농업정책의 설계와 집행에 관한 통합 보고서

농업정책의 설계와 집행에 관한 통합 보고서

※ 본 자료는 OECD 발간「Agricultural Policy Design and Implementation; A synthesis」

(2008.5)를 요약․정리한 것임

< 요 약 >

◇ 1998년 OECD 농업 각료회의에 참석한 각국의 농업 장관들은 농업 정책이 갖추어야 할 바람직한 요소를 제안하였고, 이후 OECD 사무국을 중심으로 후속 연구가 진행되었음

o 생산에 영향을 주지 않도록 농업지원과 농산물 생산의 연계성을 축소(디커플링) 하고 특정 결과에 대한 타겟팅을 강조

o 타 분야와 달리 농업 분야에 고유한 다원적 기능, 결합 생산 등에 대한 논의를 거쳐 지난 2008년 그 동안의 성과를 종합하여 정리

◇ 동 설계와 집행 지침 보고서는 디커플링, 타겟팅, 다원적 가치, 상호 준수(Cross compliance) 등 그동안 주제별 분석을 통해 확보된 내용을 정책 설계와 집행의 프로세스 측면에서 압축하였음

o 시장 가격지지 등 전통적 농업 정책에서 새로운 정책으로 이행하는 과정에서 유의할 점, 개혁의 장애요인을 극복하기 위한 고려사항 등을 제시

o 특히, 최근의 주요 농정 기조인 직불제 도입으로 인해 산업의 다이내믹이 저해되는 문제점, 농가 단위로 정책을 미시화하는데 필요한 정보의 부족문제, 집행 비용을 줄이기 위한 효율적 거버넌스 방안 등을 포함

◇ 다만, 이러한 OECD의 농정 설계와 집행에 관한 지침을 실제 적용하는데 있어 개별 국가․지역의 고유한 정책 여건을 존중하여야 함

o 농업의 역할과 외부효과에 대한 평가, 통계․전산 등 기술적인 정책 인프라, 거시 경제적 부담 능력 등을 감안하여 중장기 전략을 수립

o 미래에 대한 전망을 공유하는 가운데 사회적 합의와 이해 관계자와의 토론, 보다 나은 대안을 모색하는 민주적 의사결정 과정이 긴요

※ 그간 농정 개혁에 치중해 온 OECD 농업분야 작업방향은 금년 2월 개최되는 농업 각료 회의에서 최근 글로벌 위기 상황을 배경으로 식품과 농업 정책의 미래에 대해 어떤 비전을 제시할 것인지에 따라 결정될 것임

1. 경과와 의의

□ 1998년 OECD 농업각료회의는 실행의 관점에서 바람직한 정책이 갖추어야 할 요소¹⁾ 들을 제안하였으며 이후 회원국 참여 하에 관련 개념과 이론을 분석하기 위한 연구가 진행되었음

o 2002년에 발표한 적극적 개혁 아젠다(positive reform agenda) 보고서²⁾는 개혁의 일반적인 원칙과 시장 개방과 시장 지향형 농정 개혁을 통해 얻을 수 있는 성과들을 정리

o 2001-04년간 디커플링(decoupling)³⁾ 관련 보고서를 출간하였고 농업의 다원적 기능(multi-functionality)을 집중적으로 검토

o 후속 연구로 집행 비용(또는 정책관련 거래비용 PRTC; policy related transaction costs), 농정개혁 장애 요인 극복 방안 등이 논의되었으며 그 동안의 성과를 요약․정리하여 2008년에 농정 설계 및 집행에 관한 통합 보고서를 발간

□ 따라서, 농정 설계 및 집행 통합 보고서가 OECD가 주도해 온 농정 개혁 이슈의 큰 흐름과 성과를 포괄하는 장점은 있으나, 기 출간된 주요 보고서의 요지를 인용해 엮었다는 한계를 지니고 있음⁴⁾

2. 전통적인 농정 목표 점검

가. 농가(또는 농업인) 소득

o 농가의 소득 수준 및 농업의 특성에 따른 소득 변동성 문제는 항상 농정의 중심 과제로 취급되어 왔으며, 전통적인 수단은 국경 보호 조치를 통해 국내 가격을 높게 유지하는 시장 가격 지지정책임

o OECD 추산 결과(2003), 시장 가격 지지 정책의 소득 이전 효과는 약 25퍼센트에 불과한 반면, 생산을 늘리고 투입 요소에 대한 수요를 증대시키는 부작용이 있었음

- 아울러, 정부 지원이 생산요소 공급자에게 가거나 토지가격에 자본으로 귀착(capitalization)하는 경향이 확인되었음

o 또한, 국내시장을 분리함으로써 시장 가격과 농가 소득을 안정시킬 수 있겠지만, 결국 국제 교역 시장을 왜곡시키고 국제 농산물 가격의 변동성을 키우는 부정적 요소로 기능할 수 있음

1) 투명성, 타겟팅, 디커플링, 테일러링 등이 적시되었고 정책 집행시 유연성, 형평성 등을 지적 2) 시장 실패에 우선 대응한 후에(first and only after) 소득이슈에 대응할 것을 강조

3) 농업지원과 농산물 생산의 연계성 축소를 의미

4) 필요시 세부 내용을 참조할 수 있도록 OECD 발간 보고서 목록을 별도 정리하였음

o 이에 따라 OECD 회원국들은 농업 지원과 농산물 생산의 연계성을 축소 (decoupling)를 위해 직접 지불제를 도입하고 있음(예: 일련의 EU 공동 농업정책 개혁 및 단일 직불제, 멕시코 PROCAMPO 등)

o 그러나, 디커플링이 생산에 미치는 영향을 줄일 수는 있으나, 생산에 완전히 중립적일 수 없다는 점이 OECD 연구 결과 확인되었음. 결국, 디커플링이란 정도의 문제인 바, 이를 기준으로 정책을 분류할 수 있음

* 농산물 생산과 무관하게 일정 금액을 직접 지불하더라도 영농에서 은퇴하기 보다는 남아 있는 편을 선택하도록 유인하는 효과가 있음

** 생산을 조건으로 하지 않으면서 과거 실적을 기준으로 하는 직불이 가장 디커플링 정도가 높고, 비료 등 가변 투입재 사용 실적에 따른 직불의 경우 시장 왜곡이 가장 심함

o 디커플링 수준이 높을수록 소득 이전의 효율성이 증가하게 됨. 즉, 아무 조건 없이 직불금이 나갈 때 최종적으로 농가에 지원금이 가게 될 확률이 커지게 됨 - 아울러, 면적을 기준으로 직불금을 지급할 경우에는 지대(rent)를 통해 자본으로

귀착하는 경향이 높아지며 생산자가 토지 소유자인 경우에는 부(wealth)를 통한 소득이전이 가능

나. 농업 경쟁력 제고

o 경쟁력에 대한 그릇된 정의 또는 개념 정의조차 없이 이를 정책 목표화하는 사례가 다수 있으나 경쟁력이란 항상 상대적인 개념이며 개인, 업종, 분야, 국가 등 적용 범위를 명확히 구별할 필요가 있음

o 정책 담당자들은 구조조정과 농정 개혁의 관점에서 경쟁력에 관심을 가지는 경우가 많고 이를 실천함에 있어 어느 단계에서 어떤 방식으로, 그리고 어느 정도까지 옮겨갈 수 있도록 지원(transitory assistance)할 것인지가 초점임 o 경쟁력 제고를 생산성 향상으로 이해한다면 민간에 맡겼을 때 과소 공급되는

경향이 있는 예컨대, 지식과 정보, 기술 개발, 교육 및 기술 이전 등에 관한 정책 수단을 활용하게 됨. 다만, 농업 생산성 향상을 목표로 한다면 환경 정책의 목표와 충돌하지 않도록 유의해야 함

다. 소비자 관련

o 대부분의 OECD 국가에 있어서 양질의 안전한 농산물 공급이란 정책 목표는 긍정적으로 평가 받을 수 있겠으나, 가격 측면에서는 국제 가격보다 높은 수준 으로 공급되었음

- 품목․국가별로 큰 차이가 있긴 하지만, 2004-06년간 OECD 평균 명목 보호계수는 약 1.25로 측정되었으며 이는 국제가격보다 약 1.25배 높은 가격을 OECD 회원국 소비자들이 지불했다는 의미

라. 사회적 관심사항

o 농업 생산에 수반되는 다양한 외부 효과(긍정적 또는 부정적)를 포함하며, 최근 에는 농업의 다원적 기능(multi-functionality)을 주제로 시장 기능에만 맡길 경우 과소 공급되기 쉬운 비시장재(non-commodity outputs)를 주로 다룸 o 민간의 가치 부여와 사회적 가치 부여가 서로 일치 하지 않는 시장실패

사례, 아울러 그 공급이 농산물에 부수되는 결합 생산물(joint products)의 경우에는 이를 최적화하기 위한 정책 설계가 필요함

o 시장 실패 문제에 대응할 때, 가격 지지 정책을 차선으로 검토하는 것이 바람직 하지만 현실은 이와 달라 2004-06년 기준, 농업 분야 지원 중 약 54%가 시장가격 지지 정책임

3. 농업 정책 설계시 고려사항

가. 디커플링

o 디커플링은 그 자체로서 정책 목표를 달성할 수 있는 것이 아니라, 디커플링 방식을 통해 농가 지원에 나설 경우 상대적으로 시장 환경을 덜 왜곡한다는 점에서 중요함

- 모든 농업 정책은 어느 정도 생산과 교역에 대해 영향을 주지 않을 수 없으나 이를 시행하는 방식과 그 규모에 따라 영향 정도는 달라짐

* 시장 가격지지 정책을 면적 단위 지불로 전환한 사례는 EU의 1992년 맥쉐리(Macsharry) 농정개혁, 미국, 멕시코, 스위스, 노르웨이 등 다수

o 면적 단위 직불의 가장 큰 문제점은 농업분야의 신규 진입과 퇴출에 장애가 될 수 있다는 것임

- 지원금이 자산 가치로 전환됨에 따라 농지의 상대 가격을 변하게 하고 농지 확대를 초래할 위험

- 또한, 신규 진입에 소요되는 비용을 올리는 동시에 안정적 소득원을 제공함 으로써 농업을 떠나려는 결정을 힘들게 함. 결국 산업의 다이내믹을 저해 o 지원금이 자산화되는 경향을 약화시키기 위해 EU는 직불금 수급권

(entitlement)을 토지와 분리하여 거래할 수 있도록 허용하고 있으며 직불금을 수령하기 위해서는 토지와 직불 수급권을 동시에 갖추어야 함

- 직불 대상 농지에 대한 임대차, 장기 임대 또는 매매를 허용하고 있으나 국가간 수령권의 이전은 제한되며 일부 국가는 지역간 수급권 전매도 불허 o 과거 실적을 기준으로 직불할 경우에는 생산과 연계된 농업 지원정책의

형평성 문제, 즉 큰 규모의 농장들에 더 많은 혜택이 가는 문제가 그대로 이어지게 됨

나. 상호 준수요건(Cross Compliance)

o 디커플링 정도가 높은 정책일수록 시장 왜곡의 위험은 줄지만 전형적인 시장 실패의 문제 즉, 환경 보전 등 사회적 가치문제에 긴밀히 대응하지 못하는 제약이 있어 대개 상호 준수요건^*을 활용함

* 직불금을 받기 위해 지켜야만 할 최소한의 영농 준수 요건

o 상호 준수 조건은 잘 적용되면 정책 거래비용을 크게 늘리지 않고 정책목표 달성이 가능하지만, 서로 다른 정책목표와 농가 소득(직불) 목표를 동시에 추구하는 만큼 나름대로의 한계를 지님

o 농가별로 상호 준수비용이 다름에도 이를 무시하고 모든 생산자들에게 동일한 상호 준수 요건의 충족을 요구한다는 단점이 있음

- 농가별 여건과 상황을 감안하게 되면 행정 모니터링 비용이 상승하게 되므로 일반적인 준수 요건을 지키면서 어느 정도 지역적 또는 개별적 특성을 추가할 것인가 하는 것이 관건

o 많은 OECD 국가에서 기본 준수사항에 더해 추가로, 환경적 가치를 창출하는 경우에는 농업 환경정책(agri-environmental scheme)을 통해 보상하는데 이때는 상호 준수 요건과 추가적인 농업 환경정책이 병존하게 됨

다. 타겟팅

o 타겟팅이란 광범위한 정책(broad based policy)에 비해 목표가 맞춤형으로 특정 되어 있을 뿐 아니라 더 적은 비용(transfer)으로 더 나은 결과를 산출함

- 즉, 해당 정책에 있어서 투입 정도와 지속기간이 기대하는 정책 달성 수준과 맞아 떨어지게 됨

<사례 1> 타켓팅에 실패한 가상의 정책

∙ 어떤 나라에서 수질개선을 위해 농산물에 수출세를 부과한다면 당장은 해당 작물의 생산량이 줄고 영농 투입재인 비료와 농약 사용이 줄겠지만 원치 않은 결과, 즉 농가소득 감소, 국내 가격 하락, 무역 수지 악화 등을 초래

o 전략 목표는 대개 일반적 용어와 개념으로 정의되기 때문에 타겟팅을 위해서는 정책 개입을 통해 달성하고자 하는 바를 상세하고 측정 가능하게 명시된 운용 목표로 바뀌어야 함. 또한, 운용목표를 달성하기 위해 정책 당국에서 조절할 수 있는 목표 변수(target variable)를 확인하고 실제 개입은 목표 변수를 대상 으로 세금, 보조금, 규제 등 다양한 수단을 동원함

- 정책 수단은 긍정적 또는 부정적 인센티브를 활용해 생산자 또는 소비자의 행태 변화를 유도하게 되며 대개 하나의 정책 수단이 하나의 원하는 결과와 연결되지만 어떤 경우는 정책 수단이 간접 방식으로 연결되기도 함

o 결과를 측정하기 어렵거나 생산자 또는 소비자의 행태 변화와 의도하는 결과간 상호 연관성이 불확실할 때 간접 타겟팅(indirect targeting) 방식을 활용함 - 예컨대 수질 개선을 위해 질소 함유량 등을 측정하는 데, 이 경우 운용 목표는

수질 오염의 감소이며 정책 개입은 농약과 비료 등 투입재의 사용량을 통제 하는 데 초점을 맞추게 됨

- 즉, 정책의 최종 목표는 수질 개선이지만 때로는 질소 투입 및 질소 유실을 줄이기 위해 투입재를 통제하는 것이 보다 현실적임. 어느 단계에서 정부가 통제(개입)할 것인가는 주어진 영농 현실과 관행을 고려해야 함

- 대리변수(proxies)를 활용해 정책 목표를 달성하고자 하는 간접 타겟팅을 도입하는 사유는 투입 시점과 환경 영향이 나타나기까지의 시차(time lags), 지역․국가․국제적 관점에서 환경 개선이 이루어지더라도 여기에 기여한 개별 농가를 추적하기 어렵다는 점(외부효과), 환경의 질을 결정하는 기술적․

생태적 연결 고리의 불확정성 등 매우 다양함

(1) 타겟 변수 설정

o 구체적이고 측정 가능한 목표, 그리고 이를 측정할 단위를 정해야 함. 예컨대 금전(비용, 비용-편익, 편익 등), 비 금전(보존 농지

ha

o 공간적․지리적으로 정책 대상을 특정해야 함; 정책 개입을 정당화하는 시장 실패는 종종 지역적으로 한정되어 발생함

* 예컨대, 조건불리지역, 산악지역, 오지, 환경 측면에서 특별관리 지역(EU의 Natura 2000 등) 또는 질소 과다 등 문제가 발생한 특정 지역 등

o 수혜 대상 그리고 이를 어떤 방식으로 확인 또는 확정할 것인지를 규정해야 함 - 대개 농업정책은 개별 농가를 대상으로 하는 경우가 많지만 생산자 그룹,

또는 협동조합, 특정 이익집단 등으로 달라질 수 있음. 어떤 경우에는 일정 수준 이하(이상)의 소득(연령)계층을 대상으로 하거나 특정 재해를 입은 농가에 한정할 수도 있음

o 정책 모니터링 비용 또는 기술적 한계 등을 고려할 때 타겟 변수는 원하는 목표와 가깝게 위치해 있어야 하며 그 사이가 멀수록 전달 과정에서 누수 또는 원하지 않는 부수효과가 발생할 개연성이 커짐

- 예컨대, 원하는 목표가 멸종위기에 처한 식물을 보호하는 것이라면 가능한 이를 직접 지원해야 하고 모니터링이 사실상 어렵거나 비용이 많이 든다면 대상 식물의 보전 또는 출현을 촉진하는 영농 방식을 지원할 수 있음

(2) 정책 수단의 선택

o 최적의 정책 수단은 이로 인한 한계 사회 편익이 한계 사회 비용과 일치할 것을 요구하지만 실제 편익에 대한 시장이 없는 상황에서 이를 추산해 내기 곤란하므로 대개는 비용을 줄이는 데 초점을 두게 됨

o 타겟팅 설계 과정에서 정책 수단간 조율(fine-tuning or tailoring)이 필요하며, 서로 다른 개별 농가의 준수비용을 고려해야 함

- 비료에 붙는 세금의 예를 들면, 토양의 특질과 농지의 환경․생태적 민감성 등을 감안해 세율을 달리하는 것이 맞지만 실현하기 어렵기 때문에 토지의 성격 또는 민감성 등을 그룹화해서 이를 기초로 세율을 차등화 시키는 것이 보다 현실적인 대안

(3) 비용과 편익에 관한 정보

o 타겟팅에 필요한 정보의 수준과 양은 상대적으로 증가하며 정보의 비대칭성을 감안할 때 모니터링이 어렵거나 비용이 많이 드는 경우 관련 정보의 획득은 정책 설계의 가장 핵심적인 부분임

- 농업 환경 정책을 예로 들면, 정책 담당자(principal)는 농가(agent)에 대해 공익(생물 다양성 증대, 경관 보전 등) 창출 활동을 전제로 금전적 대가를 지불하지만 이런 추가 활동을 유도할(triggering) 금액의 수준을 알 수 없음 (the hidden characteristic problem)

- 만약 지원 수준이 생산자가 환경 보전 활동을 하는 데 기대하는 비용에 미달될 경우에는 사회적으로 꼭 필요할지라도 해당 농가는 참여하지 않을 것임 (adverse selection). 또한, 당국에서 실제 농가의 기여 여부를 검증하기 곤란 하다면(hidden action problem) 어떤 농가는 지원금만 받고 보전 활동은 하지 않을 수 있음(moral hazard)

o 이에 대응하여 정보의 비대칭성을 줄여야 하고, 개인별 비용과 편익을 현시시키는 메커니즘을 고안하는 것이 매우 중요함. 대리인이 자신의 이익을 위해 활동하는 것이 곧 주주의 이득이 될 수 있는(incentive-compatible) 프로그램이 필요함

<사례 2> 미국 CRP (Conservation Reserve Program)

∙ 환경 보전 가치가 있는 농경지를 선정해서 이후 영농을 중단하는 대신 보조금을 지급하는 제도임

∙ 대상 농지를 선정함에 있어 입찰방식을 채택. 참여하기 원하는 농가는 농지 보전 계획과 함께 영농 중단의 대가로 희망하는 금액을 적어내면 정책당국이 제출된 금액과 농지별 특성, 프로그램 참여시 환경적 편익 등에 대한 정보(환경 스코어 D/B)를 근거로 예산 범위 내에서 순차적으로 대상 농지를 선정함

∙ 입찰 금액은 상한이 있고 신청 농가는 사전에 자신의 환경 스코어에 대한 정보를 알고 있음

∙ 대개 환경적으로 보전할 가치가 있는 농지일수록 생산성은 떨어질 수 있기 때문에 경쟁 입찰 방식으로 대상을 선정하면 과대보상(paid in excess of opportunity costs) 가능성이 줄게 됨

∙ 이는 영농 중단의 비용이 각 필지 단위로 드러날 때 가능하며 그 경우에도 시장을 통한 것이 비용이 적게 들고 현실적인 방안인지는 사안별 검토가 필요함. 일반적으로 시장이 지리적으로 치우쳐 있고 참여자가 적을 경우에는 입찰 방식이 효과를 보기 어려움

라. 정책 집행 비용의 최소화⁵⁾

o 집행비용(PRTC) 축소방안을 OECD는 아래와 같이 제시함

- 정보 수집 비용은 지역 행정망, 지역 단위 이해 관계자, 지역 NGO 등을 활용해 줄일 수 있음. 정책 이슈가 지역 특정적일수록 지역 메커니즘을 활용해 정보를 입수하는 것이 효율적임

- 입찰(경매)제도 등 개인별 비용과 편익을 드러낼 수 있는 방안을 적극 활용할 필요가 있음

- 최신 장비와 행정 기법을 통해 오류를 최소화하는 한편 정보의 활용도를 높일 수 있음. 아울러 정책을 일관성 있게 지속해 나가는 것 또한 중요하며, 이는 기 축적된 정보의 관리 비용이 시간이 갈수록 줄기 때문임

마. 시장 기능 활용

o 농업 관련 비시장재(non-commodity outputs)의 경우에는 다수의 구매자와 판매자가 경쟁적으로 참여하는 시장을 조성하기 어려움

- 민간 거래가 이루어지기 위해서는 비구매자의 소비를 배제(excludability)시키는 방안 마련이 관건

<사례 3> 노르웨이 산악 관광 열차

• 일단의 농민들과 민간 철도회사, 지방 정부 그리고 경관 관리 회사(landscape management firm)간 4자가 협력하여 2000-02년 사이에 추진한 프로젝트

• 농민들은 Flam Railway라는 회사가 지나는 길목 마다 염소들을 방목하여 승객들이 기차가 산을 천천히 올라갈 때 창 밖으로 멋진 경치를 즐길 수 있도록 긍정적 외부효과를 공급하고 방목을 위한 수목 제거, 울타리 설치, 양치기 인건비의 일부를 철도 회사와 지방 정부가 함께 조성한 발전기금에서 지원 받음

• 철도 관광객들이 간접적인 방식으로 비용을 지불하게 되었지만 산악 자전거를 타고 오르는 경우 등 소비의 비배제성을 완벽히 해소하지는 못함

o 한편, 부정적 외부 효과의 경우 시장 기능을 활용해 내재화(internalization) 시키는 것이 더 수월할 수 있음

- 네덜란드가 가축 분뇨 등 오염 쿼터 시장을 조성한 이후에는 오염 물질에 사실상 가격표가 붙게 되었고 이를 줄이거나 경제적으로 처리하는 방안을 찾도록 하였음

- 온실 가스 배출량 통제도 유사한 케이스이며 호주는 자원배분 즉, 관개용수 공급 및 습지개발권리 배분 시에도 이를 활용하고 있음

5) 정책 집행 비용에 관한 OECD 논의사항은 지난 정책포커스 2007.12월호를 참조

o 정부는 새로운 시장의 조직과 기능(institutional framework) 등 메커니즘을 잘 설계하고 초기 소유권(property rights)을 어떻게 부여할 지 결정해야 함

- 정치적으로 무난하기는 과거 실적을 기준으로 정하면 되지만 오염을 많이 시킨 배출자의 기득권을 인정하는 결과가 되어, 간접적으로 이미 친환경 방식을 채택해 오염을 줄여온 생산자에게는 불이익을 주게 됨

- 기득권을 인정(grand-fathering of rights)할 것이라고 민간이 예상하면 사전에 배출량을 늘리도록 유인하게 됨. 또 다른 초기 권리 배분 방식은 경매를 활용하는 것임

o 교육과 정보 제공을 확대함으로써 긍정적 외부 효과를 증가시킬 수 있음.

누가 무엇을 어떤 방식으로 생산해 공급하는지 구매자가 원하는 정보를 시장 에서 확인할 수 있도록 하는 정책임

- 과거에는 정부가 이를 전담해 왔으나 최근에 민간 또는 전문기관의 참여가 늘고 있음. 다만, 식품이 갖추어야 할 기본사항 즉, 식품 안전의 문제는 여전히 정부의 역할이 핵심

바. 새로운 정책의 집행

o 전통적으로 농업 정책의 수혜자는 특정 계층에 한정된 반면 비용부담은 사회전체에 흩어져 있기 때문에 농정 개혁을 촉구하는 목소리는 작을 수밖에 없음 o 정책을 바꾸면 손해 보는 사람이 생기기 마련이므로 정치적 합의를 이끌어내기

위해서는 정책 변화에 따른 적응 지원 및 재분배에 관한 지침이 필요함

o 조정 지원책⁶⁾은 정책 변경에 따라 손해 보는 사람들을 대상으로 소득 창출 능력을 키우는 데 초점을 두고 신중하게 설계되어야 함

ⅰ) 은퇴 또는 퇴출을 전제로 조정지원

ⅱ) 시한을 설정

ⅲ) 농작물 생산 및 투입재 사용과 연계되어서는 안 됨(decoupling)

ⅳ) 투명하게 설계되어야 함

ⅴ) 누가 정책의 책임을 질 것인지를 명확히 함

ⅵ) 타 사회 복지 정책 및 일반적 구조조정 지원책과 양립할 수 있어야 함 o 다른 형태의 조정 지원 비용으로는 자본 소득의 감소 문제가 있음. 즉, 기존

정책 지원이 농가 자산 특히, 농지에 귀착(capitalization)된 상황에서 급격히 정책을 바꾸면 자산 가치가 하락함

- 자산 가치가 떨어진 부분을 보상할 것인지가 쟁점이며 순수 경제 논리로 보면 그 정당성이 약하지만 과거 농정 개혁의 사례에 따르면 형평성을 개선할 수 있을 경우 보상 조치 또한 전체 농정개혁 과정의 중요 요소임

6) 구체적인 조정 지원책은 매우 다양함; 교육과 직업훈련, 채무재조정, 보조금, 기술자문, 판촉지원, 품질향상 지원 등

사. 지방 정부와 중앙정부의 역할

o 통상 비시장재의 생산 및 외부효과는 지역에 한정되기 때문에 관련 의사 결정, 재원 조달, 집행 등의 책임을 지방 정부로 옮기는 것이 타당함

- 시장 실패가 지역에 한정되어 있는 경우 즉, 효과가 그 지역 내에서만 발생될 경우에는 해당 지역에서 이를 관리하고 책임지는 것이 바람직함

o 한편, 시장재는 교역을 전제로 하기 때문에 전국적으로 다룰 문제이고 국제 공조가 필요한 부분임

- 특히, 소득 분배와 식품 안전 문제는 중앙 정부의 고유 사안이며 비시장재라 하더라도 생물 다양성 등 그 범위가 포괄적이라면 유사하게 간주될 수 있음 o 지역에서 정책 대안을 모색하는 과정에서 농정 개혁에 따른 이해 관계자들이

논의에 직접 참여하는 것이 중요함

- 농민 뿐 아니라 다양한 이해관계자가 있는 바, 예컨대 농촌 경관의 문제는 이를 즐기는 도시민 또한 중요 이해 관계자임

- 이해 관계자의 참여를 통해 교과서적인 정책설계 규범이 지역 현실 여건과 조화될 수 있으며 집행 과정에서 발생할 순응 비용도 줄일 수 있음

― OECD 무역농업국 Policy Analyst 윤 동진 (원 소속: 농림수산식품부) ―

<참고 : 관련 OECD 발간 자료 목록>

- OECD(1994), Agricultural Policy reform; New approaches. The role of direct income payments, Paris

- OECD(1997), Environmental benefits from agriculture: Issues and policies. The Helsinki seminar, Paris

- OECD(1998), Agriculture in a changing world: Which policies for tomorrow? Press

communique, Meeting of the OECD Committee for Agriculture at Ministerial level[SG/COM/NEWS(98)22], 5-6 March, Paris

- OECD(2001), A policy decision-making framework for devising optimal implementation strategies for good agricultural and environmental policy practices, Paris - OECD(2001), Decoupling a conceptual overview, OECD papers, No. 10, Paris

- OECD(2002), Agricultural policies in OECD countries. A positive reform agenda, Paris - OECD(2003), Farm household income: issues and policy responses, Paris

- OECD(2003), Multifunctionality: the policy implication, Paris - OECD(2004), Trade and structural adjustment, Paris

- OECD(2004), Synthesis report on environmental harmful subsidies, Paris

- OECD(2005), Multifunctionality in agriculture: what role for private initiatives?, Paris - OECD(2005), Agriculture, trade and the environment: The arable crop sector, Paris - OECD(2005), Taxation and social security in agriculture, Paris

- OECD(2005), Analysing Linkages between Agricultural policies and Environmental Effects:

Preliminary Model Results, Paris

- OECD(2005), Financing agricultural policies with particular reference to public goods and multifunctionality: which level of government?, Paris

- OECD(2006), Water and Agriculture: Sustainability, Markets and Policies, Paris - OECD(2006), Coherence of Agricultural and rural development policies, Paris

- OECD(2006), Agricultural policy and trade reform: potential effects at global, national and household levels, Paris

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