산촌개발사업의 평가와 개선방향

산촌개발사업의 평가와

개선방향

장 우 환

부연구위원

장 철 수

부연구위원

손 철 호

초청연구원

장 철 수 부연구위원 제3장, 제5장 집필

머 리 말

21세기 지속 가능한 사회를 지향하는 패러다임의 변화 속에서 산 촌에 대한 관심이 고조되고 있다. 산촌은 우리 세대가 보존하고 후 세대에 넘겨주어야 할 소중한 국토공간이다. 산촌은 맑은 물, 깨끗한 공기, 아름다운 경관을 창출하는 생태공간인 동시에 전통문화 계승 공간, 쾌적한 정주공간으로서의 공익적․다면적 가치를 지니고 있다. 일본이나 유럽 등 산림선진국에서는 일찍부터 산촌을 중요한 국토 정책의 대상으로 다루어 왔으나, 우리의 경우에는 국토정책이나 농림 정책에서 소홀히 다루어져 왔다. 1995년에 산촌의 진흥과 국토의 균형 발전을 위해 산촌개발사업이 시작된 이후, 2002년 현재 47개 산촌마을 의 사업이 완료되었고, 61개의 산촌마을이 사업 추진 중에 있다. 산촌개발사업의 추진으로 인하여 산촌주민의 소득 향상과 생활환 경 개선, 인구유지와 지역활성화 등의 긍정적 효과가 있었다. 반면, 산촌개발사업은 계획수립단계, 집행단계, 사후관리단계의 측면에서 문제점도 내포하고 있다. 이 연구에서는 지금까지 추진되어 온 산촌개발사업에 대한 객관적 평 가를 통하여 정책효과와 문제점을 진단하고, 이들 평가결과를 토대로 앞 으로 산촌개발사업이 지향해야 할 바람직한 정책 방향을 모색해 보았다. 아무쪼록 이 연구가 우리 실정에 맞는 지속 가능한 산촌개발 정책 을 입안하는 데 도움이 되기를 기대한다. 이 연구를 수행하는 과정 에서 귀중한 의견을 주신 산촌지역 주민, 지자체 관련 공무원, 관련 단체 전문가 여러분께 깊이 감사 드린다. 2002. 12. 한국농촌경제연구원장 이 정 환

요 약

이 연구에서는 첫째, 우리나라 산촌의 실태와 범위, 산촌개발의 필 요성, 외국의 산촌개발 사례와 시사점 등을 이론적으로 검토하고, 둘 째, 1995년 이후 현재 추진되고 있는 산촌개발사업의 평가를 통해 사 업 효과와 문제점을 규명한 다음, 셋째, 이를 토대로 향후 산촌개발 사업이 지향해야 할 기본방향과 정책개선 방향을 모색코자 하였다. 산촌지역은 산림의 점유비율이 현저히 높고, 사회․경제․문화적 수준이 낮은 인구 과소지역으로서 임야율 70% 이상, 경지율 27% 이 하, 인구밀도 1.44인/ha 이하인 읍․면 지역을 의미하는데, 행정구역 상 498개 읍․면, 5,116개 법정리(각각 전국의 35%, 30%) 중에서 2,034개 리가 산촌마을로 지정되어 있다. 현재 산촌지역은 인구의 과소화, 낮은 소득수준, 열악한 생활환경 등의 복합적인 문제상황에 직면하고 있다. 산촌이 직면하고 있는 문 제상황을 극복하고, 21세기 쾌적한 정주공간으로서 산촌에 대한 국 민적 수요에 능동적으로 대응하기 위해서는 종합적인 산촌개발사업 이 필요하다. 이에 정부에서는 1995년부터 낙후된 산촌의 진흥과 국 토의 균형발전을 위하여 산촌개발사업을 추진해 오고 있다. 2002년 현재 47개 마을이 완료되었으며, 61개 마을이 사업 추진 중이거나 사 전설계중이고, 그 동안 약 1,262억 원의 사업비가 투자되었다. 산촌개발사업의 추진으로 인하여 산촌주민의 소득 향상과 생활환 경 개선, 인구유지와 지역활성화 등의 긍정적 효과가 있었다. 반면, 산촌개발사업은 계획수립단계, 사업집행단계, 사후관리단계의 측면 에서 문제점도 내포하고 있다.

산촌개발사업의 계획 수립단계에서는 지역 주민의 의사가 최대한 반 영되도록 하기 위하여 지역 주민을 중심으로 산촌개발협의체(가칭)를 구성할 필요가 있다. 계획 수립 후에 산촌개발협의체와 지자체가 산촌 개발과 관련한 역할과 의무를 규정한 개발협정을 체결하고, 이에 따라 운영하는 제도적 장치가 요구된다. 계획 수립의 현실성과 추진 가능성 을 높이기 위해 계획 수립 비용을 현실화하고, ‘선 계획 후 대상지역 선 정’ 방식을 도입해야 할 것이다. 사업계획에 대한 사전평가를 통해 계 획의 지역별 차별화와 계획의 타당성을 강화해 나가야 할 것이다. 산촌개발사업의 집행 단계에서는 사업의 추진 주체를 현행 지자체 중심에서 지역 주민 중심으로 전환하여 주민 자율의 사업 발주 및 시공업체 선정기회가 확대되도록 할 필요가 있다. 사업비의 효율적 집행을 위해 주택신축 융자금의 이용조건을 완화하고, 산촌경관과 조화되는 주택 개량 시 소요비용의 일부를 보조하는 방안을 강구하 여야 할 것이다. 산촌개발 시 국유림 등 주변산림의 활용이 가능하 도록 하는 현실적인 지원대책이 필요하다. 산촌개발사업의 사후관리 단계에서는 효율적인 사후관리가 이루 어지도록 계획 수립단계에서부터 사후관리체계를 명확히 하며, 보완 사업비가 요구되는 시설에 대해서는 사후관리비를 지원할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 할 것이다. 산촌진흥을 포괄적으로 규정할 수 있는 독립적인 산촌진흥법(안) 을 제정함으로써 산촌개발사업의 원활한 추진과 효과를 제고할 필요 가 있다. 산촌지역의 지속적인 발전을 도모하기 위해서는 산촌 관련 이해 당사자간의 횡적․종적 연대를 강화하고, 조건불리지역 산촌에 대한 직접지불제, 우수 산촌개발마을에 대한 인센티브제, 도농 교류 활성화 프로그램 및 산촌유학제도 등의 신규제도를 도입할 필요가 있다.

차 례

제1장 서 론 1. 연구의 필요성 및 목적 ··· 1 2. 연구 내용 및 방법 ··· 4 3. 선행연구의 검토 ··· 6 제2장 산촌의 실태와 개발의 필요성 1. 산촌의 개념과 특성 ··· 8 2. 산촌의 실태와 문제상황 ··· 15 3. 산촌개발의 필요성 ··· 21 4. 외국의 산촌개발 정책과 시사점 ··· 22 제3장 산촌개발사업의 개요와 추진과정 1. 산촌개발사업의 개요 ··· 40 2. 산촌개발사업의 추진경위 ··· 43 3. 산촌개발사업의 지원 실적 ··· 45 제4장 산촌개발사업의 평가와 문제점 1. 산촌개발사업 평가의 개요 ··· 49 2. 산촌개발사업의 추진 과정에 대한 평가 ··· 51 3. 산촌개발사업에 대한 만족도 평가 ··· 68 4. 산촌개발사업의 성과와 문제점 ··· 70

제5장 산촌개발사업의 개선방향 1. 산촌개발사업의 기본방향 ··· 74 2. 산촌개발사업의 개선방향 ··· 77 제6장 요약 및 결론 ··· 88 부 록 부록 1. 산촌개발사업 관련 법규 ··· 92 부록 2. 산촌종합개발사업 추진요령 ··· 94 부록 3. 산촌개발사업 관련 지원내역 ··· 127 부록 4. 산촌개발사업 평가 대상지역 ··· 131 부록 5. 산촌개발사업의 평가를 위한 설문조사표 (산촌지역 주민용) ··· 132 부록 6. 산촌개발사업의 평가를 위한 설문조사표 (지자체 관계자용) ··· 138 부록 7. 시․군별 산촌개발사업의 투자실적 ··· 145 부록 8. 산촌개발사업 평가 설문조사 분석결과 ··· 146 ABSTRACT ··· 149 참 고 문 헌 ··· 151

표 차 례

제2장 표 2-1. 산촌지역의 비중 ··· 11 표 2-2. 농가소득에서 차지하는 임업소득 비율 ··· 13 표 2-3. 산촌의 행정구역상 면적․가구․인구 ··· 15 표 2-4. 산촌의 인구밀도 및 인구증감 실태 ··· 15 표 2-5. 산촌의 토지이용 및 농업생산기반 실태 ··· 16 표 2-6. 산촌의 임지용도별, 소유주체별 산림 실태 ··· 16 표 2-7. 산촌의 임업경영기반 실태 ··· 17 표 2-8. 산촌의 소득수준 및 농업생산성 실태 ··· 17 표 2-9 산촌의 교육․의료․문화복지 수준 ··· 18 표 2-10. EU 조건불리지역의 개념 ··· 30 표 2-11. EU의 조건불리지역 지정기준 ··· 34 표 2-12. EU 10개 회원국별 조건불리지역의 범위 ··· 35 제3장 표 3-1. 산촌개발사업 관련 법률 및 근거조항 ··· 42 표 3-2. 산촌개발사업의 지역별 추진실적 ··· 44 표 3-3. 산촌개발사업비 지원기준 ··· 46 표 3-4. 산촌개발사업비 지원기준의 연도별 변화내용 ··· 47 표 3-5. 산촌개발사업의 연도별 투융자 실적 ··· 48

제4장 표 4-1. 설문조사의 개요 ··· 50 표 4-2. 산촌개발의 기본계획 및 실시설계에 대한 평가 ··· 52 표 4-3. 산촌개발사업 기본계획이 적당하다고 평가한 응답비율 (지역주민) ··· 52 표 4-4. 산촌개발사업의 예산에 대한 인식 ··· 53 표 4-5. 산촌개발사업의 예산 관련 불만족 구성비율(지역주민) ··· 54 표 4-6. 산촌개발사업의 투자비 규모별 불만족 비율(지역주민) ··· 54 표 4-7. 산촌개발사업의 추진 주체에 대한 인식 ··· 55 표 4-8. 산촌개발사업의 추진 과정에 대한 평가(지역주민) ··· 56 표 4-9. 산촌개발사업의 추진 과정에 대한 긍정적 평가 비율 (지역주민) ··· 57 표 4-10. 산촌개발사업의 추진 과정상 갈등정도(지역주민) ··· 59 표 4-11. 지역별 산촌개발사업 추진 과정상 갈등의 심각성 정도 ···· 59 표 4-12. 산촌개발사업의 재원별 투자실적 ··· 60 표 4-13. 소관별 산촌개발사업의 투자실적 ··· 61 표 4-14. 산촌개발사업비의 사업별 투자실적 ··· 62 표 4-15. 산촌개발사업의 투자계획 대비 집행액 비율 ··· 62 표 4-16. 소관별 산촌개발사업의 투자계획 대비 집행액 비율 ···· 64 표 4-17. 산촌개발사업의 완료이후 관리주체별 사후관리에 대한 평가 ··· 66 표 4-18. 산촌개발사업의 완료이후 사업별 사후관리에 대한 평가 ··· 67 표 4-19. 지역별 산촌개발사업의 사후관리에 대한 긍정 평가 정도 (지역주민) ··· 67 표 4-20. 산촌개발사업의 사업종류별 만족도 평가 ··· 69 표 4-21. 산촌개발사업의 개별사업별 필요성 인식 정도 ··· 69

표 4-22. 산촌개발사업 시행전후 인구 및 가구증감 효과 ··· 70 표 4-23. 산촌개발사업에 의한 변화 ··· 71 제5장 표 5-1. 계획 수립 단계의 개선 방향 ··· 80 표 5-2. 향후 산촌개발사업의 추진 주체 ··· 81 표 5-3. 사업의 추진 주체에 대한 인식 ··· 82 표 5-4. 산촌개발사업 예산의 바람직한 배분방식 ··· 82 표 5-5. 산촌개발사업 예산의 지역 주민 지원방식 ··· 83 부 록 부표 8-1. 생활정주환경개선사업에 대한 필요성 인식정도 ··· 146 부표 8-2. 주택개량 및 주민복지시설의 필요성 인식정도 ··· 147 부표 8-3. 소득기반 및 소득원 개발사업에 대한 필요성 인식정도 ··· 147 부표 8-4. 산촌마을 활성화를 위한 신규제도 도입의 필요성 인식정도 · 148

그 림 차 례

제2장

그림 2-1. 산촌지역 문제상황의 종합 ··· 20 그림 2-2. 산촌개발의 필요성 ··· 22

제 1 장

서 론

1. 연구의 필요성 및 목적

1.1. 연구의 필요성

경제발전과 국민소득 수준이 향상되고 도시화․산업화가 진전됨 에 따라 국토공간의 불균형이 심화되고 있다. 도시는 인구의 과밀화 로 인하여 주택난, 교통난, 환경악화 등으로 몸살을 앓고 있다. 반면, 산촌은 인구의 과소화(過疎化)로 인한 인력난, 젊은층의 부족으로 인 한 지역경제의 침체 등의 홍역을 앓고 있다. 산촌에서 도시로의 극 심한 인구유출로 인하여 산촌에서 어린아이 울음소리가 끊긴 지 오 래이다. 산촌에 남아 있는 사람들의 노령화․부녀화 현상으로 인하 여 최소한의 지역유지 기능마저 상실될 위기에 직면하고 있다. 산촌의 인구 과소화 문제를 이대로 방치해도 좋을 것인가? 현재 남아 있는 노인세대가 사라지고 난 후, 산촌이 소멸되고 도시만 남 아도 선진 복지국가를 갈망하는 우리의 미래는 밝을 것인가?

산촌은 과연 사람이 살 만한 가치도, 보존해야 할 가치도 없는 곳 인가? 우리에게 산촌은 어떤 의미가 있으며, 어떤 시각에서 산촌을 바라보아야 할 것인가? 21세기 지속 가능한 사회를 지향하면서 지구환경, 생태계 보존이 새로운 화두로 등장하고 있다. 리우 환경회의 이후 지구 온난화를 방지하기 위한 국제협약과 범지구 차원의 노력이 본격화됨에 따라 산림자원이 환경재로 새롭게 인식되고 있다. 과거 목재생산을 목적 으로 하던 산림자원이 탄소를 흡수하고 산소를 생성하는 환경재로서 각광받고 있는 것이다. 산림자원으로 둘러싸여 있는 산촌도 새로운 패러다임의 변화에 직 면하고 있다. 과거 농경사회에는 경작하기 어렵고 생산성이 낮은 오 지로 인식되었던 산촌이 이제는 맑은 물, 깨끗한 공기, 아름다운 경 관으로 둘러싸인 쾌적한 생태공간, 새로운 정주공간으로 인식되고 있다. 산촌이 지형지리적 특성으로 인하여 농사짓기 어렵고 접근성 이 불리한 부정적 요소만 갖고 있는 것이 아니라, 생태적․환경적으 로 긍정적 요소도 갖고 있는 것이다. 국토의 균형개발 차원에서도 산촌은 소중한 공간이다. 우리나라 국토면적의 65%를 차지하고 있는 산지는 대부분 산촌에 분포하고 있다. 산촌의 공간적 범위는 국토면적의 약 46%, 경지면적의 26%, 농가 수의 25%로 국토공간의 중요한 부분을 차지하고 있다. 이 넓은 산촌 공간에 거주하고 있는 인구는 전체 인구의 4%에 불과하지만, 산촌주민이 담당하고 있는 국토관리자로서의 기능, 전통문화 계승자 로서의 기능, 환경․생태자원 파수꾼으로서의 기능은 매우 크다. 이처럼 산촌은 지형지리적 여건과 농업생산이 불리한 오지의 이미 지가 있는 반면, 깨끗한 생태․환경자원으로 둘러싸인 전통․문화전 승 공간, 쾌적한 거주공간으로서의 다면적 가치를 지니고 있다. 일본 이나 유럽 등 산림선진국에서는 일찍이 산촌이 지닌 공익적․다면적

가치를 인식하고, 산촌을 중요한 국토정책의 대상으로 다루고 있다. 일본의 경우 이미 1965년부터 산촌진흥법을 제정하여 산촌진흥정책 을 내실 있게 추진해 오고 있다. EU(유럽연합)의 경우 1950년대 초부 터 각 국가별로 각종 산촌개발 시책을 추진해 왔으며, 1975년 이후에는 조건불리지역 대책을 EU의 공동농업정책으로 추진해 오고 있다. 그러나 우리나라는 산촌의 공익적․다면적 가치를 인식하지 못한 채, 국토정책이나 농림정책에서 사각지대로 방치되어 왔다. 국토개발 과정에서 정부의 투자 우선순위에 밀려 산촌은 경제․사회․문화적 인 면에서 총체적으로 낙후된 지역으로 인식되고 있다. 그 동안 농 촌의 연장선상에서 농촌의 일부로 산촌을 인식하여 왔기 때문에, 산 촌은 상대적으로 농업정책의 사각지대로 방치되어 온 것이다. 이에 정부는 낙후된 산촌의 진흥과 국토의 균형발전을 위하여 1995년부터 산촌개발사업을 추진해 오고 있다. 산촌개발사업은 1995 년 강원도 춘천시 사북면 지암리를 시작으로 2002년 현재 47개 마을 이 완료되었으며, 61개 마을이 사업추진 중이거나 사전설계 중이다. 그 동안 약 1,262억 원의 사업비가 투자되었으며, 정부는 2007년까지 250개 산촌마을을 대상으로 사업을 계속 추진할 계획이다. 그러나 지금까지 추진하여 온 산촌개발사업은 사업의 정체성 확보 문제를 비롯해 계획수립단계, 사업의 집행단계, 사후관리단계 등의 측면에서 문제점도 내포하고 있다. 산촌개발사업의 계획수립단계에서 지역주민의 의견을 수렴한 지 역특유의 소프트웨어 중심계획이 수립되지 못하고 있다. 다시 말하 면, 지역주민이 주체가 되어 산촌의 풍부한 산림자원을 활용하여 지 속 가능한 산촌마을로 유도할 만큼 사업의 정체성(Identity)을 확립하 지 못하고 있다. 사업의 집행단계에서는 지역주민의 적극적 참여부 족, 사업비중 토지매입비의 미반영, 추진주체들간의 유기적 협조체계 미흡 등으로 어려움을 겪고 있다.

산촌개발사업이 완료된 이후에는 도입시설의 사후관리 주체간 역 할분담 미흡, 사후관리 체계의 미흡 등의 문제가 지적되고 있다. 따라서 산촌지역이 지닌 쾌적한 정주환경을 유지하면서 지역 주민 의 소득증대와 지속 가능한 산촌개발을 위해서는 첫째, 지금까지 추 진되어 온 산촌개발사업에 대한 객관적, 종합적 평가를 통하여 정책 효과와 문제점을 진단하고, 둘째로 이들 평가결과를 토대로 새로운 산촌개발 수요에 부응하고 현행 산촌개발사업의 문제점을 개선하기 위한 바람직한 정책 방향을 모색할 필요가 있다.

1.2. 연구 목적

이 연구의 목적은 우리나라 산촌의 실태와 범위, 산촌개발의 필요 성, 외국의 산촌개발 사례와 시사점 등을 검토하고, 현재 추진되고 있는 산촌개발사업의 평가를 통해 사업의 효과와 문제점 등을 살펴 본 다음, 우리 실정에 맞는 지속 가능한 산촌개발을 위한 정책개선 방향을 모색하는 데 있다.

2. 연구 내용 및 방법

2.1. 주요 연구내용

○ 산촌의 실태와 산촌개발의 필요성 - 산촌의 개념과 공간적 범위 - 산촌의 실태와 문제상황 - 산촌개발의 필요성 - 외국의 산촌개발 정책과 시사점

○ 산촌개발사업의 평가와 문제점 - 산촌개발사업의 개요 - 산촌개발사업의 추진 과정 - 산촌개발사업의 실적과 효과 - 산촌개발사업의 문제점 ○ 산촌개발사업의 개선방향 - 산촌개발사업의 기본방향 - 산촌개발사업 추진체계 개선방향 - 산촌개발사업의 법적․제도적 개선방향

2.2. 연구의 방법

이 연구를 수행하기 위한 연구방법은 크게 문헌조사와 사례조사로 구분할 수 있다. 문헌조사는 산촌개발과 직접․간접적 관련이 있는 국내외 단행본, 연구보고서, 논문 등의 자료를 수집하여 분석하고, 인터넷 웹사이트 등을 적극 활용하였다. 우리 실정에 맞는 지속 가능한 산촌개발을 위한 정책개선 방향을 모색하기 위하여 현재 추진되고 있는 산촌개발사업의 평가를 통해 효 과와 문제점을 도출하고, 국내외 산촌개발 사례조사를 통해 시사점을 도출하였다. 이를 위해 첫째, 2001년 산촌개발사업으로 개발 완료된 25개 산촌마을의 담당 공무원을 대상으로 우편설문조사를 실시하여 기존 산촌개발사업을 평가하고 사업효과와 문제점을 도출하였다. 둘째로, 산촌개발사업이 완료된 25개 산촌마을에 거주하는 150명의 산촌주민을 대상으로 현지 면담 설문조사를 하고, 2002년 환경부에서 지정한 ‘자연생태우수마을’ 중에서 양평군 명달리 산촌마을을 선정하 여 사례조사를 하였다.

셋째로, 일본을 포함한 외국의 산촌개발 사례는 문헌조사를 중심으 로 정리하였으며, 문헌조사와 사례조사에서 도출한 결과를 토대로 산 촌개발사업 개선 방향을 모색하였다.

3. 선행연구의 검토

우리나라의 경우 1990년대 중반 산촌정책이 도입되기 전까지 산촌 에 관한 연구는 매우 미약해 홍경희(1985)의 ‘촌락지리학’, 박명규 외 (1993) ‘우리의 산촌’ 등의 원론적 보고서가 있는 정도이다. 이후 한국농촌경제연구원(1995)에서 ‘산촌종합개발 정책 방향과 추 진체계’, ‘산촌종합개발 모형과 개발계획’이라는 2권의 보고서가 발 간되면서부터 산촌연구가 본격화되기 시작하였다. 1995년부터 산림청이 시행하고 있는 산촌정책을 뒷받침하기 위한 정책연구로서는 임업연구원(1997)의 ‘우리나라의 산촌지역 구분조 사’, 산림청(1999)의 ‘산촌종합개발 평가보고서’ 등이 있다. 1990후반 환경단체를 중심으로 생태마을에 대한 관심이 고조되고 물량 중심의 산촌개발에 대한 비판이 제기되면서, 산촌분야에서도 생태산촌만들기모임(2001)의 ‘생태공동체적 산촌조성을 위한 워크 숍’, 산림청(2001) ‘자연친화형 산촌휴양마을 모델개발에 관한 연구’ 등 생태산촌에 대한 연구가 시작되고 있는 단계이다. 도시 및 농촌분야에서는 김귀곤(1993)의 ‘생태도시계획론’, 전국귀 농운동본부(1997)의 ‘생태산촌만들기’, 녹색연합(1998)의 ‘생태마을지 침서’, 한국농촌경제연구원(2000)의 ‘환경친화적 농촌마을 정비 시스 템 개발에 관한 연구’ 등 생태마을에 대한 연구가 활발히 논의되어 오고 있어 산촌개발 방향 모색을 위한 참고자료로 활용할 수 있다. 독일, 미국 등의 환경친화적 마을정비 사례에 대해서는 박시현, 송

미령(1999)의 ‘외국의 환경친화적 농촌정비’에서 소개되고 있으며, 일 본의 경우 武內和彦(1996)의 ‘環境時代の農村整備’, 總合硏究開發機 構(2000)의 ‘循環型社會の先進空間’, 熊崎實(2000)의 ‘木質Bio-mass發 電’ 등 자원순환형 농산촌에 관한 연구가 활발하게 진행되고 있다. 이와 같이 도시 및 농촌분야나 외국의 농산촌 연구에 비해 우리나 라 산촌에 대한 선행연구에서는 원론적 보고서, 산촌정책의 필요성, 정책 방향과 추진체계, 개발계획 수립, 산촌지역 구분, 개발사업의 평가, 생태산촌의 필요성 등에 대한 연구가 단편적으로 추진되어 왔 을 뿐이다. 이러한 선행연구 결과는 나름대로 유용성을 가지고 있으 나, 지금까지 추진되어 온 산촌개발사업을 객관적 시각에서 평가하 여 문제점을 파악하고 종합적인 정책 방향을 제시한 연구는 아직 없 는 실정이다. 따라서 이 연구에서는 우리나라 산촌의 실태와 산촌개발의 필요성 을 이론적으로 정리하고, 지금까지 추진되어 온 산촌개발사업의 객 관적 평가를 통해 정책효과와 문제점을 정리한 다음, 산촌개발사업 의 바람직한 정책 개선 방향을 종합적으로 제시하였다.

제 2 장

산촌의 실태와 개발의 필요성

1. 산촌의 개념과 특성

1.1. 산촌의 개념

일반적으로 산촌은 ‘산간오지에 위치한 촌락’ 또는 ‘산림이 많은 지역’ 등으로 이해되고 있다. 도시 또는 농촌과 구별되는 지역개념으 로 사용되고 있다. 입지적으로 산간에 위치할 뿐 산업구조나 취업구 조면에서 농촌과 비슷하여 농촌의 일부인 ‘산간농촌’으로 인식되기 도 한다. 역사적으로 볼 때 농경사회에서는 산업의 주축이 농업이었기 때문 에 농지와 산지가 모두 식량생산을 위해 사용되었다. 평야지역에 비 해 농업 여건이 불리했던 산촌지역에서는 화전을 통해 식량을 생산 하거나 개간 가능한 산지를 논밭으로 활용했기 때문에 농촌과 산촌 의 구분이 불분명했다. 산촌도 농촌의 연장선상에서 식량생산을 위 한 공간으로 인식되었기 때문이다.

그러나 과거에도 농촌과 구분되는 산촌이 있었다. 산촌은 산림자 원으로 둘러싸여 있었기 때문에 목조주택을 짓기 위한 재목을 생산 하거나, 중요한 연료인 땔감이나 숯을 생산하는 공간으로 존재했다. 당시 중요한 먹거리로서 산짐승이나 과일 열매, 산채, 약초 등 각종 동식물을 채취하는 공간으로서 우리 선조들의 삶과 밀접한 관련을 가진 산촌이 존재하였던 것이다. 그동안 우리는 막연히 도시나 농촌과 구별되는 산촌이라는 용어를 관용적으로 사용해 왔기 때문에, 막상 산촌이 무엇인가라는 질문에 답하기가 매우 어렵다. 특히 산촌의 개념이 시대적으로나 학문적, 정 책적으로 일의적인 개념이 아니라 시대적 여건이나 학문의 영역, 정 책의 목표 등에 따라 다양한 개념이 있을 수 있기 때문이다. 예를 들 면, 시대적으로 식량과 땔감이 중요했던 과거에는 ‘화전민이 거주하 는 촌락’이나 ‘나무․장작․숯 등을 생업으로 하는 촌락’ 등이 산촌 으로 인식되었다. 최근에는 ‘도시에서 멀어 접근성이 불리한 산간마 을’ 또는 ‘사회적․경제적 조건불리지역’ 등으로 산촌이 인식되고 있 다. 학문의 영역에 따라서 산촌은 ‘산지에 있는 마을’이라는 지리학 적 개념이 있는가 하면, ‘임업이 발달하여 임업의존도가 높은 마을’ 이라는 임학적 관점 등이 존재할 수 있다. 이와 같이 산촌의 개념은 시대적 여건이나 학문적 영역, 학자들의 관점 등에 따라 각기 다르게 정의되어 왔기 때문에 도시나 농촌과 구분되는 명확한 개념으로 인식되지 못하고 있다. 따라서 대부분의 국가에서는 자기 국가의 특성과 정책목적에 따라 산촌의 개념을 정 립하고, 그에 따른 구분지표를 사용하여 구체적인 산촌지역의 범위 를 설정하고 있다.1 1 세계 각국이 사용하고 있는 구체적인 산촌구분 지표에 대해서는 한국농 촌경제연구원(1995, 24-26)을 참조.

우리나라의 경우 산촌 개념에 대한 논의는 1990년대 초부터 산촌 종합개발 정책의 필요성이 제기됨에 따라 시작되었다. 즉 고도경제 성장시기에 농림정책의 사각지대로 방치되었기 때문에 경제적․사 회적으로 낙후되고 인구의 과소화가 심각했던 산촌지역에 대한 종합 적 진흥정책의 필요성이 제기되면서, 정책대상지역으로서 산촌의 개 념 정립이 논의되기 시작한 것이다.2 우리나라의 경우 산촌이란 “산으로 둘러싸인 산림 가운데 위치하 는 촌락으로 임야점유 비율이 높고(경지율이 낮음) 소득이 낮으며, 사회․경제․문화적 혜택에서 소외되어 산업기반이 취약하고 생활 환경의 정비수준이 낮은 인구 과소화지역”으로 정의하고 있다.3 그러나 정책용어로서 산촌의 개념은 크게 2가지로 구분하여 살펴 볼 수 있다. 하나는 우리나라 전체 산촌지역의 범위를 개략적으로 파악하기 위한 읍면 단위 산촌지역에 대한 개념이고, 다른 하나는 산촌개발사업의 대상지역으로서 마을 단위 산촌에 대한 개념이다. 전자의 읍면 단위 산촌 지역은 “산림의 점유비율이 현저히 높고, 사 회․경제․문화적 수준이 낮은 인구 과소지역으로서 임야율 70% 이 상, 경지율 26% 이하, 인구밀도 1.44인/ha이하인 읍․면 지역”을 의미 한다.4 _{이에 비해 후자의 산촌마을은 산촌지역 중에서 산림경영의 활} 성화를 위한 개발여건과 임업기반이 양호한 법정리(里)․동(洞) 지역 을 의미한다. 2 우리나라의 산촌지역 관련개념과 구체적인 구분 기준에 관한 여러 학자 의 논의는 장우환(1997, 31-33)을 참조. 3 산림청(2002, 38) 참조. 4 산촌종합개발사업추진요령(1999. 10. 21. 산림청 예규 제486호) 제2조(산 촌의 정의)를 참조.

1.2. 산촌의 범위

앞에서 규정한 산촌의 개념과 구분지표를 사용하여 산림청(1996) 에서는 읍면 단위 산촌지역을 구분하여 우리나라 산촌지역의 범위를 설정하고 있다. 산림청의 산촌지역 구분결과에 의하면, 산촌 지역은 1996년 전국 읍면의 34.8%인 498개 읍․면이다. 또한 전국 법정리의 30.1%인 5,116개 리, 전국 행정리의 29%에 해당하는 10,204개 리가 산촌지역에 해당하는 것으로 밝히고 있다(산림청(1996, 1-2 참조.)). 산촌지역으로 구분된 498개 읍․면이 전체 국토면적에서 차지하는 비중은 46.5%, 전체 경지면적에서 차지하는 비중은 26.9%, 그리고 전 체 임야면적에서 차지하는 비중은 약 58%인 것으로 나타났다. 이에 비해 산촌지역에 거주하는 인구수는 전체 인구의 4.3%에 불과한 것 으로 나타났다(산림청 산지계획과(1996, 2-3 참조.)). 읍․면 단위 산촌지역 중에서 2,034개 법정리가 산촌마을로 지정 되어 있다. 즉, 전국 112개 시․군(36시 76군), 66읍 1,100개 면에 소 재하고 있는 2,034개 법정리가 산촌개발사업 추진요령 제6조(산촌마 을의 지정)에 의해 산촌마을로 지정되어 있다. 표 2-1. 산촌지역의 비중 단위: 천ha, 천명, 천호, % 구 분 면 적 임야면적 경지면적 인 구 농가수 전 체(A) 9,940 6,456 2,033 44,606 1,501 전국 읍․면 8,998 6,116 1,890 9,341 1,323 산촌지역(B) 4,618 3,746 548 1,940 381 비 율(B/A) 46.5 58.0 26.9 4.3 25.4 자료: 산림청(2002).

1.3. 산촌의 특성

1.3.1. 자연․환경적 측면

산촌은 지형적으로 높은 임야율과 해발고 등으로 인해 접근성이 불리하고, 취락의 분포는 분산 배치되어 있는 산촌(散村)의 형태를 지니고 있다. 생태자원이 비교적 풍부하고 잘 보존되어 있을 뿐만 아니라 다양한 녹색환경자원이 분포되어 있다. 산촌지역은 불리한 접근성으로 인해 원시적 자연이 잘 유지될 수 있으며, 최근 통신, 교 통의 발달로 인해 접근성의 장애가 상당 부분 극복되어 이들 지역은 자연자원을 바탕으로 한 새로운 잠재력을 지닌 지역으로 부각되고 있다.

1.3.2. 사회․문화적 측면

산촌사회는 인구 과소지역이면서 인구감소율이 높고, 인구 구성면 에서 노령화가 심화된 지역이다. 개발의 우선순위에서 밀려나 도 로․통신 등 기반시설이 미비한 점에서 오지․낙후지역이라고 할 수 있다. 도시와의 접근성이 불리하고 도시와의 교류가 적었기 때문에, 경제성장 과정에서 사회․문화시설의 혜택도 상대적으로 소외된 지 역이다. 반면, 산촌의 전통문화와 지역공동체 의식은 비교적 잘 유지 되어 온 지역이다. 주민 간의 합의 도출이 가능하고 지역사회개발의 경험이 있는 지역이며, 전통문화를 보전, 복원함으로써 이를 자원화 할 수 있는 잠재력 있는 지역이기도 하다.

1.3.3. 경제․산업적 측면

산촌은 영농종사율이 높아 농업의존성이 강하지만 상대적으로 농 업의 기반은 취약한 지역이다. 경사지 용수원 확보의 어려움 등으로

표 2-2. 농가소득에서 차지하는 임업소득 비율 단위: 천원/호, % 구 분 1990 1991 1994 1996 농업소득(A) 6,264 7,035 10,325 10,837 임업소득(B) 34 47 44 41 비 율(B/A) 0.53 0.66 0.43 0.38 자료: 산림청(2002). 농경지 중에서 논 면적은 매우 적고, 밭 면적의 비율이 높은 지역이 다. 높은 해발고와 경사도 등 지형적․기후적 제약으로 토지 및 노 동생산성이 평지농촌에 비해 상대적으로 낮다. 일부 광업지역을 제 외하면 2, 3차 산업의 종사자는 거의 없는 실정이고, 농업 이외의 취 업기회가 적다. 임업소득은 종실채취, 버섯이나 산채의 재배 및 채취 등에 한정되어 영세성을 면치 못하고 있다. 우리나라에서 농업소득 중 임업소득이 차지하는 비율은 0.4%에 불 과하여<표 2-2>, 임업소득 외에 주변의 수려한 자연경관과 산림자원 을 소득과 연계하는 전략이 필요한 지역이다.

1.3.4. 정주생활권 측면

‘정주권’이란 인간이 정착하여 인간다운 삶을 영위할 수 있는 자 연적․물리적 환경이 갖추어진 생활공간을 의미한다. 정주생활권은 의․식․주 기능이 이루어지는 기초 생활권과 의․식․주 기능 외의 다양한 시설 및 기능을 유지해 주는 중심생활권 개념으로 나누어 볼 수 있다. 산촌지역은 단위부락의 규모가 작고 마을이 산간계곡을 따라 분산 된 소촌(小村)으로 이루어져 있기 때문에 교통, 통신 등 기반시설에 많은 투자비가 들고 투자 효과가 분산되는 특성이 있다.

그리고 대개는 하천상류에 위치하며, 유로망(流路網)의 형태를 따 라 수지상(樹技狀)으로 분포되어 산업의 입지와 토지이용에 제약이 많아 개발이 어려운 지역이기도 하다. 산촌지역은 중심생활권 측면에서 중심지가 담당하는 배후지 면적 이 넓다고 할 수 있으며 이는 곧 대도시로부터 확산되는 성장효과나 기술정보 수용에 오랜 시간이 소요된다는 것을 의미한다. 과소한 인구가 광범위하게 분산되어 있는 산촌은 행정구역, 학군, 진료권 등이 인구가 밀집된 도시지역보다 훨씬 넓기 때문에, 동일한 정주 서비스를 제공하는데 시간과 비용이 많이 소요된다. 정주권역 이 넓다는 것은 중심지까지 거리가 멀고 접근성이 떨어져 이질성이 심화된 지역임을 의미한다. 이와 같이 산촌지역의 교육, 의료, 교통, 통신 등의 생활정주환경 은 도시에 비해 지형적으로나 인구구조적으로 불리한 여건에 처해 있기 때문에, 시장실패를 극복하기 위한 정부의 지원정책이 불가피 한 특성이 있다. 산촌지역이 지니고 있는 쾌적한 자연경관과 울창한 숲, 맑은 물, 아름다운 사회․문화적 전통 등의 잠재력을 살리면서 미래의 쾌적한 정주공간으로 조성하기 위한 종합적인 지원정책이 필 요하다. 앞으로 지식정보화 사회의 진전과 교통․통신․인터넷 등의 발달 에 따라 산촌지역의 물리적 접근성은 극복될 수 있으며, 산촌지역이 지닌 쾌적한 정주공간의 잠재력이 더욱 부각될 것이다. 따라서 산촌 개발사업을 추진하는 과정에서도 이러한 산촌의 특성을 고려하여 새 로운 산촌 생활권이 창출될 수 있도록 정주생활권의 관점에서 도입 시설이나 개발계획을 장기적 안목에서 결정할 필요가 있다.

2. 산촌의 실태와 문제상황

2.1. 산촌의 실태

산촌지역은 행정구역상 평균 면적이 전국 평균보다 약 1.5배정도 넓은 반면 가구 및 인구수로 보면 전국평균의 약 60% 수준에 불과 한 과소지역이다. 산촌지역의 인구밀도는 30명/㎢으로 전국 읍․면 평균 104명/㎢의 30%에 불과하며, 우리나라 전국 인구밀도 449명/㎢ 의 약 7% 수준에 불과하다. 최근 10년 간(85～95년) 전국 인구는 연 평균 1% 정도 증가한데 비해, 산촌지역은 2.6%씩 감소하였으며, 청 장년층(30～49세)의 구성비율이 25.1%에 불과하다. 표 2-3. 산촌의 행정구역상 면적․가구․인구 단위: ha, 호, 명, % 구 분 읍․면 평균 리(里)평균 면적 가구 인구 면적 가구 인구 전국평균(A) 6,296 2,172 6,536 580 200 602 산촌지역(B) 9,273 1,372 3,896 902 133 379 비율(B/A) 1.47 0.63 0.60 1.56 0.67 0.63 자료: 산림청(2002). 표 2-4. 산촌의 인구밀도 및 인구증감 실태 단위: 명/㎢, % 구 분 인구밀도 인구증감률 청장년층(30～49세)비율 전 국 449 1.1 31.2 읍․면 평균 104 △ 2.7 26.1 산 촌 지 역 30 △ 2.6 25.1 자료: 산림청(2002).

산촌지역은 임야율이 높아 산림자원 이용가능성과 임업관련성이 크다. 영농종사율은 높으나 경지율이 낮고, 경지면적 중 밭이 차지하 는 비중이 높다. 농업진흥지역의 비율이 낮고 농지의 대부분이 경사 지에 분포하고 있어 경지정리, 관배수, 기계화 여건이 불리하다. 산촌지역의 산림자원 및 임업경영기반 현황을 살펴보면, 생산임지 비율이 높아 임업생산 기능이 중요하다. 소유주체별로 보면 국공유 림 점유비율이 높은 지역으로 이에 대한 활용방안이 요구되고 있다. 산촌지역은 임업진흥권역에 포함된 지역이 33%로 전국 평균(23.5%) 보다 많고, 임도밀도(1.78m/㏊)도 전국 평균(1.4m/㏊)보다 높아 산림경 영을 통한 소득증대의 잠재력이 높은 지역이다. 특히 협업체는 우리 나라 전체 217개소 중 189개소(84.3%), 자연휴양림은 우리나라 전체 표 2-5. 산촌의 토지이용 및 농업생산기반 실태 단위: % 구 분 임야율 경지율 논밭구성비율 경지중 농업 진흥지역비율 영농 종사율 논 밭 전 국 65.0 20.0 60.8 39.2 54.2 11.6 산촌지역 84.5 10.6 47.3 52.7 35.9 74.5 자료: 산림청(2002). 표 2-6. 산촌의 임지용도별, 소유주체별 산림 실태 단위: % 구 분 임지 용도별 소유주체별 생 산 공 익 준보전 국유림 공유림 사유림 전 국 55.0 22.1 22.9 21.6 7.6 70.8 산촌지역 65.3 15.5 19.9 32.1 8.3 59.6 자료: 산림청(2002).

122개소 중 101개소(82.8%)가 산촌지역에 위치하고 있기 때문에 앞으 로 협업경영의 활성화, 자연휴양림과 연계한 산촌지역의 활성화가 필요하다. 산촌지역으로 분류되는 산간지대의 농가소득은 평야지대의 79.2% 정도에 불과한 실정이다. 산간지대의 농외소득 비중(24.4%)은 타지역 에 비해 상대적으로 낮고, 이전소득 비중(26.1%)은 높은 특성을 갖고 있다. 산간지대의 노동생산성은 전국 농가평균의 70.7%, 토지생산성은 85.4%으로 상대적으로 낮은 실정이다. 표 2-7. 산촌의 임업경영기반 실태 단위: %, m/ha, 개소 구 분 임업진흥권역 임 도 밀 도 자연휴양림 협 업 체 전 국 23.5 1.40 122 217 산촌지역 33.0 1.78 101 189 자료: 산림청(2002). 표 2-8. 산촌의 소득수준 및 농업생산성 실태 단위: 천원, % 지 대 별 농 가 소 득 농 업 생 산 성 계 농업 소득 농외 소득 이전 소득 노 동 (원/시간) 토 지 (천원/10a) 노동 투하량(일) 농가 평균 23,298 (100.0) 10,837 (46.5) 7,847 (32.1) 4,974 (21.4) 10,573 (100.0) 1,001 (100.0) 152 (100.0) 도시 근교 25,746 (100.0) 8,919 (34.6) 11,458 (44.5) 5,369 (20.9) 9,876 (82.7) 1,226 (113.7) 143 (86.9) 평야 지대 25,818 (100.0) 12,859 (49.8) 7,737 (30.0) 5,222 (20.2) 11,940 (100) 1,078 (100) 165 (100) 중간 지대 23,281 (100.0) 11,174 (48.0) 7,269 (31.2) 4,838 (20.8) 9,828 (82.3) 1,088 (100.9) 166 (100.6) 산간 지대 20,390 (100.0) 10,085 (49.5) 4,982 (24.4) 5,323 (26.1) 8,447 (70.7) 921 (85.4) 172 (104.6) 자료: 산림청(2002).

표 2-9 산촌의 교육․의료․문화복지 수준 단위: km, 회, 분 학교까지 거리 시․군청까지 병 원 약 국 초등 중학교 고등학교 거리 버스운행 소요시간 거리 거리 3.5 7.0 12.8 22.0 9.5 39.6 7.0 7.8 자료: 산림청(2002). 산촌지역은 교육․의료․문화복지 시설이 절대적으로 부족할 뿐 만 아니라 도시지역과 멀리 떨어져 있기 때문에 주민이 많은 불편을 겪고 있다. 산촌지역은 학교까지 거리가 초등학교는 평균 3.5km, 중 학교는 평균 7km, 고등학교는 평균 13km 정도 떨어져 있다. 산촌에 서 시․군청이나 병원․약국까지의 거리도 멀기 때문에 행정․의료 서비스도 열악한 실정이다. 다만 약국이 병원보다 더 먼 것은 보건 소(지소) 등은 산촌지역에 있으나 약국은 읍․면 소재지 이상에 위 치하기 때문으로 판단된다.

2.2. 산촌의 문제

산촌지역의 실태에서 살펴본 바와 같이 오늘날의 산촌은 인구의 과소화와 생산․생활기반시설의 낙후 등 심각한 문제상황에 직면하 고 있다. 산촌의 농가호당 소득은 도시근교나 평야지대의 70～80%에 불과하다. 산촌은 경제사회적으로 최낙후지역일 뿐만 아니라 경제적 으로도 최빈곤 지역에 속한다. 극심한 인구유출로 촌락의 존립조차 위기에 처해 있는 과소화 지역이다. 인구유출로 풍부한 산촌자원이 방치 또는 폐기되고 있으며 유휴농지가 급격히 증가하고 있다. 현재 산촌지역의 문제상황은 단순한 산촌지역만의 문제는 아니다. 우리나라는 국토면적의 65%가 산지이며 산촌지역이 차지하는 면적 또한 광대하다. 소중한 국토인 산지를 효율적으로 활용하여 아름다

운 숲을 조성하고 쾌적한 정주공간으로 산촌을 가꾸어 나가는 일은 미래 국가적 과제라고 할 수 있다. 미래 아름다운 산촌을 가꾸어 나가려면 충분한 노동력이 있어야 하며, 산촌지역의 울창한 숲을 조성하고 가꾸어 나갈 주체는 산촌주 민이 되어야 할 것이다. 그러나 오늘날의 산촌의 실상은 이러한 기 대를 불가능하게 하고 있다. 저소득과 저생산성, 낮은 생활수준으로 많은 산촌주민이 도시지역으로 유출되고 있다. 산촌에 남아 있는 주 민은 타지로 이출해야 생활유지가 어려운 농가들로서 자급식량생산 을 위한 경사지농업에 매달려 있는 형편이다. 산촌은 말 그대로 산 가운데 있는 촌락이다. 보이는 것은 풍부한 산림자원과 임야이다. 농경지는 계곡 사이에 좁게 난 평탄지를 일구 어 놓은 경사지 전답밖에 없으며 그 규모도 작다. 산림이용 규제는 결과적으로 경사지농업을 강요하게 되었고 경사지농업은 그의 특성 상 여러 가지 문제점을 안고 있다. 산촌은 지형지리적 여건이 평지 농촌보다 불리하여 농업기반시설이 극히 부진하다. 경사지농업이 가 지는 많은 노동력 투입 요구와 토사유실에 의한 비료성분의 유실로 비료투입 요구도 많다. 기계화의 부진으로 노동부하가 과중하고 자 재투입비가 평야지대보다 많아서 경영비가 많이 소요되는 데도 농산 물 생산수량은 평야지대에 비해 상대적으로 낮다. 이와 같이 경사지 농업은 평야지대에 비해 생산성은 낮고, 생산비용은 상대적으로 높 기 때문에 농업의 수익성이 평야지대보다 상대적으로 낮다. 또한 선진임업국이 산촌의 풍부한 야초자원을 이용하여 농가소득 의 30～40%를 축산소득에 의존하고 있는데 반해 우리의 경우는 그 렇지 못하다. 농가가 사료로 공급 가능한 농산․부산물의 최대 가능 범위 내에서 농가부업 형태의 한우사육이 이루어지고 있다. 산간지 대에서 전통적으로 행해 오던 한우생산마저 위협을 받고 있다. 소유산림을 방치함으로써 임업소득기회마저 상실해 가고 있다. 정

그림 2-1. 산촌지역 문제상황의 종합 벽 지 성 산촌의 과소화 _{산림이용규제} 낮은 생산성 인구유출 산지자원이용 및 개발제약 산촌의 저소득 경사지 농 업 산 촌 산 업 부 재 사 시 회 설 기 부 반 족 취 제 업 기 회 약 산촌노동력 부 족 산촌자원 방 치 부투자의 대부분이 조림 위주이고 그것도 평지농촌 주위의 가시권에 머물러 산림이 많은 산촌지역에는 산림취업기회가 없다. 일본의 산 촌 지역은 산림투자가 연차계획에 따라 투입됨으로써 산촌농가 수입 의 30～40%를 산림노임수입에 의존하고 있다. 우리나라는 산림노동 기회가 거의 없고 산림수입은 종실 등 원시 적 부산물채취에 의존하고 있다. 산촌주변의 풍부한 산림자원과 농 업을 연계한 산림농업(Agro-forestry), 산림자원과 관광․휴양을 연계 한 산림 레크리에이션, 산림자원을 활용한 목재가공산업이나 첨단소 재산업 등 산촌산업도 부족한 실정이다. 이와 같이 산촌의 풍부한 산림자원과 야초자원을 이용하지 못함으 로써 산림소득의 저위, 농업소득의 저위, 농외소득 기회의 제약은 산

촌농가 저소득의 원인이며 산촌개발의 가장 큰 문제점이 되었다. 산 촌의 저소득은 또한 산촌인구 및 노동력의 유출을 가져오며 이는 다시 산촌자원의 방치와 폐기를 가져오는 악순환을 겪게 된다. 즉 산촌의 식량생산기지화와 산림이용 규제→경사지농업→산촌산업의 부재→ 산촌농가소득의 저위→산촌인구 및 노동력 유출→노동력 부족과 자 금부족→산림자원의 방치 및 포기→산촌농가의 저소득이라는 문제 의 악순환이 계속되고 있다.

3. 산촌개발의 필요성

오늘날 산촌이 안고 있는 인구 및 가구의 과소화, 낮은 생산성과 소득수준의 저위, 생활환경 수준의 열악성 등 복합적인 산촌의 문제 상황과 악순환 구조를 해결하기 위한 정책대안이 필요하다. 산촌의 복합적인 문제상황과 악순환 구조를 이대로 방치할 경우, 산촌인구 유출의 심화로 인한 산촌공간의 공동화, 산촌자원의 황폐 화, 국토의 불균형발전 등으로 인한 국토공간 관리비용과 사회적 비 용이 심각해 질 수 있기 때문이다. 한편, 21세기 정보화사회의 진전과 지구촌차원에서의 환경 문제 대두, 소득수준의 향상과 삶의 질에 대한 국민적 관심의 증대, 도시 화와 산업화의 진전에 따른 도시의 과밀화 등의 요인에 의해 산촌이 쾌적한 정주공간으로 부각되고 있다. 특히 도시에서 대단위 택지조 성과 밀집된 고층 아파트 개발에 의해 쓰레기, 공해, 소음, 교통혼잡 등의 도시과밀화의 문제가 심각해짐에 따라 쾌적한 정주공간으로서 산촌에 대한 수요가 증대하고 있는 것이다. 최근 급증하고 있는 쾌적한 주거공간으로서 산촌에 대한 국민적 수요에 능동적으로 대응하고, 도농 교류 활성화를 위한 녹색관광과

그림 2-2. 산촌개발의 필요성 도․농 교류의 장으로서 산촌 역할의 증대 녹색관광․ 그린투어리즘 개념의 발전 환경 친화적인 생태마을 개발론의 대두 산촌 부존자원의 효율적 이용과 소득증대 정주공간으로서의 산촌지역의 중요성 증대 산촌의 문제상황과 악순환 구조의 심각성 증대 산 촌 개 발 필 요 성 그린투어리즘의 대상지로서 산촌개발, 환경 친화적 생태마을 대상지 로서 산촌개발의 필요성이 증대되고 있다. 맑은 물, 깨끗한 공기, 울창한 숲으로 둘러싸인 환경친화적 정주공 간을 조성하기 위해서는 산촌지역의 풍부한 산림자원을 활용하여 다 양한 산촌산업을 활성화할 필요가 있다. 산촌의 부존자원을 효율적 으로 활용하여 산촌주민의 소득을 증대하고 지역경제를 활성화해 나 가야 할 것이다. 깨끗한 생태계와 쾌적한 생활환경, 지역경제의 활성 화를 통해 도시민들이 다시 방문하고 싶고 젊은 층들이 살고싶은 활 력 있는 정주공간으로서 산촌개발이 필요하다.

4. 외국의 산촌개발 정책과 시사점

우리나라가 직면하고 있는 산촌의 문제상황과는 달리 일본이나 EU의 경우 산촌의 지형지리적 여건과 접근성의 불리 등의 어려움을

극복하고, 산촌지역이 지니고 있는 울창한 숲, 맑은 공기, 깨끗한 물 등의 자연경관을 효율적으로 활용하여 아름다운 산촌을 가꾸어 나가 고 있어 우리에게 시사하는 바가 크다. 따라서 이하에서는 일본과 EU의 산촌개발 정책 추진 과정과 주요 정책내용을 검토해 본 다음, 일본과 EU의 산촌개발 정책이 우리에게 주는 시사점을 살펴보고자 한다.

4.1. 일본의 산촌개발 정책과 시사점

4.1.1. 산촌개발 정책 추진 과정

(1) 일본의 산촌 문제 대두 배경 일본에서 산촌 문제가 구체적으로 논의되기 시작한 것은 1950년대 초부터이다. 1955년 이후 일본의 고도경제성장 과정에서 산촌지역의 극심한 인구유출과 이로 인한 산촌의 과소화 문제가 제기되었다. 산 촌지역의 젊은 사람들이 도시로 빠져나감에 따라 산촌의 산업과 생 활이 뿌리째 흔들리게 되었다. 1960년부터 1965년 사이에 일본의 산 촌지역 인구는 14.3%가 감소했고, 취업인구는 16.1%, 농업인구는 19%가 감소했다.5 산촌지역의 이러한 심각한 인구감소로 인하여 방재(防災), 교육, 보건 등 지역사회를 유지하기 위해 필요한 기초적 조건의 충족이 어 려웠을 뿐만 아니라 자원의 합리적 이용이 곤란하게 되어 지역의 생 산 기능이 현저하게 감소하게 되었다. 산촌의 과소화 현상은 다른 5 1960년부터 1965년 사이에 전국의 취업인구는 오히려 8% 증가한 것과 비교하면, 동기간 산촌지역 인구감소 현상이 얼마나 심각했던가를 짐작 할 수 있다.

한편으로 도시의 과밀이라는 심각한 결과를 가져왔고, 국민경제의 균형된 발전을 저해하는 요인의 하나가 되었다. (2) 산촌진흥법의 제정 일본 정부는 산촌 문제를 해결하기 위하여 1960년 이후 구체적인 연구를 시작하였다. 산촌지역을 설정하고 산촌의 현상을 파악하기 위한 실태조사를 실시하였다. 산촌지역의 권역별 특성을 파악하기 위해 산촌의 유형을 구분하고 제도적 지원방안 등을 정비하였다. 그 후 1965년 5월 산촌진흥에 관한 계획을 작성하고, 이를 기반으 로 사업의 원활한 실시에 필요한 조치를 강구하여 산촌의 경제력 배 양과 주민의 복지향상을 도모하고 지역격차의 시정과 국민경제에 기 여할 것을 목적으로 일본 정부는 ‘산촌진흥법’을 제정하였다. (3) 산촌개발 정책의 추진과정 일본의 경우 1950년대 초 산촌관계 지자체 정촌장(町村長)이 조직 한 ‘전국댐 대책 정촌연맹’에 의한 산촌진흥운동과 1950년대 후반 산 촌지역의 정촌장이 조직한 ‘전국오지산촌협회’에 의한 산촌대책 요 구운동이 시작되었다. 이후 1960년대 고도경제성장 과정에서 산촌지 역의 위기감이 고조되면서 1963년 산촌지역의 개발과 지역 주민의 복지향상을 목적으로 하는 ‘전국산촌연맹’이 설립되었다. 전국산촌연맹은 산촌지역과 타 지역의 격차시정운동을 추진하면 서 1965년 산촌진흥법의 제정에 기여하였다. 산촌진흥법은 1965년 10 년간의 한시입법으로 제정된 이후 1975년 제1차, 1985년 제2차, 1995 년 제3차로 개정되어 현재까지 법이 연장되어 오고 있다. 일본의 산 촌개발 정책이 3차에 걸친 산촌진흥법의 연장에 의해 계속 추진되고 있는 이유는 산촌진흥법에 의한 각종 사업이 지난 30여 년간 활발히 진행되었지만, 산촌사회의 생활개선과 복지환경은 지역격차를 없애

는 수준까지 이르지 못하였고 산촌지역이 담당해야 하는 경제적, 사 회적, 문화적 기능에 대한 새로운 인식이 확산되어 진흥사업이 부진 한 산촌지역에 대한 집중 지원의 필요성이 대두되고 있기 때문이다.

4.1.2. 산촌개발 정책의 주요 내용

(1) 산촌의 개념과 구분기준 (가) 산촌의 개념 일본의 경우 산촌이란 ‘임야면적의 비중이 높고, 교통 조건과 경제 적․문화적 제조건의 혜택을 받지 못하며, 산업개발 정도가 낮고 주 민의 생활수준이 열악한 산간지, 기타의 지역으로서 정령(政令)이 정 하는 요건에 해당하는 지역’을 의미한다.6 (나) 일반산촌의 구분기준 산촌의 구체적인 구분 기준은 ①시정촌의 임야율이 75% 이상, 인 구밀도가 1.16인/ha 미만일 것, ②산촌진흥법 제3조 각호에서 규정하 는 시설, 즉 교통․통신․생산․국토보전․교육문화․후생시설 등의 정비가 불충분할 것이라는 2가지 요건을 규정하고 있다. (다) 진흥산촌의 구분기준 진흥산촌은 일반산촌 중에서 도도부현(都道府縣) 지사의 신청에 의해 내각총리대신이 관계기관장과 협의하여 국토심의회의 의견을 듣고 산촌진흥에 관한 계획을 작성하며, 이에 따라 진흥을 도모할 필요성이 있다고 판단되어 지정한 산촌을 의미한다. (2) 산촌진흥법의 내용 6 여기서 지역이란 1950년 2월 1일 시점의 구(舊) 시정촌구역을 의미한다.

(가) 개요 산촌진흥법은 전문 16조와 부칙으로 구성되어 있다. 법 제1조에서 는 산촌진흥법의 목적, 법 제2조에서는 산촌의 정의, 법 제3조에서는 산촌진흥의 목표를 언급하고 있다. 법 제4조와 제5조에서는 국가와 지방공공단체가 강구해야 할 시책을 각각 언급하고, 법 제6조에서는 진흥산촌의 조사, 법 제7조와 제8조에서는 진흥산촌의 지정과 산촌 진흥계획에 대해 각각 언급하고 있다. 법 제9조에서는 산촌진흥방침 의 권고, 법 제10조에서는 산촌진흥계획에 기초한 사업의 조성, 법 제11조에서는 기간도로의 정비를 규정하고 있다. 산촌진흥법 제12조와 제13조에서는 주택금융공고와 농림어업금융 공고에서의 대부, 그리고 법 제14조와 제15조에서는 의료의 확보와 지역문화의 보존에 대해 각각 규정하고 있다. 끝으로 법 제16조에서 는 국토심의회에 대해 규정하고 부칙에서는 법의 시행일자와 유효기 한을 규정하고 있다. (나) 목적 산촌진흥법은 국토의 보전, 수원의 함양, 자연환경의 보전 등에 중 요한 역할을 담당하고 있는 산촌이 산업기반 및 생활환경의 정비 등 에서 타 지역에 비해 낮기 때문에 산촌진흥에 관한 계획의 작성 및 사업의 원활한 실시에 필요한 조치를 강구하여 산촌의 경제력 배양 과 주민의 복지향상을 도모하고 지역격차의 시정과 국민경제의 발전 에 기여할 것을 목적으로 한다. (다) 진흥시책 산촌진흥은 국토종합개발법의 규정에 의한 국토종합개발, 기타 법 령의 규정에 의한 지역진흥 계획과 조화하도록 하고, 산촌의 산업기 반 및 생활환경의 정비 등을 도모하기 위해 다음과 같은 구체적인

사업을 시행할 수 있도록 규정되어 있다. ① 도로와 기타 교통시설, 통신시설의 정비를 통해 산촌내부 및 산촌과 기타 지역과의 교통, 통신망을 발달시키는 사업 ② 농도 및 임도 등의 정비, 농용지의 조성, 전력시설의 정비 등을 통해 토지, 산림, 물 등 미이용 자원의 개발 사업 ③ 농업과 임업경영의 근대화, 관광사업의 개발, 농산물의 가공사 업, 특산물의 생산․육성 등을 도모함으로써 산업을 진흥시키 고 안정적인 고용증대를 가져오는 사업 ④ 사방설비, 보안림, 토사유실 방지 등 국토 보안시설의 정비를 도모하여 수해, 풍해, 설해, 임야화재 등의 재해를 방지하는 사업 ⑤ 학교, 진료소, 공민관 등의 교육, 후생, 문화에 관한 시설의 정 비, 의료의 확보, 취락의 정비, 생활개선, 노동조건의 개선 등을 도모함으로써 주민의 복지향상을 가져오는 사업

4.1.3. 일본 산촌개발 정책의 시사점

산림이 전 국토면적의 약 68%를 차지하고 있는 일본은 전후 일찍 부터 산촌에 대한 관심을 보여 왔으며 고도 경제성장 과정인 1965년 이미 종합적인 산촌정책수립을 위한 산촌진흥법을 제정하였다. 산촌 진흥법은 기존의 산촌에 관한 각 부처별 정책의 모순을 극복하고 정 부 각 부처의 횡적 유대관계를 강화코자 하는 취지를 가지고 있다. 이러한 산촌진흥법은 저절로 탄생한 것이 아니라 고도 경제성장 과 정에서 위기감에 직면한 산촌주민들의 적극적인 노력에 의하여 나타 난 결과라는 점을 주목할 필요가 있다. 우리나라의 경우도 산촌주민 들의 자발적인 노력과 더불어 산촌의 종합적인 정책수립이 가능하도 록 산촌진흥법과 같은 특별법의 입법화를 위해 관련 부처가 총력을 기울여야 할 것이다.

특히 일본의 경우 제3차에 걸친 산촌진흥법의 연장을 통해 지속적 인 산촌개발 정책을 추진해 나갈 수 있는 이유는 산촌진흥법에 의한 각종 사업을 통해 산촌사회의 생활개선과 복지환경의 지역격차를 완 화하고 산촌지역이 담당해야 하는 경제적, 사회적, 문화적 기능에 대 한 새로운 인식에 대한 국민적 공감대가 형성되어 있기 때문이다.7 우리나라의 경우도 산촌진흥이 단순히 산촌주민의 소득 향상에만 관련되는 것이 아니라 우리나라 국토관리의 첨병인 산촌주민의 안정 된 삶을 보장해 주지 못하면 국토의 보전, 수자원 함양, 자연환경의 보전 등이 크게 위협받게 되기 때문에 산촌진흥 사업에 대한 지원과 투자가 중요하다는 국민적 공감대를 형성해 나가야 할 것이다.

4.2. 유럽의 산촌개발 정책과 시사점

4.2.1. 산촌개발 정책 추진 과정

유럽의 산촌개발은 조건불리지역의 개발 차원에서 각 국가별로 여 러 가지의 조치들이 비교적 일찍부터 시행되어 왔다. 예를 들어 이 탈리아의 경우 1952년부터 ‘산촌진흥법’이라는 단일 법률을 통해 산 촌진흥을 도모해 왔으며, 독일의 경우 이미 1951년부터 연방정비지 역 지정을 통해 경제적 후진지역의 진흥대책을 추진해 왔다. 이러한 유럽의 각 국가별 산촌개발 정책이 EU의 조건불리지역(LFA: Less Favoured Areas) 대책으로 탄생한 것은 1970년대 초반이다. EU의 조건불리지역 대책이 시작된 최초의 계기는 1973년 영국이 EC에 가입할 때, 그때까지 영국에서 실시해 오던 구릉지 농업(Hill 7 일본의 경우 지난 10여 년간 국민적 공감대 형성의 어려움과 객관적인 정책대상지 선정의 어려움으로 도입을 유보해 왔던 중산간지역에 대한 직불제 정책을 2000년 5월 도입함으로써 산촌진흥 정책의 새로운 전기 를 마련하였다.

Farming) 프로그램을 공동농업정책에 포함시킬 수 있었기 때문이다. 영국의 이러한 조건불리대책이 공동농업정책에 채택될 수 있던 이유 는, 영국을 제외한 EU의 여러 회원국들도 이미 이전부터 산악지대와 같이 자연입지조건 불리지역에 대해 나름대로의 대책을 실시해 오고 있었으므로 영국의 요청을 받아들일 수 있는 충분한 여지가 있었기 때문이다. 이에 따라 1975년 󰡔산악지역 및 조건불리지역 농업에 관한 지침󰡕 (EC위원회 지령 75/268)이 제정됨으로써 조건불리지역 대책이 EU의 공동농업정책(CAP: Common Agriculture Policy)의 하나로 실시되게 되 었다.8

4.2.2. 산촌개발 정책의 주요 내용

(1) EU ｢조건불리지역｣의 개념 EU의 조건불리지역 대책은 EU의 공동농업정책에 포함된 공동구 조정책의 하나이다. EC지령 75/268의 제1조에서는 “농업을 계속함으 로써 최소로 필요한 인구를 유지하거나 혹은 전원(田園)을 보호하기 위한 정책”으로 조건불리지역 대책의 목적을 명시하고 있다. 특히 이 지령 제3조에서는 조건불리지역의 개념을 명시하고, 조건불리지 역의 종류를 산악지역, 기타 조건불리지역, 특별핸디캡지역의 3가지 로 구분하고 있다<표 2-10>. 먼저, 산악지역(지령 제3조3항)이란 자연공간의 보호, 특히 토양유 실에 대한 보전 또는 휴양에 관한 수요를 충족하기 위해 농업이 필 요한 산악지역을 의미한다. 이러한 산악지역은 토지이용상 제한과 8 EU 공동농업정책 및 조건불리지역 대책의 실시배경에 관한 더욱 구체 적인 내용은 是永東彦․律谷好人․福士正博(1994, 22-64) 참조.

노동비용의 부담이 상당한 지방행정구이며, 그 이유는 다음과 같다. ①표고가 높기 때문에 기후가 불리하고, 작물의 생육기간이 짧다. ② 표고는 비교적 낮더라도 급경사 때문에 기계이용이 곤란하거나, 높 은 가격의 특별한 설비를 필요로 하는 지역이 대부분을 차지하고 있 다. ③상기에서 지적한 ①, ② 두 가지의 문제점을 동시에 갖고 있다. 둘째, 기타 조건불리지역이란 최소한의 인구유지 또는 자연공간의 유지가 확보되어 있지 않은 기타 지역으로서, 다음과 같은 특징을 가 진 지역을 의미한다. ①토지의 경사가 심해 비용을 많이 들이지 않고 는 전작이나 집약화가 불가능하기 때문에 주로 조방적 축산으로밖에 이용될 수 없는 지역, ②토지생산력이 낮아서 농업의 경제 상태에 표 2-10. EU 조건불리지역의 개념 구 분 개 념 근 거 산악지역 ◦ 자연공간의 보호, 특히 토양유실에 대한 보전 또는 휴양에 관한 수요를 충족하기 위해 농업 이 필요한 산악지역 ◦ 표고가 높고 경사도가 큰 자연적 요인 때문에 토지이용의 가능성이 제한되어 있고 농작업 비용이 높은 구역 EC지령75/268 제3조3항 기타 조건 불리지역 ◦ 최소한의 인구유지 또는 자연공간의 유지가 확보되어 있지 않은 기타 지역 ◦ 토지조건의 열악성(집약적 농업에 부적합, 척 박한 토지), 전국평균 이하의 경영성과, 높은 농업인구비율과 현저한 과소화(낮은 인구밀 도, 높은 인구감소율) 등 사회경제적 조건불 리지역 EC지령75/268 제3조4항 특별 핸디캡 지역 ◦ 국토면적의 2.5%(1985년에 4%로 개정)범위 내에서 자연공간, 관광자원, 연안구역 보호를 위해 농업의 존속이 불가결한 농업지역 EC지령75/268 제3조5항 자료: 是永東彦․律谷好人․福士正博(1994, 51-52)에서 작성.

관한 중요지표가 전국평균보다 현저히 낮은 지역, ③농업 의존도가 높고, 인구밀도가 낮거나 인구 감소추세에 있기 때문에 해당 지역의 생활기반이 급속히 약화되고 있어 인구의 정주가 시급히 요청되는 지역을 의미한다. 셋째, 특별핸디캡지역이란 농업 여건이 불리해서 특별한 핸디캡을 가지고 있지만, 경관보전․관광․해안선의 유지 보호 등을 위해 농 업의 존속이 불가피한 지역을 말한다. 이러한 특별핸디캡지역의 범 위는 각 가맹국 총면적의 2.5%를 초과할 수 없도록 규정되어 있다. 이상에서 살펴본 EC위원회 지령 75/268에서 명시된 EU 조건불리 지역 대책은 10년의 한시입법이었기 때문에, 1980년대에 들어오면서 새로운 농업정책에 대한 규정이 검토되었다. 1985년에 제정된 ‘새 규 정’에서는 조건불리지역 지정기준의 하나로서 처음 ‘환경보전’이라 는 개념이 삽입되었다.9 _{1975년 지령에서는 ‘특별핸디캡지역’의 지정} 기준을 “자연공간과 관광자원의 보전, 연안구역의 보호”로 규정하였 으나, 1985년의 규정에서는 ‘환경보전’이라는 용어가 삽입되었다. 동 시에, 세번째 특별핸디캡지역 지정면적의 상한을 종래 각국 국토면 적의 2.5%에서 4%로 상향조정하였다.10 (2) EU 조건불리지역의 구분기준과 근거법 EU의 조건불리지역 구분에서 산악지역은 표고 600～1,000m 이상 9 1975년 지령 75/268에 명시된 조건불리지역 정책 내용 중에서, 정책목적 과 지역지정에 관한 조항만을 제외하고는 모두 1985년의 새 규정에 의 해 대치되게 되었다. 즉, 1985년에 1975년 지령 75/268의 조건불리지역 정책을 포괄하는 새로운 농업정책인 “농업구조 효율의 개선에 관한 이 사회 규칙”이 제정된 것이다(EC Regulation 797/85호). 보다 구체적인 내용은 是永東彦․律谷好人․福士正博(1994, 55-56) 참조. 10 1985년 규칙 제33조 제3호에 의해 1975년 지령을 개정하였음. 是永東 彦, 律谷好人, 福士正博(994, 57) 참조.

의 지역을 가르키며, ‘급경사’란 경사도 20～25% 이상의 경사지를 가르킨다. 조건불리지역, 특히 열등지에 대해서는 ha당 최종산출 액, 목초 및 곡류 생산량, ha당 가축단위두수 등의 구분기준이 사 용된다. 그리고 ‘평균이하’란 농업수입의 지표 즉, 순부가가치, 농업총소득, 노동소득을 통상 각국의 평균과 비교하여 판단한다. 낮은 인구밀도 란 각국 평균 인구밀도의 50% 이하를 의미하며, 높은 농업인구비율 이란 적어도 총활동인구의 15%가 농업에 종사하고 있음을 나타낸다. 영국의 조건불리지역은 열등지역(DAs: Disadvantaged Areas)과 최열 등지역(SDAs: Severely Disadvantaged Areas)의 두 가지로 구분된다. 이 들 각 지역의 지정 기준은 <표 2-11>에서 보는 바와 같다. 영국의 조 건불리지역 구분기준으로서는 농용지에 대한 목초지의 비율, 사료재 배면적 1ha당 가축사양단위, 전국평균에 대한 농지 임차료의 비중, 전국평균에 대한 노동소득 비중, 인구밀도, 농업취업인구 비율 등이 사용되고 있다.11 서독의 조건불리지역은 ①산악지역(Berggebiete), ②조건불리농업지 대(Benachteiligte Agrarzonen), ③소지역(Kleine Gebiete)의 세 가지 범주 로 구분된다<표 2-11>. 서독의 조건불리지역 구분기준은 기본적으로 EC지령 75/268에 명시된 구 조건불리지역 대책에서의 지정기준을 따 르고 있다. 산악지역의 구분지표는 표고와 경사도 지표를 사용하고 있고, 조건불리농업지대의 구분지표로서는 농지평가지수(LVZ),12 _인 11 이러한 지정 기준에 따라 구분된 영국의 조건불리지역은 전체 농용지면 적의 53%로서, 영국 전체 농용지의 절반 이상이 조건불리지역에 지정 되어 있는 셈이다. 1991년 영국의 전체 농용지 1,875만ha 중에서 46.1% 인 865만 ha는 최열등지역으로, 그리고 전체 농용지의 6.9%인 129만 ha는 열등지역으로 지정되어 있다. 12 Landwirtschaftliche Vergleichszahl의 역어로, ‘농업비교치’로 번역하는