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이슈브리프

2018

제

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BRIEF ISSUE

규제기관·감독·정책의 변화에 대한 OECD 규제정책위원회(Regulatory Policy Committee)의 논의

이슈브리프

BRIEF

ISSUE

[제10차 경제규제기관 네트워크 회의(10th Meeting of the Network of Economic Regulators)]

OECD 공공거버넌스국의 Marcos Bonturi국장 주제로 4월 9일 열린 제10차 경제규제기관 네트워크회의(10th Meeting of the Network of Economic Regulators)에서는 혁신 기술과 급변하는 시장에 대응하기 위한 방안을 규제기관의 역할, 기반시설설비유지와 투자, 위험관리와 안전문화 육성의 관점에서 논의하고, OECD　규제정책국에서 진행 중인 규제사후평가 및 규제정책예측보고서의 주요 내용에 대해 소개하였다.

급변하는 시장과 신기술의 시대에서 규제기관의 역할과 주요 논점에 대한 논의가 이어졌는데, 기반시설의 지배구조에 대한 결정은 자산의 소유, 자본금, 예측가능성, 프로젝트 선정 기준, 기술 변화, 소비자 보호 등에 영향을 받으며 비효율적인 투자와 관리는 자산감소와 실패로 이어질 수 있음을 지적되었고, 이후 위험의 관리와 안전문화의 육성을 위해서는 규범준수문화를 육성하고, 안전문화의 방해물을 제거하며, 규제기관의 안전감독문화를 개발하기 위한 방안을 고민해 보아야함이 제시되었다.

[제18차 규제정책위원회 회의(18th Session of the Regulatory Policy Committee)]

OECD 공공거버넌스국의 Marcos Bonturi국장 주제로 10일-11일 양일간 열린 제18차 규제정책위원회 회의(18th Session of the Regulatory Policy Committee, RPC)의 첫날에는 규제감독에 대한 토론, 규제정책개관에 대한 소개와 함께 RPC의 활동 보고의 일환으로 아세안 국가의 사후평가 모범관행원칙에 대한 설명이 이루어졌다.

이튿날 공공거버넌스위원회(Public Governance Committee, PGC)와의 공동 심포지움에서는 포용적 성장을 위한 공공거버넌스의 기여와 역할에 대한 검토와 함께 멕시코의 국제규제협력 정책과 관행에 대한 평가가 이어졌다.

<요 약>

최 지 연 (한국법제연구원 글로벌법제연구실, 연구위원)

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개 관

OECD 규제정책위원회(Regulatory Policy Committee, RPC)의 주관으로 4월 9일 프랑스 파리 OECD 본부에서 제10차 경제규제기관 네트워크 회의(10th Meeting of the Network of Economic Regulators, NER)가, 10일-11일 양일간 같은 곳에서 제18차 규제정책위원회 회의(18th Session of the Regulatory Policy Committee)가 열렸다. NER 회의에서는 급 변하는 시장과 신기술시대에 대응하는 규제기관의 역할에 대한 논의가 다루어졌고, RPC 회의에서는 첫째 날 규제 감독의 범위와 규제감독의 성공적 수행, 규제정책에 대한 개관과 함께 아세안국가의 사례에서 살펴본 사후규제영향 평가의 원칙이 다루어졌으며, 둘째 날에는 공공거버넌스위원회(Public Governance Committee, PGC)와의 공동 심포 지움에서 포용적 성장을 위한 공공거버넌스의 기여와 역할에 대해 알아보고, 멕시코의 국제규제협력 정책과 관행에 대한 평가가 이어졌다.

[ 제10차 경제규제기관 네트워크 회의(10th Meeting of the Network of Economic Regulators)]

OECD 공공거버넌스국의 Marcos Bonturi국장 주제로 혁신 기술과 급변하는 시장에 대응하기 위한 방안을 규제기관 의 역할, 기반시설설비유지와 투자, 위험관리와 안전문화 육성정책의 관점에서 논의하고, RPC에서 진행 중인 규제 사후평가 및 규제정책예측보고서의 주요 내용에 대해 아래와 같이 소개하였다.

규제의 미래: 급변하는 시장과 신기술의 시대에서 규제기관의 역할

최근 페이스북을 통한 캠브리지 애널리티카 정보유출 사건 등에서 드러나듯이, 기술과 시장의 변화에 대응하기 위 한 규제의 국제협조가 점점 더 절실해지고 있다. 정부와 규제기관은 다양한 분야의 복잡성과 불확실성에서 기인한 다양한 차원의 도전에 직면하고 있는데, 혁신적인 기술과 불확정성, 그리고 변화의 요소는 정부의 전 부처에 신속함 과 창조성을 요구하게 되고, 정책적 측면에서는 규제기관의 업무에 지대한 영향을 끼친다. 혁신기술이란 에너지와 통신 같은 전통적인 분야의 장벽을 부수고 서로 융합하며 공급자와 소비자의 선을 희석시키는데, 이런 급격한 변화 는 규제기관의 법적 의무, 능력, 협동 메카니즘, 그리고 시장의 순조로운 작동을 지원하는 역할에 대해 몇 가지 의문 을 제기하게 된다.

규제기관의 지배구조 모범원칙

이와 같이 규제기관의 역할에 대한 의문에서 2013년 NER이 설립 되었고, 설립 이후 첫 5년 동안의 활동 중 대표적 인 성과로 2014년 발간된 규제기관의 지배구조 모범원칙이 있다. 규제기관의 지배구조 모범원칙에서는 (1)분명한 역할, (2)부당한 영향력행사를 방지하고 신뢰를 유지, (3)지배구조, (4)책임과 투명성, (5)참여, (6)재정, (7)이행평가 등

의 일곱 가지 원칙을 두어 이를 규제기관의 지배구조지표로 삼았으며, 각국 규제기관에서도 적극적으로 자국의 규 제개혁에 원칙과 평가기준으로 활용한 바 있다.

이 세션에서 각국의 규제기관은 서로의 상이한 시장과 국가상황하에서 직면한 도전을 공유하여 공통의 이슈와 해 결책을 도모함과 함께 NER의 지원방안을 모색하였다. 이에 (1)규제기관의 법적 역할, (2)혁신적 기술, (3)조정과 협 력, (4)성과지표, (5)자료 활용과 전략 등의 다섯 개 주제로 분임토의를 진행하였다. 규제기관의 정책과 이행에 있어 성공사례와 난점에 대한 논의를 통해 각국에 제시할 시사점을 도출하도록 하는 것을 목표로 하였다.

참여한 80여 개국의 규제기관과 정부대표가 다섯 개 분임으로 나뉘어 분임토의를 가졌고, 각 분임의 토의 내용을 모아 (1)규제기관과 정부의 관계 및 규제기관의 독립성 문제, (2) 기술변화에 대응하는 규제기관의 기술적 능력의 한 계의 문제, (3) 경제규제기관의 궁극적 대상을 어떻게 특정할 것인가의 문제, (4)기술변화에 따른 역량강화, 동기부 여, 접근성 보장의 문제, (5)신뢰를 줄 수 있는 조정이 어떤 수준에서 이루어져야 할지의 문제 등으로 정리하였다. 이 후 관련 쟁점들에 대해 회원국으로부터 사례와 의견을 수렴하여 NER의 핵심 쟁점을 선정할 예정으로 발표하였다.

기반시설에 대한 경제규제기관과 정부의 역할

NER 회의 오후 첫 번째 세션은 급변하는 기술시대에 기반시설에 대한 투자와 자산의 관리를 주제로 OECD 사무국 과, 포르투갈·호주·독일의 규제기관대표가 각국의 기반시설에 관한 규제사례를 발표하였다. 먼저 사무국에서 기 반시설의 지배구조에 대한 결정은 자산의 소유, 자본금, 예측가능성, 프로젝트 선정 기준, 기술 변화, 소비자 보호 등 에 영향을 받으며, 비효율적인 투자와 관리는 자산감소와 실패로 이어질 수 있음을 지적했고, 이와 같이 최적화되지 못한 자산현황이 규제체계의 문제인가, 아니면 정보 불균형으로부터 오는가에 대한 문제를 고려해야 함을 제시했 다.

이에 포르투갈의 수도·폐기물 규제당국은 기반시설자산관리시스템을 구축하고 서비스평가지표를 설정, 비교와 정 보수집이 용이하도록 하여 효율성 추구를 촉진하도록 함을 설명했다. 또한 포르투갈은 기반시설자산관리지표를 두 어 규제기관으로 하여금 적절히 지원이 이루어지도록 하고 미래 투자계획을 평가·측정할 수 있도록 한다.

호주의 에너지 규제기관의 경우 에너지시장개선활동을 통해 과거 주별로 산재되어 있던 에너지분야 규제를 중앙정 부차원의 규제체계로 정비하였음을 설명했다. 12년 전에는 친투자적인 정책을 채택하였으나 실제로는 경제성장에 도 불구하고 기반시설에 대한 투자는 감소하는 추세이며, 다수의 네트워크 서비스 제공자가 경쟁하는 구조임을 밝 혔다.

독일의 연방 전기·가스·통신·우편·철도 네트워크 규제기관은 인센티브 기반 규제를 실시, 자본수익을 규제기 관이 설정하고 있음을 설명했다. 또한 네트워크 운영자들을 서로 비교해서 경쟁을 유도하고 효율성 목표를 설정, 비 효율적인 사항은 5년 이내에 해소하도록 설정하여 스마트 계획의 사용과 최적의 기술 활용을 도모하였음을 말했다.

이외에도 플로어 질의로 영국에너지규제기관에서 필요한 투자와 불필요한 투자 사이의 균형을 위해 계획과 정보의 중요성을 역설하였고, 특히 독점시장에서 역량을 고루 분배하는 점에 있어 개선이 필요함을 지적하였다.

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위험의 관리와 안전문화의 육성

다음으로는 위험의 관리와 안전문화의 육성에 관해 규제기관의 경험을 공유하는 세션을 가졌다. 규범준수문 화를 육성하고, 안전문화의 방해물을 제거하며, 규제기관의 안전감독문화를 개발하기 위한 방안을 위해 고민 해보아야 하는 요소는 무엇인가에 대한 토의를 이어나갔다.

캐나다는 맥락이 결정에 어떻게 영향을 미치는 가를 살펴보는 행동통찰을 통해 안전문화를 배양해야 함을 역 설하였고, 아일랜드의 공공서비스 규제위원회는 리더쉽과 직원의 상호협력, 조직적 학습, 안전역량을 강조했 다. 오만의 전기규제기관은 한 사업 분야의 개선이 다른 분야에도 순차적으로 영향을 미침을 석유산업의 개선 이 전기산업에 끼친 영향을 들어 설명하면서 경영진으로 하여금 안전에 있어서 책임을 지도록 해야 함을 역 설했다. 영국의 규제기관은 EU의 법제화를 통해 안전문화발전을 위한 상세한 규정을 제정하는 것이 필요함을 지적하면서, 문화보다 경영진의 안전에 대한 성숙도 측정이 우선되어야 한다고 말했다.

규제정책위원회의 활동 소개

규제사후평가

다음 세션에서는 OECD RPC의 활동 중 규제사후평가에 대한 검토와 모범관행원칙 개발에 관해 OECD 사무국 에서 보고를 이어갔다. 사무국은 규제 사후평가를 통해 효율성을 평가하고 새로운 규제 설계와 집행의 개선을 도모함을 밝히며, 적절성, 효율성, 효과성, 대안의 문제를 주요 이슈로 꼽았다. 또한 비용·편익의 체계화, 수량 화 등을 방법론에 포함하고, 이해당사자와 사회 모두를 대상으로 하는 공청회, 정책목표별로 범주화한 후 우선 순위 화하는 것이 중요하다는 점도 강조하였다.

경제규제자체를 불필요한 규제로 간주하지는 말아야 하지만, 매5년마다 규제 체계에 대한 재검토가 필요하다 는 의견도 있었다. 더불어 규제기관의 독립성과 평가시기도 주요 요인으로 꼽혔다.

규제정책개관(Regulatory Policy Outlook)

OECD RPC에서는 2018년 규제정책개관 초안을 작성하여 이에 대한 설명을 통해 그간 이루어진 자료수집과 정리 활동을 소개하였다. 급변하는 기술발전에서 큰 의미를 가지는 규제 거버넌스가 정부 활동의 중심에 있어 야 함을 강조하며 RPC는 정보 윤리, 소유권, 관리에 대한 모범관행과 규제기관의 역할 변화의 내용을 토론을 통해 발전시켜 규제정책개관에 담고자 했다. 또한 규제의 집행과 이행에 있어 효율을 높일 수 있는 방안을 법 제와의 관련성, 유연성의 문제, 독립성과 자율성, 역량의 문제 등 다각도로 분석하며, 국제규제협력을 통해 더 나은 규범 설정을 도모함을 설명하였다.

[제18차 규제정책위원회 회의(18th Session of the Regulatory Policy Committee)]

OECD 공공거버넌스위원회(Public Governance Committee, PGC)의 Marcos Bonturi국장 주제로 10일-11일 양 일간 열린 제18차 규제정책위원회 회의(18th Session of the Regulatory Policy Committee)의 첫날에는 규제감독 에 대한 토론, 규제정책개관에 대한 소개와 함께 RPC의 활동 보고의 일환으로 아세안 국가의 사후평가 모범 관행원칙을 설명하였다. 이튿날 열린 PGC와의 공동 심포지움에서는 포용적 성장을 위한 공공거버넌스의 기 여와 역할에 대해 알아보고, 멕시코의 국제규제협력 정책과 관행에 대한 평가가 이어졌다.

규제감독(Regulatory Oversight)에 대한 라운드테이블

OECD RPC에서 2018 규제정책개관이 규제감독에 대한 내용을 포함함을 설명하고, 규제감독의 개선을 위해 학계와 협업할 것임을 밝히며, 성공적인 규제에 있어 규제감독의 역학 등에 대한 내용을 담아내기 위해 규제 정책, 조율, 자문, 지원 등 시스템상의 개선점을 발굴함을 소개하였다. 사무국은 2017년 설문조사를 실시하여 각국 규제정책 감독체계에 대한 정보를 수집하였는데, 규제감독기관 절반은 품질관리와 규제감독을, 나머지 절반은 규제감독역할만 수행하고 있었음을 알 수 있었음을 밝혔다. 사무국은 2012년에는 규제감독기관이 정 부의 중심에 가까이 위치해야 한다고 제안한 바 있으나, 모든 경우에 동일하게 적용되는 해결 방법은 없고, 결 국 기관의 특성, 구조, 전통, 목적, 영역, 도구에 있어 다양하게 나타날 수 있다는 점을 명확히 하였다. 또한 규 제감독기관이 아닌 정부부처내 규제개선단, 회계감사기관, 의회위원회, 생산성위원회, 공공 씽크탱크등도 있 어 수행평가에 사용될 단일지표생성에 어려움이 있다고 설명하였다.

미국에서는 규제감독은 결국 투명성과 정부에 대한 신뢰의 문제로 귀결됨을 지적하였고, 스코틀랜드도 이에 동의하며 효율적인 조사와 규제업무의 품질관리를 위해 독립성 보장을 강조하였다. 독일과 이스라엘은 통합 적이고 조화로운 규제감독의 중요성을 설명하였고, 영국과 캐나다에서는 디지털 규제감독기관 등을 들어 규 제감독기관의 정의와 역할을 좁히고 줄여야 한다고 말했다.

사무국에서는 다시 규제감독기구의 효율성 측면에 대해 논의하면서 효과적인 규제감독의 조건으로 (1)감독기 구의 의무와 책임이 견고한 법적 프레임워크에 기반을 둘 것, (2)정치적 고위층의 승인·적법성 인정, (3)감독 기관의 의무이행을 위한 경제·행정·물질적 지원, (4)이사회와 위원회 위원의 독립성, (5)정부의 투명성을 들 었다. 이와 관련하여 (A)효과적인 감독을 위한 독립성은 어느 정도가 필요한가, (B)지도와 감독의 적절한 균형 은 어떻게 찾을 수 있는가, (C)제재나 예산 제한 시 대응능력이 얼마나 중요한가 등의 세 가지 쟁점을 제시하 였고, 이에 대해 각국 대표단이 각국 규제감독기관의 사례를 공유하였다.

먼저 유럽연합의 규제감독이사회(Regulatory Scrutiny Board)의 사례를 설명하였는데, 규제감독이사회의 경우 그 임무를 규제품질과 영향평가로 엄격히 제한하며, 위원 중 3인은 내부인사, 3인은 외부인사로 균형을 맞추 어 그 독립성을 보장하고자 노력한다는 점을 강조했다. 규제감독이 실제 입법에 반영되는 절차는 먼저 EC에 서 우선순위를 선정하면 그 사안에 대해 규제감독이사회에서 현행 법규제의 영향을 평가, 제안을 제출하고, 유

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럽연합집행위원회가 그 제안을 받아들여 지침으로 반영하면 각국이 국내이행법제를 제정하는 방식이라는 점 에 대한 설명이 이어졌다.

미국의 관리예산국은 독립성이 보장되며 규제영향평가에 있어 초당적 지원이 가능한 점을 특징으로 들었고, 이스라엘은 제재와 지도가 균형을 이루고 있음을, 멕시코는 더 나은 규제법률의 제정과정에 있음을 설명했다.

2018년 규제정책개관(2018 Regulatory Policy Outlook)

오후에는 2018년 규제정책개관의 초안에 대한 논의가 이어졌다. OECD RPC에서는 2018년 규제정책개관 초 안을 작성하여 이를 통해 그간에 이루어진 자료수집과 정리 활동을 소개하였다. 급변하는 기술발전에서 큰 의 미를 가지는 규제 거버넌스가 정부 활동의 중심에 있어야 함을 강조하며 RPC는 정보 윤리, 소유권, 관리에 대 한 모범관행과 규제기관의 역할 변화의 내용을 토론을 통해 발전시켜 규제정책개관에 담고자 했음을 강조했 다. 또한 규제의 집행과 이행에 있어 효율을 높일 수 있는 방안을 법제와의 관련성, 유연성의 문제, 독립성과 자율성, 역량의 문제 등 다각도로 분석하며, 국제규제협력을 통해 더 나은 규범 설정을 도모함을 설명하였다.

규제정책의 중요성, OECD 회원국가들의 규제정책개관, 규제감독기구의 지배구조, 국제규제협력, 행동과학에 기반한 규제개선 등의 내용으로 구성된 2018년 규제정책개관의 초안에서 각 내용에 대한 사무국의 설명과 각 회원국의 토론으로 이루어진 세션에서 특히 심도있는 논의가 이루어졌던 부분은 규제정책과 지배구조에 대한 지표의 초안에 대한 부분이었다.

사무국에 따르면, 2017년 수립된 규제정책과 지배구조 지표를 적용해 각국의 규제시스템을 검토해본 바, 의 견청취요건이 강화되었으며 규제영향평가에 이해당사자의 참여도 가능하게 된 점을 고려해볼 때 대부분의 권 고가 이행된 것으로 해석된다. 각국에서도 규제의 총량을 늘리지 않는 방향의 정책에 대해 소개하였는데, 예 를 들어 미국의 규제를 하나 신설할 때에 기존의 두 개를 없애는 제도나(“1 in 2 out”), 캐나다에서 신설 규제 한 개당 기존 규제 한 개의 소멸을 병행하도록 하는 제도(“1 for 1”), 인도네시아에서 2015년 규제개혁을 통해 총 42,000개의 규제를 절반으로 줄이기 위한 노력 등이 있다.

규제정책위원회 활동: 아세안 중소기업 보고서의 사후평가 최선규제관행 Ongoing RPC activities: Best Practice Principles on ex post Evaluation, ASEAN SMEs (COPAS) report

10일 회의의 마지막 세션으로 OECD에서 작성중인 사후평가 최선규제관행에 대한 보고와 함께 ASEAN 국가 의 최선규제관행 이행상황에 대한 평가가 이어졌다. 보고에 따르면 말레이시아(1991년), 베트남(2008년), 인도 네시아(2012년), 라오스(2012년), 캄보디아(2016년), 태국(2017년) 모두 최선규제관행을 위한 규제수단을 도입 한 바 있으나, 국가에 따라 중앙집권적인 규제감독기구를 설치하거나, 복수의 규제감독기구를 두는 등 단일한

체계를 보이지는 않는다. 다만 모든 ASEAN 국가들이 최선규제관행의 이행 목표를 행정부담과 비용완화에 두 고, 기업등록용 원스탑(one-stop) 창구를 공통적으로 두는 점이 특징적이다.

규제영향분석제도 도입에 있어 말레이시아는 2015년 성공적으로 도입한 후 규제환경 개선을 위해 노력 중이 고, 싱가포르는 규제영향분석과 유사한 사전분석 제도를 도입한 바 있다. 베트남은 행정절차간소화를 위한 종 합계획을 도입했고, 필리핀은 규제영향분석 시범프로그램을, 라오스는 부처 내 규제영향분석 태스크포스를, 미얀마는 규제영향분석 시범사업을 개시하였고, 브루나이는 규제영향분석을 규제체계에 통합할 기회를 모색 중이며, 태국은 증거기반 정책결정을 헌법에 두었다.

마지막으로 멕시코의 국제규제협력에 대한 동료평가 결과를 사무국에서 발표하였는데, 규제의 설계, 점검, 집 행, 사후평가의 일관성을 위한 국가 간 협력을 의미하는 국제규제협력이 국가개발전략에 중장기적으로 기여 할 수 있도록 명확한 비전을 개발할 것을 권고하는 것으로 회의를 마무리하였다.

공공거버넌스위원회(Public Governance Committee)와의 공동 심포지움

12일 오전에는 규제정책국과 공공거버넌스위원회가 공동으로 공공거버넌스가 포용적성장의 설계와 이행에 어떻게 기여할 수 있는가에 대한 논의와 함께 한계에 극복에 대해 토론하였다.

규제는 행동에 영향을 주는 정책결정의 핵심수단이기에 규제영향분석의 활용은 정부정책의 영향을 평가하고 확인할 수 있는 체계적인 방법이 된다. 따라서 규제영향분석을 통해 빈곤, 인권, 지속가능 성장 등 사회, 분배, 환경이슈 등 포용적 성장과 관련한 쟁점을 다룰 수 있도록 개선이 필요하다는 것으로 논의를 마무리 지었다.

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UNCITRAL의 상업등기 입법지침 논의와 그 시사점

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발행일 2018년 6월 29일 / 발행인 이익현 / 발행처 한국법제연구원 (www.klri.re.kr) 주소 30147 세종특별자치시 국책연구원로15 한국법제연구원 글로벌법제연구실 TEL (044) 861-0454 / FAX (044) 868-9919