미국의 TPP 탈퇴 함의 1
미국의 TPP 탈퇴 함의
강 선 주
경제통상연구부 교수
년 1월 23일 도널드 트럼프(Donald Trump) 미국 대통령은 아시아·태평양 지역의 11개 국가 와 7년여의 협상 끝에 2015년 10월 5일 타결된 환태평양경제동반자협정(TPP: Trans-Pacific Partner- ship)으로부터 미국을 탈퇴시키는 행정명령(Executive Order)에 서명하였다. 트럼프 대통령은 2016년 대통 령 선거 캠페인 동안 이전 대통령들이 체결한 자유무역 협정(FTA)이 미국에 불리한 것이었다며, ▲1994년에 캐나다, 멕시코와 체결한 북미자유무역협정(NAFTA:
North American Free Trade Agreement)과 ▲2015 년에 협상이 타결된 TPP를 강력히 비판하였다. 트럼프 대통령은 NAFTA를 재협상하고 대통령 취임 100일 이내에 TPP에서 탈퇴할 것을 공약한 바 있는데, 이번 행정명령으로 그 선거 공약을 실행에 옮긴 것이다.
트럼프 대통령의 TPP 탈퇴 선언은 ‘미국 우선주의 (America First)’를 투영하여 미국 외교정책을 조정하 는 첫 번째 조치로 볼 수 있다. TPP는 미국이 주도한 다자 FTA이지만, 협상 참여에서 타결에 이르는 과정 을 고려할 때 미국에 단순히 FTA 이상의 의미를 지 녔으므로, 미국의 TPP 탈퇴는 지정학 및 지경학적 파장, 즉 국제질서에서 갖는 함의가 상당할 수 있다.
1. 미국 외교정책으로서의 TPP 의미
TPP는 2006년 5월 싱가포르·칠레·뉴질랜드·브루나이 에 의해 발효된 환태평양전략경제동반자협정(TSEP:
Trans-pacific Strategic Economic Partnership) 또는 P4(Pacific 4)에 호주·캐나다·일본·말레이시아·
멕시코·페루·미국·베트남 8개국이 가세하여 2015년 에 타결된 다자 FTA이다.
미국이 2008년에 TPP 참여를 결정한 배경에는 정치·안보적 측면과 경제적 측면의 고려가 작용하고 있다. 1997년 아시아 금융위기와 2000년대 아프가 니스탄 및 이라크 전쟁을 배경으로 미국은 상대적으 로 아시아에서 소원해졌다. 그동안 동아시아에서는 미국을 배제한 채 중국의 주도하에 지역 통합이 진전 되었다. 2009년에 출범한 오바마 행정부는 ‘동아시아 회귀(Pivot to Asia)’를 외교정책 기조로 선언하였고, TPP는 그의 경제적 지주(economic pillar)였다. 미국 은 동아시아와 태평양 지역에서 감소한 자신의 영향 력을 회복하고, 역내 협력의 주도권을 확보하는 수단 으로서 TPP에 참여한 것이다.
미국은 또한 TPP를 대규모 시장과 지속적인 경제 성장을 보이는 아시아 지역과 경제적 결속을 강화하 는 기회로도 보았다. 2008년 당시 아·태 지역은 세계 GDP의 60%, 세계 무역의 50%를 차지하였을 뿐만 아니라 성장 잠재력이 높아 미국에 무역과 투자 대상 지역으로서의 중요성을 지녔다. 그리하여 미국은 TPP 로써 높은 수준의 포괄적 FTA를 체결하고, 더 광범 위한 지역으로 자유무역을 확산시킬 것을 계획하였다.
오바마 행정부는 TPP를 “21세기 무역협정”이라고 일 컬었으며, 2010년에는 TPP를 아시아·태평양자유무역 지대(FTAAP: Free Trade Area of the Asia-Pacific) 달성 경로로 만들 것을 회원국들과 합의하기도 하였다.
TPP에 참가하는 12개 국가는 세계 GDP의 40%, 세계 무역의 20%를 차지한다. TPP는 발효될 경우 약 18,000개 품목의 관세를 제거하고 태평양 양안에 걸쳐서 시장 접근을 확대함으로써, 참가국들에 수출 증가와 고용 창출 기회를 제공할 것이다. 그리고 TPP 는 미국이 FTA에서 중요시하는 원칙인 ▲노동,
▲환경,
▲경쟁, ▲지적재산권 보호를 포함하고 있다.
IF 2017-01K February 1, 2017
금
미국의 TPP 탈퇴 함의 2 TPP는 참가국 총 GDP의 85%(2013년 기준)에 해
당하는 국가들이 비준하는 경우 발효하게 되어 있다.
TPP 참가국의 총 GDP에서
▲미국과 일본의 비중은
각각 약 60%와 17%, ▲호주, 캐나다, 멕시코 3개국이 결합된 비중이 약 17%, ▲나머지 7개 회원국의 비중 이 약 6%이어서, 미국과 일본의 비준 없이는 TPP가 발효될 수 없다. TPP 발효 조건은 TPP가 미국·일본 간 양자 FTA의 대체물이자 지정학적 협동 전략의 한 축(軸)을 이루고 있음을 보여준다.2. 미국의 TPP 탈퇴가 아·태 지역에 주는 함의
트럼프 대통령이 TPP 탈퇴를 공식 발표하기 전인 1월 17일에 개최된 ‘2017년 다보스 세계경제포럼(World Economic Forum)’ 개막연설에서 시진핑(習近平) 중국 국가주석은 중국이 세계화의 방어자가 될 것임을 밝 혔다. 이를 통해서 중국이 미국의 TPP 탈퇴와 관련해 어떤 시각을 갖고 있는지를 가늠할 수 있다.
중국은 미국의 TPP 참여를 동아시아 지역에서의 영향력 회복 시도이자 중국 봉쇄책으로 인식했고, 대항 마로서 ‘역내포괄적경제동반자협정(RCEP: Regional Comprehensive Economic Partnership)’을 추진 해왔다. RCEP는
▲아세안(ASEAN: Association of
Southeast Asian Nations) 10개국과▲아세안과
자유무역협정을 맺고 있는 6개국(한국, 일본, 중국, 호주, 뉴질랜드, 인도)을 포괄하는 FTA이다. RCEP 참여국들은 세계 인구의 46%, 세계 GDP의 24%를 차지한다. RCEP가 발효된다면, 세계에서 가장 큰 자유무역지대를 이룰 것이다. 트럼프 대통령의 TPP 탈퇴 결정은 아·태 지역에서 중국이 RCEP를 통해 영향력을 확대할 기회를 열어주는 셈이 된다.그 경우에 중국은 세계 무역의 규칙과 표준을 제정 할 수도 있을 것이다. 중국이 RCEP를 통해서 어떤 무역 규칙을 제정할 것인지는 아직 명확하지 않으나, RCEP가 TPP에 포함된 노동, 인권, 환경 기준을 포함 하지 않을 가능성이 높다. 그럼에도 불구하고 RCEP 의 규모로 인해 RCEP의 무역 규칙이 표준으로 자리 매김할 수도 있다.
RCEP가 성공한다면, 중국은 장래에 더 큰 자유무역 지대를 이끌 위치에도 서게 될 것이다. 중국은 자신 이 주도해 온 RCEP에 남미 국가들도 포함시키려고
하고 있고, 이미 2016년 11월 아시아·태평양경제협력 체(APEC: Asia-Pacific Economic Cooperation) 정상회의에서 TPP를 대체하여 RCEP에 기초하여 FTAAP 창설을 가속화하려는 의지를 보인 바 있다.
미국의 TPP 탈퇴는 아·태 지역에서 중국이 전략 적으로 유리한 입지를 갖게 할 수 있다. TPP 탈퇴 후에 미국은 아·태 지역에서 ‘중국이 무역 자유화의 리더’라는 인식을 극복하고, 경제적·지정학적 레버리 지를 갖춘 외교정책을 제시하려 할 것이다. 트럼프 행정부는 양자 협정이 다자 협정보다 미국에 더 유리 할 것이라는 계산하에 이 지역에서 양자 FTA를 더 추진할 수도 있을 것이다. 그렇지만 양자 FTA에는 다자 FTA가 지니고 있는 지정학적 레버리지가 결여 돼 있다. 미국의 TPP 탈퇴는 아·태 지역에서 중대한 시기에 미국이 후퇴하는 신호를 이 지역 국가들에 보 내고, 장기적으로 미국의 경제와 전략적 지위를 약화 시키는 결과를 초래할 수 있다.
3. TPP 탈퇴의 글로벌 함의
미국의 TPP 탈퇴가 가지는 글로벌 함의는 구체적인 무역 분야와 국제질서 차원에서 나타날 것이다. 우선, 트럼프 대통령의 TPP 탈퇴 결정은 보호주의 행태로 서 세계 무역에 불확실성을 증가시키고 세계 경제의 저성장 기조를 장기화시킬 수 있다. 1990년대부터 세계 무역 증가율이 세계 경제 성장률보다 높았기에 무역이 경제성장을 견인했다고 볼 수 있다. 그러나 2008년 금융위기 이후 무역이 급감한 이후 교역량이 정체 상태에 있고, 세계 경제도 저성장에 빠져 있다.
이러한 상황에서 트럼프 대통령의 보호주의 정책은 무역 부문에 불확실성을 높여서 무역이 세계 경제성장 의 동력으로 재작동할 가능성을 감소시킬 수 있다.
트럼프 대통령의 TPP 탈퇴 결정은 미국이 참여해 온
▲양자 FTA와 ▲관세와 규제에 관한 새로운 다자
무역협정 협상의 진전도 저해할 수 있다. 미국은 2014 년부터 유럽연합(EU: European Union)과 범대서 양무역투자동반자협정(TTIP: Transatlantic Trade and Investment Partnership) 협상을 벌이고 있는 데, 최근 들어 정체 상태에 빠져 있다. 또한, 트럼프 대통령의 보호무역 기조로 인해 TTIP 협상이 진전될 가능성은 더욱 감소하고 있는 것으로 보인다. 한편, 세계무역기구(WTO: World Trade Organization)미국의 TPP 탈퇴 함의 3 에서의 무역 자유화 협상은 합의 형성을 촉진하기 위
해 ‘다자(multilateral)’에서 ‘복수(plurilateral)’ 무역 협상으로 전환해 왔지만, 그조차도 미국의 태도로 인 해 진전 상의 불확실성이 증가하고 있다. 최근에 진행 중인 서비스무역협정(TISA: Trade in Service Agree- ment)과 환경상품협정(EGA: Environmental Goods Agreement)이 첫 번째 시험대가 될 수 있다.
더 근본적으로는, 트럼프 대통령의 ‘미국 우선주의’
에 기초한 TPP 탈퇴 결정이 2차 세계대전 후에 미국 이 수립한 자유주의 국제질서를 미국 스스로 부정하 는 것과 같아서, 자유주의 국제질서의 잠식을 가속화 할 수 있다. 트럼프 대통령의 일방적 보호주의는
▲
미국의 리더십을 손상시키고,▲다른 국가들의 자유
주의 국제질서에 대한 정치적 지지 약화, 그리고▲
미국을 모방한 보호주의의 확산을 가져올 수 있다.트럼프 대통령의 자유주의 국제질서에 대한 방기(放 棄)는 동시에 자유주의 국제질서를 유지하는 기제인 다자 거버넌스를 약화시킴은 물론 양자주의로의 대체 도 의미한다.*1)글로벌 거버넌스와 규칙에 기초한(rule- based) 자유주의 국제질서의 약화는 국제관계에 불 확실성을 증가시키면서 블록화 또는 다극화를 가속 화할 수 있다.
4. 한국의 정책적 고려사항
미국의 외교정책에서 TPP 탈퇴로 예측 불가능성이 상승하였다. 동맹, 우호 또는 경쟁 등 미국과 맺고 있는 관계의 성격과 무관하게 각 국가는 고립주의적 일 뿐만 아니라 예측하기 어려운 초강대국을 상대할 준비를 해야 한다. 그러한 맥락에서 전반적인 경제·
통상 외교의 가이드라인으로서 다음을 고려할 수 있다.
우선, 미국의 TPP 탈퇴 이후 한국은 아·태 지역의 무역 자유화 협상 대안(代案)을 검토할 필요가 있다.
한국은 중국이 주도하는 RCEP 협상에 참여해 왔으 므로 RCEP와 FTAAP의 가속화 자체는 문제가 되지 않는다. 한국이 RCEP와 FTAAP에서 고려할 사항은 무역 자유화의 수준이다. RCEP는 무역과 경제성장 을 자극할 수 있는 수준의 무역 자유화를 달성할 수
있어야 한다.
RCEP의 무역 자유화 수준이 중요한 또 다른 이유는 향후 미국의 FTAAP 참여 가능성을 열어 놓기 위해서 이다. 미국은 TPP에서 탈퇴하였으므로 FTAAP에도 관심을 두지 않을 수 있다. 그러나 이 지역에서 무역 협정은 그 이상의 의미를 지니고 있다. 미국의 참여 없이는 FTAAP의 경제적 효과가 극대화될 수 없을 뿐만 아니라, 지정학적으로도 미국을 배제한 FTAAP 가 아·태 지역에 존속하는 것이 바람직하지 않을 것 이기 때문이다. RCEP가 FTAAP로 가는 경로가 될 수 있는 만큼, 향후 RCEP가 높은 수준의 무역 자유 화를 달성할 경우 미국의 FTAAP 참여도 기대할 수 있을 것이다. RCEP에는 TPP 서명국인 일본, 호주, 뉴질랜드가 참여하고 있다. 한국은 RCEP가 높은 수 준의 무역 자유화를 달성할 수 있도록 이들 국가와 협력해 나가야 할 것이다.
다른 한편, TPP에서 탈퇴한 미국이 TPP를 변형시 키거나 완전히 새로운 형태로 아·태 지역 FTA를 추진 할 가능성에도 대비하여야 한다. 미국의 탈퇴에도 불구 하고 현재 나머지 11개 서명국은 TPP에서 탈퇴하고 있지 않은데, 이들은 ▲수정을 통해 미국 없이도 TPP 발효를 추진할 것인지, 아니면
▲TPP를 완전히 포기
할 것인지 결정할 것이다. 경제 및 지정학적 가치를 이유로 TPP를 완전히 포기해서는 안된다는 의견이 미국 내에 존재하는 만큼, 트럼프 대통령은 ▲TPP를 소다자(minilateral) 형태로 변형시키거나▲회원국
규모를 유지하면서 내용을 수정하여 다른 명칭으로 아·태 지역 FTA를 추진할 수도 있다. 따라서 한국은 미국이 TPP를 변형시키든 또는 부활시키든 간에 이 과정에서 배제되지 않도록 예의주시해야 할 것이다.이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 참고자료로 작성된 것으로서 외교부의
공식입장과는 무관한 것입니다.
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* 트럼프 대통령은 FTA뿐만 아니라 UN과 같은 다자 국제기구에서의 미국의 역할까지도 재검토하려고 한다. 트럼프 대통령은 UN과 다자 조약 형태의 국제기구에 대한 미국의 기여(funding) 감축을 검토하는 행정명령도 준비하고 있는 것으로 보도되었다. “Trump Prepares Orders Aiming at Global Funding and Treaties,” New York Times, Jan. 25 2017, (https://www.nytimes.com/
2017/01/25/us/politics/united-nations-trump-administration.html).
