요 약

1. 연구의 개요

□ 연구의 배경 및 목적

∙ 코로나19와 같은 전염병은 사회적 접촉으로 확산되며 도시 전반에 큰 혼란을 야기할 수 있는 사회재난으로 등장 주기는 빨라지고 피해 규모는 커질 것으로 예상되어 대응 요구가 높아짐

∙ 코로나19 감염 가능성은 누구에게나 있으나 확산에 따른 사회경제적 충격은 사회적 약자에게 심각하고, 공간적으로 취약한 커뮤니티에 더 큰 영향을 미침

∙ 주거취약지역은 물리·사회·경제적 환경이 가장 열악한 지역으로 전염병 유행에 따른 피해와 파급효과가 심각하게 나타날 수 있으므로, 전염병 영향에 대한 실 태조사를 통해 재난 상황에도 거주민의 삶이 건강하게 유지될 수 있는 사회적 관심과 대책 마련 필요

□ 연구 범위 및 방법

∙ 일반적으로 재해·재난에 취약하며 열악한 주거환경을 가진 주거취약지역을 연 구의 공간적 범위로 삼았으며, 코로나19 확산 시기인 2020~2021년을 연구의 시간적 범위로 삼아 전염병 영향 실태분석을 실시함

∙ 현장의 생생한 주민 목소리를 통해 전염병 영향을 조사·분석하고 전염병 취약 성 개선 방향을 제시하기 위해 다음의 연구방법을 활용하였음

- 취약성 개념, 전염병 영향 및 코로나19 취약성 평가지표에 대한 문헌조사 - 취약지역 및 취약계층 지원을 위한 관련사업의 현황분석

- 전염병 영향 실태분석을 위한 사례지역 대상의 심층면담조사 및 주민설문조사 실시 및 결과 종합

- 도시, 의료, 보건, 복지 등 관련 분야 전문가 자문회의 다수 실시

요 약

SUMMARY

vi

2. 전염병과 주거취약지역에 대한 논의

□ 전염병의 특징과 확산에 따른 사회변화

∙ 전염병은 사회재난이나 팬데믹이 선포된 코로나19는 파급효과 및 지속성 등에 서 일반적인 사회재난이나 기존 전염병과 달리 전세계로 확산되면서 대부분의 나라들이 심각한 경제사회적 위기를 경험하였음

∙ 이외 사회적 거리두기 등의 대응 정책에 따라 비대면 서비스, 돌봄 등의 필요성 이 중시되고, 4차 산업 기반의 경제·서비스 분야의 활성화 등이 급속히 진행됨

∙ 한편 코로나19에 따른 경제위기는 실제 지역 및 개인 차원에서는 불평등하게 나 타나고 있으며, 특히 취약계층의 생활 유지가 위협당하는 상황 발생이 우려됨

□ 전염병 확산에 따른 대응 및 지원 현황

∙ (현황) 코로나19 확산 방지를 위한 대응은 방역 정책과 거리두기 정책이 대표 적이며, 장기화에 따른 경제 손실 지원 정책으로는 전국민과 소상공인 대상의 재난지원금, 산업 주체 및 피해계층에 대한 직·간접 지원이 이루어지고 있음

∙ (한계) 정부정책은 주로 방역과 거리두기정책 중심이며, 이러한 대응 조치로 인해 일상생활 유지가 어려워진 취약계층의 집중적인 피해에 대한 조사·지원이 나 지역별 재난회복력 차이를 고려한 지원정책은 아직까지 이루어지지 않음

□ 주거취약지역의 특성과 코로나19 불평등 요인

∙ 주거취약지역은 저소득 취약계층 밀집, 열악하고 협소한 주거환경, 기초생활인 프라 부족 등 주택환경, 생활기반, 경제 및 인구사회적 측면의 여러 지표들로 살펴보았을 때 다층적·다면적으로 취약한 지역임

∙ 다만, 소수 민족·인종 밀집지역으로 기본적인 위생조건이 매우 취약하여 지역 내 집단적인 코로나19 감염이 발생하는 해외 취약지역들과 비교하여 우리나라 취약지역은 코로나19 감염 우려가 상대적으로 적은 편임

∙ 그러나, 저소득층 밀집지역인 주거취약지역 특유의 열악한 주택환경, 체육시 설·녹지공간 부족, 낮은 의료서비스 접근성, 대면 접촉이 빈번한 직종, 온라인 정보 습득의 어려움 등은 팬데믹 상황에서 불평등을 일으키는 취약요인임

□ 전염병 취약성 개념의 정립

∙ 전염병 취약성 개념을 역학 취약성(건강상태 등에 따른 치사율 정도), 확산 취약성 (사회적 접촉, 의료인프라 등의 여건이 확산에 미치는 영향 정도) 및 적응 취약성(전 염병 통제를 위한 조치에 따른 피해‧적응능력 정도)이 연계·종합된 개념으로 설정함 - 국외 코로나19 취약성 지표 모두 건강·역학적 요인뿐만 아니라 사회적·환경

적 취약요인을 중요하게 다루고 있어 전염병 취약성을 살필 때 지역의 물리적 환경 및 사회경제적 측면 모두가 고려되어야 함을 확인함

- 역학‧확산‧적응 취약성은 서로 독립적이기보다는 연계되어 밀접하게 영향을 주고 받는 개념으로 역학 취약성과 확산 취약성은 1차적 피해인 감염, 적응 취약성은 사회경제적 피해 등 일상 충격이라는 2차적 피해와 관련이 깊음 - 주거취약지역은 역학‧확산‧적응 취약성 모두 상대적으로 높을 것으로 예상되

며, 특히 낮은 적응 취약성에 따른 일상의 어려움과 피해가 클 것으로 예상됨

자료 : 저자 작성

그림 1 | 전염병 취약성의 개념 정립

∙ 전염병 취약성 개념을 바탕으로 주거취약지역의 특성, 코로나19 취약성 평가지 표를 종합하여 코로나19 영향에 대한 실태분석의 틀을 주민·지역 특성, 주거현 황, 생활변화 및 공공지원으로 설정함

viii

구분 조사의 주요 내용 비고

지역·주민 특성 지역주민 인구구조, 취약계층 분포 등 주민 특성 등 역학/적응 취약성 주거 환경 주택 및 주거환경 및 방역지침 준수 가능 환경 여부 등 확산 취약성 생활 변화 생계・보육・교육・주민교류 등 일상생활을 영위하는 데 애로사항 확산/적응 취약성 공공 지원 취약계층 또는 지역에 대한 공공지원 및 후원 현황 등(전후 비교) 지역/계층 지원 자료 : 저자 작성

표 1 | 현장 실태조사 분석의 틀

3. 취약지역 및 취약계층 지원을 위한 관련정책 현황

□ 관련정책 현황 조사의 대상 및 내용

∙ 관련사업을 공간 단위로 지역(주거취약지역)을 지원하는 사업과 개인(취약계 층)을 지원하는 사업으로 구분하여 선정·조사함

∙ (조사대상) 지역 지원 사업으로는 국가균형발전위원회의 새뜰마을사업이 대표 적이며, 개인 지원 사업의 경우 노인돌봄, 아동돌봄, 장애인돌봄 및 취약계층 일자리 지원 등 주요 분야별로 대표 사업을 선정하여 조사함

∙ (조사내용 및 방법) 현황조사는 지원목적, 대상 및 기준 등의 사업 개요와 그간 의 추진현황, 그리고 코로나19 확산 이후 사업 추진의 어려움과 추가적인 대응 이 이루어진 유무를 살펴보았으며, 전문가 자문 및 문헌 조사와 필요시 관계자 인터뷰를 진행함

□ 취약지역·취약계층 관련사업의 특성과 한계

∙ 대부분의 관련사업은 취약계층에게 특정 서비스를 제공하는 형태로 지역적·공 간적 접근은 미미하며, 공간복지적 측면에서 취약지역 내 건강하고 안전한 주 거환경 제공을 위한 사업은 새뜰마을사업이 유일하나 지원 지역은 제한적임

∙ 취약계층을 위한 정책은 공급자 중심의 분절적 추진 체계여서 수요자의 욕구에 통합적으로 대응하지 못하여 서비스의 중복·누락이 발생하며, 정보 부재 등의 이유로 여전히 지원 사각지대에 머무는 취약계층이 다수 존재함

∙ 사회서비스는 스스로 돌볼 수 없는 이들을 돌보는 활동으로, 전염병 확산 시기 에 서비스 공백이 전 지역에서 발생했으며 이는 공공 등 타인의 도움 없이 일상 을 살기 어려운 취약지역·취약계층의 집중적인 피해로 이어짐

구분

지원범위

지원대상(기준) 지원분야 지원 주체

코로나19 확산 이후 대응현황 지역/

계층 전국 /특정지역

기존 서비스 전달현황

추가 대응 유무 주거취약지역

생활여건 개조사업

지역 특정지역 주거환경 열악 및 생활인프라 취약지역

주거환경 개선, 생활인프라 확충 및 주민역량 강화

공공 (현장지원

센터)

◐ 유

사회보장 특별지원구역

사업

지역 특정지역

영구임대, 저소득층 거주지, 그 외 서비스

취약지역

생활서비스, 주민연결망

공공 (기초 지자체)

- 유

지역사회 통합돌봄 선도사업

지역+

계층 특정지역

돌봄이 필요한 노인, 장애인, 정신질환자 중

지역거주 희망자

주거·돌봄 서비스

공공 (통합돌봄

창구)

- 유

노인맞춤돌봄

서비스 계층 전국 만 65세 이상, 유사사업 미해당자

노인 돌봄·교육·후원

민간

(위탁기관) ◐ 유

지역사회서비스

투자사업 계층 전국

중위소득 120%이하(지역·서비

스별 상이)

심리·운동·여행·

식사 등

민간 (서비스 제공기관)

◐ 유

장기요양

서비스 계층 전국 65세 이상 또는 노인성 질병 보유자

노인 활동보조 및 보호, 가족 지원

민간 (입소시설,

재가기관)

● 유

방과후돌봄

서비스 계층 전국

18세 미만, 중위소득 100% 이하 및 취약가구 내 아동

아동 보호

·교육·상담·문화

공공 (지역아동

센터 등)

● 유

장애인활동

지원사업 계층 전국

만 6~65세 등록장애인, 서비스 지원 종합점수

42점 이상

장애인 활동보조 및 간호

민간 (서비스 제공기관)

◐ 유

맞춤형 취업지원

서비스

계층 전국 - 하위소득 취업희망자

- 특정계층 취업희망자 일자리 공공

(고용센터) ◐ 유

○ : 유효함(큰 변화없이 추진하고 있음)

◐ : 어느 정도 유효함(추진하고 있으나, 일부 어려움이 있음)

● : 유효하지 않음(추진 어려움이 있음)

- : 코로나19 확산 이후 추진 사업으로 기존 제공 서비스 해당 없음

자료 : 2019a. 국가균형발전위원회; 2021a. 보건복지부; 2021b. 보건복지부; 2021c. 보건복지부; 2020a. 보건복지부;

2020b. 보건복지부; 2019. 보건복지부; 2019. 보건복지부·한국보건사회연구원; 2020. 보건복지부·한국보건사회 연구원; 2020. 관계부처 합동 내용을 종합하여 저자 작성

표 2 | 취약지역·취약계층 관련사업의 특성 및 코로나19 확산 이후 대응 현황

x

4. 주거취약지역의 전염병 취약성 실태조사

□ 실태조사 설계 및 사례지역 선정

∙ (목적) 실태조사는 현장에 기반하여 활동가·주민조사를 통해 주거취약지역 내 코로나19 확산이 주민들의 삶에 미친 영향과 피해(적응 취약성) 및 전염병 확 산에 취약한 물리적 환경요인(확산 취약성)을 조사하는 목적으로 실시함

∙ (지역선정) 정책사업 기추진·추진중인 지역으로 도시 규모 및 도심쪽방촌·경사 구릉지·공단배후지역로 구분되는 지역 특성을 감안하여 총 7곳을 선정함

∙ (조사방법) 사례대상지에 대한 활동가·주민 면담조사를 실시하고 조사결과를 바탕으로 설문조사항목을 구성하여 4개 지역 총 80명의 주민에 대해 설문조사 를 실시함

- 조사내용은 지역 특성 및 현황, 확산 이후의 일상 변화와 영향 및 공공지원임

□ 실태조사의 결과 종합

∙ 주민 및 지역 특성

- 대도시의 도심형 쪽방촌, 지방 중소도시의 마을형 등으로 구분될 수 있는 주 거취약지역은 입지 및 주택환경, 지원 전담기관이나 주민자치조직의 유무 등 의 여건의 차이가 주요 대응이 필요한 이슈의 차이로 이어짐

∙ 주거 환경

- 환기·채광이 안 되는 주택, 공동이용화장실 및 공동수도, 방치된 공·폐가, 부족한 오픈 스페이스는 전염병 확산 예방 차원에서 개선되어야 할 항목이 며, 자가격리가 불가능한 가구에 대한 공공의 지원 필요성을 확인

∙ 생활 변화

- (생계·일자리) 코로나19 전에 비해 전반적으로 생계 유지가 어려워졌으며, 기초수급·공공일자리에 비해 임시직·자영업자의 생계 안정성이 급하락함 - (주거안정성) 생계 어려움은 바로 주거 불안으로 이어져 지불가능한 주택에

살고 있음에도 불구하고 현재 거처를 유지하기 어려운 주민들도 30%를 차지 하였으며, 이외 병원진료 및 식사 거르기 등 기본적인 활동의 제약이 발생함 - (아동돌봄) 취약지역 내 빈곤가정·조손가정 아이들은 방치되거나, 급식이 빠

부문 기존 여건 코로나19로 인한

조치 및 영향 영향 및 이슈 진단 대응 과제

주민

· 지역특성

·도시규모, 입지특성 등에 따른 여건의 차이

·지역별로 주요 영 향과 피해 수준의 차이

·도시규모, 입지특성, 주택환 경, 지원조직 유무 등에 따 른 주요 이슈의 차이 존재

▶

·지자체 주도로 주거취약지 역별 특성 파악 및 우선 대응 이슈들을 찾아 지원

주거 환경

가구

· 주택 단위

·환기‧채광 등이 안 되 는 주택환경

·일부 주민은 공동화장 실/공동수도 사용

·환기·통풍의 어려 움 가중

·자가격리 등의 필 요성 발생

·공동화장실·수도 사용으로 인한 사 회적 접촉 불가피

·전반적인 질병 및 전염병 예 방 차원에서 열악한 주택환 경 개선 필요성

·전염병 확산 초기 자가격리 필요시에 적절한 대처 불가

▶

·전염병 예방 차원에서 열악 한 주택환경 개선 필요

·자가격리 어려운 가구에는 안전한 자가격리 공간 제공

지역 단위

·방치된 공‧폐가

·부족한 오픈스페이스

·의료기관 부족 및 낮은 접근성

·마을 내 공폐가 철 거, 오픈스페이스 의 중요성 증가

·아파도 병원 못가 고, 보건소 등의 의 료서비스는 막힘

·공폐가로 인한 미관상 문제, 외부노숙인 임시거주, 악취 등의 문제 더 불거짐

·부족한 오픈스페이스 공급 필요

·병원 이용의 어려움 및 공공 차원의 의료서비스 공백

·공폐가 철거 및 마을내 건강 관련시설로 활용 필요

·오픈스페이스 부족한 지역 은 추가 설치 필요

·위기 시에도 의료서비스의 적절한 제공

표 3 | 코로나19가 주거취약지역에 미친 부문별 영향 및 이슈 진단 종합

진 긴급돌봄서비스를 받는 등 소외되거나, 가족과 함께 좁은 방에서 핸드폰으 로 비대면 수업을 듣는 등 비대면 교육환경이 상대적으로 열악한 상황임 - (사회적 교류) 주로 마을 내 경로당 등에서 식사, 교제 및 오락 등을 하던 고

령층 주민들은 방역지침에 따라 주민공동이용시설이 폐쇄되고 외부활동이 축 소되면서 건강 악화 및 우울증, 고립감 심화 등의 심리적 어려움에 직면하였 으며, 이외 제한적인 정보, 비상시 대처 어려움 등으로 불안감은 가중됨 - (의료서비스) 전반적인 식사 횟수 및 산책·운동의 감소 등으로 건강은 악화되

었고, 보건소 방문서비스의 중지 및 경제적 이유 등에 의한 병원 진료 연기 등 여러 이유로 원래 낮았던 의료서비스 접근성은 더욱 떨어짐

∙ 공공 지원

- 주거취약지역은 기본적으로 공공 서비스 의존도가 높은 지역으로 지원 공백 을 더 크게 체감하고 있었으며, 지원 전담기관 및 주민 자치조직 유무가 주민 의 일상생활 유지와 피해 정도에 영향을 주고 있음을 확인함

xii

부문 기존 여건 코로나19로 인한

조치 및 영향 영향 및 이슈 진단 대응 과제

생활 변화

생계 및 일 자리

·기초수급·공공근로 비 율 높음

·임시·일용직, 소규모 자영엽자 등 직업안정 성 낮음

·일자리 감소로 임 시·일용직 및 자영 업자 큰 타격

·전반적인 생계유지 어려움

·기초수급자, 공공근로자는 생계 안정성은 유지

·실직, 폐업 등으로 소득 현 저히 감소한 가구·지역일수 록 어려움이 심각

▶

·실직 등 생계유지 어려움에 직면한 자들 선별 지원

·기초수급자 자격 있으나 미 지급자 찾기 및 전염병 위기 시 공공일자리 유지‧확대

·일자리 정보 및 취업을 위한 교육 등 제공

주거 안정 성

·비교적 지불가능한 주 거 수준 유지

·높은 무허가건물 비율 등 주거안정성 낮음

·월세 등 주거비용 감당이 어려워짐

·생계의 어려움이 주거유지 어려움으로 이어지는 연쇄 적 영향

·주거 유지가 어려운 가구 선 별 지원

아동 돌봄

·지역 내 아동 수 적어 관심이 적은 편

·사회경제적 여건 및 지 역적 인프라 낮은 수준

·학교 폐쇄 및 비대 면 수업으로 전환

·돌봄 관련 서비스, 프로그램의 제한 적 이용

·돌봄시간 급증

·비대면 수업환경 열악 및 교 육 불평등 심화

·긴급돌봄교실 등의 적절하 지 못한 조치 등

·방치되는 아이들

·학교는 최대한 폐쇄하지 않 고, 필요시 취약계층에게라 도 오픈할 필요

·긴급돌봄교실의 적절한 운영

·공공 차원에서 비대면 수업 을 위한 지원

건강 유지

·고령인구, 장애 및 질 환 가진 주민 비중 높 음

·낮은 의료서비스 수준 및 접근성

·사회적 거리두기 정책으로 산책운 동 횟수 감소, 실내 생활시간 현저히 증가 등

·전반적인 건강 악화

·식사의 양과 질 부실

·건강관리 부실 및 일상의 다 양한 문제들이 건강악화로 발현

·복지관, 경로당 등을 통한 건 강의료서비스의 지속성 유지

·위기상황 시 가구 및 마을 단 위의 소규모 방문진료서비 스 필요(민간 의료기관과의 협업)

사회 적 교류

및 심리

적 영향

·마을 내 교류가 대부분 으로 사회적 반경 좁은 편

·주민공동이용시설이 마을내 교류·만남의 중심

·사회적 거리두기 정책으로 만남 자 제, 공공시설 폐쇄 의 지속

·이웃 간 소통 단절로 인한 우울감, 외로움 급증

·주민공동이용시설 폐쇄로 식사(공동취사), 교류, 문화 활동, 의료서비스 등의 전면 중단

·정보구득의 어려움이 불안 감 가중

·비상시 도움 요청의 어려움 및 불안감 증가

·주민공동이용시설의 완전 폐쇄 대신, 마을내 관계망을 살리는 ‘관계형 방역’ 필요

·마을 내 건강센터 및 건강반 장(리더) 등을 통한 지속적 인 교류 및 활동 지원

공공지원

·일반지역에 비해 높은 행정서비스 이용

·지원에서 소외된 주민 들 존재

·사회적 거리두기 정책으로 대면 서 비스 등 행정서비 스의 제한적 공급

·행정서비스 공백의 타격

·행정 서비스 이용의 불편함 과 원하는 서비스 미제공

·지역적 행정 지원의 격차 발생

▶

·공공의 서비스 중단으로 사 회적 고립, 단절이 일어나지 않도록 사회적 안전망의 건 전성 높이기

·주거취약지역 주민에게 필 요한 서비스 제공 노력

·상대적으로 경직성이 낮은 민간부문과 공공부문의 협 업 및 거버넌스 필요 자료 : 저자 작성

5. 주거취약지역의 전염병 취약성 개선방안

□ 주거취약지역 전염병 취약성 개선의 기본 방향

∙ (회복력 제고) 전반적으로 낮은 주거취약지역의 지역회복력 제고를 위해 생계유 지가 어려운 가구의 기초생활 지원으로 일상 회복 및 공동체 유지의 근간 마련

∙ (공간복지적 접근) 열악한 주택환경, 각종 인프라 및 시설·서비스 여건의 제고 등 복합적인 삶의 문제들을 해소하기 위해 장소 기반의 공간복지 실현이 중요

∙ (지자체 주도) 지자체가 중심이 되어 당사자 여건 기반의 통합적인 서비스 제공 및 민간 부문 등 지역 내 다양한 자산을 연계·종합한 위기 대응 체계 마련

□ 지역회복력 제고를 위한 기초생활 지원

∙ (생계·일자리) 임시·일용직 등 근로 취약계층에 대한 소득지원 방안 마련 및 공 공일자리 정책을 활용한 지역 주도의 일자리 창출 노력

∙ (주거안정성) 주거위기가구 선별 및 주거비 지원책을 마련

□ 공간복지 차원의 지속적인 개선

∙ (주거환경 개선) 열악한 거주환경 개선 사업을 지속·확대하여 추진하고, 증가 하는 공·폐가를 철거 후 의료·인프라 확충 등 공적으로 활용할 필요

∙ (아동돌봄) 긴급돌봄서비스의 적절한 운영 및 비대면 학습공간 및 기기 지원

∙ (사회적 교류) 전염병 위기 시 주민공동이용시설의 무조건 폐쇄 대신 유연하게 활용하고, 소모임·비대면을 활용하여 사회적 만남을 이어가는 관계형 방역 추진

∙ (의료서비스) 마을건강센터 및 마을건강반장제도 등의 운영으로 의료 사각지대 를 해소하고, 민·관 협력 체계 구축으로 위기 시에도 작동하는 체계를 마련

□ 지자체 중심의 위기 대응 체계 마련

∙ (공공서비스 공백 최소화) 위기 시에도 주거취약지역 등 절대위기 지역에 대한 공공지원 업무 수행을 위한 체계 마련

∙ (민관거버넌스 구축) 공공 주도로 지역 내 활동가, 사회적 경제조직, 준공공조 직 등과의 민관협력체계를 구축하여 위기 시 유연한 대응체계를 마련