안전성이 가장 나은 지 역이 어디인지를 확인하고 해당 지역에 대해 주민수용 성을 확인하는 방식이 최소기준을 만족시킨 지역들 가 운데서 경쟁을 통해 유치하도록 하는 현재의 방식보다 안전성을 보다 확실하게 실현할 수 있다. 하지만 현재 의 평가방식은 제척기준에 대해서는 해당여부만을 묻 고 있으며 권고기준들도 기준의 충족여부에 대해 점수
를 부여하는 방식이 아니라 문장으로 충족여부를 기술 함으로써 지역간 비교가 어렵다. 이러한 평가방식은 부 안군 위도면에 대한 평가방식과는 사뭇 다르다. 당시에 는 부지환경분야와 사업추진여건 및 주민수용성 분야 로 평가분야를 크게 나눈 뒤 각 분야에 세부 평가항목 을 두고 매우 우수(A), 우수(B), 보통(C), 미흡(D), 불량 (E)으로 점수를 부여하였다(산자부 보도자료, “원전수 거물관리시설 부지선정위원회 평가결과 및 위원명단 공개,”2003/8/3). 단일지역에 대한 평가는 점수를 부 여하였던 것이다. 현재의 평가방식은 주민투표를 염두 에 두고 평가기준의 최저치를 만족시키는지 여부만을 평가한 것으로 해석할 수 있다. 지역간 안전성 정도가 다름에도 불구하고 주민투표를 통해 유치찬성률이 가 장 높은 곳으로 선정하는 현재의 선정방식은 가장 안전 한 지역에 처분시설을 두어야 한다는 점을 희석시키고 있다.
과학기술부 고시 제 9조(생태학적 특징)와 제 10조 (수자원의 이용성)에 대한 기술기준이 현재의 부지적합 성 평가에서는 안전성이 아니라 사업추진여건 평가기 준의 제척기준으로 제시되고 있다. 생태학적 특징은 처 분장이“기타 관련법으로 지정, 보호되고 있는 생태계 가 존재하지 아니하는 곳”이어야 한다는 것이며 수자 원의 이용성은“상수원 보호구역에 위치하여서는 아니 된다”는 것을 말한다. 과기부 고시가 담고 있는 이런 기술기준에 추가하여 부지선정위원회는 국립공원지역 과 문화재 보호구역을 사업추진여건 평가의 제척기준 으로 삼고 있다. 사업추진여건 평가기준들도 넓게 보아 서는 모두 부지안전성과 연관된다. 영덕군 축산면 상원 리와 포항시 죽장면 상옥리의 경우 상수원 보호구역과 인접해 있거나 강 상류에 위치하여 방사능 누출사고 발 생시 상당한 오염이 발생할 개연성이 있지만 상수원 보
호구역이 아니라는 이유에서 제척되지 않았다. 경주시 양북면 봉길리의 경우 문무대왕릉에 인접해 있으며 경 주국립공원 토함산지구와 연결되어 있고 경주국립공원 대본지구가 바로 인접해 있음에도 그 지역이 문화재 보 호구역내에 있지 않다는 이유로 제척사유에 해당하지 않는다고 평가되고 있다.8)이러한 평가는 형식적인 것 으로 비판받을 수 있다.
부지선정위원회의 부지적합성 평가기준은 예비조사 기간 중에 그리고 사전조사결과 발표시 구체적이지는 않은 상태에서 발표되기는 했지만 부지적합성 평가기 간이 상당히 짧다는 점은 선정절차에 대한 신뢰를 감소 시키는 요인으로 작용한다. 물론 부지선정 후 장기간에 걸쳐 부지특성조사와 환경영향평가가 이루어진다 하더 라도 부지선정 전에 내려지는 적합성 평가의 의미가 작 지 않기에 이 또한 신중하게 이루어져야 한다.9)그럼에 도 불구하고 부지선정위원회는 4월에 사전부지조사를 수행한다는 계획을 발표하고 6월과 8월에 걸쳐 사전부 지조사에 따른 잠정적 평가결과를 발표하고 한 달도 채 되지 않은 9월 15일에 최종결과를 발표한다. 이렇듯 촉 박한 진행은 평가결과에 대한 신뢰를 약화시키게 된다.
이는 비단 부지선정위원회의 활동에 국한되지 않는다.
이전까지의 부지선정과정에 비해 이번 부지공모 및 선 정과정은 유난히 짧은 일정으로 추진되고 있다. 예를 들어 지난 2004년에 발표된“원전수거물 관리시설 부 지공모에 관한 공고”의 경우 유치공고시점(2월 5일)에 서 후보부지 선정 완료일(12월 31일)까지 약 11개월 가 량 소요되는 걸로 계획되었지만 2005년의 유치일정은 유치공고일(6월 16일)에서 부지선정 완료시점(11월 30
일)까지가 6개월이 되지 않는다. 전체적인 일정이 너무 촉박하여 안전성을 충분히 고려한다는 취지를 살리기 에는 역부족이다.
보다 근본적으로 문제가 되는 것은 부지적합성 평가 기준을 만족한 지역들에서는 현재의 기술수준으로 방 사능 누출이 완전히 차단될 수 있는지 여부이다. 정부 는 중·저준위 폐기물이 현재의 기술수준으로 안전하 게 관리될 수 있다고 주장만 할 것이 아니라 방사능 누 출사고와 관련하여 대표적으로 거론되고 있는 미국의 처분기술과는 어떤 점에서 어떻게 구분되는지를 명확 히 밝혀야 한다. 미국의 경우 이미 폐쇄된 4곳(1975년 폐쇄된 뉴욕주의 웨스트 밸리 처분장, 1977년 폐쇄된 켄터키주의 맥시 플랫츠 처분장, 1978년 폐쇄된 일리 노이주의 쉐프필드 처분장, 1992년 폐쇄된 네바다주 처분장)과 현재 운영 중인 2곳(워싱턴주 핸포드 처분장 과 남캐롤라이나주 반웰처분장) 등 총 6개의 저준위 핵 폐기장에서 방사능 오염물질이 주위환경으로 유출된 사례가 있었다(Erin Rogers, 2005). 원자력 선진국인 미국에서 발생한 저준위 폐기물 처분장의 방사능 누출 사고는 처분기술의 안전성에 대한 일반시민의 신뢰를 떨어뜨리기에 충분하다. 정부는 미국의 사고가 처분장 이 지어진 시기의 기술수준이 낮아서인지, 처분장의 위 치 선정이 잘못되어서인지 원인을 제대로 검토해서 시 민들에게 올바른 정보를 제공할 의무가 있다. 우리나라 가 적용할 기술이나 처분방식이 미국과 구별되는지, 구 별된다면 어떤 점에서 다른지, 그래서 사고의 개연성이 어떻게 낮아질 수 있는지에 대해 제대로 답해야 한다.
그렇지 않을 경우, 방사는 노출을 우려하는 시민단체와
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8) 경주시의 유치신청 시도에 대해 문화재위원들을 비롯하여 문화관련 학회(역사학회, 건축학회, 미술사학회, 고고학회)와 전국문화유산단체 연대조직은 반대하는 입 장을 담은 성명서를 발표하기도 하였다(“천년고도, 역사문화도시 경주에 핵폐기장 건설을 반대한다,”2005/8/24).
9) 정부 일정표에 따르면 장기간에 걸쳐 부지특성조사와 환경영향평가가 이루어질 시간적 여유가 많지 않다. 정부는 2008년 하반기 완공을 목표로 하고 있는데 사업 인허가와 공사기간을 감안하여 2007년 말에 공사에 들어갈 계획으로 있다.
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지역주민의 불신과 불안을 해소하기 힘들 것이다.
2) 부지선정위원회 구성의 법적 근거와 법적 지위 및 구성방법
부지선정위원회는 3월 31일에 공식 출범하였다. 부 지선정위원회의 구성과 운영에 대한 규정은“중·저준 위 방사성 폐기물 처분시설 유치지역 지원에 관한 특별 법 시행령”제 18조에 규정되어 있다. 동 시행령은 9월 14일에서야 공포·시행되었기에 이보다 앞선 부지선 정위원회의 구성과 출범은 법률적 근거없이 이루어진 것이다. 이미“민주사회를 위한 변호사 모임”이 8월 8 일“법적 근거없는 부지선정위원회의 핵폐기장 추진은 위법”이란 입장에서 감사청구를 한 상태이다. 이러한 문제는 특별법과 시행령의 제정과 공포이전에 중·저 준위 방사성 폐기물 처분시설의 선정과정을 서둘러 진 행한 데 따른 것으로 이해된다.
또한 시행령에 따르면 부지선정위원회는 유치지역 선정계획 및 절차에 관한 사항과 부지조사 결과의 평가 에 관한 사항, 부지선정에 관하여 산자부장관이 필요하 다고 인정하는 사항에 대해 산자부장관에게“자문”하 는 역할을 하도록 되어 있다(제 18조). 하지만 부지선정 위원회 출범에 대한 산자부 보도참고자료(2005/3/11) 에는 부지선정의 제반절차를 관리·감독하는 역할을 수행하고 부지선정절차에 대해서도 위원회의 충분한
“심의”와 토의를 거칠 예정이라고 밝히고 있으며 이후 의 행보에서 자문역할에 머무르지 않았다. 후보부지 선 정에 관한 공고에 적시된대로 부지적합성에 대한 심 사·평가를 수행한다거나 부지선정절차 및 기준을 확 정하고 후보부지 선정방식의 결정에도 관여해왔다. 애 초의 구성이 법에 근거하지 않았을 뿐 아니라 시행령에 서 부여한 법적 지위에 걸맞지 않게 과도하게 행정행위
를 수행해 온 것으로 볼 수 있다.
부지선정위원회와 관련하여 제기될 수 있는 또 하나 의 문제는 위원회 구성의 적절성 여부이다. 부지선정위 원회 구성 이유에 대해 산자부는 정부와 사업자의 일방 적 사업추진 방식에서 벗어나 민간위원들로 구성된 객 관적이고 독립적인 부지선정위원회가 선정절차를 관리 함으로써 투명하고 공정한 부지선정을 실현하기 위함 이 라 고 밝 히 고 있 다 (산 자 부 보 도 참 고 자 료 , 2005/3/11). 따라서 산자부는 부지선정위원들을 과 학·기술(지질, 원자력, 화학공학, 환경공학), 인문·사 회(정치, 경영, 행정, 사회학), 언론계, 법조계, 시민단 체 등 다양한 분야의 인사가 고르게 안배되도록 구성하 였다고 한다. 이러한 구성은 지난 번 위도관련 부지선 정위원회가 원자력 학계와 산업계, 정부관료 등으로 구 성된 데 비해서는 진일보했다고 평가할 수도 있다. 하 지만 원자력이나 방사성 폐기물 관련 시민환경단체 인 사를 한 명도 포함하지 않음으로써 시민단체의 의견을 반영하려는 산자부의 진의를 의심하도록 하고 있다.
3) 2008년 포화설의 진위
사용후 핵연료의 중간저장시설 분리하여 중·저준 위 방사성 폐기물 처분장이라도 우선적으로 건설해야 한다는 정부의 정책방향은 중·저준위 방사성 폐기물 의 2008년 포화설에 근거해 있다. 2008년부터 울진 원자력발전소의 임시저장고가 포화되기 시작하기 때문 에 영구처분장을 서둘러 건설하지 않으면 안된다는 것 이다. 사실, 2008년 포화설이 아니라면 지금처럼 처분 장 건설을 서두를 이유는 없기에 이 부분에 대한 진위 논란이 끊이지 않고 있다.
지난 6월 27일 녹색연합과 환경운동연합은“정부 핵폐기물 저장고 2008년 포화론, 10년전 기준사용”이
란 제목의 보도자료를 통해 문제를 제기하고 감사청구 를 신청했다. 이에 산자부는 다음날인 28일 즉각적인 반박 보도참고자료를 발표하였고 7월 5일 녹색연합과 환경운동연합은 재반박 보도자료를 발표하였다.
사실, 2008년 포화설은 반드시 공개적인 검토가 필 요한 부분이다. 사회적으로 정보가 투명하게 공개되고 포화설에 대해 사회적으로 논란이 없게 되면 정부의 정 책집행이 그만큼 정당성을 지님으로써 정책집행의 효 과성도 높아질 수 있기 때문이다. 반대의 경우라면 지 금처럼 6개월도 채 못되는 일정으로 서둘러 일을 추진 할 필요가 없어지며 여유를 가지고 사회적 합의하에 방 사성 폐기물 처분시설의 건설은 물론 원자력발전 정책 을 사회적으로 공론화하여 합의를 도출하고 이행하면 되기 때문이다.
녹색연합과 환경운동연합은 산자부가 10년 전인 1994년의 원전 1호기당 연간 폐기물 발생량이었던 257∼460드럼에 근거하여 저장용량을 산정하였다고 주장한다. 이들은 지난 2004년 국내 원전의 운영실적 을 보면 1호기당 연평균 중·저준위 폐기물 발생량이
125드럼 수준이었으며 향후 2006년에 울진에 유리화 시설이 완공되어 2007년부터 가동되면 호기당 연평균 35드럼 정도로 줄어들게 됨으로써 1994년 배출수준의 약 1/10, 2004년 배출수준의 약 28% 수준으로 감소할 것이라고 주장한다. 이 경우 포화시점이 가장 빠른 울 진의 경우 2008년으로 예상되었던 포화시점이 2019년 으로 연장될 수 있다(<표 4> 참조). 이들 단체들은 이러 한 분석을 통해 정부가 핵페기물 처분장 건설이 시급하 다는 논리를 앞세워 여론을 호도한다고 비판한다. 현재 원자력 발전소가 보유하고 있는 임시저장고 수가 지역 에 따라 차이를 보이고 있는데 고리원전은 4기를, 영광 과 울진은 2기를, 월성은 1기만을 가지고 있다. 시설용 량에 비해 고리의 저장능력은 큰 데 비해 포화가 임박 했다는 울진과 월성은 각각 2기와 1기의 저장고만 있 을 뿐이라는 것이다. 이를 두고 환경단체는 정부가 특 별한 원칙과 장기계획없이 상황에 따라 임시저장고를 건설하고 장기 전망과 로드맵없이 방사성 폐기물 처분 장을 건설을 시도하기 위해 저장고 포화를 주장한다고 비판하고 있다.
이슈진단
<표 4> 중·저준위 폐기물 예상 포화년도 : 정부예상과 환경단체 예상 포화년도 비교
(단위 : 드럼)
원전 시설용량
저장고 저장능력 누적저장량 정부예상 호기당 발생량 포화년도
(호기수) (MW) ’02 ’04 포화년도 (드럼/년) 재계산
고리(4) 3,137 4 50,250 32,692 33,036 2014 125 2038
영광(6) 5,900 2 23,300 12,560 13,043 2012 125 2018
울진(6) 5,900 2 17,400 13,777 13,445 2008 125 351) 2019 월성(4) 2,779 1 9,000 4,369 4,689 2009 125 352) 2028
계 17,716 99,000 63,398 64,213 - -
주: 1)2007년 유리화 도입을 통한 전망
2)2008년 유리화 도입을 통한 전망; 신규원전 건설시 저장고가 동반되므로 저장능력을 더 커질 전망
자료: 녹색연합·환경운동연합 보도자료(산업자원부의 제253차 원자력위원회 제출자료, (2004.12.17.) 사용하여 작성), “정부 핵폐기물 저장고 2008년 포화론, 10년전 기준사용,”2005/6/27, 재구성 및 시설용량 추가
이슈진단
이러한 환경단체의 주장에 대해 산자부는 사실과 다 르다고 반박한다. 산자부에 따르면 제 253차 원자력위 원회에 상정되었던“방사성 폐기물 관리대책 변경(안)”
상의 원자력 발전소내 임시저장시설의 예상포화년도는 1994년의 발생량이 아니라 원전 본부별 과거 5년간(’
99∼’03년)의 방사성 폐기물 발생량 실적을 평균한 값 으로 산정한 것이기에 10년전 자료에 근거하고 있다는 환경단체의 주장은 사실이 아니라고 한다. 산자부는 각 원전별로 호기당 고리는 220드럼, 영광은 170드럼, 울 진은 210드럼, 월성은 120드럼을 적용해 계산한 것이 라 밝히고 있다. 또한 ’06년 완공되는 유리화설비 가동 에 따라 방사성 폐기물량이 1994년의 1/10수준으로 줄 어들어 원전포화가 2018년(월성)부터 시작된다는 주장 에 대해서도 잘못된 것이라고 반박한다. 유리화시설은 2007년 상반기에 건설이 완료될 전망인데 유리화시설 이 가동된다 하더라도 기존에 드럼화되어 보관중인 폐 기물에 대해서는 유리화기술을 적용할 수 없고 다만 신 규 발생 폐기물에 적용하여 현재보다 38% 가량을 감량 할 수 있을 뿐이라고 한다. 그리고 이미 울진원전의 경 우에 이러한 유리화기술의 적용시기와 대상을 감안하 여 예상포화시점이 2008년으로 산정된 것이라고 반박 한다. 또한 다른 원전으로 유리화기술을 확대적용하는 것은 현재 건설 중인 울진 설비가 성공적으로 운영되는 지 여부에 따라 결정될 것이기에 현재로서는 시설 건설 기간이 약 3∼4년이 걸리는 것을 감안할 때 2010년 이 후에나 본격적인 적용이 가능할 것으로 내다보았다. 임 시저장고의 확충에 대해서는 영구처분장을 건설하는 것이 장기적으로 안전하고 효율적으로 관리하는 적절 한 방법일뿐더러 임시저장고의 추가건설이 지자체나 지역주민들 반대로 진행되기 어려운 대안이라고 말하 고 있다. 원전의 신규건설과정에서 임시저장고를 확충
해왔으나 임시저장고가 그 자체로 방사성 폐기물이 되 기에 증설이 바람직하지 않다는 입장이다. 산자부는 예 상 포화년도가 객관적 자료를 통해 산정한 결과로, 환 경단체가 근거없는 수치를 임의로 사용하여 사실관계 를 왜곡 오도한다는 의견을 피력하면서 공동 현장실사 를 언제든지 수행할 수 있다는 입장을 천명하였다.
하지만 환경단체는 산자부 보도자료에 대해 재반박 한다. <표 5>처럼 산자부가 제시한 포화시점까지 남아 있는 잔여년수와 각 원전의 저장고 잔여용량을 대비시 켜 계산해보면, 산자부의 포화시점대로라면 고리원전 은 각 호기당 매년 478드럼이, 영광은 244드럼이, 울 진은 220드럼이, 월성은 269드럼이 발생해야 한다는 것이다. 이 경우 평균 발생량은 303드럼으로 10년 전 발생량(’94년 368드럼, ’95년 270드럼)에 해당한다. 산 자부 주장과 달리 최근 5년간(’00∼’04) 평균 발생 실 적은 130드럼으로 정부 산정기준의 절반에도 미치지 못한다고 반박한다. 한국수력원자력이 발간한「2004 년도 원자력발전소 운영실적」에 따르면 국내 원전의 1 호기당 연평균 중·저준위 폐기물 발생실적이 ’00년 139드럼, ’01년 145드럼, ’02년 141드럼, ’03년 102드 럼, ’04년 125드럼으로 5년간 평균 발생량은 130.4드 럼이 된다.
환경단체들은 정부가 지난 20년간 6차례나 원전별 중·저준위 폐기물 저장고 포화론을 내세우며 처분장 건설을 시도했는데 그 때마다 예측 포화년도가 달라졌 다고 지적하면서 이러한 포화론은 진정성이나 급박성 을 가진 문제가 아니라 방폐장을 지어야 한다는 당위성 을 확보하기 위한 근거로 활용하기 위해 설정된 것이라 고 주장한다. 임시저장고 포화는 초고압 압축을 몇 회 실시했는지 원전부지별 저장고 저장용량이 어느 정도 인지와 긴밀히 연관되어 있다. 지난 5년간 영광에서는
초고압 압축을 3회 실시하여 ’00년∼’02년 기간동안 누적량이 오히려 줄었으며 월성의 경우에도 초고압 압 축을 2회 실시하여 ’01년∼’03년 기간동안 누적발생량 이 감소한 바 있다. 반면 포화시점이 가장 빠른 것으로 예상되고 있는 울진은 2004년에 한 번 초고압 압축을 실시했을 뿐이다. 또한 원자로가 4기뿐인 고리원전은 폐기물 저장고가 4기인 반면 원자로가 6기씩 가동 중 인 영광과 울진에는 저장고가 2기씩 밖에 없는 것도 일 관된 기준에 따라 저장고를 운영하고 있지 않다는 점을 보여준다고 지적한다. 산자부는 원전내 저장고 증설이 지자체와 지역주민 반대로 어렵다고 주장하고 있지만 폐기물 저장고 면적의 1천배 수준인 신규원전은 지자 체나 주민의 동의없이 건설하는 상황에 견주어 설득력 이 없다고 지적한다. 이러한 점들을 근거로 환경단체는 포화시점을 충분히 늦출 수 있음에도 2008년으로 포 화시점을 못박고 방폐장 건설을 추진하는 것이 방폐장
건설을 성공적으로 추진함으로써 원전정책에 대한 국 민동의를 확인하려는 시도를 가지고 있다며 산자부를 비판한다.
아직 이 공방에는 마침표가 찍히지 않았다. 녹색연 합과 환경운동연합은 2008년 포화론이 타당한지에 대 해 감사청구를 한 상태이다. 감사청구가 방폐장 위치 선정과정을 끝맺기 전에 나올 수 있을지는 미지수이다.
사실 이러한 논의는 보다 공개적으로 투명하게 그리고 부지선정절차를 시작하기 전에 이루어졌어야 한다. 부 지를 어디에 선정할 것인가가 아니라 왜 중앙집중식 관 리시설이 지금 건설되지 않으면 안 되느냐에 대해 충분 한 토론이 이루어지지 않은 채, 부지선정의 당위를 내 걸며 절차를 진행하는 것은 시민사회의 동의와 지지를 얻기 힘들어 무리수를 동반하기 쉽다. 산자부는 포화시 점 계산이 최근 5년간의 실적치를 평균하여 얻은 값을 토대로 했기에 정확하다고 주장하고 있지만 한국수력
이슈진단
<표 5>‘2008년 포화론’적용시 연간 중·저준위 폐기물 예상 포화년도 : 환경단체의 입장
(단위 : 200ℓ드럼)
원전 저장고 저장용량 누적량
잔여용량 잔여년수1) 연간발생 발생량 호기당 포화
(호기수) (’04 실적) (포화년도) (원전별) 추정치2) 발생량3) 년도4)
고리(4) 4 50,250 33,036 17,214 9(’14) 1,913 478 125 2038 영광(6) 2 23,300 13,043 10,257 7(’12) 1,465 244 125 2018 울진(6) 2 17,400 13,445 3,955 3(’08) 1,318 220 125→35 2019 월성(4) 1 9,000 4,689 4,311 4(’09) 1,078 269 125→35 2028
계 99,000 64,213 35,737 303 (드럼/년) -
주: 1)정부가 발표한 포화년도 기준 잔여년수
2)발생량 추청치란 정부가 주장하는 2008년 포화설이 성립하기 위해서는 연간 한 호기당 어느 정도의 폐기물이 발생해야 하는지를 구한 것; 원전당 연간 발생하는 폐기물 총량을 잔여용량을 잔여년수로 나누어 구한 후 각 원전당 원자로 수만큼 나누어 주어 연간 한 호기당 발생하는 폐기물 양을 계산
3)환경단체에서 새롭게 포화년도를 계산하기 위해 가정한 호기당 발생량; 2004년 원전 운영실적에 따라 1호기당 연평균 발생하는 폐기 물 발생량인 호기당 125드럼을 배출한다고 가정, 울진과 월성에 유리화시설이 2007년과 2008년에 도입된다고 가정(연평균 발생량은 35드럼 수준으로 감소되는 것으로 봄)
4)환경단체에서 호기당 발생량을 새롭게 적용하여 다시 계산한 예상 포화년도
자료: 녹색연합·환경운동연합 보도자료, 2005/6/27(환경단체에서는 이 계산을 위해 폐기물누적량(원자력산업 2005.2.), 포화년도(제253 차 원자력위원회 2004.12.) 자료 사용
이슈진단
원자력이 발간한「2004년도 원자력발전소 운영실적」
에 근거를 두고 계산한 <표 5>의 결과와 일치하지 않고 있어 설득력이 없어 보인다. 최근(2004년 7월과 2005 년 4월)에 울진에서 1GW급의 5·6호기가 상업운전에 들어갔고 같은 규모의 영광 5·6호기도 상업운전을 시 작한 지 3년밖에 되지 않았음-2002년 5월과 12월에 상업운전 시작-에도 고리원전에 비교해볼 때 시설용 량에 비해 저장용량의 규모가 작다는 사실을 상기해보 면, 산자부의 포화시점이 사실이라 하더라도 방폐장 건 설문제를 좀 더 시간을 가지고 신중하게 처리할 수 있 도록 임시저장고를 설계하지 않은 데 대한 책임을 면하 기는 힘들어 보인다. 특히 1998년 9월에 열렸던 제 249차 원자력위원회에서 2008년까지 중·저준위 방 폐장을 건설하기로 한 결정이 내려진 후 부지선정과정 이 상당한 주민 반발에 부딪혔기에 사회적 공론화와 합 의의 과정을 거칠 수 있도록 시간을 확보할 수 있는 방 안을 확보하는 게 적절한 방법이었을 것이다. 또 원자 로수가 동일하고 동일한 시설용량인 영광과 울진의 폐 기물 저장고 규모가 다르고 특히 최근에 추가건설이 이 루어진 울진의 저장용량이 더 작다는 사실은 산자부나 한수원이 포화시점을 연기시킬 수 있는 기회를 의도적 으로 배제한 것은 아닌가 하는 느낌마저 들게 한다. 아 울러 원자력 발전소의 추가건설에 반대하는 지역여론 을 도외시한 채 올 들어 신고리 1·2호기의 착공에 들 어갔음에도 지자체와 지역주민의 반발 때문에 원전부 지내 임시저장고의 확대가 가능하지 않다는 산자부의 설명은 궁색하게 들린다. 산자부의 강경한 반박에도 불 구하고 잠재워지지 않는 2008년 포화설을 둘러싼 논 란을 해결하기 위해서는 정보의 투명한 공개와 대화가 필수적이다. 그것이야말로 산자부가 원하는 사회적 동 의를 획득하는 중요한 방안이 될 수 있을 것이다.
4) 주민투표의 실과 허
주민투표는 주민의 의사를 반영하는 통로를 열어주 어 주민 수용성을 확인함으로써 부지선정절차의 민주 성을 높이기 위해 채택한 절차이다. 주민투표절차는 상 당한 우여곡절을 겪으면서 방폐장 부지선정과정에 포 함된 것이다. 2003년 12월 10일, 부안에서 방폐장 유 치를 둘러싸고 팽팽한 대립과 긴장, 갈등과 반목이 벌 어지고 있던 때에 주민의견의 수렴없이는 원만한 부지 선정이 가능하지 않다고 판단한 산업자원부는 그동안 진행되어온 방사성 폐기물 유치절차를 대폭 변경하는 안을 발표하였다. 당시는 지방자치단체장이 유치신청 을 하는 방식으로 방폐장을 선정하는 절차를 진행하여 부안군수가 위도지역에 방폐장을 유치하는 신청서를 제출하였으나 부안군민들이 지역주민의 뜻을 묻지 않 은 비민주적 처사였다고 반발하면서 반대시위를 계속 하고 있던 중이었다. 정부는 주민의 직접선거에 의해 선출된 지방자치단체장이 유치신청을 할 경우 이를 주 민의 뜻에 따라 이루어진 것으로 간주한다는 입장이었 다. 하지만 부안군민들은 부안군수가 그간 유치신청을 하지 않겠다는 발언과 달리, 또 주민 설명회나 토론회 를 거치지 않은 채, 심지어 위도지역 주민의 유치청원 이 군 의회에서 부결되었음에도 유치신청을 강행한 것 은 독단적인 결정일 뿐이라며 강도높게 반발하면서 주 민의사를 수렴하는 절차를 거칠 것을 지속적으로 요구 하고 있었다. 이러한 상황에서 당초 진행절차에는 포함 되어 있지 않던 주민투표절차를 정부와 반대 대책위원 회간의 협의과정에서 도입하기로 합의하기에 이른 것 이다. 정부가 제시한 새로운 공모절차안은 주민투표 절 차를 공식 의견수렴절차로 반영하여 추진하고, 주민투 표절차가 도입됨에 따라 다른 지자체에도 보완된 절차 에 따른 기회를 보장하고, 지역에서의 주민투표 결과
