대규모시설 이전부지의 활용과 도시발전
지난 수십 년 간 도시를 둘러싼 경제적, 사회적 변화에 따라 대규모시설 이전부지가 발생하여 왔고, 이를 합리적으로 활용하고자 하는 관련주체 간의 논의가 지속되었다. 또한 참여정부는 수도권 집중을 완화하고 지역발전 잠재력을 확충하기 위한 국가균형발전정책의 일환으로 행정중심복합도시 건설, 공공기관 지방이전과 혁신도시 건설, 기업도시 건설 등을 추진하고 있으며, 이로 인해 다극분산형으로의 국토공간 재배치가 활발히 이루어지고 있다. 이에 이번호 특집은 대규모시설
이전부지의 활용방안을 모색해 보는 자리로 마련한다. 지속가능한 도시발전 방안과 지역발전 잠재력의 제고, 나아가 국가균형발전을 이루기 위한 혜안이 필요한 시점이다.
특 집
대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 1
1
머리글지난 수십 년 간 도시를 둘러싼 경제적, 사회적 여건이 변화함에 따라 대규모시설 이전부지가 발생하여왔고 이를 합리적으로 활용하고자 하는 관련주체 간의 논의 가 지속되었다. 이전부지의 발생은 도시적 차원에서 도시공간의 경직된 토지이용 구조와 도시기능 변화에 기인하였고, 국가적 차원에서는 정부 국토균형개발정책 의 영향을 받았다. 예컨대, 토지이용밀도가 높은 도심지역에 적합하지 않은 시설 의 외곽 이전, 지역이기주의에 의해 혐오시설로 간주되는 시설의 퇴출, 수도권규 제정책에 의한 인구집중 유발시설의 이전 등이 있었고, 최근에는 군사시설 보호 정책의 완화에 따른 군부대의 타 지역 이전, 참여정부의 국가균형발전계획에 의 해 공공기관의 지방분산이 추진됨에 따라 대규모시설 이전부지가 발생하였다.대규모시설이 입지하였던 지역은 대체로 도시의 중심지에 위치하므로 도시공 간구조에 결정적으로 영향을 줄 수 있을 정도로 위치적 가치가 뛰어나다. 이의 활 용은 그 지역에 축적되어 있는 역사성이나 공공적 이용을 중시하는 공공성 측면 을 고려하지 않으면 안 된다. 그러므로 이전부지는 기성시가지 내 가용지를 제공 하여 경직된 토지이용구조를 개편할 수 있고, 도시여건 변화에 부응하는 새로운 도시기능을 수용할 수 있다는 점에서 중요한 의의를 갖는다.
그러나 그동안 대규모시설 이전부지는 경제적 가치의 증진을 추구하는 방향으 로 활용되어졌다. 대규모 상업ㆍ업무용 건축물을 건립하거나 고층아파트를 건설 함으로써 부지소유자의 경제적 이윤의 창출에는 기여하였으나 토지이용밀도의
대규모시설 이전부지의 활용과 도시변화
계기석｜안양대학교 도시행정학과 교수
상승으로 교통, 환경 등 주변 기반시설에 대한 부담을 가중하였고 결과적으로 공익을 소홀히 한 측면도 있음을 부인할 수 없다.
따라서 본고에서는 우리나라 도시에서 대규 모시설 이전부지가 발생하는 원인과 양상을 살 펴보고 공익적 활용촉진이라는 관점에서 이전부 지에 대한 활용방안 등을 강구함으로써 도시의 지속가능한 발전을 이룩하는 데 목적이 있다.
이전부지는 시설이 이전하고 남은 적지(跡 地)를 의미하기도 하고 시설이 옮겨가고자 하는 예정부지를 의미하기도 하므로 용어의 사용상 혼란스러운 면이 있다. 그러나 정책적으로 쟁점 화되고 있는 것은 전자의 경우다. 법률에 따라 시설이 입지하였던 부지를 이전적지, 종전부지, 종전대지, 종전부동산 등 다양하게 사용하는데 이 글에서는 그중 이전부지라는 용어로 통일하 여 사용하기로 하고, 도시 내에 입지하고 있는 학교, 공공기관, 운동장, 공장 등의 건축물이나 시설물이 도시기능이나 공간정책의 변화에 따라 다른 지역으로 옮겨가고 남은 부지로서 이의 활 용이 도시공간정책상 중요한 의미를 지니는 부 지로 정의하고자 한다.
이전부지의 유형과 특성
1. 이전부지의 유형
이전부지의 유형은 건축물의 유무, 소유자, 필지 구성에 따라 구분될 수 있다. 건축물이 없거나 건폐율이 낮은 부지는 도시 내에 새로운 기능을 수용하여 토지이용구조를 개선하기에 용이하나, 건폐율이 높은 부지는 활용하는 데 있어 용도가
제한될 수밖에 없다. 공공소유부지는 시장기능 에 의해 공급되기 어려운 도시기능을 도입하기 에 용이하나, 민간소유부지는 시장성이 좋은 상 업ㆍ업무용지나 주거용지로 활용되기 쉽다. 필 지구성에 따라 단지형 부지와 개별 필지형 부지 로 구분이 가능하며 단지형 부지는 복합용도의 도시개발 사업이 추진되기에 적합하다.
2. 이전부지의 특성
이전부지는 도시공간상의 위치, 공공적 특성, 역 사ㆍ문화성, 주변지역에 대한 외부효과 등의 측 면에서 중요한 의미를 갖는다. 즉, 이전부지는 대 체로 규모가 크고 도심핵심부 또는 도심인접부에 위치하므로 교통여건이 좋고 사람의 왕래가 많고 도시공간구조에 미치는 영향이 크다. 이전부지의 활용여하에 따라 경직된 토지이용구조를 개선하 여 새로운 도시기능을 수용하고 기존 도시기능을 원활하게 하는 잠재적 가치를 지닌다.
특히 대규모시설 이전부지는 도시공간상 차 지하는 위상이 높기 때문에 발생하는 순간부터 공공성을 띠게 된다. 부지매입과 관리에 막대한 비용이 소요되고 개발 시 도시환경의 변화를 초 래하므로 민간의 이익보다는 공공의 복지를 위 하여 활용하는 것이 타당하다.
이전부지는 대체로 그 도시의 가장 오래된 지 역에 입지하므로 중요한 역사적 의미를 갖는다.
오래 전부터 축적된 도시민의 삶과 문화가 얽혀 있는 곳이기 때문에 주민들이 자기 도시를 대표 하고, 상징하는 곳이라고 간주할 수도 있다. 이 전부지가 보유하고 있는 이러한 역사성, 장소성, 문화성은 다른 도시와 차별화되고 정체성 있는
도시로 발전할 수 있는 필수적인 요소로 작용하기도 한다.
또한 이전부지는 개발 여하에 따라 주변지역에 결정적인 긍정적 혹은 부정적 외부효과를 갖는다. 긍정적 외부효과는 도시기능의 활성화에 유익하지만 부정적 외부효과는 도시의 형태나 기능의 부조화뿐만 아니라 지역경제나 주민사회의 쇠 퇴에 결정적인 영향을 미칠 수도 있다.
이전부지의 활용방법
이전부지를 활용하는 방법은 부지소유자가 직접 다른 용도로 개발하는 방법(부지 소유자 개발), 다른 주체가 매입하여 활용하는 방법(타인개발)으로 나눌 수 있다.
타인개발은 개발주체의 유형(공공, 민간)과 개발주체의 사용여부(직접사용, 양 도)에 따라 다시 세분할 수 있다. 즉, 공공기관이 매입하여 공용으로 활용(공공매 입-자체활용), 공공기관이 개발하여 수요자에게 양도(공공개발-양도), 민간기업 이 매입하여 자체 용도로 활용(민간매입-자체활용), 그리고 민간기업이 개발하여 제3주체에 양도(민간개발-양도) 등이다.
부지소유자 개발은 부지소유자의 자유의사에 따라 이루어지므로 가장 수익성 이 높은 토지이용행위를 하게 된다. 아파트, 상업업무용 건물, 유통시설, 위락시 설 등 경제적 이윤의 극대화를 기할 수 있는 사업들이 이에 해당된다. 그러나 대 부분의 경우 이전예정부지의 매입자금을 확보하기 위하여 이전부지를 매각하게 되므로 부지소유자 개발은 빈번하지 않다. 공공매입-자체활용은 공공기관이 매입 하여 공원, 광장, 도로, 근린지역시설 등으로 활용하거나, 역사적 가치가 있고 조 형미가 뛰어난 건축물, 구조물들은 그대로 보존하는 것이다. 공장부지를 공원으 로 조성한 영등포공원, 천호동공원 등이 이에 해당된다.
공공개발-양도의 경우는 지자체, 정부투자기관 등이 이전부지를 매입하고 택 지로 조성하여 민간에게 매각하거나 공공임대주택을 지어 공급하는 것이다. 지자 체, 한국토지공사, 대한주택공사 등이 이전부지에 아파트형 공장, 주상복합건물 등을 건설하여 공급하는 것이 이에 해당된다. 민간매입-자체활용은 민간기업 등 이 자기의 고유업무를 수행하기 위해 매입하여 사옥을 짓거나 매장을 개설하는 경우다. 민간개발-양도는 건설회사 등이 매입하여 아파트, 주상복합건물 등을 건 설하여 수요자에게 분양하는 경우다.
대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 1
1
이전부지 발생원인과 활용의 문제점
1. 이전부지 발생원인
이전부지의 발생은 여러 가지 원인에 기인한다.
그 원인을 사회적, 경제적, 정책적 원인으로 나 누어 살펴본다. 첫째, 사회적 원인으로는 경직된 토지이용구조, 인구변화, 주민의 님비(NIMBY) 현상 등을 들 수 있다. 도심지역은 지가가 높고 다양한 토지이용규제가 있기 때문에 새로운 수 요발생에 효과적으로 대응하기 어려운 기존 도 시기능은 다른 지역으로 이전할 수밖에 없고, 인 구가 감소하여 배후지 인구를 확보하기 어려운 도시시설, 예를 들면, 학교, 병원 등은 존치할 수 없게 된다. 또한 기존의 도시시설 중 주민생활에 직접적으로 연관되지 않으면서 혐오시설이라고 판단되는 교도소, 공장 등에 대해서 주민들이 이 전을 요구함으로써 대체입지를 모색하게 된다.
둘째, 경제적 원인으로는 부지소유자의 경제적 이윤추구, 도시산업 구조변경 등을 들 수 있다. 경 제적 이윤추구는 부지소유자가 기존시설을 이전 하고 그 자리를 다른 용도로 활용하는 것이 경제 적이라고 판단되는 경우다. 도심지역은 지가가 높
기 때문에 도시 내의 산업시설을 폐지ㆍ이전하고 공동주택 건설사업을 하는 경우 부지소유자는 보 다 많은 경제적 이윤을 추구할 수 있기 때문이다.
또한 도시산업 구조의 개편으로 산업부지가 더 이 상 도시 내에 입지하기 어려운 경우가 발생한다.
도시 내에서 제2차 산업의 비중이 저하되고, 많은 면적의 토지를 소요로 하는 전통산업이 축소되고, 입체적 토지이용이 가능한 지식기반형 산업이 증 대하였기 때문이다. 또한 유통산업 현대화로 인하 여 도심에 입지하던 재래시장이 점차 쇠퇴하여 사 라지는 경우를 볼 수 있으며, 정보통신기술의 발 전으로 반드시 도시 내에 입지하여야만 했던 시설 들이 외곽에 이주하는 것이 가능해졌기 때문이다.
셋째, 정책적 원인은 도시정책적 원인과 국가 정책적 원인으로 세분할 수 있다. 도시정책적 원 인으로는, 우선 도시정부가 과도한 도시공간의 다핵화 전략을 추진한 결과 도심지역 내에 입지 하였던 중추관리기능이 부도심지역으로 급속히 이전된 것을 들 수 있다. 예를 들면, 대전 둔산지 구, 광주 상무지구, 인천 송도지구 등이 개발되 면서 각 도시의 구도심에 있던 도시시설들이 대 거 이전함으로써 이전부지가 발생하였다. 행정 구역의 개편으로 지자체가 자체 청사를 행정구
구분 내용 사례
부지소유자 개발 부지소유자가 직접 활용 동대문운동장의 서울디자인콤플렉스 건립, 전남도청 부지의 아시아문화전당
타인개발
공공기관 매입-자체활용 공원조성,
역사문화자원 보호 맥주공장 부지에 영등포공원 설치 개발-재양도 택지조성 및 분양 용산미군기지 일부를 택지로 개발예정
민간기관
매입-자체활용 사옥, 연수원, 매장 구 덕수상고 부지에 의류상가 건설 개발-재양도 주택건설 및 분양
또는 임대
인천대 부지에 아파트와 주상복합건물 건설
<표 1> 대규모시설 이전부지의 활용방법
역에 맞추어 이전함에 따라 이전부지가 발생하는 경우도 있다. 전남도청이 광주 광역시에서 전남지역으로 이전함으로써 광주도심 내에 도청 이전부지가 발생하 고 있는 것이 이에 해당된다.
또한 정부 또는 지자체가 도시부적격시설을 정하고 이의 이전을 촉진한 결과 대량의 이전부지가 발생한 바도 있다. 1980년대 초반 서울시가 학교, 학원 등의 교 육시설, 자동차검사장, 시외버스터미널, 중고자동차매매업소 등의 교통관련시설, 자동차부품 및 공구상, 원자재, 철재류, 건재류, 화공약품, 포장재 등의 산업시설, 예식장 등의 의례시설을 도시부적격시설로 정하고 이의 이전을 촉진하였다. 천안 시청, 아산경찰서, 성남시청 등의 예에서 보는 바와 같이 공공업무의 효율적 추진 을 위해 공공청사의 이전을 구상함에 따라 이전부지 활용논의가 심화되는 경우도 있다.
국가정책적 원인으로는 수도권규제정책, 군사시설이전계획 등이 있다. 참여정 부가 추진하고 있는 국가균형발전정책에 의거하여 수도권 소재 176개 공공기관 이 10개 혁신도시로 분산ㆍ이전을 추진하고 있기 때문에 이전부지의 활용에 대한 관심이 고조되었다. 국토안보여건과 국방시설에 대한 인식변화에 따라 기성시가 지에 입지하였던 군부대가 타 지역으로 이전하고 있기도 하다. 공ㆍ해군사관학 교, 공군본부 등이 이미 이전하여 그 이전부지가 공원으로 조성된 바 있고, 용산 미군기지가 평택으로, 부산 하얄리아 부대, 원주 캠프 롱, 춘천 캠프 페이지 등 미 군부대의 타 지역 이전이 활발히 논의되고 있다.
2. 이전부지 활용의 문제점
대규모시설 이전부지가 발생하게 되는 경우 도시문제의 양상은 두 가지로 볼 수 있다. 하나는 이전부지의 위치가 우수하기 때문에 도시 내 우세기능 간의 경합이 일어나고 지가의 상승을 부추긴다. 다른 하나는 적합한 대체기능이 없기 때문에 도시공간의 황폐화를 초래한다. 양자는 궁극적으로 도시의 지속적 발전을 저해하 게 된다.
이전부지의 규모가 크지 않고 발생빈도가 적은 상황에서는 이전부지의 활용용 도는 전적으로 이전부지를 매수하는 주체의 의사와 능력에 좌우되었다. 특히 주 택의 양적 공급이 주요한 정책과제로 되어 있는 상황에서는 대부분 아파트 단지 로 개발하는 것이 당연시 되었다. 지역주민이나 시 당국에서도 이전부지 활용의 중요성을 인식하지 못하고 공익적인 개발방향에 대한 관심이 적었다.
대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 1
1
이에 따라 도시 내에서 주택재고는 증대하였 으나 도시기능의 단순화를 초래하였고 주변지역 에 대한 공원, 교통시설, 교육시설, 상하수도 등 과 같은 사회간접자본 수요를 유발하여 기반시
설이 충족되지 않은, 소위 난개발을 야기하였다.
아울러 스카이라인, 규모, 형태, 색채 등의 측면 에서 주변지역과 조화되지 않는 기형적인 도시 경관을 형성하는 경우가 빈번하였다. 이러한 경
<표 2> 대규모시설 이전부지 발생사례(논의 중 사례 포함)
구분 원인 내용 사례
사회적 원인
경직된 토지이용
�고지가
�부지확장 곤란
�교통혼잡
�주차공간부족
�용도규제
�광주 경전선 폐선부지
�서울 동대문운동장
�서울 강남고속버스터미널
�청주 청주기계공고
인구변화 �도심공동화
�배후인구감소 �도심 내 초중고등학교
주민의 님비현상 �혐오시설 이전요구
�서울 영등포교도소, 광주교도소, 부산구치소
�진주 문산읍 쓰레기 매립장
�서울 뚝섬 삼표레미콘공장
경제적 원인
토지소유자의 경제적 이윤추구
�기존 부지를 타 용도로 전용
하고 경제적 이윤 추구 �마산 한일합섬
산업구조개편
�정보화에 의한 입지패턴 변화
�고부가가치산업화
�재래산업의 퇴조
�재래시장 폐쇄
�도심 내 공장시설
�영등포 OB맥주공장, 천호동 파이롯트공장
도시정책적 원인
도시부적격시설 �많은 면적이 소요
�교통량 유발
�학교, 학원, 예식장
�청계천 공구상가
새로운 부지로
확장 이전 �공공업무의 효율적 추진
�서울대 농생대, 인천대
�성남시청, 천안시청
�아산경찰서
�서울 도봉면허시험장
과도한 교외화정책
�주택대량공급
�저렴택지개발
�무분별한
도시공간 다핵화정책
�대구, 대전, 광주 등 기성시가지의 공공기관이 신개발지구로 이전
행정구역개편 �광역시의 승격에 따라 도청 의 이전
�전남도청, 충남도청
�전북도 제2청사 이전부지 활용
국가정책적 원인
수도권규제정책
�수도권 인구집중 유발시설 이전
�국가균형발전계획에 의한 공공기관 지방분산
�수도권 내 공장의 지방 이전
�중앙정부기관의 행정중심복합도시 이전
�공공기관의 혁신도시 이전
군사시설 이전계획
�한미 간 합의에 의한 미군 시설 이전
�안보환경변화
�도심부적격 군부대 외곽 이전
�용산 미군기지의 평택 이전
�부산 하야리아 부대, 원주 캠프 롱, 춘천 캠프 페이지 등 미군부대
�서울 종로구 기무사, 부산 남구 육군문서보존소, 인천 연수구 미사일 부대, 전주시 35사단
제성 위주의 이전부지 개발은 도시의 역사적 자원을 훼손시키고 문화적 특성을 감소시킴으로써 닮은 도시들을 양산하는 결과를 낳았다. 무엇보다 중요한 것은 도시 내 공간은 유한하기 때문에 차세대의 활용을 염두에 두어야 하는데, 실제로 는 도시여건 변화를 수용할 수 없는, 보다 경직된 토지이용구조로 변모시킴으로 써 지속가능한 발전의 토대를 상실하고 있다는 점이다.
향후 도시여건 변화
도시의 기능공간들은 전통적으로 토지가 지니는 가치와 접근성을 기준으로 분화 되어왔다. 그러나 급속히 진행되는 정보화로 인하여 물리적 거리를 극복할 수 있 게 됨으로써 새로운 공간분화와 통합과정을 통해 재편성되고 있다. 즉, 전자상거 래의 보편화로 교통망의 결절지역에 집적되던 쇼핑센터가 배달시간의 단축을 위 해 주거지 근처에 입지하고, 재택근무제의 확대는 주거지 선택의 다양화를 더욱 촉진한다. 중심업무지역에 입지하던 기업들은 고도화된 정보통신인프라를 갖춘 지역이면 어디든지 이전하게 될 것이고 최고의사결정과 정보화된 사무처리 기능 을 본사에서 일괄처리하는 대신 지사로 분산되어갈 것이다. 그 반면에 정보유통 의 중심지인 도시에서는 인구 및 구조물의 분산과는 달리 정보의 집적효과가 더 욱 커짐에 따라 정보통신네트워크와 정보산업의 집중이 더욱 가속화될 것이다.
지방화 추세가 진전됨에 따라 지방자치단체에 보다 많은 자치권한이 부여되었 지만 이것과 비례하여 국내∙외 도시들과의 직접적 경쟁상황이 심화되고 있다.
도시 간 경쟁에서 우위를 점하기 위한 전략적 수단으로서 여러 가지가 있을 수 있 으나 특히 지방분권사회에서는 도시의 어메니티(amenity)가 매우 중요하다는 인 식이 높아지고 있다. 도시의 쾌적성 제고는 주민이나 방문객이 해당 도시환경에 대한 친화성을 높이는 것이고 이러한 친화성이 높은 수준에 도달하였을 때 그 도 시의 경쟁력은 높다고 할 수 있기 때문이다.
최근 우리의 도시에는 외국의 기업이나 민간단체의 입지가 크게 증가하고 외 국인 근로자들의 비중이 커지고 있어 국내 외 도시 간 실질적 협력관계를 맺게 된 다. 그러므로 그들과의 실질적인 공생관계를 유지하기 위하여 업무, 생활, 생산, 위락 등의 측면에서 국제적 규범(global standard)이 통용되는 도시여건을 조성하 여 국제적 기능이 보다 용이하게 입지할 수 있도록 하여야 할 것이다.
아울러 앞으로 도시인구의 안정적 성장 또는 정체가 예상된다. 이미 전국인구 의 증가세가 크게 둔화되었고 일부 대도시에서는 절대인구가 감소하는 현상도 보
대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 1
1
이고 있다. 도시인구의 안정적 변화는 지금까지 의 도시정책과는 전혀 다른 접근방법을 요구할 것이다. 즉, 증가하는 도시민의 기본수요를 양적 으로 충족하던 정책에서 질의 향상을 도모하는 정책으로 전환하고, 도시공간의 무분별한 확장 에서 기성시가지의 효율성을 증진하는 방향으로 전개될 것이다.
대규모시설 이전부지는 다양한 요인에 의해 발생하였지만 이상과 같은 도시여건의 변화추세 에 비추어볼 때 새로운 여건변화 상황을 기성시 가지에 수용할 수 있는 좋은 기회다. 따라서 이 전부지의 활용방안을 강구함에 있어서 도시여건 변화가 시사하는 바를 적극적으로 반영하는 노 력이 요구된다.
이전부지 활용의 기본방향과 전략
1. 이전부지 활용의 기본방향
전술한 대규모시설 이전부지가 갖는 특성과 앞으 로의 도시여건변화를 감안할 경우 이전부지의 활 용방향은 다음과 같이 설정하는 것이 필요하다.
첫째, 대규모시설 이전부지의 활용용도 결정 시 주민들의 공익성에 대한 고려가 충분히 이루 어져야 한다. 이전부지의 활용용도와 규모는 원 칙적으로 부지소유자의 의사에 따라 결정되지만 이전부지의 활용이 주변지역 발전에 미치는 결 정적인 영향을 생각한다면 부지소유자의 이익을 추구하면서 공공복리의 증진도 동시에 추구되는 방안을 모색하여야 한다. 둘째, 대규모시설 이전 부지는 지구차원에서 부족한 기능을 보완하고 어메니티를 증진하는 방향으로 활용되어야 한
다. 쇠퇴한 지구의 발전을 견인할 수 있는 기능 이나 시설을 입지시키고 환경적, 위생적, 심미적 으로 불량한 여건을 개선하여 효율성 높은 도시 공간으로 변모시켜야 한다. 결과적으로 시민들 의 사회적 상호작용을 통해 서로에 대한 유대감 과 소속감을 가지면서 지역경제를 활성화하고 최소한의 자족성을 확보할 수 있는 현대적 의미 의 커뮤니티 형성을 촉진하여야 한다. 셋째, 대 규모시설 이전부지는 지역 간 격차를 완화하고 왜곡된 도시공간구조를 개편하는 데 기여하여야 한다. 도시기능의 활성화와 다양화를 통하여 쇠 퇴한 지역이 재생하는 기회로 활용하여야 할 것 이다. 도시인구 증가추세가 전반적으로 둔화된 상황에서는 도시외곽의 개발보다는 도시내부를 정비ㆍ충진하고 도시의 중심성을 강화하는 것이 필요하다. 넷째, 궁극적으로 대규모시설 이전부 지는 다른 도시와 차별화되는 요소를 수용하여 도시의 정체성을 확립하는 동시에 우수한 도시 경쟁력을 갖도록 하는 방향으로 활용되어야 한 다. 해당지역에 축적되어 있던 역사성을 회복하 고 다른 도시와 차별화되는 요소를 도입하여 지 속가능한 발전의 기틀이 되도록 할 필요가 있다.
2. 적절한 이전부지 활용용도의 모색
토지이용밀도가 높은 도심지역에 이전부지가 위 치하는 경우는 공공성을 강화하고 역사성을 복원 하는 방향으로 용도가 결정되어야 할 것이다. 도 시공원, 녹지, 광장, 공연장 등의 오픈 스페이스 로 전용하여 도시공간구조를 개선하거나, 이 지 역에 연관된 역사적 사실을 발굴하고 장소이미지 를 개선하는 장소마케팅(place marketing)의 대상
으로 활용하여 도시의 정체성을 확립하도록 하는 것이 필요하다.
도심중핵부와 연접한 도심주변부에는 상주인구의 이탈로 인한 도심공동화 현 상을 개선하기 위하여 도심형 주거기능을 확충하여야 한다. 도시생태학적으로 보 면 도심에는 토지이용상 우세기능인 상업ㆍ업무기능이 입지하는 것이 타당하나 도심공동화 방지와 도시기능 다양화를 위해서는 일정 수준의 주거기능 유지는 불 가피하다. 도심 내에는 저소득층, 노년층, 외국인 등의 한계계층의 비율이 증가하 고 있으므로 이들을 위한 주거공간이 절대적 요구되고 있기 때문이다.
또한 도시의 여건에 따라서는 이전부지의 활용용도를 다른 기성시가지 정비사 업 또는 외곽의 신시가지 개발사업과 연계하여 정하는 것도 유익한 방안이다. 즉, 이전부지를 공공기관이 매입하여 다른 기성시가지에서 시행되고 있는 도시개발 사업, 정비사업, 재정비촉진사업 등과 연계하여 순차개발을 실시하거나, 신시가 지 내 공공부문이 소유하고 있는 개발택지와 교환하여 이전부지의 공익적 이용을 촉진할 수 있을 것이다.
3. 이전부지 활용의 추진전략
1) 부지소유자, 행정기관, 시민들의 합의체계 형성
전술한 바와 같이 대규모시설 이전부지는 공공적 성향이 강하기 때문에 부지소유 자가 활용용도 결정 및 사업시행에 있어서 행정기관을 매개로 하여 주민, 기업 등 관련주체의 의견을 수렴하고 이를 적극적으로 반영하는 것이 필요하다. 관련주체 들로 구성되는 협의체를 구성하고 보완적인 기능을 갖는 주체 간의 파트너십을 결성하여 공익과 사익이 조화되는 방안을 모색하여야 한다.
2) 도시수용능력(carrying capacity)을 고려한 활용
도시수용능력은 환경측면에서 지속가능한 발전을 이룩하기 위하여 허용할 수 있 는 개발한계를 의미한다. 이전부지와 그 인접지역을 포함하는 보다 광역적인 지 역을 단위로 도시수용능력을 평가하고 이 수용능력의 범위 내에서 이전부지의 활 용용도와 규모를 결정하여야 한다. 그렇게 함으로써 주변지역에 있어서 기반시설 에 대한 부담을 완화하고 지역이 지속적으로 활성화될 수 있을 것이다.
3) 대규모시설 이전부지의 공공취득 촉진
이전부지에 대한 공공적 이용이 가능하기 위해서는 공공의 원활한 사용ㆍ취득이
대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 1
1
전제가 된다. 공공부문에 의한 이전부지의 취득 타당성을 엄밀히 평가하고 그 타당성이 인정되면 공공부문이 적극적으로 재정투입을 하여 이전부 지의 공적 활용이 가능하도록 해야 한다. 그러나 공공부문의 재정력 한계가 존재하므로 이전부지 의 임차 활용, 부지소유자에 대한 인센티브 제공 을 통한 저가매각유도, 공공-부지소유자 합동개 발, 이전부지 활용에 민간자본 도입 등의 다양한 방법을 고려하여야 할 것이다.
4) 광역적인 관련계획과의 연계
이전부지는 외부효과가 크기 때문에 이전부지와 인접하는 지구를 포함한 보다 광역적인 관점에 서 계획을 수립하고 활용하여야 한다. 예를 들면 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 의한 재정비 촉진구역을 지정하여 부지단위의 개발이 아니라 기반시설 확충과 연계되는 지구단위의 계획 수 립을 촉진해야 하고, 특히 이전부지가 도심지역 에 위치하는 경우 도심지역을 대상으로 하는 도 심활성화계획과 연계하여 활용용도를 결정할 필 요가 있다. 이 경우 도심활성화계획은 물리적인 측면뿐만 아니라 사회적, 경제적, 환경적, 문화 적 측면을 포함하는 종합계획의 성격을 가져야 하고 이전부지활용계획과 도심활성화계획이 동 일한 목표를 추구할 경우 이전부지의 활용촉진 은 물론 도시공간의 재생도 동시에 이루어질 수 있기 때문이다.
맺음말
도시는 유기체적 특성을 갖고 있기 때문에 끊임 없이 변모하고 이에 따라 대규모시설이 다른 지
역으로 옮겨가고 이전부지가 발생한다. 대규모 시설이 입지하였던 부지는 역사성을 가지며 위 치의 중요성으로 인하여 외부효과가 크고 활용 에 있어서 공공성을 요한다. 도시 내에서 주택의 양적 공급확대가 시급히 요구되던 상황에서는 이전부지가 당연히 아파트나 상업ㆍ업무용 건물 로 활용되었다. 그러나 세계화, 지방화, 정보화 등의 추세가 진행됨에 따라 도시공간은 새로이 발생하는 기능을 수용하여 안정적으로, 지속적 으로 발전하지 않으면 안 된다. 이러한 맥락에서 이전부지의 활용방안은 중요한 의미를 갖는다.
따라서 이전부지 활용은 부지소유자의 사익 과 지역주민 전체의 공익이 적절히 조화되면서 도시여건의 변화가 시사하는 바를 충분히 반영 함으로써 지속가능한 도시발전을 선도할 수 있 어야 할 것이다. 부지이용의 공공성을 강화하기 위하여 부지이용주체가 지방자치단체를 매개로 하여 지역주민의 의사를 수렴하는 과정을 거치 는 것이 바람직하며, 이전부지 자체의 계획뿐만 아니라 인접 지구를 포함하는 광역적인 도심활 성화계획, 커뮤니티계획 등과 연계하여 이전부 지의 용도가 결정, 활용되어야 할 것이다.
참고문헌
계기석∙김형진. 2003. 「지방대도시 도심의 기능활성화와 쾌적성 제 고방안」. 안양 : 국토연구원
김성연 외. 2006. “공공기관이전부지활용방안”. 「HURI FOCUS」제 10호. 성남 : 대한주택공사
민범식∙장철순. 2003. 「수도권 대기업공장 지방이전 촉진을 위한 이 전적지 활용방안 연구」. 안양 : 국토연구원
손상락. 2004. “이전적지 개발과 지속가능한 도시만들기”. 경남발전 제70호. 창원 : 경남발전연구원
한국토지공사. 2004. 「수도권이전적지 활용방안」
DATAR. 1991. 「La Rébilitation des Friches Industrielles」. Paris : La Documentation Française
