대 국회 신설·

정책연구 16-23

2016. 12

19·20대 국회 신설·강화규제의 입법현황 및 정책과제

- 19·20대 규제관련법안 분석 및 주요 규제·입법전문가(110인)의 인식조사를 중심으로 -

양금승

양금승

한국경제연구원 선임연구위원

고려대학교 법학과를 졸업하고, 연세대학교 대학원 행정학과에서 규제분야를 전공하여 행정학 석사학위를 취득하였다.

1989년부터 전국경제인연합회에서 근무하면서, 기업정책팀장(2004~2006)과 규제개혁팀장(2008~2010)을 지냈으며, 주로 토지 및 입지규제, 법정준조세, 경제력 집중 억제정책, M&A 및 경영권방어 등에 걸쳐 기업활동관련 규제개혁과제가 정부 정책으로 채택되는 데 기여했다. 대표적으로 행정조사기본법, 부담금관리기본법 등을 제안하여 입법화하였으며, 이명박 정 부의 국가경쟁력강화위원회에 산업단지 인허가 절차 간소화 등 관련규제 개혁방안, 수도권규제 개선방안이 상당부문 반영 되는 성과가 있었다. 2011년부터 2015년 2월까지 4년여 동안 전경련중소기업협력센터 소장(상무)을 맡아 대중소기업 동반 성장정책에 대한 경제계 입장을 제시하였으며, 중소기업의 자생력 제고를 위한 정책대안을 제안하였다. 2015년 2월말부터 한국경제연구원에서 근무하며, 산업연구실장을 역임(2015.2~2016.4)했으며, 규제개혁과 산업분야가 주된 연구대상이며 중 복규제 완화방안이 정부의 규제개혁과제로 채택되는 성과를 있다. 주요 논문 및 저서로는 󰡔‘10.30 수도권규제 완화조치’

이후 공장입지 투자계획 변동분석󰡕(2015), 󰡔기업활동관련 중복규제 현황분석과 정책과제󰡕(2015), 󰡔한국 경제특구의 성 과분석 및 투자활성화 과제󰡕(2015), 󰡔규제개혁과제의 입법효율성 분석 및 경제활력 제고방안󰡕(2016), 󰡔국내 민간기업의 차별규제 현황분석 및 정책적 시사점󰡕(2016)이 있다.

19·20대 국회 신설·강화규제의 입법현황 및 정책과제

- 19·20대 규제관련법안 분석 및 주요 규제·입법전문가(110인)의 인식조사를 중심으로 - 1판1쇄 인쇄 ^󰠐 2016년 12월 08일

1판1쇄 발행 󰠐 2016년 12월 19일 발행처 ^󰠐 한국경제연구원

발행인 󰠐 권태신 편집인 ^󰠐 권태신

등록번호 ^󰠐 제318－1982－000003호

(07320) 서울특별시 영등포구 여의대로 24 전경련회관 45층

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ISBN 978－89－8031－787-5 5,000원

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CONTENTS

본 문 목 차

요 약 7

Ⅰ. 서론 18

1.

연구의 배경과 필요성

¹⁸

2.

연구의 목적과 주요 연구내용

20

Ⅱ. 19·20대 국회 신설·강화규제의 현황분석 21

1.

분석대상 및 분석방법

21

2. 15~19

대 국회의 법률안 발의 및 가결현황

²⁴

3. 19

대 국회 가결법안의 신설

·

강화규제 현황 및 특징

28

4. 20

대 국회 발의법안의 신설

^·

강화규제 현황 및 특징

³⁶

Ⅲ. 의원입법의 신설·강화규제 사례 및 심의절차 개선대안 검토 46

1.

신설

^·

강화규제 의원입법절차의 개선 필요성 및 주요 입법사례 검토

⁴⁶

2.

신설

·

강화 규제 의원입법절차의 개선대안 검토

58

Ⅳ. 주요 국가의 의원입법 및 규제심사제도 운영현황 69

Ⅴ. 시사점 및 정책과제 72

1.

연구결과의 시사점

⁷²

2.

정책과제

74

참고문헌 77

40

CONTENTS

표 목 차

<

표

1> 14~19

대 국회의 가결법안

(

원안

+

수정

)

의 평균처리기간

27

<

표

2>

최근

4

년간

(2012~2015

년

)

정부의 신설

·

강화규제 심사동향

28

<

표

3> 19

대 국회 가결법률안

(

원안

+

수정

)

의 규제

(

경제

/

비경제

)/

비규제 현황

(

법률

,

조문수

) 29

<

표

4> 19

대 국회 가결법률안

(

원안

+

수정

)

의 규제형태 현황

(

규제조문수

) 30

<

표

5> 19

대 국회 가결법률안

(

원안

+

수정

)

의 위원회별 규제형태 현황

30

<

표

6> 19

대 국회 가결법률안

(

원안

+

수정

)

의 규제유형 현황

31

<

표

7> 19

대 국회 가결법률안

(

원안

+

수정

)

의 규제분야

(

피규제자

)

현황

32

<

표

8> 19

대 국회 가결법률안

(

원안

+

수정

)

의 규제분야

(

기업활동관련

)

현황

33

<

표

9> 19

대 국회 가결법률안

(

원안

+

수정

)

중 경제민주화 관련규제 법률안

34

<

표

10> 20

대 국회 발의법률안의 규제

(

경제

/

비경제

)/

비규제 현황

(

법률

,

조문수

) 36

<

표

11> 20

대 국회 발의법률안의 규제

(

경제

/

비경제

)/

비규제의 정당별 현황

(

법률

,

조문수

) 37

<

표

12> 20

대 국회 발의법률안의 규제형태 현황

(

규제조문수

) 37

<

표

13> 20

대 국회 발의법률안의 위원회별 규제형태 현황

38

<

표

14> 20

대 국회 발의법률안의 정당별 규제형태 현황

(

규제조문수

) 39

<

표

^{15> 20}

대 국회 발의법률안의 규제유형 현황

⁴⁰

<

표

16> 20

대 국회 발의법률안의 규제분야

(

피규제자

)

현황

41

<

표

^{17> 20}

대 국회 발의법률안의 규제분야

⁽

기업활동관련

⁾

법률현황

⁴¹

<

표

18> 20

대 국회 발의법률안의 정당별 규제분야 현황

(

법률수

) 42

<

표

^{19> 20}

대 국회 발의법률안

⁽

원안

⁺

수정

⁾

중 경제민주화 관련규제 법률안

⁴³

<

표

20> 19

대 국회와

20

대 국회 개원이후

3

개월간

(5.30~9.21, 114

일

)

발의법안수 비교

46

<

표

21> 18·19

대 국회의 연말 본회의 처리법률안 건수 비교

⁴⁷

<

표

22> 19

대 국회의 시장경제원리 위배

,

행정제재 등 과잉입법 사례

48

<

표

^{23> 20}

대 국회의 신설

^·

강화규제 관련 중복발의 법률안

⁽

예시

^{) 49}

<

표

24>

부당한 기업경영간섭 등 과잉

·

중복소지의 의원발의법안 사례

52

<

표

^25>

시장경제원리 및 주식회사의 근간을 훼손시키는 의원발의법안 사례

⁵³

<

표

26>

지역구 민원해결 또는 특정업종

/

특정업체 과잉보호 의원발의법안 사례

55

<

표

^27>

비상식적

^/

비정상적 의원발의법안 사례

⁵⁷

<

표

28> 18

대 국회에서의 규제심사제 도입관련 의원발의법안의 주요 내용

58

<

표

^{29> 19}

대 국회에서의 규제심사제 도입관련 의원발의법안의 주요 내용

⁵⁹

<

표

30> 20

대 국회에서의 규제심사제 도입관련 의원발의법안의 주요 내용

(2016.8.31,

현재

) 60

<

표

^31>

의원입법안에 대한 규제영향평가 도입 관련 찬성

^·

반대입장의 주요 논리

⁶¹

<

표

32>

주요 국가의 법안 가결율 국제비교

69

<

표

^33>

영미 주요국의 규제심사기관

⁷⁰

<

표

34> 14~19

대 국회의 의원입법 주요지표 추이

72

<

표

^{35> 19}

대 국회 가결법안

^·20

대 국회 발의법안의 신설

^·

강화규제

^vs

완화

·

폐지 규제조문 비교

73

<

표

^{36> 20}

대 국회의 경제민주화 관련규제 법안 분야별 현황

⁷³

그 림 목 차

<

그림

1> 11~19

대 국회의 법안발의 현황

²⁴

<

그림

2> 11~19

대 국회의 가결건수 현황

25

<

그림

3> 11~19

대 국회의 가결율 추이

26

<

그림

4>

의원입법 규제심사제 도입관련 전문가 인식조사 응답현황

62

<

그림

5>

최근

5

년간

(2012~2016

년

)

의원입법 신설강화 규제의

규제개혁체감도에 파급영향

63

<

그림

6>

의원입법의 신설

·

강화 규제에 대한 규제영향평가제 도입에 대한 의견

64

<

그림

7>

의원발의법안에 대한 심사대상 규제

65

<

그림

8>

의원발의법안에 대한 규제심사기관

66

<

그림

9>

의원입법의 품질향상을 위한 최우선적 제도적 보완장치

67

요 약

7

요 약

1. 서론

▶ 지난 5년간(2012.3~2016.3) 정부는 규제개혁을 최우선 국정과제의 하나로 설정 하여 강도높게 규제개혁을 추진해왔지만, 기업의 규제개혁체감도는 오히려 지속적인 저하추세에 있음

▶ 기업의 규제개혁체감도에는 기존규제의 완화·폐지도 영향을 미치지만, 의원입법에 의한 규제신설·규제강화의 증가는 정부의 규제개혁효과를 반감시키는 요인으로 작용

▶ 특히, 2003년 의원발의요건 완화(20인→10인)로 16대 국회 이후 의원입법의 양적 급증과 함께, 신설·강화규제가 증가되고, 부실·졸속입법 등 법안 품질 저하의 우려를 지적(장만수, 2013)

▶ 따라서 의원입법의 양적증가는 국회본연의 입법기능 강화라는 긍정적 측면이 있으 나, 법안의 체계적인 검토와 심사과정을 거치지 않아 부실입법, 과잉입법의 원인으 로 작용하므로 국회 입법권을 제약하지 않고, 법안 품질을 향상시키는 제도적 보완 장치가 강구되어야 함

▶ 본 연구에서는 19대 가결법안, 20대 국회 개원 이후 114일간 발의법안의 유형별·

형태별 분석, 20대 국회 주요 의원발의 규제법안의 사례검토를 통해 의원입법 규제

심사제 도입필요성을 도출하고, 규제/입법전문가의 인식조사를 통해 의원입법의 품질

제고방안 제시

2. 19·20대 국회 신설·강화규제의 현황분석 (1) 분석대상 및 분석방법

▶ 분석대상: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp) 에 등록된 신설·강화규제 중, 19대 국회의 2,793개 가결법안(원안가결+수정가결), 20대 국회의 2,277개 발의법안

▶ 분석방법: 대상법안을 법안형태(규제관련, 경제규제/비경제규제, 의원발의/정부발의, 규제형태), 규제유형(의무부과, 경제적 부담, 처벌, 금지/제한 등), 규제분야, 상임위/

정당 등 매트릭스 형태로 분석

(2) 15~19대 국회의 법률안 발의 및 가결현황

가. 법률안의 발의 및 가결추이

▶ 15대 국회(1996~2000년) 이후 국회의 입법기능이 강조되고, 법안발의 정족수의 하향조정(20명→10명)(2003년 2월) 등으로 정부제출법안에 비해 의안발의법안 제 안건수와 가결건수 모두 급증

- 19대 국회의 의원발의법안의 제안건수는 16,727건으로 전체 국회제출법안 10건중 9건 이상(17,822건의 93.9%). 11대 국회의 의원발의법안(204건) 보다 82배 증가

- 19대 국회의 의원발의법안의 가결건수는 2,414건으로 전체 가결건수 2,793건의 86.4%.

11대 국회의 의원입법(84건) 보다 28.7배 증가

나. 법률안의 입법효율성 추이

▶ 의원발의법안 가결율은 19대 국회가 14.43%로 11대 국회 41.18% 보다 26.75%p 감소. 정부제출법안 가결율은 19대 국회가 34.68%로 11대 국회 89.55% 보다 54.87%p 감소

▶ 가결법안(원안+수정)의 평균처리기간은 19대 국회 141.9일, 18대 국회 130.4일,

17대 국회 126.1일, 16대 국회 94.7일, 15대 국회 47.6일, 14대 국회 61.2일로

길어지는 경향

요 약

9 다. 최근 4년간(2012~2015년) 정부의 신설·강화규제 심사동향

▶ 정부의 규제개혁위원회는 지난 4년간(2012~2015년) 각 행정부처가 신설 또는 강 화하고자 하는 4,968건(총 2,259개 법령)의 규제를 심사하여, 45건은 철회권고, 303건은 개선권고·부대권고

(3) 19대 국회 가결법안의 신설·강화규제 현황 및 특징

가. 법안형태

▶ 19대 국회에서 가결된 2,793개 법률의 1/3(31.3%)인 874개가 규제관련 법률이 며, 이에 따른 규제조문은 2,062건, 의원발의 규제법률은 757개(86.6%), 규제조문 은 1,837건(89.1%)

- 의원발의는 874개 규제법률의 86.6%(757개), 2,062건 규제조문의 89.1%(1,837건)로 정부제출의 규제법률(117개, 13.4%), 규제조문(225건, 10.9%) 보다 각각 6.5배, 8.2배 많음

나. 규제형태

▶ 19대 국회에서 신설·강화된 규제조문(1,495건 조문)이 완화·폐지된 규제조문(567 건)의 2.6배에 달함. 특히, 의원입법된 규제관련 조문(1,837건)의 3/4(1,393건)이 신설·강화 규제조문

- 정부입법의 규제조문수는 완화·폐지 규제조문수(123건)가 신설·강화 규제조문수(102 건) 보다 많았으나, 의원입법은 신설·강화(1,393건)가 완화·폐지(444건) 보다 3.1배 많음

- 567건의 완화·폐지된 규제조문 중 의원입법이 정부입법의 3.6배이나, 1,495건의 신설·

강화 규제조문 중 의원입법이 1,393건으로 정부입법(102건)의 13.7배로 훨씬 많음

다. 규제유형

▶ 2,062개 규제조문을 규제유형별로 분석하면, 의무부과가 1,419건(68.8%)으로 가장

많았고, 금지/제한(264건, 12.8%), 처벌/제재(208건, 10.1%), 경제적 부담(129건,

6.3%) 順으로 나타남

라. 규제분야

▶ 기업/공공/개인 등 피규제자별로는 기업규제가 규제법률의 84.4%(738개), 규제조문 의 86.5%(1,783건)이며, 공공(기관규제)는 각각 10.0%, 8.8%, 개인규제는 각각 5.6%, 4.8%

- 경제민주화 관련규제, 일반기업규제 등 기업활동 관련 규제법률수는 산업(119개), 토 지이용·수도권(91개), 건설·건축·SOC(89개), 환경·안전(87개), 금융·자금조달(54개) 順

▶ 19대 국회 가결규제법안중 ‘경제민주화 관련규제’ 법안(49건)은 공정거래법(4건), 하 도급법(4건), 유통산업발전법(4건), 대·중소기업상생법(2건), 가맹점사업거래법(2건) 등 31개 법률

- 19대 국회는 경제민주화 관련규제가 정무위(24개 법), 산자위/지경위(8개 법), 국교위 (8개 법), 환노위(4개) 등 소관 49개 법률, 149개 조문에서 신설·강화 또는 완화·폐지 - 경제민주화 관련규제는 공정거래법/상법 등 경영·지배구조(9개), 은행법 등 금융·자금

조달(9개), 대중소기업상생법 등 유통·물류(8개), 소프트웨어진흥법 등 정보통신(3개) 등

(4) 20대 국회 발의법안의 신설·강화규제 현황 및 특징

가. 법안형태

▶ 20대 국회 개원 이후 114일간(2016.5.30~2016.9.21) 발의된 2,277개 법률의 38.3%(871개)가 규제관련법률이며, 규제조문은 1,407건. 의원발의 규제법률은 813개(93.3%), 규제조문은 1,278건(90.8%)

- 의원발의는 871개 규제법률의 93.3%(813개), 1,407건 규제조문의 90.8%(1,278건)로 정 부제출의 규제법률(58개, 6.7%), 규제조문(129건, 9.2%) 보다 각각 14.0배, 9.9배 많음

▶ 정당별로는 더불어민주당이 20대 국회 규제법률의 47.3%(412개), 규제조문의 46.0%(647건) 등 야 3당이 규제법률과 규제조문의 2/3 가량을 발의(각각 67.7%., 66.0%)

나. 규제형태

▶ 20대 국회 개원 이후 114일간 신설·강화된 규제조문수(1,157건 조문)가 완화·폐지

요 약

11 된 규제조문수(250건)의 4.6배. 의원발의된 규제관련 조문(1,278건)의 84.0%

(1,074건)이 신설·강화

- 정부입법의 규제조문수는 완화·폐지 규제조문수(46건) 대비 신설·강화 규제조문수(83 건)가 1.8배이나, 의원입법은 신설·강화(1,074건)가 완화·폐지(204건) 보다 5.3배 많음 - 250건의 완화·폐지된 규제조문수 중 의원입법이 정부입법의 4.4배이나, 1,157건의 신

설·강화 규제조문수 중 의원입법이 1,074건으로 정부입법(83건)의 12.9배로 훨씬 많음

▶ 신설·강화 규제조문수를 정당별로 살펴보면, 더불어민주당, 국민의당, 정의당 등 야 3당은 총 완화·폐지 규제조문의 43.6%이나, 신설·강화 규제조문 10건 중 7건 가량 (70.9%) 차지

- 신설·강화 규제조문은 더불어민주당(48.9%, 566건), 새누리당(21.0%, 243건), 국민의 당(17.0%, 197건), 정부(7.2%, 83건), 정의당(4.9%, 57건) 順

다. 규제유형

▶ 1,407건 규제조문을 규제유형별로 분석하면, 의무부과가 964건(68.5%)으로 가장 많았고, 금지/제한(229건, 16.3%), 처벌/제재(104건, 7.4%), 경제적 부담(92건, 6.4%) 順으로 나타남

라. 규제분야

▶ 기업/공공/개인 등 피규제자별로는 기업규제가 규제법률의 76.3%(665개/871개), 규제조문의 79.0%(1,112건/1,407건)이며, 공공(기관규제)는 각각 15.2%, 12.6%, 개인규제는 각각 8.5%, 8.4%

- 경제민주화 관련규제, 일반기업규제 등 기업활동관련 규제법률수는 인력·노사(112개), 건설·건축·SOC(66개), 환경·안전(51개), 토지·수도권(49개), 경영·지배구조(48개) 順

▶ 20대 국회 개원 이후 114일동안 ‘경제민주화 관련규제’ 법안(제·개정안 109건)은 공정거래법(17건), 상법(6건), 대·중소기업상생법(6건), 유통산업발전법(8건) 등 38 개 법률에 걸쳐 의원발의

- 20대 국회는 정무위(49개 법), 법사위(20개 법), 산자위(19개 법), 환노위(14개 법), 기

재위(3개 법) 등 소관 109개 법률, 174건 조문에서 경제민주화 관련규제를 신설·강화

- 경제민주화 관련규제 법률의 경우, 10건 중 9건(89.9%, 98건/109건) 정도가 야3당이 발의(더불어민주당 60건, 국민의당 33건, 정의당 5건). 새누리당은 8건 발의

- 공정거래법/상법/공익법인운영법 등 경영·지배구조(34개), 제조물책임법/징벌배상법 등 소비자보호(6개), 대·중소기업상생협력법/하도급법 등 대중소기업 동반성장(22개), 유 통산업발전법/물류시설법 등 유통·물류(10개) 등

3. 의원입법의 신설·강화규제 사례 및 심의절차 개선대안 검토 (1) 신설·강화규제 의원입법절차의 개선 필요성 및 주요 입법사례 검토

가. 신설·강화규제 의원입법절차의 개선 필요성

▶ 의원 발의법안 정족수의 축소(20인→10인)와 언론과 시민단체가 의정활동 평가지표 로 발의건수 활용 등으로 의원발의건수가 매년 급증함에 따라 부실입법·졸속심의 가 능성이 내포

▶ 의원발의법안에 대해 소관 상임위 내 충분한 검토절차가 미흡한 채, 정부예산 심의 와 연계 또는 국회선진화법으로 인해 정치적으로 빅딜되거나, 회기말에 무더기로 법 률안이 통과될 우려

▶ 의원발의 및 가결건수 증가는 국회 본연의 입법기능 제고측면에서 바람직한 현상이 지만, 신설·강화규제 의원법안의 검증절차가 미흡하여 중복·과잉입법 발생은 국가적 인 낭비요인

▶ 선거구 유권자의 표를 의식한 중복된 규제법안이나 인기영합적인 불요불급한 법안발 의는 법안처리과정에서 인력과 시간 등 입법지원비용이 증가되어 입법효율성 저하, 국민 부담

▶ 일부 행정부처는 규제신설 또는 규제완화 시에 까다로운 규제심사절차 또는 부처간 조정과 이해관계자 반발을 회피하기 위한 우회적 입법수단으로 의원입법을 활용

▶ 정부입법과 달리, 의원입법은 법안발의단계에서 신설·강화 규제법안의 사전검토과정

과 지원조직의 인력 및 전문성이 부족하여 위헌소지법안, 과잉·중복법안을 걸러내지

못하고 있음

요 약

13

▶ 의원입법 규제법안 심의단계에서도 소관 상임위원회가 이해조정자와 규제통제자로서 의 역할을 충실히 수행하지 못하고, 입법예고, 공청회 등을 통한 이해관계자의 의견 수렴 미흡

나. 주요 신설·강화규제 의원입법사례 검토

<부당한 기업경영간섭 등 과잉·중복소지의 의원발의법안 사례>

▶ 20대 국회의 의원발의안에는 피규제자에 과도한 인허가 요건을 설정하거나, 기업경 영의 고유영역을 넘어선 의무부과와 행위제한 등 과잉·중복 소지의 신설·강화규제법 안이 많음

<시장경제원리 또는 주식회사의 근간을 훼손시키는 의원발의법안 사례>

▶ 청년채용, 균형발전의 취지로 근로자 채용의무, 중소협력업체의 이익보호 등을 위해 시장경제원리에 어긋나거나, 기업간 자율경쟁을 저해하는 신설·강화규제 법안이 다 수 의원발의

<지역구 민원해결 또는 특정업종 과잉보호의 의원발의법안 사례>

▶ 정치적 지지기반 확보를 위해 지역민원 해결 등 지역구 선심성 법안이나, 특정업종 또는 업체, 취업준비생, 노인 등 특정집단의 이익만을 대변하는 규제법안이 의원입 법 형태로 발의

<비상식적/비정상적 의원발의법안 사례>

▶ 개인 프라이버시, 기업문화 등 사적영역은 법적으로 규제할 영역이 아니거나, 규제 실효성이 미흡한 분야까지 국민정서를 이유로 법률로 규정하려는 비상식적/비정상적 법안이 많음

(2) 신설·강화 규제 의원입법절차의 개선대안 검토

가. 의원입법 규제심사제 도입관련 발의현황 및 찬반논리

▶ 20대 국회 들어 중요규제 법안 발의 시 규제영향분석 제출의무, 예산조치 수반하는 의안발의 시 비용추계서·재원조달방안 제출의무(Pay Go 법안), 행정부, 국회 등 헌 법기관, 지자체 등으로 규제영향분석을 확대하는 특별법 제정안이 새누리당 의원 중 심으로 발의

▶ 의원입법에 대한 규제영향평가에 대해 입안과정상 충분한 숙의와 행정부 우회입법을 통제하기 위해 필요하다는 찬성입장과 세계적인 입법례도 없고 국민의 대표기관인 국회의 입법권을 제한하므로 불필요하다는 반대입장으로 의견이 나누어짐

나. 의원입법 규제심사제 도입관련 전문가 인식조사

<최근 5년간(2012~2016년) 의원입법 신설강화 규제의 규제개혁체감도에 파급영향>

▶ 국내 규제 및 입법전문가(설문표본 110인 가운데 92인 응답)들은 기업의 규제개혁 체감도 저하에 입법을 통한 신설규제·강화규제가 6,39점(10점 척도) 영향을 미쳤다 고 평가

<의원입법의 신설·강화 규제에 대한 규제영향평가제 도입에 대한 의견>

▶ 국내 규제 및 입법전문가(110인 중 92인 응답) 10명중 9명 가량(88.0%)은 의원 입법을 통한 신설·강화규제에 대해 ‘국회 입법권을 제약하지 않는 범위내에서 의원 발의법안의 규제심사제도를 운영’(44.6%) 하거나, ‘규제영향평가를 의무화’(43.5%) 해야 한다고 인식

<의원발의법안에 대한 심사대상 규제>

▶ 의원발의법안의 심사대상규제법안에 대해 응답자의 절반이상(53.1%)이 ‘중요규제’

선호. 뒤를 이어 ‘모든 신설·강화규제’(18.8%), ‘국민(기업)의 권리·자유를 제한하거 나, 비용부담을 주는 규제’(14.6%), ‘위헌소지, 반시장적 규제’(8.3%), “소관상임위 원회 판단규제‘(3.1%)

<의원발의법안에 대한 규제심사기관>

▶ 의원발의 규제법안을 심사할 기관으로는 ‘국회입법조사처 등 국회 내 입법지원기관’

요 약

15 (31.9%)로 가장 많았으며, ‘국회 내 규제심사전담기구(규제특위) 신설’(21.2%), ‘제 3의 중립적 규제심사전문기관 신설’(20.2%)로 응답

<의원입법의 품질향상을 위한 최우선적 제도적 보완장치>

▶ 의원입법의 품질 향상을 위한 최우선적인 제도적인 보완장치 설문에 규제 및 입법 전문가들은 ‘발의단계부터 규제영향분석서, 비용추계서 첨부 의무화’(26.7%), ‘의원 발의 신설·강화규제법안에 규제일몰제/입법평가제 도입’(20.9%) 順

4. 주요 국가의 의원입법 및 규제심사제도 운영현황

▶ 세계 주요 국가의 의원 법률안은 정부 법률안에 비해 그 수가 비교적 적으나, 우리 나라는 의원의 발의안과 가결건수는 선진외국에 비해 크게 높은 수준

▶ 법안 제출권이 의회에만 있는 미국, 영국 등 영미권 국가의 경우에는 의회안에서 복잡한 심의를 거치게 되며, 규제심사를 위한 전문적인 기구가 의회안에 있음

▶ 법안 제출권이 의회와 정부에 모두 있는 독일, 프랑스 등의 국가의 경우, 의원발의 법률안에도 규제평가를 도입하는 추세

5. 시사점 및 정책과제 (1) 연구결과의 시사점

▶ 15대 국회 이후 의원제출법안은 급증하나, 가결율은 역비례로 낮아지고, 법안 평균 처리기간은 길어져 부실·졸속입법 가능성이 높아짐에 따라 의원발의 법안검토의 충 실도 제고방안 필요

- 특히, 14대 국회 이후 의원제출법안이 폭증(52배)하여, 의원 1인당 법안심의 부담 가중

▶ 20대 국회 의원발의에 의한 신설·강화규제조문은 총 규제조문 10개 가운데 7건 이

상(76.3%) 완화·폐지규제 조문(14.5%)의 5.3배로 기업의 규제개혁체감도 저하요인

으로 작용

- 20대 국회(정부발의 포함)의 신설·강화 규제조문은 총 규제조문의 82.2%, 완화·폐지 규제조문(17.8%)의 4.6배에 해당하며, 더불어민주당, 국민의당, 정의당 등 야 3당은 총 완화·폐지 규제조문의 43.6%이나, 신설·강화 규제조문 10건 중 7건(70.9%)

▶ 신설·규제관련 의원입법의 급증은 경제활성화와 기업경쟁력을 저해할 소지가 많고, 예산심의와 연계되거나 국회선진화법으로 빅딜될 경우, 부실입법·졸속심의의 가능성 도 내포

- 20대 국회는 개원 114일에 109개 법률안(174개 규제조문)의 경제민주화 관련규제법안 발의

▶ 정부입법과 달리, 의원입법은 법안발의단계에서 신설·강화 규제법안의 사전검토과정 과 지원조직의 인력과 전문성 부족으로 중복·과잉법안을 걸러내지 못해 국회심의 효 율성을 떨어뜨림

▶ 국내 규제/입법전문가(92인/110인)들은 의원입법의 신설규제·강화규제가 규제개혁체 감도에 6.39점(10점 척도) 영향을 미쳤다고 평가하므로 국회입법권을 제약않는 범 위내에서 의원발의법안의 규제심사제 도입에 찬성

(2) 정책과제

▶ 의원입법의 활성화는 국회의 고유권한이며 의무로서 다원화된 현대사회의 다양한 목 소리를 담아 여론환기, 사회적 의제설정과 정보제공, 사회담론을 주도하는 순기능적 측면이 있음

▶ 따라서, 국회의 입법권을 제약하지 않는 범위안에서 의원입법의 발의 및 심의과정의 개선 등 입법과정의 선진화와 효율화를 통해 ‘좋은 법안’이 만들어지도록 제도적 장 치의 마련 필요

가. 국회안에 의원입법 신설·강화규제 심의기구 설치

▶ 국회에 의원입법 신설·강화규제를 심의할 때, ‘규제심사 전담기구’(가칭, 규제개혁특

별위원회)를 상설화하거나, 또는 행정부와 의회 등 중립적인 전담조직에서 의원발의

규제법안에 대한 규제영향을 분석하고 검토의견서 제출을 필수화하는 등 체계적 심

사·관리제도 마련

요 약

17 나. 의원입법 신설·강화규제 심사절차 보완

▶ 제도의 도입 또는 강화로 인해 국민의 자유가 제한되고 비용부담이 예상되는 중요 규제 의원입법안에 대해 규제영향분석서 및 비용추계서 첨부를 의무화하고, 규제일 몰제를 적용

- 다만, 의원입법에 의한 모든 규제를 심사할 경우, 입법지연이 예상되므로 시행초기에 는 ‘중요규제’로 한정하고, 규제영향평가는 공정성·객관성 확보가 중요하고, 규제의 비용효과분석도 일관되고 객관적인 기준에 따라 전문기관이 수행하는 것이 필요

▶ 기존규제 또는 의원발의 신설·강화 규제법안이 계속 존치해야할 명백한 사유가 없다 면, 규제일몰제를 적용하여 존속기한을 해당법률에 명시, 법안의 예측가능성을 제고 할 필요

다. 이해관계자의 의견수렴절차 보완 및 입법지원조직 강화

▶ 입법예고제와 공청회(청문회) 개최, 그 결과의 상임위원회 및 본회의 보고 의무화 등 규제입법의 공론화 과정을 통해 의원입법 심의과정에서 다양한 이해관계자의 의 견이 충분히 반영되고, 법안 시행 상 예기치 못한 부작용을 미리 예방할 수 있도록 제도 보완 필요

▶ 아울러, 의원입법의 비중과 가결법안의 실질적 중요성이 급증하므로 의원발의 법안

내용의 충실도 제고를 위해 ·법지원조직의 전문성을 높이고, 인력 확충 등 입법지원

조직을 강화

Ⅰ. 서론

1. 연구의 배경과 필요성

▶ 지난 5년간(2012.3~2016.3) 정부는 규제개혁을 최우선 국정과제의 하나로 설정하 여 강도높게 규제개혁을 추진해왔지만, 기업의 규제개혁체감도는 오히려 지속적인 저하추세에 있음

- 박근혜 정부의 규제개혁 추진성과(2013.3~2016.3.21): 손톱밑가시, 규제기요틴 등 1,076건의 규제개혁과제 중 868건(80.7%), 13,316건의 규제신문고 중 13,120건 답변 완료(98.5%)

- 기업의 규제개혁체감도 추이(2012~2016, 전경련): 96.5(2012)→92.2(2013)→89.8(2014)→

84.2(2015)→83.6(2016)

- 기업의 규제개혁 만족·불만족 비율추이(2012~2016, 전경련): 20.9%vs23.7%(2012)→

17.3%vs32.6%(2013)→15.7%vs33.5%(2014)→7.8%vs29.8%(2015)→6.0%vs30.6%(2016)

▶ 기업의 규제개혁체감도에는 기존규제의 완화·폐지도 영향을 미치지만, 의원입법에 의한 규제신설·규제강화의 증가는 정부의 규제개혁효과를 반감시키는 요인으로 작용

- 특히, 경제민주화, 안전사고 발생 등 경제·사회적 이슈 제기를 계기로 규제심사절차가 미흡한 의원입법을 통한 신설·강화규제 증가가 기업체감도 저하의 주된 요인

* 기업의 규제개혁 불만족 이유(전경련, 2016): 해당분야 규제의 신설·강화(8.2%)

▶ 특히, 2003년 의원발의요건 완화(20인→10인)로 16대 국회 이후 의원입법의 양적 급증과 함께, 신설·강화규제가 증가되고, 부실·졸속입법 등 법안 품질 저하의 우려를 지적(장만수, 2013)

- 18대 국회(2008.5~2012.5)에서 가결된 규제신설·규제강화법안(266건) 중 의원발의 219 건(82.3%), 정부발의 47건(17.7%)(옥선경, 2016)

- 19대 국회(2014.7~2015.11) 규제관련 법안 중 통과법안 159건(여당 66건, 야당 93건)

Ⅰ. 서론

19

▶ 따라서 의원입법의 양적증가는 국회본연의 입법기능 강화라는 긍정적 측면이 있으 나, 법안의 체계적인 검토와 심사과정을 거치지 않아 부실입법, 과잉입법의 원인으 로 작용하므로 국회 입법권을 제약하지 않고, 법안 품질을 향상시키는 제도적 보완 장치가 강구되어야 함

- 특히, 의원입법을 통한 신설·강화규제의 양산은 국민경제에 미치는 부정적인 파급영 향이 크므로 의원입법 신설·강화규제의 영향평가 등 검증방안 도입필요성에 대한 여 론 조성 필요

▶ 본 연구에서는 다음과 같은 방향으로 분석함으로써 다른 연구와 차별성을 확보하고 자 함

- 본 연구에서는 19대 가결법안, 20대 국회 발의법안의 유형별·형태별 분석과 20대 국 회의 주요 의원발의 규제법안 사례검토를 통해 의원입법 규제심사제 도입필요성을 도출하고, 규제/입법전문가의 인식조사를 통해 의원입법의 품질 제고방안을 제시하 고자 함

⦁전경련(2010, 2011)은 18대 국회의 의원발의법안 중심으로 입법현황을 분석하고, 문헌조사 를 통해 의원입법 발의·심의과정상 문제점과 개선방안 제시

* 박현정·박홍우(2010, 전경련)는 18대 가결법안의 입법유형분석, 의원입법을 통한 주요 규제 의 신설·강화사례(17~18대)와 개선방안을 제시

* 이가영(2011, 전경련)은 18대 국회 발의/가결법안을 정부발의/의원발의의 규제법안 현황분 석과 규제심사제도 도입 등 의원입법의 개선안 제시

⦁김현종(2014)은 의원입법과정상 문제점과 개선방안 중심으로 분석과 대안 제시

⦁홍완식(2016)은 법안의 입법과정상 문제점을 통해 법안의 효율성, 민주성 제고를 위해 입법 평가제도 도입 등 좋은 법률의 입법방안을 도출

⦁정극원(2011)은 의원입법의 부실화 원인을 전문성 부족, 법률안 심사시기의 집중, 정치적 고려, 의견수렴절차 등으로 분석, 의원입법 내실화 방안을 제안

- 따라서 본 연구에서는 19대 국회의 가결법안과 20대 국회 개원 이후 3개월간 발의법 안 분석을 통해, 의원입법으로 인한 규제신설·규제강화의 방지 방안 마련의 필요성을 제시하고, 국회 차원의 의원발의 규제법안 심사절차 도입 등 의원입법절차 개선대안 을 도출하고자 함

⦁다만, 19대 국회의 발의법안과 20대 국회의 발의법안 비교해야 하나, 19대 발의법안은 1만

7,221건으로 그 법안수가 많고, 그중 59.1%(10,190건)이 폐기(임기만료폐기)되어, 분석대상

을 가결법안으로 국한하여 신설·강화규제의 비중에서 시사점을 도출

2. 연구의 목적과 주요 연구내용

▶ 국회의 의안정보시스템((http: //likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)을 활용하여 19대 국회 가결법안과 20대 국회 개원 이후 114일간 발의법안의 신설·규 제의 현황분석을 통해 규제영향평가 등 의원입법 검증장치의 필요성에 대한 시사점 을 도출하고자 함

- 아울러, 규제/입법전문가(110인)의 설문조사를 통해 의원입법안의 규제심사 필요성과 심사방법 등 의원입법안의 품질 제고를 위한 합리적 대안을 모색하고자 함

- 이를 통해 국회 안에 신설·강화규제에 대한 충분한 논의과정과 대안 도출 등 규제영

향분석을 통한 의원입법안의 품질 제고방안의 필요성을 이슈화

Ⅱ. 19·20대 국회 신설·강화규제의 현황분석

21

*행정규제기본법 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "행정규제"(이하 "규제"라 한다)란 국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목적을 실현하기 위하여 국민 (국내법을 적용받는 외국인을 포함한다)의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등이나 조 례·규칙에 규정되는 사항을 말한다

제3조(적용 범위) ① 규제에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정 하는 바에 따른다.

② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 대하여는 이 법을 적용하지 아니한다.

1. 국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회 및 감사원이 하는 사무 2. 형사(刑事), 행형(行刑) 및 보안처분에 관한 사무

Ⅱ. 19·20대 국회 신설·강화규제의 현황분석

1. 분석대상 및 분석방법 (1) 분석대상

▶ 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)에 등록 된 신설·강화규제 중, 19대 국회의 2,793개 가결법안(원안가결+수정가결), 20대 국 회의 2,277개 발의법안

- 19대 국회 전체(2012.5.30~2016.5.29)의 17,822개 발의법안 가운데, 2,793개 가결법안 (원안가결 1,775개, 수정가결 1,018개)

- 20대 국회 개원 이후 114일(2016.5.30~2016.9.21) 동안의 2,277개 발의법안

(2) 분석방법

가. 대상법안을 법안형태(규제관련, 경제규제/비경제규제, 의원발의/정부발의, 규제형태), 규제유형(의무부과, 경제적 부담, 처벌, 금지/제한 등), 규제분야, 상임위/정당 등 매 트릭스 형태로 분석

* 행정규제의 판단기준 : 행정규제기본법 제2조 및 제3조에 따라 규제여부 판단(아래 표 참조)

3. 「국가정보원법」에 따른 정보·보안 업무에 관한 사항

4. 「병역법」, 「통합방위법」, 「향토예비군설치법」, 「민방위기본법」, 「비상대비자원 관리법」 및 「재난 및 안전관리기본법」에 규정된 징집·소집·동원·훈련에 관한 사항

5. 군사시설, 군사기밀 보호 및 방위사업에 관한 사항 6. 조세(租稅)의 종목·세율·부과 및 징수에 관한 사항

*행정규제기본법 시행령 제2조(행정규제의 범위 등) ① 법 제2조 제2항의 규정에 의하여 행정규제(이하

"규제"라 한다)의 구체적 범위를 다음 각호의 1에 해당하는 사항으로서 법령 등 또는 조례·규칙에 규정 되는 사항으로 한다.

1. 허가·인가·특허·면허·승인·지정·인정·시험·검사·검정·확인·증명 등 일정한 요건과 기준을 정하여 놓 고 행정기관이 국민으로부터 신청을 받아 처리하는 행정처분 또는 이와 유사한 사항

2. 허가취소·영업정지·등록말소·시정명령·확인·조사·단속·과태료부과·과징금부과 등 행정의무의 이행을 확보하기 위하여 행정기관이 행하는 행정처분 또는 감독에 관한 사항

3. 고용의무·신고의무·등록의무·보고의무·공급의무·출자금지·명의대여금지 기타 영업 등과 관련하여 일 정한 작위 또는 부작위의무를 부과하는 사항

4. 기타 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 행정행위(사실행위를 포함한다)에 관한 사항

②법 제2조 제1항 제2호 및 법 제4조 제2항 단서에서 "고시 등"이라 함은 훈령·예규·고시 및 공고를 말 한다

- 법안형태: 규제관련, 경제규제/비경제규제, 의원발의/정부발의(법률수, 규제조문수)

⦁규제관련: 규제 포함/규제 미포함(조세분야는 규제 미포함으로 분류)

⦁경제규제/비경제규제: 기업활동관련 경제규제, 사회적/공공규제 등 비경제규제

⦁의원발의/정부발의: 의원발의에는 위원장 대안도 포함

- 규제형태: 신설규제, 강화규제, 완화규제, 폐지규제(개별 법안의 규제조문으로 판단) - 규제유형: 의무부과, 경제적 부담, 처벌(제재), 금지/제한, 권고/명령, 지정해제 등

⦁의무부과: ①인·허가(신고)/청구, 등록(준용), 지정, 간주, 확인, 시설/자격기준 ②허가절차, 기간연장, 기간단축 ③서류작성/제출 ④검사보고/시험/평가/조사/공시/고지/정보표기/통보/

영향평가 ⑤지도점검/진단/감독 ⑥의무/위탁/배치/지시준수, 교육/지급/준수의무 ⑦필요조치 (설치) ⑧공공기관 의무 ⑨계약자동의 ⑩차별금지

⦁경제적 부담: ①세금 ②부담금/과징금 ③보험

⦁금지/제한: ①자격규제 ②영업제한 ③권리(소유)제한 ④투자제한 ⑤시간(기간)제한 ⑥혜택 제공 ⑦행위(설치)제한

- 규제분야: 기업규제(경제민주화 관련규제

¹⁾

/일반기업규제), 공공(기관)규제, 개인규제

1) ‘

경제민주화

’

는 정치권과 시민단체를 중심으로 대기업에 쏠린 부의 편중현상을 법으로 완화해야 한다는 주장 을 통칭하는 용어

(NAVER

지식백과

)

를 지칭

.

본 연구에서는 더불어민주당 최운열 의원 보도자료

(2016.8.24)

의 경제민주화 관련법안 분류기준

(

소비자

·

투자자 보호

,

중소기업

·

영세자영업 보호

,

대기업 지배구조 개선

,

소 득 양극화 개선

,

사업자 내 민주주의 확립

,

공평과세 실현

)

과 새누리당 보도자료

(2014.1.13)

의 분류기준

(

불 공정 관행 금지

,

비정규직 차별

,

하도급 업체 권리 보호 및 가맹점 권익 보호

,

소상공인 및 전통시장 관련

,

Ⅱ. 19·20대 국회 신설·강화규제의 현황분석

23 등 피규제자별로 3가지 유형으로 분류

⦁기업규제(경제민주화 관련규제/일반기업규제): ①공정거래·경영·지배구조/구조조정 ②대·중 소기업 동반성장, 창업벤처 ③토지이용·수도권·개발사업 ④건설·건축·SOC ⑤환경·안전 ⑥ 인력·노사 ⑦금융·자금조달 ⑧유통·물류 ⑨인터넷·정보통신/방송/지식재산권 ⑩조세/보험

⑪소비자보호·표시·광고 ⑫에너지·자원 ⑬보건의료/식품/위생 ⑭교육 ⑮산업 ⑯R&D ⑰교 통·수송 ⑱기타

⦁공공(기관)규제: ①복지 ②교육 ③국방·치안 ④보건의료/위생 ⑤공공안전 ⑥기타

⦁개인규제: ①주택 ②교육 ③국방·치안 ④보건/위생 ⑤안전 ⑥정보/기타

- 상임위원회/정당 등: 기재위, 정무위 등 상임위. 새누리당, 더불어민주당 등 정당 - 규제신설, 규제강화, 규제완화, 규제폐지의 분류기준은 다음과 같음

⦁규제신설: 기존에 존재하지 않은 규제의 신설(하위법령에 규정된 것을 법에 규정하는 것은 규제에 미포함)

⦁규제강화: 기존에 존재한 규제의 강화(범위 및 수준)

⦁규제완화: 기존의 존재한 규제의 완화(예시: 기간연장/단축, 범위 및 수준 조정 등)

⦁규제폐지: 기존에 존재한 규제의 폐지, 삭제

⦁비규제(규제 미포함): 규제와 관련이 없는 경우(조세 제외) 또는 행정규제기본법 제2조 및 제3조 제2항 및 동법 시행령 제2조의 규정된 사항

▶ 분석방법 및 판단기준

- 1단계: 국회 의안정보시스템(의안통계의 처리의안)의 가결법안(19대는 원안가결, 수정 가결)과 발의법안(20대 국회)에서 제안이유 및 주요내용에서 규제여부 판단

- 2단계: 상기 행정규제기본법의 규제유형에 해당되지 않은 것은 비규제로 분류→ 규제 법안중 피규제자별로 분류하여 기업활동에 관련된 규제는 경제규제로 분류

- 3단계: 주요내용을 보고 규제조문별로 규제형태(신설·강화, 완화·폐지) 판단, 판단이 어려운 것은 첨부된 의안원본의 신구조문 대비표의 항목별로 비교를 통해 형태분석

기타 소비자 피해구제

,

탈세 추척 등

)

을 참조하여

,

이에 해당하는 법률을 경제민주화 관련법률로 분류

<그림 1> 11~19대 국회의 법안발의 현황

2. 15~19대 국회의 법률안 발의 및 가결현황 (1) 법률안의 발의 및 가결추이

▶ 15대 국회(1996~2000년) 이후 국회의 입법기능이 강조되고, 법안발의 정족수의 하향조정(20명→10명)(2003년 2월) 등으로 정부제출법안에 비해 의안발의법안 제 안건수와 가결건수 ²⁾ 모두 급증

- 19대 국회의 의원발의법안의 제안건수는 16,727건으로 전체 국회제출법안 10건 중 9건 이상(17,822건의 93.9%)을 차지하며, 11대 국회의 의원발의법안(204건) 보다 82배 증가 * 동 기간(11대 국회→19대 국회) 동안 전체 발의법안은 36배, 정부제출 법안은 3.8배 증가 - 또한, 19대 국회의 의원발의법안의 가결건수는 2,414건으로 전체 가결건수 2,793건의

86.4%를 차지하며, 11대 국회의 의원입법(84건) 보다 28.7배 증가

* 동 기간(11대 국회→19대 국회) 동안 전체 발의법안 가결건수는 8.2배, 정부제출 법안은 1.5배 증가

2)

의원입법은 국회의원이 대표발의한 법안과 위원회가 발의한 법안을 모두 포함

Ⅱ. 19·20대 국회 신설·강화규제의 현황분석

25

구분 (연도)

의원발의 법률안 정부제출 법률안 합계

발의 건수

처리 건수

가결 건수

가결율 (%)

발의 건수

처리 건수

가결 건수

가결율 (%)

발의 건수

처리 건수

가결 건수

가결율 (%) 제11대

(’81~’85) 204 204 84 41.18 287 287 257 89.55 491 491 341 69.45 제12대

(’85~’88) 210 210 65 30.95 168 168 156 92.86 378 378 221 58.47 제13대

(’88~’92) 570 563 164 28.77 368 368 321 87.23 938 931 485 51.71 제14대

(’92~’96) 321 321 119 37.07 581 581 537 92.43 902 902 656 72.73 제15대

(’96~’00) 1,144 1,144 461 40.30 807 807 659 81.66 1,951 1,951 1120 57.41 제16대

(’00~’04) 1,912 1,911 513 26.83 595 595 431 72.44 2,507 2,506 944 37.65 제17대

(’04~’08) 6,387 6,387 1,350 21.14 1,102 1102 563 51.09 7,489 7,489 1,913 25.54 제18대

(’08~’12) 12,220 12,220 1,663 13.61 1,693 1693 690 40.76 13,913 13,913 2,353 16.91 제19대

(’12~’16) 16,729 16,728 2,414 14.43 1,093 1093 379 34.68 17,822 17,821 2,793 15.67

<그림 2> 11~19대 국회의 가결건수 현황

자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)를 활용하여 분석

구분(연도) 의원발의 법률안 가결율(%) 정부제출 법률안 가결율(%) 합계 가결율(%)

제11대(’81~’85) 41.18 89.55 69.45

제12대(’85~’88) 30.95 92.86 58.47

제13대(’88~’92) 28.77 87.23 51.71

제14대(’92~’96) 37.07 92.43 72.73

제15대(’96~’00) 40.30 81.66 57.41

제16대(’00~’04) 26.83 72.44 37.65

제17대(’04~’08) 21.14 51.09 25.54

제18대(’08~’12) 13.61 40.76 16.91

제19대(’12~’16) 14.43 34.68 15.67

(2) 법률안의 입법효율성 추이

▶ 한편, 최근 국회로 오면서 제출법안의 급증추세에 역비례하여 가결율 ³⁾ 은 감소추세 를 지속

- 의원발의법안 가결율은 19대 국회가 14.43%로 11대 국회 41.18% 보다 26.75%p 감 소. 정부제출법안 가결율은 19대 국회가 34.68%로 11대 국회 89.55% 보다 54.87%p 감소

- 이는 언론·시민단체에서 발의건수로 의정활동을 평가함에 따라 의원들이 발의건수 위 주로 입법활동에 치중하면서 의원발의법안 내용의 충실성은 오히려 낮아진다는 지적 (이현출, 2010)

<그림 3> 11~19대 국회의 가결율 추이

자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)를 활용하여 분석

3)

총 발의법안건수 대비 가결건수의 비율

Ⅱ. 19·20대 국회 신설·강화규제의 현황분석

27

구분

전체 의원발의법안 정부발의법안

가결법안수 (개)

평균처리기간 (일)

가결법안수 (개)

평균처리기간 (일)

가결법안수 (개)

평균처리기간 (일)

14대 656 61.21 119 38.19 537 66.31

15대 1,120 47.56 461 31.22 659 58.99

16대 945 94.71 514 90.27 431 100.00

17대 1,913 126.07 1,350 111.46 563 161.09

18대 2,353 130.42 1,663 96.81 690 211.43

19대 2,793 141.85 2,414 126.86 379 237.36

▶ 또한, 최근 국회로 오면서 법안제출건수 급증과 함께 1개 법안당 평균처리기간도 늘어남

- 가결법안(원안+수정)의 평균처리기간은 19대 국회 141.9일, 18대 국회 130.4일, 17대 국회 126.1일, 16대 국회 94.7일, 15대 국회 47.6일, 14대 국회 61.2일로 길어지는 경 향을 보임

<표 1> 14~19대 국회의 가결법안(원안+수정)의 평균처리기간

자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)를 활용하여 분석

(3) 최근 4년간(2012~2015년) 정부의 신설·강화규제 심사동향

▶ 정부의 규제개혁위원회는 지난 4년간(2012~2015년) 각 행정부처가 신설 또는 강 화하고자 하는 4,968건(총 2,259개 법령)의 규제를 심사하여, 45건은 철회권고, 303건은 개선권고·부대권고

- 348건의 철회권고, 개선권고·부대권고는 중요규제 627건의 절반 이상(55.5%)에 해당 * 규제심사는 정부부처가 규제를 신설하거나 강화하고자 할 때 거치는 필수절차(행정규제기 본법 제2장)로 정부가 규제영향분석, 자체규제심사 수행 후 규제개혁위원회에 심사를 신청 해야 함

* 규제개혁위원회는 예비심사를 거쳐 주요규제와 비중요규제를 가려내고, 주요규제는 본심

사를 진행하는데, 규제심사의 대상이 되는 주요규제 중 50% 정도가 매년 개선 또는 철회권

고를 받고 있음

년도 법령수 심사규제수 (A=B+C)

규제심사결과 비중요

(B)

중요 원안동의

(G=B+F) 소계

(C=D+E+F)

철회권고 (D)

개선권고·

부대권고(E)

원안동의 (F)

2012 647 1,598 1,368 230 27 84 119 1,487

(93.1%)

2013 563 1,200 1,037 163 6 95 62 1,099

(91.6%)

2014 508 1,148 1,008 138 8 76 54 1,062

(92.5%)

2015 541 1,022 926 96 4 48 44 970

(94.9%)

합계 2,259 4,968 4,339 627 45 303 279 4,618

(93.0%)

➀ 부처협의, 처협의, 입법예고(40일간) 등 입법을 위한 사전절차 진행 → ② 신설·강화 규제여부 확인 의뢰(각 부처·규제조정실)_규제로 판단시 규제심사 절차 진행 → ③ 규제/비규제 판단(법제처 심사 진 행) → 부처 자체 규개위 심사(각부처)_규제개혁법무담당관실에서 자체규개위 상정 → ➃ 규제개혁위원회 심사요청(각 부처)_자체 규제위 심의결과, 주요 발언요지, 규제영향분석서 ,관계기관·이해관계인 등의 제 출의견 첨부 → ⑤ 예비심사 (위원회)_중요·비중요 규제여부 판단 및 본위원회 상정여부 결정 → ➅ 본 심사(비중요규제 – 부처 통보, 중요규제-분과위원회 또는 본위위원회 심의·의결)

<표 2> 최근 4년간(2012~2015년) 정부의 신설·강화규제 심사동향

자료: 규제개혁위원회, 2012년~2015년 규제개혁백서 취합 정리

※ 참고 : 규제개혁위원의 신설 강화 규제심사 흐름도

3. 19대 국회 가결법안의 신설·강화규제 현황 및 특징 (1) 법안형태

▶ 19대 국회에서 가결된 2,793개 법률의 1/3(31.3%)인 874개가 규제관련 법률 ⁴⁾ 이 며, 이에 따른 규제조문은 2,062건, 의원발의 규제법률은 757개(86.6%), 규제조문 은 1,837건(89.1%)

- 874개 규제법률 중 경제규제는 703개(80.4%)가 비경제규제는 171개(19.6%). 2,062건

4)

규제관련 법률

:

규제신설

,

규제강화

,

규제완화

,

규제폐지 관련 법률을 지칭

Ⅱ. 19·20대 국회 신설·강화규제의 현황분석

29

소계

합계 규제

비규제

경제 비경제 소계

의원 정부 소계 의원 정부 의원 정부 의원 정부 소계 의원 정부 소계 법률수 2,414 379 2,793 597 106 160 11 757 117 874 1,657 262 1,919

% 86.4 13.6 100.0 21.4 3.8 5.7 0.4 27.1 4.2 31.3 59.3 9.4 68.7 조문수 1,837 225 2,062 1494 212 343 13 1,837 225 2,062 - -

% 89.1 10.9 100.0 72.5 10.3 16.6 0.6 89.1 10.9 100.0 - -

의 규제조문수 가운데, 경제규제는 1,706건(82.7%), 비경제규제는 356건(17.3%) - 의원발의는 874개 규제법률의 86.6%(757개), 2,062건 규제조문의 89.1%(1,837건)로

정부제출의 규제법률(117개, 13.4%), 규제조문(225건, 10.9%) 보다 각각 6.5배, 8.2배 많음

- 규제법률이 많은 상임위는 국토교통위(192개), 환경노동위(93개), 보건복지위(89개), 산업자원통상위(81개), 농축산해양위(79개) 順이며, 규제조문의 경우, 국토교통위(489 건), 정무위(227건), 환경노동위(214건), 보건복지위(209건), 산업자원통상위(172건) 順

<표 3> 19대 국회 가결법률안(원안+수정)의 규제(경제/비경제)/비규제 현황(법률, 조문수)

자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)를 활용하여 분석

(2) 규제형태

▶ 19대 국회에서 신설·강화된 규제조문(1,495건 조문)이 완화·폐지된 규제조문(567 건)의 2.6배에 달함. 특히, 의원입법된 규제관련 조문(1,837건)의 3/4(1,393건)이 신설·강화 규제조문

- 정부입법의 규제조문수는 완화·폐지 규제조문수(123건)가 신설·강화 규제조문수(102건) 보다 많았으나, 의원입법은 신설·강화(1,393건)가 완화·폐지(444건) 보다 3.1배 많음 - 567건의 완화·폐지된 규제조문 중 의원입법이 정부입법의 3.6배이나, 1,495건의 신설·

강화 규제조문 중 의원입법이 1,393건으로 정부입법(102건)의 13.7배로 훨씬 많음

구분　 신설·강화 완화·폐지

계 C/D

규제신설 규제강화 소계(C) 규제완화 규제폐지 소계(D) 경 제 976

(57.2)

194 (11.4)

1,170 (68.6)

401 (23.5)

135 (7.9)

536 (31.4)

1,706

(100.0) 2.2배

비경제 289

(81.2)

36 (10.1)

325 (91.3)

15 (4.2)

16 (4.5)

31 (8.7)

356

(100.0) 10.5배 합계 1,265

(61.3)

230 (11.2)

1,495 (72.5)

416 (20.2)

151 (7.3)

567 (27.5)

2,062

(100.0) 2.6배

의원(A) 1,199 194 1,393 328 116 444 1,837 3.1배

정부(B) 66 36 102 88 35 123 225 0.8배

A/B 18.2배 5.4배 13.7배 3.7배 3.3배 3.6배 8.2배

규제신설 규제강화 소계 규제완화 규제폐지 소계 합계

의원 정부 의원 정부 의원 정부 의원 정부 의원 정부 의원 정부 의원 정부

교과위 4 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 4 0

교문위 74 2 10 0 84 2 12 2 9 1 21 3 105 5

국교위 243 9 40 2 283 11 142 10 42 1 184 11 467 22

국방위 8 0 0 0 8 0 6 0 0 0 6 0 14 0

국해위 11 5 3 0 14 5 2 8 2 3 4 11 18 16

기재위 25 8 2 17 27 25 22 14 2 1 24 15 51 40

농림위 2 0 0 0 2 0 0 3 3 1 3 4 5 4

농해위 104 4 17 4 121 8 16 10 6 0 22 10 143 18

문광위 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

미방위 97 0 10 3 107 3 22 3 4 1 26 4 133 7

법사위 11 7 5 1 16 8 3 2 0 0 3 2 19 10

보건위 171 1 21 2 192 3 7 2 5 0 12 2 204 5

산자위 62 13 10 2 72 15 38 14 21 12 59 26 131 41

<표 4> 19대 국회 가결법률안(원안+수정)의 규제형태 현황(규제조문수)

자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)를 활용하여 분석

▶ 상임위원회별 의원입법 신설·강화 규제조문의 경우, 국토교통위(283건), 정무위(199 건), 보건복지위(192건), 환경노동위(145건), 농림축산해양위(121건), 미래창조방송 위(107건) 順

- 완화·폐지 규제조문은 국토교통위(184건), 산업자원위(59건), 환경노동위(31건) 順

<표 5> 19대 국회 가결법률안(원안+수정)의 위원회별 규제형태 현황

Ⅱ. 19·20대 국회 신설·강화규제의 현황분석

31

구분　 의무부과 경제적 부담 처벌/재제 정보/자료 요구

금지/

제한 권고/명령 지정해제 소계

경제

의원 1,040 (69.6)

86 (5.8)

144 (9.6)

9 (0.6)

193 (12.9)

19 (1.3)

3 (0.2)

1,494 (100.0) 정부 147

(69.3)

29 (13.7)

19 (9.0)

0 (0.0)

16 (7.5)

1 (0.5)

0 (0.0)

212 (100.0)

비경제

의원 224 (65.3)

14 (4.1)

44 (12.8)

2 (0..6)

52 (15.2)

7 (2.0)

0 (0.0)

343 (100.0)

정부 8

(61.5)

0 (0.0)

1 (7.7)

0 (0.0)

3 (23.1)

1 (7.7)

0 (0.0)

13 (100.0)

합계

의원 1,264 (68.8)

100 (5.4)

188 (10.2)

11 (0.6)

245 (13.3)

26 (1.4)

3 (0.2)

1,837 (100.0) 정부 155

(68.9)

29 (12.9)

20 (8.9)

0 (0.0)

19 (8.4)

2 (0.9)

0 (0.0)

225 (100.0) 합계 1,419

(68.8)

129 (6.3)

208 (10.1)

11 (0.5)

264 (12.8)

28 (1.4)

3 (0.1)

2,062 (100.0)

안행위 77 2 14 1 91 3 10 1 8 2 18 3 109 6

여가위 17 0 1 0 18 0 0 1 2 0 2 1 20 1

외통위 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

운영위 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

정개위 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

정무위 165 6 34 0 199 6 18 0 4 0 22 0 221 6

정보위 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

지경위 2 2 8 0 10 2 7 2 0 1 7 3 17 5

특 위 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

행안위 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 1

환노위 126 7 19 4 145 11 23 15 8 12 31 27 176 38

합계 1,199 66 194 36 1,393 102 328 88 116 35 444 123 1,837 225 자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)를 활용하여 분석

(3) 규제유형

▶ 2,062개 규제조문을 규제유형별로 분석하면, 의무부과가 1,419건(68.8%)으로 가장 많았고, 금지/제한(264건, 12.8%), 처벌/제재(208건, 10.1%), 경제적 부담(129건, 6.3%) 順으로 나타남

<표 6> 19대 국회 가결법률안(원안+수정)의 규제유형 현황

자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)를 활용하여 분석

구분

기업규제 공공(기관)

규제 개인규제 합계

경제민주화

관련규제 일반기업규제 소계

법률 조문 법률 조문 법률 조문 법률 조문 법률 조문 법률 조문

신설 30 102 354 942 384 1,044 70 146 35 75 489 1,265

강화 16 35 75 163 91 198 8 20 8 12 107 230

완화 2 11 202 391 204 402 4 8 4 6 212 416

폐지 1 1 58 138 59 139 5 7 2 5 66 151

합계 49 149 689 1,634 738 1,783 87 181 49 98 874 2,062

- 의무부과의 항목별로는 인허가/시설기준(604건), 교육/위탁/배치/준수의무(257건), 검사

보고/시험/평가/조사/공시(220건), 인허가절차(181건), 서류작성/제출(68건) 등

- 금지/제한의 항목별로는 행위(설치)금지/제한(175건), 영업제한(32건), 자격규제(24건), 권리(소유)제한(22), 투자제한(5건) 등이며,

- 처벌/제재의 항목별로는 과태료 부과(137건), 인허가 취소(51건), 중단/정지(12건) 등이 며, 경제적 부담은 부담금/과징금(110건), 세금(16) 등

(4) 규제분야

▶ 기업/공공/개인 등 피규제자별로는 기업규제가 규제법률의 84.4%(738개), 규제조문 의 86.5%(1,783건)이며, 공공(기관규제)는 각각 10.0%, 8.8%, 개인규제는 각각 5.6%, 4.8%

- 19대 국회는 경제민주화 관련규제가 정무위(24개 법), 산자위/지경위(8개 법), 국교위 (8개 법), 환노위(4개) 등 소관 49개 법률, 149개 조문에서 신설·강화 또는 완화·폐지 - 공공(기관)규제는 보건위(31개 법), 교문위(22개 법), 농해위(7개 법)에서, 개인규제는

보건위(10개 법), 안행위(8개 법), 농해위(7개 법) 등 안전보건, 교육관련 규제

<표 7> 19대 국회 가결법률안(원안+수정)의 규제분야(피규제자) 현황

자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp)를 활용하여 분석