이 장에서는 연구의 배경과 목적, 연구방법 및 범위, 선행연구의 검토 및 차별성, 그리 고 연구의 전체 구조를 다루고 있다. 지역간 공동발전을 위한 제도적 기반의 구축은 현재 우리나라에서 심화되고 있는 지역간 경쟁 및 중복투자와 이로 인한 비효율과 갈 등을 극복하는 현실적인 이유에서 뿐만 아니라, 제4차 국토종합계획이 지향하는 미래 의 통합국토를 실현하는 차원에서도 매우 중요하다. 본 연구는 기존의 연구와 비교하 여 개념적이고 국지적인 관점보다는 구체적인 정책대안을 모색하고 거시적인 국토정 책의 관점에서 접근하고 있다.
1. 연구의 배경
국토개발 및 국가균형발전 사업의 추진과정에서 지역간 협력을 통한 공동발전 시스템을 구축해야 할 필요성이 제기되고 있다. 국가의 경제발전 과정에서 수도 권과 비수도권의 공간적 불균형이 심화되고 이를 해소하기 위한 국가균형발전 정책이 다각도로 추진되고 있는 과정에서 이들 정책의 성과를 높이기 위해서는 지역간의 갈등 완화와 공동발전을 모색하는 것이 매우 중요하게 대두되고 있다.
아울러 지방자치단체간의 중복투자와 소모적인 경쟁은 효율적인 국토발전과 건 전한 자치제의 정착, 그리고 국민통합을 위해 극복해야 할 핵심적인 과제가 되고 있다. 이와 같은 인식을 바탕으로 제4차 국토종합계획 및 동 계획의 수정계획 (2006-2020)과 신국토구상(2004. 1. 29) 등에서 지역간 공동발전을 통한 통합국토
의 실현을 중요한 정책목표로 설정하고 있다. 따라서 이를 실천할 수 있는 구체적 인 정책방안의 연구가 필요한 시점이다.
<표 1-1> 국토계획의 지역간 공동발전 관련 내용
구 분 관련 내용
제4차 국토종합계획
•지방자치단체간의 협력과 화합도모를 위해 지자체간 공동 개발사업을 적극 발굴하고, 이에 대해서는 중앙정부가 우 선 지원하는 체계 구축
제4차 국토종합계획 수정계획
•지자체 재원의 한계와 광역적 행정수요에 능동적으로 대응 하기 위해 지자체 상호간의 협력을 통한 공동사업의 활성 화
•지역개발을 위한 지자체간 협력을 촉진시킬 수 있는 행정 적․재정적 인센티브 제도를 강화
신국토구상
•지역간 상호협력 및 역할분담체계를 강화
•지역간 협력사업에 대해서는 인프라, 예산 등을 우선적으 로 지원
국토개발에 관한 최상위 법률인 국토기본법과 국가균형발전특별법에도 지역 간 협력을 통한 공동발전을 촉진하는 규정을 마련하고 있다. 국토기본법(제3조 3항)에서는 “국가 및 지방자치단체는 지역간의 교류협력을 촉진시키고 이를 체 계적으로 지원함으로써 지역간의 화합과 공동번영을 도모하여야 한다”고 규정하 고 있다. 국가균형발전특별법(제39조 2항)에서는 “정부는 2 이상의 지방자치단체 의 관할구역에 효과가 미치는 사업을 당해 지자체가 공동으로 추진하는 경우에 는 해당사업에 소요되는 경비를 예산 편성시 우선적으로 반영할 수 있다”고 규 정하고 있다.
주요 선진국에서 지역간 공동발전 및 협력프로그램은 지자체간의 공동발전 및 지역정책의 중요한 수단으로서 자리 잡고 있으며, 이에 대한 재정적, 제도적 지 원기반을 확립하고 있다. 유럽연합(EU)에서는 지역정책의 중요한 수단으로서 지 역간 협력프로그램으로 Interreg Ⅲ1)을 추진하고 있으며, 미국, 일본, 프랑스에서
도 지방자치단체간의 협력과 공동발전을 촉진하는 다양한 제도를 구축하고 있 다.
본 연구는 2003년부터 2005년까지 3년에 걸쳐 추진하는 다년도 연구로서 제4 차 국토계획의 기본이념으로 제시된 21세기 통합국토를 실현하기 위한 구체적 전략을 제시하는 연구과제로서의 성격을 지닌다. 이를 위하여 연구의 첫해인 2003년에는 수도권과 비수도권의 공동발전 방안을 주제로 정하였으며, 2년차인 2004년에는 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전 방안에 관한 연구를 수행하였 다. 마지막 해인 2005년에는 제1차 및 제2차 년도의 연구를 통하여 도출된 성과를 바탕으로 지역간 공동발전을 위한 제도기반을 구축하는데 초점을 두고 있다.
<표 1-2> 제1, 2차 및 3차년도 연구의 주요내용
제1차년도 연구 제2차년도 연구
수도권과 비수도권의 공동발전 방안 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전 방안 - 지역간 공동발전의 배경과 이론적 검토
- 수도권과 비수도권간의 상생관계 변화실 태
- 수도권과 비수도권간의 상생적 발전 패러 다임
- 수도권과 비수도권간의 상생유형별 실태 와 발전방안
- 수도권과 비수도권간의 상생발전의 종합 구도
- 국토·지역개발 분야 지자체간 협력의 이 론적 검토
- 국토·지역개발 관련 지자체간 협력실태 분석 및 유형화
- 지역발전 관련 지자체간 협력의 새로운 패러다임과 구조
- 지역발전 관련 지자체간 협력의 해외사례 - 지역발전 관련 지자체간 협력의 ｢정책과
제｣ 분류와 과제별 전략
- 지역발전 관련 지자체간 협력 촉진을 위 한 정책 프로그램 개발
제3차년도 연구
지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축 방안 - 지역간 공동발전의 이론 및 개념
- 지역간 공동발전 관련 제도의 현황 및 문제점 - 외국의 지역간 공동발전 제도 및 시사점 - 지역간 공동발전의 패러다임과 정책과제 - 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축 방안
1) 유럽연합의 경제ㆍ사회적 통합을 촉진하기 위하여 추진하는 지역정책 프로그램으로 2000-2006년 동
2. 연구의 목적
『통합국토를 향한 지역간 공동발전 방안』의 제3차 년도 연구에서는 지역간 공동발전을 한국적 현실에서 실천할 수 있는 제도적 기반을 구축하는 방안을 모 색하고자 한다. 연구의 목적을 상술하면 다음과 같다. 첫째, 제1차 및 2차년도 연 구결과를 토대로 지역간 공동발전의 제도적 접근을 위한 정책과제를 도출한다.
둘째, 지역간 공동발전과 관련한 이론적 배경과 기존 제도의 검토를 통하여 종합 적인 정책 패러다임을 정립한다. 셋째, 이상에서 도출된 정책과제 및 패러다임을 기반으로 우리나라 현실에 적합한 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축 방안 을 제시하고자 한다.
3. 연구의 방법 및 범위
1) 연구의 방법
본 연구를 수행하기 위해서는 수도권과 지방간, 지자체간 공동발전을 위한 정 책 및 관련제도의 조사와 분석이 필수적이다. 지자체간 협력 등 지역간 공동발전 과 관련한 법률의 분석을 위해 국토기본법, 국가균형발전특별법, 지방자치법, 지 역균형개발및지방중소기업육성에관한법률(이하, 지역균형개발법) 등을 검토한 다. 정부의 정책 분석을 위해서는 행정자치부의 광역행정, 산업자원부의 지역발 전투자협약 등 중앙부처의 관련 자료를 수집하여 분석하며, 국토종합계획과 국 가균형발전계획 등 국토개발계획도 검토한다. 이들 검토 대상 제도는 지역간 공 동발전뿐만 아니라 국토 및 지역개발에 관한 기본적인 방향을 제시하거나 구체 적인 개발계획 수립에 관한 내용을 담고 있으므로 본 연구의 관심사인 지역간 공동발전에 관한 내용을 중심으로 심도있게 분석하여 문제점을 진단하고 개선방 향을 도출한다.
외국사례를 참고하기 위해 지역간 협력이 활성화되어 있는 선진국의 관련 제
도 조사를 병행한다. 특히 지역간 공동발전을 거시적 지역정책의 틀 안에서 추진 하고 있는 EU의 Interreg Ⅲ 제도를 심층 분석하며, 이 밖에도 지자체간 협력사업 이 활발하게 진행되고 있는 미국, 일본, 프랑스의 관련 제도를 조사하여 우리나 라의 제도기반 구축에 대한 시사점을 도출한다.
지역간 공동발전을 활성화시키기 위해서는 제도개선 등 기존 시스템의 정비가 필수적이며 이를 위해서는 관련 전문가․실무자의 자문이 필요하다. 이를 위해 지방행정연구원(재정분야 제도화) 및 경성대학교(행정분야 제도화)의 전문가를 참여시킨다. 아울러 지자체간 공동발전을 위해 도출한 제도적 기반구축 방안에 관해 연구협의회를 개최하여 공무원 및 전문가 의견을 수렴한다.
2) 연구의 범위
지역간 공동발전은 문자 그대로 2개 이상의 지방자치단체가 지역개발을 위해 관련 사업을 협력을 통하여 공동으로 추진하는 것을 의미한다. 본 연구에서 염두 에 두고 있는 지자체간 협력의 분야는 지역개발 사업으로 국한하되, 행정협력의 경우 지역개발 사업의 추진과 관련된 협력은 포함한다. 그리고 지역간 공동발전 의 공간적 범위는 기본적으로는 광역 및 기초자치단체를 염두에 두며, 필요한 경 우 국토 전체도 고려한다. 지역별로는 수도권과 비수도권간, 비수도권 지방자치 단체간의 공동발전을 모두 고려하며, 행정계층별로는 광역지자체간, 광역-기초 간, 기초자치단체간 협력을 모두 포함하여 논의를 진행한다. 본 연구에서 구체적 인 협력사업은 분석하지 않는다. 이는 2차년도인 2004년도 연구의 주제이다.
1995년 이후 우리나라에서 진행되고 있는 지역간 협력사업의 현황 자료를 부록 에 수록하여 참고할 수 있도록 하였다.
연구의 시간적 범위는 단기, 중기, 장기적 관점으로 구분하여 설정한다. 향후 3-4년 이내에 제도화할 수 있는 단기적 내용과 5년 내외의 중기적 차원, 10년 정도 의 장기적 차원에서 추진할 제도개선 과제를 제시하는 단계별 접근전략을 채택하 고 있다. 연구의 내용적 범위는 지역간 공동발전을 위한 3차 년도의 연구주제에
따라 지자체간 협력을 촉진할 수 있는 제도적 지원 장치에 중점을 둔다. 그러므로 지역간 공동발전과 관련한 주제 중에서 행정, 재정, 법률적 제도기반 구축과 관련 한 내용이 중심이 된다.
4. 선행연구와의 차별성
1) 주요 선행연구 현황
지역간 협력에 관한 기존의 연구는 크게 개념 및 이론에 관한 연구, 협력사업 의 사례분석 연구, 제도 연구의 3가지로 구분할 수 있다. 먼저 개념 및 이론에 관한 연구로서는 김용웅(2001)의 「지역간 연계ㆍ협력의 이론적 배경과 발전방 향」, 경기개발연구원(2001)의 「수도권과 비수도권의 공동발전을 위한 전략수 립 연구」, 이양재(2000)의 「지역간 협력의 장애요인과 극복방안」, 이종화 (2000)의 「지역간 협력제휴를 통한 지역발전방향」 등이 있다.
지역간 협력에 관한 사례분석 연구로서는 송두범(2004)의 「자방자치단체간 협력사업의 추진실태와 개선방안」, 김선기․한표환(2003)의 「자치단체간 협력 관계의 실태분석과 정책방향」, 배준구(2001)의 「지역발전을 위한 정부간 협력 방안: 부산ㆍ울산 지역을 중심으로」 등을 들 수 있다.
지역간 협력과 관련한 제도 연구로서는 김종구(2005)의 「광역개발사업의 효 율적 추진을 위한 협력방안과 광역도시계획제도에 대한 평가」, 한국지방행정연 구원(2002)의 「자치단체간 협력사업 활성화 방안」, 한국법제연구원(2000)의
「지방자치단체간 협력에 의한 사무처리제도의 개선방향」 등을 들 수 있다.
이 중에서 주요 연구의 내용을 정리하면 다음과 같다. 먼저 김용웅(2002)의 연 구에서는 지역협력계획의 유형으로서 종합발전형 지역협력계획, 자원공동이용 및 관리형 지역협력계획, 광역서비스 공급형 지역협력계획, 기능적 연계보완지역 의 협력계획을 들고 있다. 지역간 연계 및 협력을 강화하기 위해서는 지역간 공동 혜택이 기대되는 분야를 대상으로 지역간 연계와 협력을 강화할 수 있는 종합전