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개별 RIS의 단순 合 지역간 RIS (IRIS) 구축

우리나라에서 지자체간 공동발전을 통하여 지향해야 할 최종 모델은 지역간 혁신체제(IRIS: Inter-Regional Innovation System)의 구축이라 할 수 있다. 지역간 혁신체제(IRIS)란 혁신클러스터 등 개별 지역 차원의 특성화에 초점을 두는 지역 혁신체제(RIS)³⁾를 넘어 광역 차원에서 개별 혁신 클러스터의 통합 및 분업을 통 하여 혁신 창출의 시너지가 발생하는 것으로 정의할 수 있다. 이는 우리나라 지 자체가 안고 있는 자체적인 발전역량의 취약이라는 구조적 문제를 해결하기 위 하여 현재의 지역 잠재력을 기반으로 분업과 협력을 토대로 지역혁신체계를 추 진할 수 있는 개념이다. 지역간 혁신체계 구축은 개별 혁신클러스터가 지역에 생 성하는 연계성의 경제, 범위의 경제, 규모의 경제를 통합하여 지역간의 협력에 의한 상호 공동의 혁신을 창출할 수 있게 한다. 또한 효율성 중심의 분리형 분업 체제에서 네트워크의 외부효과가 창출되는 통합형 분업체계를 구축함으로써 지 역발전의 시너지 효과를 창출하여, 결국 이를 통해 전체 지역의 경쟁력이 향상되 고 상호 통합되는 상태로 진화할 수 있다.

한편, 지역간 공동발전은 제4차 국토종합계획 수정계획(2006-2020)의 기조와 기본목표, 추진전략에서도 중요한 위치를 차지하고 있다. 수정계획에서는 ‘약동

3) 지역혁신체제(RIS)는 기술혁신 과정의 상호작용과 지식의 집단학습을 강조하는 일종의 상호작용모델 로서, 생산과 연구기능의 상호협력, 산학관의 상호작용, 기업간의 네트워크(공급기업, 고객기업, 경쟁 기업간의 협조) 등을 통한 기술혁신 메커니즘을 강조한다.

하는 통합국토의 실현’을 기조로 설정하고, 5가지 기본목표로서 ‘상생하는 균형 국토’, ‘경쟁력 있는 개방국토’, ‘살기 좋은 복지국토’, ‘지속가능한 녹색국토’, ‘번 영하는 통일국토’를 설정하고 있다. 그리고 계획의 기조와 목표의 달성을 위해 6대 추진전략을 두고 있다. ‘자립형 지역발전 기반의 구축’, ‘동북아시대의 국토 경영과 통일기반 조성’, ‘네트워크형 인프라 구축’, ‘아름답고 인간적인 정주환경 조성’, ‘지속가능한 국토 및 자원 관리’, ‘분권형 국토계획 및 집행체계 구축’이 그것이다. 지역간 혁신체제 구축을 통한 지역간 공동발전은 6개의 추진전략 중에 서 ‘자립형 지역발전 기반의 구축’과 ‘분권형 국토계획 및 집행체계 구축’을 실현 하는데 필요불가결한 개념이다. 지역간 공동발전은 계획의 기본목표 중에서 ‘상 생하는 균형국토’와 밀접한 관계가 있으며, 더 나아가서는 계획의 기조인 ‘약동 하는 통합국토’에서도 핵심적인 역할을 담당하고 있다.

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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 4

지역간 공동발전제도의 현황과 개선과제

이 장에서는 우리나라 지역간 공동발전 제도의 현황과 개선과제를 다루고 있다. 이를 위해 먼저, 지역개발 계획의 수립과 집행과 관련된 국토기본법, 국가균형발전특별법, 국토의계획및이용에관한법률 등에 대해 살펴보고, 지방자치단체간 행정협력과 관련 하여서는 지방자치법에 규정된 행정협의회, 지방자치단체조합, 사무위탁 및 협약에 의한 공동사무처리, 지방자치단체장 등의 협의회에 관해 알아본다. 지역간 협력에 대 한 재정지원에 있어서는 국고보조금과 지방교부세의 지자체 공동사업 및 공동시설의 운영비 지원과 관련된 내용을 검토한다. 끝으로는 각 제도들의 문제점을 분석하고 이 를 토대로 제도개선 과제를 제시하고 있다.

1. 지역간 공동발전 관련제도 현황

1) 지역개발사업의 계획 수립 및 집행 관련 제도

(1) 지역간 협력 관련 법률의 개관

우리나라에서 지역간 공동발전을 다루는 직접적인 법률은 없으나 몇몇 지역개 발 관련 법률에서 이와 관련한 내용을 포함하고 있다. 국토개발에 관한 최상위 법률인 국토기본법에서는 지역간 교류촉진과 이의 체계적 지원에 관한 내용을 담 고 있다. 참여정부 출범 이후 지방육성을 주된 목적으로 제정된 국가균형발전특

지역간 공동사업에 대한 우선 지원을 명시하고 있다. 광역개발과 특정지역, 개발 촉진지구 등의 근거법인 지역균형발전및지방중소기업육성에관한법률에서는 이 들 지역개발계획을 지자체가 공동으로 수립할 수 있도록 규정하고 있다. 각종 도 시계획의 근거가 되는 법률인 국토의계획및이용에관한법률에서는 광역도시계획 이 대표적인 지역간 공동발전을 위한 제도이다. 또한 광역시설의 설치 및 관리를 위한 협약이나 협의회 구성방법도 제시하고 있다. 마지막으로 지방자치제도의 근 간이 되는 지방자치법에서는 지방자치단체 상호간에 사무 공동처리에 관한 요청 이나 사무처리에 관한 협의·조정·승인 또는 지원의 요청이 있는 경우 협력의무를 부여하는 등 각종 행정협력에 관한 세부 내용을 규정하고 있다.

<표 4-1> 지역간 협력사업 관련 법률 현황

관련법 조 항 주요 내용

국토기본법

제3조(국토의 균형있는 발전)제3항

제22조(재정상의 조치)

․지역간 교류촉진과 이의 체계적 지원

․지역간 교류협력 등을 포함한 국토계획의 실효성 있는 추진을 위한 중앙행정기관 및 자자체의 장의 재정상 조치 강구

국가균형발전 특별법

제39조제2항(세출예산 의 차등지원)

․2이상 지자체 관할구역에 효과가 미치는 사 업을 공동추진하는 경우 사업비를 예산편성 에 우선반영

지역균형발전및지 방중소기업육성에

관한법

제5조(광역개발계획의 수립)

제26조의4(특정지역 개 발계획의 수립)

․광역개발사업계획의 수립 및 시행

․특정지역의 지정 및 개발

국토의계획및 이용에관한법

제12조(광역도시계획 의 내용)제1항 제45조(광역시설의설 치․관리등)

․광역시설의 배치․규모․설치에 관한 사항

․해당지자체간 협약체결 혹은 협의회 등의 구성을 통한 설치·관리,

지방자치법 제139조(지방자치단 체상호간의 협력)

․지자체는 다른 지자체로부터 사무의 공동처 리에 관한 요청이나 사무처리에 관한 협의·

조정·승인 또는 지원의 요청이 있는 때에는 협력의무 부여

(2) 국토기본법

｢국토기본법｣은 국토에 관한 계획 및 정책의 수립·시행에 관한 기본적인 사 항을 정함으로써 국토의 건전한 발전과 국민의 복리향상에 이바지함을 목적으로 제정되었다. 먼저 국토종합계획에 있어서 국토기본법은 국토에 관한 각종 계획 및 정책이 국토종합계획을 중심으로 체계적으로 추진되고, 국토종합계획이 도종 합계획 및 시군종합계획의 기본이 되며, 부문별계획과 지역계획은 국토종합계획 과 조화를 이루어야 함을 명시하고 있다(제7조). 또한 국토종합계획이 다른 법령 에 의하여 수립되는 국토에 관한 계획에 우선하고 그 기본이 됨을 밝히고 있다 (제8조).

국토기본법은 또한 지역간 공동발전 촉진에 관한 규정을 두고 있는데, 국가 및 지방자치단체가 지역간의 교류협력을 촉진시키고 이를 체계적으로 지원함으로 써 지역간의 화합과 공동번영을 도모하여야 함을 규정하고(제3조 제3항), 국가나 지자체가 지역간 공동발전에 관련된 지역계획으로서 수도권발전계획, 광역권개 발계획 등을 수립할 수 있음을 명시하고 있다(제16조). 수도권발전계획이란 수도 권에 과도하게 집중된 인구와 산업의 분산 및 적정배치를 유도하기 위하여 수립 하는 계획이며, 광역권개발계획은 광역시와 그 주변지역, 산업단지와 그 배후지 역 또는 여러 도시가 상호 인접하여 동일한 생활권을 이루고 있는 지역 등을 광 역적ㆍ체계적으로 개발하기 위한 계획이다. 또한 지역간 공동발전에 관련된 지 역계획으로서 특정지역개발계획과 개발촉진지구개발계획이 있는데 전자인 특정 지역개발계획은 특정한 지역을 대상으로 경제ㆍ사회ㆍ문화ㆍ관광 등을 전략적 으로 발전시키기 위한 계획이며, 개발촉진지구개발계획는 다른 지역에 비하여 개발수준이나 소득기반이 현저히 열악한 낙후지역을 대상으로 이의 개발을 촉진 하기 위하여 수립하는 계획이다.

이상의 계획들 중에서 특히 광역권개발계획제도는 지역간 공동발전과 그 개념 에서부터 매우 밀접한 연관을 가지는데, 그 대상지역이 광역시와 그 주변지역, 산업단지와 그 배후지역 또는 여러 도시가 상호 인접하여 동일한 생활권을 이루

고 있는 지역 등이며 이에 대한 체계적이고 광역적인 개발을 목적으로 하는 계획 이다.

국토기본법에서는 국토계획에 포함되어 지역간 공동발전을 위한 협력사업을 추진하는 경우에 중앙정부 및 해당 지자체가 사업비 조달과 관련하여 재정상 책 임을 가져야 한다는 원칙을 내포하고 있다.

(2) 국가균형발전특별법

｢국가균형발전특별법｣은 지역간 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞 는 발전을 통하여 자립형 지방화를 촉진함으로써 개성 있는 균형발전 사회를 건 설하기 위하여 제정된 법이다. 이 법에서는 지역간 협력과 관련하여 지역혁신발 전계획의 수립, 지역전략산업의 선정 및 육성, 지역혁신협의회 설치, 지역발전투 자협약제도 등을 규정하고 있으며, 2개 이상의 지방자치단체의 관할구역에 효과 가 미치는 사업을 당해 지방자치단체가 공동으로 추진하는 경우에는 해당 사업 에 소요되는 경비를 우선적으로 반영할 수 있도록 하고 있다(제39조 제2항).

지역혁신발전계획 수립의 주체는 시․도지사이다. 이들은 해당 시․도의 혁신 역량을 강화하고 특성 있는 발전을 위하여 지역혁신협의회의 심의를 거쳐 5년을 단위로 지역혁신발전계획을 수립도록 하고 있는데, 이 경우 2개 이상의 시․도 지사가 공동으로 지역혁신발전계획을 수립할 수도 있다(제6조). 이처럼 2개 이 상의 시·도지사가 상호 협력하여 관할구역을 대상으로 하는 지역혁신발전계획을 수립하여 추진하고자 하는 경우에는 지역혁신협의회를 공동으로 운영할 수도 있 게 하고 있다(제28조).

지역혁신발전계획에서는 지역전략산업을 선정할 수 있는데, 이때 시·도지사는 관계 중앙행정기관의 장, 관할구역의 시·군·구의 시장·군수·구청장과 협의하여 국 가의 성장잠재력과 경제성장에의 기여도가 높은 산업, 지역혁신체계의 구축 및 활성화에 중심적 역할을 하는 산업, 지역의 혁신역량을 효율적으로 활용할 수 있 는 산업 등을 선정하게 되며, 2개 이상의 시·도지사가 공동으로 관할구역을 대상